Arbeids- og inkluderingsdepartementet viser i proposisjonen til
at Regjeringen i St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering
foreslo som ett av hovedgrepene at det etableres et nytt kvalifiseringsprogram
med tilhørende kvalifiseringsstønad for personer
med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og med ingen eller
svært begrensede ytelser til livsopphold i folketrygden.
Formålet er å bidra til at flere i målgruppen
kommer i arbeid gjennom tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging
fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Det foreslås at
ansvaret for ordningen blir kommunalt og at forvaltningen i likhet
med økonomisk sosialhjelp legges til NAV-kontoret.
Det vises også til at Handlingsplan mot fattigdom ble
lagt fram som særskilt vedlegg til St.prp. nr. 1 (2006-2007)
for Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Fokus i 2007 rettes mot å styrke
arbeidslivtilknytningen for de som står langt fra arbeidsmarkedet, sikre
inkludering og deltakelse av utsatte barn og unge, og bedre levekårene
for de vanskeligst stilte. Stortinget har i 2007 bevilget 53 mill.
kroner til innfasing av kvalifiseringsprogram og stønad
i kommuner med NAV-kontor.
Departementet foreslår i proposisjonen at et kvalifiseringsprogram
med en standardisert stønad hjemles i nytt kapittel 5A
i lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv.
(sosialtjenesteloven). NAV-kontoret skal ivareta kommunens oppgaver
etter foreslått kapittel 5A, og lov 16. juni 2006
nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven) § 13
foreslås derfor endret.
I forbindelse med at forslaget om kvalifiseringsprogram med tilhørende
stønad i nytt kapittel 5A i sosialtjenesteloven har vært
på høring mottok departementet 93 høringsuttalelser
hvorav 80 var realitetsuttalelser. Innholdet i høringsuttalelsene
er behandlet under de enkelte hovedpunktene i departementets forslag
i proposisjonen.
I proposisjonen uttaler departementet at det tar sikte på at
det i forbindelse med innfasing av programmet vil bli utarbeidet
måleindikatorer og gjennomført en kontinuerlig
evaluering. Etter to år vil det bli foretatt en oppsummering
av resultatene av evalueringen. Evalueringen vil danne grunnlag
for eventuelle justeringer av kvalifiseringsprogrammet.
I proposisjonens kapittel 2 redegjøres det nærmere
for bakgrunnen for lovforslaget. Det redegjøres for etableringen
av en ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV-reformen), jf. St.meld.
nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering som foreslår
nye virkemidler for å nå målet om flere
i arbeid og færre på stønad. Ett av forslagene
i stortingsmeldingen er forslaget om kvalifiseringsprogram og en
standardisert inntektssikring (kvalifiseringsstønad). Meldingen
ble behandlet i Stortinget 20. mars 2007, jf. Innst. S.
nr. 148 (2006-2007).
Forslaget til reorganisering ble fremmet i St.prp. nr. 46 (2004-2005)
og ble vedtatt av Stortinget 31. mai 2005, jf. Innst. S.
nr. 198 (2004-2005). En ny lov om arbeids- og velferdsforvaltningen
(jf. Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) og Innst. O. nr. 55 (2005-2006)) ble
sanksjonert av Stortinget 13. juni 2006 og trådte
i kraft 1. juli 2006.
I proposisjonens kapittel 3 gjennomgås velferdslovgivningens
tilbud til personer uten arbeid, inntekt eller trygderettigheter
(gjeldende rett). Arbeids- og velferdsforvaltningsloven regulerer
organiseringen og samarbeidet mellom arbeids- og velferdsforvaltningen
og kommunene i en felles førstelinje (NAV-kontor). Av kommunale
tjenester skal som et minimum økonomisk sosialhjelp inngå i NAV-kontoret.
Loven stiller krav til helhetlig behovsavklaring, brukermedvirkning
og bruk av individuell plan for personer med behov for sammensatte og
koordinerte tjenester. Det redegjøres videre i proposisjonen
for tiltak og stønader hjemlet i arbeidsmarkedsloven, sosialtjenesteloven
og introduksjonsloven.
