7. Flerårige budsjettkonsekvenser 2009-2011
- 7.1 Hovedprinsippet
- 7.2 Tallmessig presentasjon
- 7.3 Større planer og satsinger mv. som ikke inngår i budsjettframskrivingen
Budsjettframskrivingene skal være helhetlige ved at utgifts- og inntektsutviklingen i perioden 2009-2011 skal vurderes for alle poster i statsbudsjettet.
Det legges til grunn følgende hovedprinsipper:
– Utgifter til regelstyrte ordninger skal framskrives med de utgiftskonsekvenser som følger av regelverket. Det tas hensyn til bl.a. den demografiske utviklingen og virkningen av eventuelle regelverksendringer som foreslås gjort gjeldende i budsjettåret.
– Utgifter til store, enkeltstående investeringer framskrives i takt med forutsatt framdriftsplan. På områder der flere enkeltinvesteringer inngår i en større investeringsramme, videreføres rammen på uendret reelt nivå eller i tråd med tidligere vedtak. I denne sammenheng anses alle byggeprosjekter under Statsbygg, utenom bygg som inngår i den såkalte kurantbyggordningen, som enkeltstående investeringer.
– Det korrigeres for engangsutgifter og engangsinntekter i budsjettforslaget for kommende år. Tiltak på utgifts- eller inntektssiden som forutsettes satt i verk et stykke ut i kommende budsjettår, framskrives med helårsvirkning.
– Øvrige utgifter og inntekter videreføres i hovedsak på uendret reelt nivå.
I proposisjonen omtales videre de ulike elementene som vurderes i forbindelse med framskrivingen av flerårige budsjettkonsekvenser.
Komiteen tek omtalen til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet gjennom flere år har etterlyst mer forutsigbarhet i budsjettpolitikken. En måte å oppnå dette på er å i større grad innarbeide flerårige budsjettkonsekvenser for bevilgningsvedtak som fattes. En slik form for langtidsbudsjettering vil kunne bedre ta høyde for langsiktige konsekvenser av enkeltvedtak, og deres innvirkning på andre områder i økonomien over tid.
Erfaring tilsier at større enkeltinvesteringer pådrar seg store drifts- og oppgraderingskostnader gjennom investeringens levetid, samtidig som investeringen kan få konsekvenser for andre deler av virksomheten. Et eksempel på dette er de store anskaffelsene til Forsvaret, hvor det er anslått at anskaffelseskostnaden kun utgjør 1/3 av kostnaden, mens levetidskostnadene utgjør de resterende 2/3. Dette kommer klart til uttrykk gjennom Forsvarets investering i nye MTB-er, hvor det i dag stilles spørsmål ved hvorvidt Forsvaret har tilstrekkelig økonomiske og personellmessige ressurser til å drifte båtene. Et annet eksempel vil være eventuell anskaffelse av nye kampfly, hvor bestykning, drift, vedlikehold og oppgraderinger vil utgjøre et langt høyere beløp enn den initielle investeringskostnaden.
Disse medlemmer ser også for seg at langtidsbudsjettering kan være anvendelig innenfor bevilgninger til helsesektoren, hvor raskere pasientbehandling vil raskere få folk tilbake i produktivt arbeid. Videre vil langtidsbudsjettering eksempelvis kunne innarbeide positive økonomiske ringvirkninger av redusert mottak av asylsøkere. Dette fordi en slik politikk vil kreve mindre bevilgninger til integreringstiltak og sosiale velferdsutgifter.
Også innenfor skattepolitikken er det ønskelig å i større grad utnytte de dynamiske effekter som lettelser i inntekts- og bedriftsbeskatning gir. Dette gjelder ikke minst mht. tilbud av arbeidskraft, og det faktum at folk flest i større grad blir i stand til å prioritere og betale for sin egen velferd.
Erfaringer fra Storbritannia viser at langtidsbudsjettering i større grad ansvarliggjør politikerne for de vedtakene som fattes. Dette skjer ved at Regjeringen legger prognosene for den årlige økonomiske veksten til grunn for sine budsjetter. Ut i fra disse tallene fordeles de økte økonomiske inntektene på forbruk og investeringer. Dette setter klare begrensninger for statens utgiftsvekst, samtidig som det ikke tillates å lånefinansiere til drift. Et slikt system vil sette tæring etter næring, og samtidig inspirere til økt økonomisk vekst. Disse medlemmer mener at Norge bør ta lærdom av de erfaringene som gjøres i Storbritannia.
Disse medlemmer registrerer at Regjeringen selv påpeker at anslagene for "flerårige budsjettkonsekvenser" ikke omfatter anslåtte bevilgningskonsekvenser av politiske ambisjoner og fremtidig satsing og oppfyllelse av ulike målsettinger og varslede tiltak. Disse medlemmer mener at en slik utelatelse svekker troverdigheten i Regjeringens flerårige budsjettkonsekvensanalyse, noe for øvrig Regjeringen selv innrømmer ved å påpeke at den ikke ønsker å binde opp den fremtidige handlefriheten i budsjettpolitikken ytterligere.
