2.1 Innledning

       I en egen lovproposisjon senere i høst fremmer Sosialdepartementet forslag om endringer i folketrygdloven for å oppnå trygdemessig likebehandling mellom pensjonistektepar og nevnte gruppe samboende pensjonister.

       Etter forslaget vil den skattemessige likebehandling omfatte de særlige pensjonistskatteregler om særfradrag for alder og skattereduksjonsreglen for skattytere med liten skatteevne, i henholdsvis skatteloven § 77 og § 78. Videre omfatter forslaget skattemessig likebehandling for så vidt gjelder sambeskatningsreglene i skatteloven § 16, herunder reglene om klassefradrag i § 75 og reglene om formuesskatt.

       I tillegg foreslås at langvarig ligningspraksis med hensyn til innrømmelse av særskilt minstefradrag i ektefelletillegg, blir lovfestet i skatteloven § 44 første ledd bokstav g nr. 1. I denne forbindelse foreslås også lovfesting av nevnte samboeres rett til særskilt minstefradrag i forsørgingstillegg.

2.2 Bakgrunnen for skatteforslagene

       Dagens trygde- og skatteregler resulterer i ulik behandling av gruppene pensjonistektepar og samboende pensjonister med hensyn til trygdeytelser og den skattemessige behandling.

       Spørsmålet om trygde- og skattemessig likebehandling av pensjonistektepar og samboende pensjonistpar ble drøftet i Revidert nasjonalbudsjett 1993. Av de forskjellige drøftede alternativer gjorde Regjeringen det klart at den var innstilt på å vurdere endringer i trygde- og skattereglene etter en såkalt « svensk modell ».

       Flertallet i Stortinget ga sin tilslutning til Regjeringens opplegg.

       I samsvar med dette følger Regjeringen i denne proposisjon opp med forslag til endringer i skatteloven med sikte på å oppnå en skattemessig likebehandling av pensjonistektepar og den nærmere definerte gruppen samboende pensjonister. Forslagene vil videre medføre at det for pensjonister med forsørgede barn, dvs. oftest uførepensjonister, ikke lenger vil være spesielle økonomiske grunner til å la være å inngå ekteskap. For nærmere om dagens skatteregler for gifte og ugifte pensjonister, vises det til proposisjonen.

2.3 Departementets vurderinger og forslag

2.3.1 Avgrensning og registrering

       Den trygde- og skattemessige likebehandling mellom pensjonistektepar og samboende pensjonister forutsettes å gjelde i relasjon til samboere som har eller har hatt felles barn eller har vært gift med hverandre tidligere. Denne avgrensning tilfredsstiller i stor grad de ønsker som ligger bak en likebehandling samtidig som avgrensningen er relativt enkel å administrere. De nærmere kriterier for samboerskap i folketrygdloven legges til grunn også for skattereglene.

       For å oppnå en hensiktsmessig og rettferdig praktisering av trygde- og skattereglene, vil det være nødvendig med meldeplikt fra det tidspunkt begge samboere mottar folketrygdpensjon. Manglende registrering som leder til for høye trygdeytelser og for lav beskatning, vil da etter omstendighetene kunne bedømmes som trygdemisbruk og skatteunndragelse. Forut for det tidspunkt hvor begge er blitt pensjonister med folketrygdpensjon, er det dessuten nødvendig med adgang til frivillig registrering. Dette er for det første nødvendig for at gjenværende ved den annen samboers død skal kunne ha krav på etterlatteytelser. Videre er det nødvendig med frivillig registrering i de tilfeller hvor den ene samboer er folketrygdpensjonist og paret registrerer seg av hensyn til ytelser for forsørgelse. Frivillig registrering vil ikke under noen omstendighet medføre skattemessige konsekvenser før det år den ene samboer blir folketrygdpensjonist. Uten frivillig registrering vil de skattemessige konsekvenser først inntre fra det år hvor begge samboere mottar pensjon fra folketrygden, og hvor det således foreligger en meldeplikt.

       Det vil være trygdemyndighetene som administrerer melde- og registreringsordningen. Det forutsettes at skattemyndighetene får melding fra trygdemyndighetene om aktuelle tilfeller.

Merknad frå komiteen

       Komiteen viser til sine respektive merknader i B.innst.S.nr.I (1993-1994) sidene 72-73, og fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemmene frå Sosialistisk Venstreparti, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Raud Valallianse, sluttar seg til forslaget frå Regjeringa.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener at det bør arbeides for en ytterligere likestilling mellom gifte og samboende pensjonister.