Proposisjonen inneholder en gjennomgang av internasjonale forpliktelser
av betydning for norsk velferdslovgivning. Det gis også en
kort oversikt over nordiske velferdsordninger.
Det redegjøres i proposisjonens kapittel 5 nærmere
for forslag til ansvarsplassering og lovforankring av kvalifiseringsprogram
med stønad. Det foreslås at kommunene får
ansvar for ordningen og at den foreløpig gis en rettslig
forankring i sosialtjenesteloven, i et nytt kapittel 5A. Ordningen
vil etter forslaget inngå i NAV-kontoret sammen med økonomisk
stønad etter sosialtjenesteloven kapittel 5 (sosialhjelp). Det
vurderes som hensiktsmessig å avvente avklaringer på tilgrensende
lovområder før det tas stilling til spørsmålet
om en endelig lovforankring. Det vises til oppfølgingen
av Bernt-utvalgets forslag til harmonisering av den kommunale helse-
og sosiallovgivningen, Wisløff-utvalget, og arbeidet med
en ny tidsbegrenset inntektssikring i folketrygden.
I kapittel 6 i proposisjonen redegjøres det nærmere
for rett til kvalifiseringsprogram, herunder formål og
målgruppe, kriterier for deltakelse, individuell plan,
ansvar og samarbeid mv. Kommunen vil ha plikt til å tilby
kvalifiseringsprogram i NAV-kontoret og plikt til å utforme
et individuelt tilpasset program når vilkårene
i § 5A-1 er oppfylt. Programmet skal utformes
i samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten. For å få rett
til et tilpasset program vil en søker måtte være
i yrkesaktiv alder, ha vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne
og ha ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold
etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Rett til program
forutsetter dessuten at søkeren har gjennomgått
en arbeidsevnevurdering og at tett og koordinert bistand gjennom deltakelse
i programmet vurderes som hensiktsmessig og nødvendig for å styrke
vedkommendes mulighet for deltakelse i arbeidslivet. Endelig vil
rett til kvalifiseringsprogram forutsette at arbeids- og velferdsforvaltningen
kan tilby et tilpasset program.
Det foreslås at deltakere i kvalifiseringsprogram skal
ha rett til en individuell plan. Planen skal ivareta behovet for
samordning mellom kvalifiseringsprogrammet og andre tjenester og
tiltak en deltaker kan ha behov for i tillegg til programmet, som
for eksempel helsetjenester.
Et kvalifiseringsprogram skal etter forslaget inneholde arbeidsrettede
tiltak og aktiv arbeidssøking, og det kan innholde andre
tiltak som støtter opp under og forbereder den enkeltes
overgang til arbeid (som opplæringstiltak, motivasjons-
og mestringstrening og lignende). Det kan settes av tid til helsehjelp, opptrening,
egenaktivitet mv. Programmet skal være helårig
og på full tid, men sammensetningen av tiltak og aktiviteter
skal ta hensyn til den enkelte deltakers forutsetninger.
Kvalifiseringsprogram kan gis for en periode på inntil
ett år og kan etter en ny vurdering forlenges med inntil
ett år. Programmet kan etter en særskilt vurdering
forlenges utover to år. Det vil etter forslaget være
mulig med flere forsøk innenfor tidsrammen på to år.
I kapittel 7 i proposisjonen redegjøres det nærmere
for forslaget til kvalifiseringsstønad. Det foreslås en
standardisert stønad på 2 grunnbeløp
i folketrygden og 2/3 av 2 grunnbeløp for personer
under 25 år. Det foreslås barnetillegg med tilsvarende
satser som gjelder for attføringspenger og rehabiliteringspenger. Videre
legges det til grunn at deltakerne på kvalifiseringsprogrammet
inngår i personkretsen for statlig bostøtte.
Videre inneholder kapitlet forslag til regler for avkortning
av stønaden mot arbeidsinntekt og forslag til samordningsbestemmelser
mellom stønaden og andre offentlige ytelser. Det redegjøres
her også for forholdet til økonomisk sosialhjelp.
