Norge er bundet av flere internasjonale konvensjoner som forplikter
konvensjonspartene til å sikre ikke-diskriminering, blant annet
på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Noen av de sentrale konvensjonene
er inkorporert i norsk lov gjennom menneskerettsloven (lov 21. mai
1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk
rett). Disse konvensjonene gjelder som norsk lov. Det følger av menneskerettsloven
§ 3 at bestemmelsene i disse konvensjonene ved motstrid skal gå
foran bestemmelser i annen lovgivning.
Prinsippet om alle menneskers likeverd er utgangspunktet for
regelverk som tar sikte på å verne mot diskriminering.
Artikkel 1 første punktum slår fast:
"All human beings are born free and equal in dignity and
rights."
I artikkel 2 første punktum står det videre:
"Everyone is entitled to all the rights and freedoms set
forth in this Declaration, without distinction of any kind, such
as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion,
national or social origin, property, birth or other status."
Verdenserklæringen er ikke rettslig bindende, men den legger
grunnlaget for senere bindende FN-konvensjoner som verner mot diskriminering,
blant annet på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Det er vanlig
å anse de sentrale menneskerettighetene i Verdenserklæringen som
folkerettslig sedvanerett, som alle stater er forpliktet av.
FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) med to
tilleggsprotokoller er inkorporert i norsk lov gjennom menneskerettsloven,
og gjelder dermed som norsk lov med forrang for annen lovgivning
i tilfelle motstrid, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3.
SP inneholder flere bestemmelser av betydning for vernet mot
diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Den inneholder
imidlertid ingen bestemmelser som spesielt omhandler rettighetene
til mennesker med nedsatt funksjonsevne, slik den gjør for kvinner,
barn og etniske, religiøse og språklige minoriteter.
SP artikkel 2 nr. 1 inneholder et diskrimineringsforbud med hensyn
til rettighetene som følger av konvensjonen. Bestemmelsen lyder
(norsk oversettelse):
"Hver konvensjonspart forplikter seg til å respektere
de rettigheter som anerkjennes i denne konvensjon, og å sikre dem
for alle som befinner seg på dens territorium og er undergitt dens
jurisdiksjon, uten forskjellsbehandling av noe slag slik som på
grunn av rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen
oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller
status for øvrig."
Dette innebærer både en forpliktelse til fravær av inngrep og
til å iverksette aktive tiltak fra statens side for å forhindre
diskriminering. Nedsatt funksjonsevne er ikke uttrykkelig nevnt
i den engelske originalteksten, men det er lagt til grunn at forskjellsbehandling
på dette grunnlaget omfattes av diskrimineringsforbudet.
Virkeområdet omfatter kun de rettighetene som er anerkjent i
konvensjonen eller i tilleggsprotokollene. Det er ikke et krav at
det foreligger en krenkelse av den aktuelle rettigheten. Det er
tilstrekkelig at situasjonen faller inn under bestemmelsens anvendelsesområde.
Noen av rettighetene i SP er særlig aktuelle for mennesker med
nedsatt funksjonsevne.
Artikkel 6 beskytter retten til liv, som kan være relevant blant
annet ved spørsmål om medisinsk behandling av nyfødte med sterke
funksjonsnedsettelser.
Artikkel 7 forbyr tortur og annen nedverdigende eller umenneskelig
behandling. Denne rettigheten er spesielt aktuell for mennesker
med nedsatt funksjonsevne som bor i institusjon, og fanger med psykiske
eller fysiske funksjonsnedsettelser.
Artikkel 14 verner retten til likhet for domstolene, og sikrer
blant annet rett til gratis bistand av tolk som er relevant for
hørselshemmede.
Artikkel 17 beskytter privatlivet. Bestemmelsen er viktig for
mennesker med nedsatt funksjonsevne som er avhengige av assistanse,
spesielt for dem som bor i institusjon.
Artikkel 25 gir rett til å stemme ved hemmelig valg, bli valgt
og ha tilgang til offentlige tjenester, "uten noen form for forskjellsbehandling
som nevnt i artikkel 2 og uten urimelige begrensninger".
SPs generelle diskrimineringsforbud står i artikkel 26. I motsetning
til artikkel 2 nr. 1 er bestemmelsens virkeområde ikke begrenset
til konvensjonens rettigheter. Bestemmelsen omfatter også forhold
som ikke er regulert i konvensjonen.