       Komitémedlemmene frå Sosialistisk Venstreparti og Raud Valallianse ser trongen for ein ytterlegare auke av særtilleggssatsen for gifte minstepensjonistar. For å nå målet om full jamstelling av minstepensjonistar må særtilleggssatsen for gifte minstepensjonistar aukast til 85,5 % av grunnbeløpet i folketrygda. Dette er av Sosialdepartementet kostnadsrekna til 575 mill. kroner og vil omfatte over 38.000 ektepar.

       En økning av særtilleggssatsen til samlet 1,71 G for gifte minstepensjonister vil i forhold til Regjeringens opplegg innebære en økning for minstepensjonistektepar på ca 20.000 kroner.

       På denne bakgrunn ser disse medlemmer nødvendigheten av en trinnvis opptrapping av særtillegget over en tidsperiode på to år og vil derfor fremme forslag om å bevilge 288 mill. kroner til dette formål for budsjetterminen 1994.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti viser til B.innst.S.nr.I (1993-1994) der Kristelig Folkeparti fremmet følgende forslag:

       Forslaget ble dessverre ikke vedtatt.

       Disse medlemmer mener det er viktig å få slutt på forskjellsbehandling av gifte pensjonister i forhold til samboende. Den ordning som velges må føre til at ingen samboende pensjonister skal ha rett på høyere pensjonsytelser enn gifte.

       Disse medlemmer viser til at den svenske modellen ikke i tilstrekkelig grad ivaretar rettferdighetshensynet. Med de lovendringer som foreslås både vedrørende skatt og trygd, vil fortsatt de fleste samboende pensjonister ha rett på høyere pensjonsytelser og bedre skatteordninger enn gifte pensjonister. Den svenske modellen retter derfor ikke opp uretten.

       Disse medlemmer viser til at Kristelig Folkeparti primært ønsker å heve ekteparpensjonen slik at den blir lik med hva samboere i samme situasjon har krav på. Kristelig Folkeparti er imidlertid villig til å drøfte andre løsninger for å skape rettferdighet for gifte pensjonister. Hovedsaken er at ikke samboere lovmessig skal ha rett på høyere ytelser enn ektepar.

       Disse medlemmer mener primært at de lover som i dag virker til gunst for ektepar, så som f.eks. bestemmelsene om etterlattepensjon og forsørgertillegg, fortsatt bør forbeholdes ektepar.

       Disse medlemmer viser til at enkelte av lovendringene vedrørende gifte og samboende behandles i sosialkomiteen, andre i foreliggende sak. Kristelig Folkeparti står fast på sine primære standpunkt vedrørende pensjonsforhold for gifte og samboende pensjonister og vil komme nærmere tilbake til disse spørsmål ved behandlingen av Ot.prp. nr. 4 (1993-1994) i sosialkomiteen.

       Disse medlemmer mener det er utilstrekkelig bare å gjøre lovendringene gjeldende for samboere som har/har hatt felles barn og/eller som har vært gift med hverandre tidligere. For å skape lovmessig rettferdighet for gifte pensjonister vil derfor disse medlemmer gå inn for at ingen pensjonistsamboerpar skal ha rett på høyere pensjonsytelser eller bedre skatteordninger enn gifte pensjonistektepar. Subsidiært vil en støtte Regjeringens forslag. I hovedsak vil disse medlemmer gå imot å gi samboere rettigheter som i dag er forbeholdt gifte.

       Komitémedlemmet frå Framstegspartiet vil fremje forslag om likebehandling av pensjonistar og såleis gå inn for ei individuell pensjonsyting for den enkelte, uavhengig av familie- og ekteskapstilhøve.

       Dette medlemmet viser til at Framstegspartiet vil komme tilbake til dette spørsmålet ved behandlinga av Ot.prp. nr. 4 (1993-1994) i sosialkomiteen.

2.3.2 Særfradrag for alder

       Departementet foreslår at regelen i skatteloven § 77, om at ektepar har krav på ett særfradrag til sammen, gis tilsvarende anvendelse for samboende pensjonister som har eller har hatt felles barn eller har vært gift med hverandre tidligere. Dette innebærer at disse samboende pensjonister får ett særfradrag mindre enn etter dagens regler.

       Ved etablering av samboerskap kan paret velge å bli lignet som to enslige for sammenflyttingsåret, og evt. for året etter dersom sammenflytting skjer i tiden 2. november - 31. desember. I den perioden samboerne blir lignet som enslige, vil de få hvert sitt særfradrag.

       Den foreslåtte lovendring vil kun ha betydning for samboende pensjonister som har så høye inntekter/formue at de ikke vil omfattes av skattereduksjonsregelen. Bortfall av ett særfradrag vil maksimalt gi en innstramming på 4.939 kroner.

       Samboende uførepensjonister vil på samme måte som uføre ektefeller, fortsatt ha krav på hvert sitt særfradrag.