Proposisjonens kapittel 8 behandler nærmere spørsmål
som forslaget om kvalifiseringsprogram med stønad reiser
i forhold til gjeldende lovgivning om skatt, pensjon, yrkesskadedekning
og arbeidsmiljø. Det foreslås at kvalifiseringsstønaden
blir skattepliktig og at den gir grunnlag for opptjening av pensjonspoeng.
I proposisjonens kapittel 9 gjennomgås forslag til saksbehandlingsregler
for kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad. Vedtak
om tildeling av kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad
vil være enkeltvedtak som vil kunne påklages til
fylkesmannen. Kvalifiseringsprogrammet vil kunne bestå av
tiltak både fra kommune, stat, offentlige og private arbeidsgivere,
private organisasjoner m.fl. Avhengig av regelverket for saksbehandlingen
som gjelder for den enkelte bidragsyter, vil vedtaket om tildeling
av program bli fulgt opp og supplert med enkeltvedtak eller andre
typer beslutninger. Regler for klage vil på samme måte
følge av hjemmelsgrunnlaget for hvert tiltak.
Regjeringen uttalte i St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd
og inkludering at den tok sikte på legge fram et lovforslag
om kvalifiseringsprogram og ny stønad våren 2007,
med sikte på iverksetting fra 1. oktober 2007.
Stortinget har bevilget 53 mill. kroner til innfasing av ordningen
i kommuner med NAV-kontorer i 2007.
Det foreslås at lovbestemmelser om kvalifiseringsprogram
og kvalifiseringsstønad trer i kraft parallelt med at Arbeids-
og velferdsetaten og kommunene etablerer felles kontorer. Innen
utgangen av 2009 vil arbeids- og velferdsforvaltningen ha felles kontorer
(NAV-kontorer) som dekker alle landets kommuner.
Departementet foreslår at kvalifiseringsordningen blir
obligatorisk for alle kommuner som har inngått avtale med
Arbeids- og velferdsetaten om felles NAV-kontor, jf. proposisjonens
kapittel 6.
Etter sosialtjenesteloven § 11-6 yter staten årlig rammetilskudd
til delvis dekning av kommunens utgifter til sosialtjenesten, og
etter § 11-1 skal kommunen sørge for
de bevilgninger som er nødvendige for å oppfylle
sitt ansvar etter loven. Det foreslås at disse bestemmelsene
også skal gjelde for finansiering av kvalifiseringsprogram
og kvalifiseringsstønad. På grunn av at ordningen
innføres gradvis i takt med etablering av NAV-kontorer
i kommunene, vil finansieringen i en overgangsperiode ikke gå over
det ordinære rammetilskuddet, men kanaliseres til de kommunene
som innfører ordningen.
Bestemmelsen gir kommunen hjemmel til å kreve refusjon
i ytelser fra folketrygden som er vedtatt for etterbetaling. Foreslått § 5A-10
gir hjemmel for refusjon dersom en mottaker av kvalifiseringsstønad får
etterbetalt ytelser som nevnt i bestemmelsen. Vilkåret
"stønadsmottaker" i § 5-9 endres derfor
til "mottaker av økonomisk stønad" for å presisere
at § 5-9 ikke skal gjelde for mottakere av kvalifiseringsstønad.
Bestemmelsen angir målgruppen for deltakelse i programmet.
Målgruppen består av personer med svak tilknytning
til arbeidslivet; med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne
og ingen eller svært begrensede livsoppholdsytelser etter
folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven.
Personer som i dag mottar stønad til livsopphold etter
forskrift om arbeidsmarkedstiltak av 20. desember 2001
(individstønad) eller svært lave dagpenger vil
dermed kunne være aktuelle for ordningen. Vilkåret
"ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter
folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven" innebærer at
personer som har økonomisk sosialhjelp som sin hovedinntektskilde
vil tilhøre målgruppen. Personer som oppfyller
vilkårene for rett til sosialhjelp etter kapittel 5 i sosialtjenesteloven,
men som av ulike grunner unnlater å søke om dette,
kan også inngå i målgruppen. De som har
rett til tidsbegrensede inntektssikringsordninger som rehabiliteringspenger,
attføringspenger eller tidsbegrenset uførestønad
kan imidlertid ikke få programmet.