Artikkel 26 lyder (norsk oversettelse):
"Alle er like for loven og har uten noen form for forskjellsbehandling
rett til lik beskyttelse av loven. I dette øyemed skal lovgivningen
forby enhver form for forskjellsbehandling og sikre alle likeverdig
og effektiv beskyttelse mot forskjellsbehandling på noe slikt grunnlag
som rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen
oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller
stilling for øvrig."
Nedsatt funksjonsevne er heller ikke her spesifisert som diskrimineringsgrunnlag,
men det er alminnelig antatt at dette er omfattet av "stilling for
øvrig". Også etter denne bestemmelsen er det bare illegitim forskjellsbehandling
– diskriminering – som er forbudt.
Etter ordlyden innebærer ikke kravet om lik beskyttelse av loven
nødvendigvis mer enn formelt lik behandling. Det kan imidlertid
legges til grunn at dette også pålegger statene en forpliktelse
til å iverksette visse tiltak for å fremme reell likhet ("affirmative
action"). Hvor omfattende denne forpliktelsen er, er ikke klart.
Konvensjonen håndheves av FNs menneskerettighetskomité og skjer
ved behandling av periodiske rapporter (utspørring) som partene
plikter å utarbeide om hvilke tiltak som er truffet for å gjennomføre
konvensjonens rettigheter. Konvensjonspartene er ikke forpliktet
til å rapportere særskilt om hvordan rettighetene etter SP er oppfylt
når det gjelder mennesker med nedsatt funksjonsevne.
Menneskerettskomiteen behandler også klager om staters brudd
på konvensjonsforpliktelsene. En rekke stater, deriblant Norge,
har ratifisert en tilleggsprotokoll som åpner for individklager
til Menneskerettighetskomiteen. Generelt blir klager på menneskerettighetsbrudd
i europeiske land i mye større grad rettet til Den europeiske menneskerettighetsdomstolen
(EMD) enn til FN-systemet. Det foreligger lite praksis fra FNs menneskerettighetskomité når
det gjelder rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.
I tillegg til å behandle statsrapporter og klager, utarbeider komiteen
"general comments" med sine tolkninger av konvensjonsforpliktelsene.
FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter
(ØSK) er blant konvensjonene som er inkorporert i norsk lov med
forrang gjennom menneskerettsloven.
ØSK artikkel 2 nr. 2 forbyr diskriminering på grunn av "rase,
hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning,
nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller status
for øvrig". Nedsatt funksjonsevne faller inn under "status for øvrig". I
likhet med SP artikkel 2 nr. 1 gjelder diskrimineringsforbudet i
ØSK artikkel 2 nr. 2 bare utøvelsen av konvensjonens rettigheter.
Manglende tilrettelegging for personer med nedsatt funksjonsevne
kan innebære brudd på diskrimineringsforbudet.
Mange av rettighetene i ØSK er knyttet til ytelser fra staten.
Artikkel 2 nr. 1 sier at gjennomføringen av rettighetene skal skje
"med alle egnede midler". Sentrale rettigheter i konvensjonen er
retten til helse (artikkel 12), retten til utdanning (artikkel 13
og 14) og retten til arbeid (artikkel 6).
Konvensjonen overvåkes av en egen ekspertkomité, ØSK-komiteen.
Statene skal ved rapportering til ØSK-komiteen rapportere særskilt
om hvordan rettighetene er oppfylt når det gjelder mennesker med nedsatt
funksjonsevne. Etter ØSK er det ingen individklageadgang.
FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne
ble vedtatt av FNs hovedforsamling 13. desember 2006. Konvensjonen
trer i kraft når den er ratifisert av 20 stater. Norge signerte konvensjonen
30. mars 2007, men har ikke ratifisert den. Per februar 2008 har
123 stater signert og 15 stater ratifisert konvensjonen.
Konvensjonen etablerer en egen overvåkningskomité, Committee
on the Rights of Persons with Disabilities, som vil bestå av eksperter
valgt av statene. Statene forplikter seg til å rapportere jevnlig
til komiteen om hvordan de oppfyller sine forpliktelser etter konvensjonen.