Merknad frå komiteen

       Komiteen viser til sine respektive merknader i B.innst.S.nr.I (1993-1994) og sluttar seg til forslaget frå Regjeringa.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti vil peke på at definisjonen av samboerpar er nedfelt i Folketrygdlovens §§ 18-15 nr. 2, annet ledd. Disse medlemmer vil komme tilbake med forslag til endret definisjon ved behandlingen av Ot.prp. nr. 4 (1993-1994) .

       På denne bakgrunn støttes Regjeringens forslag.

2.3.3 Skattereduksjonsregelen

       Det foreslås at regelen i skatteloven § 78 om at pensjonistektepar er fritatt for skatt og trygdeavgift når deres samlede alminnelige inntekt ikke overstiger 94.200 kroner, gis tilsvarende anvendelse for den definerte gruppe samboende pensjonister. Forslaget innebærer at samboende par der begge er pensjonister normalt kommer ugunstigere ut ved anvendelse av skattereduksjonsregelen enn etter gjeldende regler. Samboende pensjonister der bare den ene har inntekter vil derimot normalt få lavere skatt beregnet etter skattereduksjonsregelen enn etter gjeldende regler.

Merknad frå komiteen

       Komiteen viser til sine merknader i B.innst.S.nr.I (1993-1994) side 75 og sluttar seg til forslaget frå Regjeringa.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti viser til sin merknad under pkt 2.3.2 og vil støtte forslaget.

2.3.4 Sambeskatningsreglene

       I tillegg til de ovenfor nevnte endringer i de særlige pensjonistskattereglene, foreslår departementet endringer av skatteloven § 16 og § 75. Forslagene til endringer gir reglene om sambeskatning og klasse 2 for ektefeller tilsvarende anvendelse for den definerte gruppen samboende pensjonister. Også andre og mer spesielle skatteregler for ektefeller vil i utgangspunktet bli gjeldende for dem.

       Disse forslagene gjør at man oppnår en helhetlig skattemessig likebehandling mellom gifte og den aktuelle gruppen samboende pensjonister. Samboende pensjonisters formue vil etter forslagene bli felleslignet, med kun ett felles, noe høyere fribeløp enn for enslige. Ved inntektsbeskatningen kan det velges mellom felles og særskilt ligning som for ektefeller.

       Administrativt vil det være en stor fordel å likestille samboende pensjonister med pensjonistektefeller både når det gjelder de særlige pensjonistskattereglene og sambeskatningsreglene i skatteloven § 16. Dersom skattemessig likebehandling mellom gifte og samboende pensjonister skulle begrenses til de særlige pensjonistskattereglene, ville det bli nødvendig å operere med en tredje ligningsmåte, forskjellig fra både ordinær enslig-beskatning og ordinær ektefelle-beskatning. En slik tredje ligningsmåte for samboende pensjonister bør unngås, dels av hensyn til skatteetatens kapasitet, dels av hensyn til at grunnleggende ligningsmåter bør være så forståelige som mulig for folk flest.

       I tiden forut for pensjonering er det ikke grunnlag for sambeskatning av samboende som er registrert av hensyn til senere berettigelse til etterlatteytelser. Departementets forslag om utvidelse av sambeskatningsreglene i skatteloven § 16 vil i samsvar med dette begrenses til å gjelde pensjonistsamboere som oppfyller de objektive kriterier og hvor tidspunktet for pensjonering m.v. er inntruffet, og hvor samboerne enten er registrert frivillig eller som følge av meldeplikt.

       Denne omlegging vil automatisk gjøre særfradrag for forsørgelse etter skatteloven § 76 uaktuelt for samboerpar som i stedet vil kunne få klasse 2.

Merknad frå komiteen

       Komiteen viser til sine merknader i B.innst.S.nr.I (1993-1994) side 75 og sluttar seg til forslaget frå Regjeringa.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti viser til sin merknad under punkt 2.3.2 og vil stemme for forslaget.

2.3.5 Minstefradrag

       Ifølge skatteloven § 44 første ledd g nr. 1 tredje ledd første punktum, skal minstefradrag beregnes særskilt for hver av ektefellene som lignes under ett i medhold av skatteloven § 16. Departementets forslag innebærer at denne løsning også blir å legge til grunn for den nærmere definerte gruppen samboende pensjonister.

       Departementet foreslår videre at bestemmelsen i § 44 første ledd bokstav g nr. 1 tredje ledd i.f., om at ektefeller som har inntekt av bedrift som tilhører den annen ektefelle eller begge ektefeller, gis tilsvarende anvendelse også for de samboende pensjonister.