Søkere til kvalifiseringsprogrammet vil måtte gjennomgå en
arbeidsevnevurdering. Arbeids- og inntektsevne er knyttet til forholdet
mellom den enkeltes muligheter og begrensninger og arbeidslivets krav
og forventninger. Departementet vil kunne gi forskrift om bruken
av arbeidsevnevurderinger, herunder faglig innhold og metode, jf. § 5A-1
fjerde ledd.
Deltakelse i kvalifiseringsprogram vil bero på at arbeids-
og velferdsforvaltningen kan tilby et tilpasset program, jf. § 5A-1
annet ledd. Programmet skal tilpasses og tilrettelegges i forhold
til den enkelte deltakers behov. Formuleringen i bestemmelsens annet ledd
bokstav c er ikke ment å begrense arbeids- og velferdsforvaltningens
plikt til å utarbeide fleksible løsninger for
en uensartet målgruppe.
Søkere som oppfyller vilkårene i bestemmelsens første
og annet ledd bokstav 1 b, og som arbeids- og velferdsforvaltningen
kan tilby et tilpasset program, jf. bokstav c, har rett til kvalifiseringsprogram.
Kommunen vil ha plikt til å utarbeide program, og Arbeids-
og velferdsetaten vil være forpliktet til å medvirke
ved utarbeiding av programmet. I kommuner med NAV-kontor skal kvalifiseringsprogram
inngå i kommunens lovpålagte tjenester.
Kvalifiseringsprogrammet skal utformes individuelt med sikte
på å styrke deltakerens muligheter for å få og
stå i et arbeidsforhold. Innholdet i programmet skal tilpasses
den enkeltes forutsetninger og behov, jf. bestemmelsens tredje ledd.
Programmet skal være på full tid. Innenfor
denne tidsrammen vil den enkeltes forutsetninger være bestemmende
for hvordan programmet utformes. Programmet skal i tillegg til arbeidsrettede
tiltak også omfatte arbeidssøking. Innenfor programmet
kan deltakeren få tilrettelagt opplæring, motivasjons-
og mestringstrening. Det vil også kunne være behov
for helsehjelp, opptrening og egenaktivitet med formål å bedre
egen helse.
I vedtaket om kvalifiseringsprogram skal det angis et hensiktsmessig
starttidspunkt, jf. § 5A-2 femte ledd. Ved gjennomført
eller avbrutt program skal det utstedes et deltakerbevis, jf. bestemmelsens
sjette ledd.
I bestemmelsens siste ledd gis departementet hjemmel for i forskift å gi
nærmere bestemmelser om programmets innhold.
Kvalifiseringsprogrammet kan i utgangspunktet iverksettes på ethvert
tidspunkt, men det må være iverksatt innen seks
måneder fra søknad om deltakelse i programmet
har kommet inn.
Kvalifiseringsprogrammet kan gis for en periode på inntil
ett år og kan etter en ny vurdering forlenges med inntil
ett år. Beslutninger om forlengelse utover ett år
må fattes i form av enkeltvedtak. Programmet kan etter
en særskilt vurdering forlenges utover to år, noe
som krever "særskilt vurdering".
Det er mulig å få et nytt forsøk etter å ha
avbrutt et program forutsatt at tidsrammen på to år
ikke er overskredet.
Fravær i form av permisjon kan legges til den totale
rammen for den enkeltes program.
Bestemmelsen gir deltakere i kvalifiseringsprogram en rett til
individuell plan. Det følger av bestemmelsen og henvisningen
til § 8-4 at den planen angår skal delta
i utformingen av den individuelle planen. Kommunen skal også samarbeide
med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig
tilbud for den det gjelder. Det vises derfor til § 4-3a
annet ledd som gjelder tilsvarende for deltakere i kvalifiseringsprogram.