Overvåkningskomiteen etableres på det tidspunktet konvensjonen trer
i kraft.
Det er også utarbeidet en tilleggsprotokoll til konvensjonen
om individklageadgang som gir individer og grupper adgang til å
klage til konvensjonens overvåkningskomité forutsatt at nasjonale
rettsmidler er uttømt. Tilleggsprotokollen trer i kraft når 10 stater
har ratifisert protokollen. Per desember 2007 har 66 stater signert
og 6 stater ratifisert tilleggsprotokollen. Norge har ikke signert
tilleggsprotokollen.
Formålet med konvensjonen er å sikre personer med nedsatt funksjonsevne
lik mulighet til å realisere sine menneskerettigheter, sikre likeverd,
samt å bygge ned hindringer som rammer personer med nedsatt funksjonsevne
særskilt. Konvensjonen fastslår i fortalen prinsippet om at en "funksjonshemning"
er et forhold eller en situasjon som oppstår i individets møte med
samfunnet, og ikke en mangel ved individet som skal avhjelpes. Betydningen
av tilgjengelighet i videste forstand, både når det gjelder det
fysiske, økonomiske, kulturelle og sosiale miljø fremheves også.
Konvensjonen etablerer som utgangspunkt ikke nye rettigheter,
men skal primært sikre respekt for sivile, politiske, økonomiske,
sosiale og kulturelle rettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne. Dette
kommer klart til uttrykk i konvensjonens rettighetskatalog.
Andre artikler retter seg mer konkret mot å avhjelpe de særskilte
problemene en funksjonsnedsettelse kan føre med seg.
Noen av artiklene i konvensjonen er imidlertid av annen karakter
og bringer med seg noe nytt med hensyn til de generelle menneskerettighetsinstrumentene SP
og ØSK. Her nevnes spesielt:
Artikkel 2 definerer enkelte sentrale begrep i konvensjonen,
herunder "discrimination", "reasonable accommodation" og "universal
design". Definisjonen av diskriminering opererer ikke med et skille mellom
direkte og indirekte diskriminering. Det er allikevel klart at også
en tilsynelatende nøytral praksis som har en diskriminerende effekt,
omfattes. Videre er det uttrykkelig presisert at å nekte en rimelig tilrettelegging
er diskriminering i konvensjonens forstand. Forbudet mot diskriminering
og plikten til rimelig tilrettelegging gjelder alle livs- og samfunnsområder.
Universell utforming forklares som utformingen av produkter, det
fysiske miljø, programvare eller tjenester slik at disse kan benyttes
av alle, uten behov for ytterligere tilpasning.
Artikkel 9 fastslår at statene er forpliktet til å iverksette
nødvendige tiltak for å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne
har tilgang til det fysiske miljøet, transport, informasjon og kommunikasjon, samt
andre tilbud og tjenester som er åpne for eller tilbys allmennheten.
Stater skal vurdere hvilke tiltak som er hensiktsmessige for å sikre
personer med nedsatte funksjonsnedsettelser denne tilgjengeligheten, og
i det ligger fleksibilitet til å vurdere hva som er rimelig og forholdsmessig.
Artikkel 12 fastslår at personer med nedsatt funksjonsevne har
rettslig handleevne, men kan ha behov for varierende grad av støtte
ved utøvelse av denne. Artikkelen gir uttrykk for en "støttemodell".
Inngripende tiltak fra statens side skal være gjenstand for rettssikkerhetsgarantier.
Artikkel 31 omhandler statistikk og innsamling av personopplysninger.
Det slås fast at innsamling og bearbeiding av statistikk og forskningsdata
er nødvendig for å gjennomføre konvensjonen og politikkutformingen.
Formålet skal være å bidra til å belyse hvorvidt staten oppfyller
forpliktelsene etter loven samt å identifisere de barrierene personer
med nedsatt funksjonsevne møter.
FNs barnekonvensjon, kvinnekonvensjon og rasediskrimineringskonvensjon
har til formål å hindre diskriminering av og sikre rettighetene
til bestemte grupper. Egne FN-komiteer er etablert for håndheving
av konvensjonene.