       Ifølge langvarig ligningspraksis innrømmes ett særskilt minstefradrag i ektefelletillegg. For å oppnå trygdemessig likebehandling mellom pensjonistektepar og samboende pensjonister, fremmer Sosialdepartementet forslag om at pensjonist som forsørger samboer har rett til et forsørgingstillegg, slik som for forsørget ektefelle.

       Departementet foreslår at retten til et særskilt minstefradrag i henholdsvis ektefelletillegg og et tilsvarende forsørgingstillegg lovfestes ved en tilføyelse i skatteloven § 44 første ledd bokstav g. Tilføyelsen innebærer således en kodifisering av praksis som et særskilt minstefradrag i ektefelletillegg, samt en ny regel vedrørende retten til minstefradrag i forsørgingstillegg mottatt av pensjonistsamboer.

Merknad frå komiteen

       Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemmene frå Kristeleg Folkeparti, viser til sine merknader i B.innst.S.nr.I (1993-1994) side 75 der det m.a. heiter at fleirtalet sluttar seg til at sambuande pensjonistar som tidlegare har vore gifte med kvarandre eller har/har hatt sams barn, skattemessig skal jamstellast med pensjonistektepar. Fleirtalet sluttar seg på dette grunnlaget til forslaget frå Regjeringa.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti viser til sin generelle merknad, og mener reglene om minstefradrag i ektefelletillegg bør forbeholdes ektepar. Disse medlemmer vil derfor stemme imot lovendringen.

2.4 Ikrafttredelse og overgangsvirkninger

       Departementet foreslår at endringene i skatteloven, i likhet med endringene i folketrygdloven, skal gjelde fra 1. januar 1994 med virkning f.o.m. inntektsåret 1994. Dette får ulike konsekvenser for ulike grupper samboere innenfor det definerte område, avhengig av tidspunktet for samboeretablering og pensjonering i folketrygden. Annen pensjon er uten selvstendig betydning.

       Er samboerskapet etablert før ikrafttredelsen og begge har folketrygdpensjon før dette tidspunkt, blir de nye reglene ikke gjeldende. Slike etablerte pensjonistpar skal fortsatt ha både ytelser og skatteregler som for to enslige.

       I de andre tilfellene blir de nye skattereglene gjeldende i forhold til hva som etableres sist.

       Er samboerskapet etablert i et tidligere år enn det året den første av samboerne får folketrygdpensjon, gjelder de nye skattereglene fra og med dette første pensjoneringsåret såfremt paret av hensyn til ytelser på grunn av forsørgelse eller som etterlatt, er frivillig registrert hos trygdemyndighetene ved utgangen av dette år. Dersom paret i henhold til registreringsplikt først registrerer seg hos trygdemyndighetene når den siste av samboerne får folketrygdpensjon, gjelder de nye skattereglene fra dette siste pensjoneringsåret.

       Etableres samboerskapet i et senere år enn det året den siste av samboerne får folketrygdpensjon, gjelder de nye regler fra og med det år paret blir samboere. Dersom etablering av samboerskap finner sted på et tidspunkt hvor kun den ene samboer får folketrygdpensjon, vil de nye regler gjelde fra og med det år paret blir samboere såfremt paret i løpet av dette år er frivillig registrert hos trygdemyndighetene.

       Et ledd i de nye skattereglene er imidlertid at reglene for nygifte blir gjeldende tilsvarende når samboerskapet etableres. Det innebærer at selv om vilkårene for ektefelle-ligning er oppfylt fra og med etableringsåret, kan paret velge å bli lignet som to enslige for sammenflyttingsåret, og evt. for året etter dersom sammenflytting skjer i tiden 2. november - 31. desember. I tilfeller der pensjoneringen skjer før eller omtrent samtidig med sammenflyttingen, vil samboerparet dermed i ett eller to år kunne ha pensjon uten generell ligning som ektefeller, slik som også nygifte pensjonister kan. Samordningen av pensjonsytelser for samboerparet utsettes ikke etter disse regler.

Merknad frå komiteen

       Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemmene frå Kristeleg Folkeparti, sluttar seg til forslaget frå Regjeringa.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti mener lovendringene også bør gjøres gjeldende for samboerpar som allerede er pensjonister.

       Disse medlemmer fremmer derfor følgende alternative forslag til V fjerde avsnitt:

       « Endringene under IV trer i kraft 1. januar 1994 og gjelder fra og med inntektsåret 1994. Endringene i § 16, § 44 første ledd bokstav g nr. 1, tredje ledd, § 75 åttende ledd, § 77 nr. 6 og § 78 nr. 1, med unntak for endringene av beløpsgrenser, gjelder også tilfeller hvor samboerskap er etablert og begge har folketrygdpensjon før 1. januar 1994. »