Den individuelle planen supplerer kvalifiseringsprogrammet. Den
individuelle planen kan inkludere kvalifiseringsprogrammet, men
vil ha et videre formål. Det vises her til Forskrift om
individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
(23. desember 2004).
Bestemmelsen gir sosialtjenesten hjemmel for å stanse
kvalifiseringsprogrammet for den enkelte. Retten til kvalifiseringsstønad
vil falle bort fra samme tidspunkt, men stønad som allerede
er opparbeidet vil måtte utbetales.
Hva som er saklig grunn må sees i forhold til formålet
med kvalifiseringsprogrammet, nemlig å gi vedkommende og
andre individuelt tilpasset bistand for å kunne komme i
arbeid. En beslutning om stans av kvalifiseringsprogram er et enkeltvedtak
som kan påklages.
Bestemmelsen regulerer vilkårene for å få kvalifiseringsstønad
og stønadens størrelse. Det stilles ikke noe krav
om økonomisk behov. Med unntak av at det gis barnetillegg,
er stønaden lik for alle deltakere uten hensyn til individuelle
behov eller familiesituasjon. I den grad det skulle oppstå ekstraordinære situasjoner
som ikke lar seg dekke av stønaden, må vedkommende
eventuelt søke om økonomisk sosialhjelp.
Illegitimt fravær skal medføre trekk i stønaden. Bestemmelsen
gir departementet hjemmel for å fastsette nærmere
regler om fravær og permisjon.
Kvalifiseringsstønaden, inkludert eventuelle barnetillegg,
avkortes time for time når en deltaker har inntektsgivende
arbeid.
Kvalifiseringsstønaden reduseres med det beløp vedkommende
mottar til livsopphold i form av dagpenger ved arbeidsløshet,
sykepenger, foreldrepenger eller rehabiliteringspenger.
Dersom en person som en del av kvalifiseringsprogrammet deltar
i tiltak som utløser stønad til livsopphold etter
arbeidsmarkedsloven, tilfaller stønaden kommunen. Det vil
bli utbetalt full kvalifiseringsstønad til programdeltakeren.
Ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten til dekning av ekstrautgifter ved
deltakelse på tiltak kan komme i tillegg til kvalifiseringsstønaden.
Bestemmelsens tredje ledd gir kommunen hjemmel til å kreve
refusjon av ytelser i folketrygden som er vedtatt for etterbetaling. § 5-9
regulerer samordning mellom økonomisk stønad og
ytelser som uførepensjon, attføringspenger og
overgangsstønad. Målgruppen for kvalifiseringsstønad
omfatter ikke de som har rett til disse ytelsene. § 5A-10
gjelder derfor bare de ytelser som skal samordnes med kvalifiseringsstønaden
etter bestemmelsens første ledd. For øvrig er
bestemmelsen utformet etter samme mønster som § 5-9.
Kommunen kan kreve refusjon for utbetalt kvalifiseringsstønad
i visse etterbetalte trygdeytelser. Begrunnelsen for refusjonsadgangen
er den samme som for § 5-9. Det anses ikke som
rimelig at en deltaker i kvalifiseringsprogram får dobbel
dekning - både trygdeytelser og kvalifiseringsstønad
- for samme tidsrom og til samme formål. Kommunen har en
rett, men ikke plikt, til å kreve refusjon. Kommunen må, når
vedtaket om etterbetaling foreligger, foreta en konkret vurdering
av om, og eventuelt for hvilke beløp, vilkårene
er oppfylt. Avgjørelsen om å kreve refusjon er
et enkeltvedtak.
Utbetaling skal skje etterskuddsvis. Dette er ikke til hinder
for at kommunen gir et forskudd på stønad i enkeltstående
tilfelle. Loven regulerer ikke hvor hyppig eller på hvilken
måte utbetaling skal skje.
Dersom programdeltakeren ved en feil har fått utbetalt
for mye i kvalifiseringsstønad, kan beløpet trekkes
i framtidige utbetalinger.