FNs barnekonvensjon er inkorporert i norsk rett med forrang ved
en tilføyelse i menneskerettsloven § 2, jf. § 3. Kvinnekonvensjonen
og rasediskrimineringskonvensjonen er inkorporert gjennom henholdsvis
likestillingsloven (lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom
kjønnene) og diskrimineringsloven (lov 3. juni 2005 nr. 33 om forbud
mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.). Det finnes ingen
forrangsbestemmelse tilsvarende menneskerettsloven § 3 i disse lovene.
Barnekonvensjonen skiller seg fra de andre FN-konvensjonene ved
at den spesifikt angir funksjonsnedsettelse ("disability") som diskrimineringsgrunnlag.
Konvensjonens artikkel 23 omhandler rettighetene til barn med nedsatt
funksjonsevne. Siden barn med funksjonsnedsettelser er beskyttet
etter en spesiell bestemmelse, må statene rapportere særskilt om oppfyllelsen
av disse forpliktelsene til FNs barnekomité.
Den europeiske menneskerettskonvensjonen av 1950 (EMK) er inkorporert
med forrang i norsk rett gjennom menneskerettsloven.
EMK inneholder mange av de samme rettighetene som FNs konvensjon
om sivile og politiske rettigheter (SP) og kan ha særlig betydning
for mennesker med nedsatt funksjonsevne.
Artikkel 14 er ikke-diskrimineringsbestemmelsen, og lyder: (norsk
oversettelse)
"Utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt
i denne konvensjonen skal bli sikret uten diskriminering på noe
grunnlag slik som kjønn, rase, farge, språk, religion, politisk
eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning
til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status."
Nedsatt funksjonsevne er heller ikke her eksplisitt nevnt, men
det er alminnelig oppfatning at dette er omfattet av begrepet "annen
status".
Diskrimineringsforbudet i EMK artikkel 14 er avgrenset til rettighetene
som dekkes av konvensjonen.
EMK håndheves av Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD). Dommer
er juridisk bindende for de statene som har sluttet seg til konvensjonen. Både
stater og enkeltpersoner kan klage inn saker for domstolen.
Det foreligger omfattende rettspraksis fra EMD. Også innholdet
i diskrimineringsbegrepet er presisert gjennom domstolens praksis.
Det finnes lite rettspraksis om diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne,
og det er hittil ikke avsagt noen dom om at manglende tilgjengelighet
for personer med nedsatt funksjonsevne er i strid med konvensjonen.
EMK mangler et generelt forbud mot diskriminering, som ikke er
begrenset til de rettighetene konvensjonen beskytter. Tilleggsprotokoll
nr. 12 styrker vernet mot diskriminering slik at det europeiske
vernet skal tilsvare vernet i blant annet SP artikkel 26.
Oppregningen av diskrimineringsgrunnlag i tilleggsprotokollens
artikkel 1 nr. 1 er den samme som i EMK artikkel 14. Diskrimineringsbegrepet
i tilleggsprotokollen har samme innhold som i konvensjonen, og nedsatt
funksjonsevne er dermed omfattet av begrepet "annen status". Tilleggsprotokollens
fortale klargjør at diskrimineringsforbudet ikke skal være til hinder
for positiv særbehandling.
Tilleggsprotokollens artikkel 1 forbyr diskriminering ved utøvelse
av "any right set forth by law" og diskriminering fra offentlige
myndigheter. Protokollen er rettet mot statens myndigheter, og tar
ikke sikte på å regulere statens plikt til å forhindre diskriminering
mellom private. Artikkel 1 vil imidlertid gi et visst vern mot diskriminering
av privatpersoner i den offentlige sfære, som normalt er lovregulert,
selv om det ikke er statlige myndigheter som utøver diskrimineringen.
Tilleggsprotokollen som trådte i kraft 1. april 2005, er per
8. januar 2008 ratifisert av 15 stater. I tillegg har 22 stater
undertegnet protokollen, men ikke ratifisert. Norge undertegnet
protokollen 15. januar 2003, men har foreløpig ikke ratifisert den.
Regjeringen nedsatte 1. juni 2007 et lovutvalg som skal utrede
en samlet lov mot diskriminering, grunnlovsvern av diskriminering
og om Norge bør ratifisere tilleggsprotokoll nr. 12 til EMK. Utvalget skal
avgi sin innstilling innen 1. juli 2009.
Den europeiske sosialpakt fra 1961 ble revidert i 1996. Konvensjonens
innhold tilsvarer langt på vei FNs konvensjon om økonomiske, sosiale
og kulturelle rettigheter (ØSK). Artikkel E (revidert utgave) inneholder
et diskrimineringsforbud, begrenset til de rettighetene konvensjonen
beskytter. Oppregningen av diskrimineringsgrunnlag er også i denne
konvensjonen ikke-uttømmende. Nedsatt funksjonsevne er ikke eksplisitt
nevnt, men omfattetes av "annen status". Artikkel E omfatter vern
mot indirekte diskriminering og en viss plikt til tiltak for å skape
tilgjengelighet, jf. komiteen som håndhever konvensjonen.
Artikkel 15 gir personer med nedsatt funksjonsevne rett til uavhengighet,
sosial integrasjon og deltakelse i samfunnslivet. Komiteens praksis
slår fast at det ikke er tilstrekkelig for statene å vedta regelverk, de
er også forpliktet til å iverksette nødvendige praktiske tiltak
for å gjennomføre rettighetene i Sosialpakten.
Ratifisering av Den europeiske sosialpakt skjer ved at statene
godtar en viss andel av "kjernebestemmelsene" og en viss andel av
de øvrige bestemmelsene. Norge har ratifisert store deler av den
reviderte sosialpakten. The European Committee of Social Rights
(ECSR) overvåker statenes oppfyllelse av konvensjonsforpliktelsene.
Sosialpakten håndheves gjennom statsrapportering, og for stater
som har ratifisert tilleggsprotokoll nr. 3, gjennom kollektiv klageadgang.
Norge har ratifisert tilleggsprotokollen. For stater som har akseptert
dette, kan også andre nasjonale organisasjoner enn arbeidslivets
organisasjoner benytte den kollektive klageretten. Norge har ikke
anerkjent klageadgang for andre nasjonale organisasjoner.
Det er et utstrakt og godt samarbeid innenfor Nordisk Ministerråd
på området som omhandler politikken for personer med nedsatt funksjonsevne.
Det nordiske samarbeidet er viktig for gjensidig læring, normativ
utvikling og forskning og utvikling på feltet.
Komiteen viser til at Norge så langt
ikke har ratifisert FNs konvensjon om rettighetene til mennesker
med nedsatt funksjonsevne og tilleggsprotokoll nr. 12 til Den europeiske
menneskerettskonvensjonen (EMK), som omhandler diskriminering. Norge har
undertegnet begge avtaler, og har igangsatt arbeidet med ratifikasjon. Komiteen understreker
betydningen av at Norge følger opp disse internasjonale avtalene
og gjennomfører det arbeidet og de tiltakene som gir grunnlag for
ratifikasjon.
Regjeringen viser i Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) til at Syse-utvalget
som skal utrede en samlet lov mot diskriminering, også er gitt i
mandat å vurdere om Norge bør ratifisere tilleggsprotokoll nr. 12
til EMK. Utvalget skal avgi sin innstilling innen 1. juli 2009.
Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven vil danne et viktig,
men ikke tilstrekkelig grunnlag for å implementere FN-konvensjonen
om rettighetene for mennesker med nedsatt funksjonsevne.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at før Norge kan
ratifisere konvensjonen, er det brakt på det rene at vergemålsloven
må bringes i samsvar med konvensjonen. Flertallet viser
til at Barne- og likestillingsdepartementet vil sette i gang en
utredning om lovregulering av tilgang til varer og tjenester i diskriminerings-
og tilgjengelighetsloven. Behovet for lovendring på dette området
vil også bli vurdert i sammenheng med konvensjonen. Flertallet understreker
betydningen av at arbeidet prioriteres høyt.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre understreker at Norge bør ratifisere FN-konvensjonen
om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne og tilleggsprotokoll
nr. 12 til Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), som omhandler
diskriminering. Stadig flere land gjør dette, og en norsk ratifikasjon
vil føre til et sterkere press på å gjennomføre viktige og nødvendige
lovendringer til beste for mennesker med nedsatt funksjonsevne.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen sørge for at Norge snarest ratifiserer
FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne,
og tilleggsprotokoll nr. 12 til Den europeiske menneskerettskonvensjonen
(EMK) som omhandler diskriminering."