Disse medlemmer mener at ovennevnte budsjettpraksis viser at Regjeringen ikke ønsker å presentere de reelle prognostiserte utgiftene på fremtidige statsbudsjetter, og at Regjeringen har som ambisjon å presentere nye velferdsreformer og investeringssatsinger istedenfor å finansiere de reformene Stortinget allerede har vedtatt. Disse medlemmer registrerer at Regjeringen håper slike nye vedtak vil kunne finansieres gjennom økt avkastning på utenlandsdelen av Statens pensjonsfond.
De flerårige effektene av forslaget til statsbudsjett for 2008 vil innebære en vesentlig vekst i utgiftene i perioden. På inntektssiden er det større stabilitet.
Det anslås en vekst i utgiftene på om lag 6 mrd. kroner fra 2008 til 2009, og ytterligere 4,4 mrd. kroner i 2010 og 5,7 mrd. kroner i 2011. Sett bort fra utgiftsveksten fra 2008 til 2009 er det i hovedsak den forventede utviklingen i folketrygdens stønadsordninger som bidrar til utgiftsveksten framover. Utgiftsveksten i folketrygden som følge av videreføring av gjeldene regelverk mv., anslås til 15,2 mrd. kroner over treårsperioden, og veksten er tiltakende. Øvrige utgifter er i beregningene samlet sett anslått å øke med 2,4 mrd. kroner fra 2008 til 2009. For 2010 og 2011 avtar økningen i utgiftene i forhold til 2008-budsjettet. Fra 2009 til 2010 går utgiftene ned med knapt 1 mrd. kroner, mens de går ytterligere ned med 0,4 mrd. kroner fra 2010 til 2011. Det understrekes at framskrivingene blir mer usikre desto lenger framover i tid de føres, bl.a. fordi flere uforutsette hendelser da kan bidra til å endre tallene. Metoden for framskrivingene innebærer at midlertidige tiltak som fases ut (f.eks. bygg), ikke erstattes med nye utgifter. Dette bidrar dermed isolert sett til lavere utgifter utover i perioden for framskrivingene.
På inntektssiden er det i tallene forutsatt langt færre tiltak som har budsjettmessige konsekvenser i årene framover. Totalt ligger det an til en inntektsreduksjon på om lag 0,7 mrd. kroner fra 2008 til 2009. For 2010 og 2011 anslås inntektene å gå ned med om lag 0,9 mrd. kroner og 1 mrd. kroner i forhold til 2008. Inntekter fra skatter og avgifter er ikke medregnet.
Samlet viser tallene dermed økte utgifter og reduserte inntekter på departementenes budsjetter på til sammen vel 7 mrd. kroner fra 2008 til 2009. Ytterligere budsjettsvekkelse i 2010 og 2011 utgjør henholdsvis om lag 4,6 mrd. kroner og 5,9 mrd. kroner i forhold til året før.
Skatte- og avgiftsinntektene øker over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene. Skattegrunnlagene øker trendmessig over tid, som følge av økt sysselsetting og produktivitet. Gitt strukturen i skatte- og avgiftssystem gir det økte skatte- og avgiftsinntekter til det offentlige. For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene å styrke budsjettet med 8-10 mrd. kroner pr. år.
Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond - Utland. Anslagene i Nasjonalbudsjettet 2008 innebærer at den raske veksten i fondskapitalen de siste årene vil fortsette noen år til. Forventet realavkastning av Statens pensjonsfond - Utland anslås å øke med rundt 10 mrd. 2008-kroner årlig i treårsperioden 2009-2011.
Den anslåtte utviklingen i fondskapitalen i årene framover er usikker og avhenger bl.a. av oljeprisen, avkastningen av fondskapitalen og valutakursen. I tillegg må bruken av oljeinntekter tilpasses konjunktursituasjonen og ta hensyn til de betydelige langsiktige utfordringene for offentlige finanser. Med fortsatt sterk vekst i fondskapitalen vil det i en situasjon med høy aktivitet i norsk økonomi være i tråd med handlingsregelen om bruken av petroleumsinntekter i noen år øker langsommere enn den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond - Utland. Det vil også redusere behovet for krevende omdisponeringer når veksten i aldersrelaterte utgifter snart setter inn.
Framskrivingene i dette avsnittet legger til grunn uendret aktivitet i offentlig tjenesteproduksjon, herunder sysselsetting. Nye bevilgninger knyttet til økt aktivitet som følge av endringer i befolkningssammensetningen, opptrappingsplaner og oppfølging av varslede satsinger er ikke regnet med i framskrivingene. Ved vurderingen av handlingsrommet i budsjettpolitikken i årene framover må det også tas hensyn til at usikkerheten i anslagene øker jo lenger fram i tid en kommer.
Det vises til proposisjonen for nærmere omtale av flerårige budjsettkonsekvenser for følgende saker:
– Utgiftsveksten i folketrygden
– Finansieringsordninger under EØS-avtalen
– Fondet for forskning og nyskaping
– Statens lånekasse for utdanning
– Universitets- og høyskolesektoren
– Barnehager
– Nødnett
– Økt timetall i grunnskolen
– Gratis læremidler
– Rentekompensasjon for skoler, kirker og sykehjem
– Ny tilskuddsordning til omsorgsboliger og sykehjemsplasser.
– Innvandring og integrering
– Sykehusinvesteringer
– Kontantstøtte
– Barnetrygd
– Internasjonal romvirksomhet
– NOx-reduserende tiltak
– Statens Pensjonskasse
– Videreføring av byggeprosjekter (Statsbygg)
– Skatteetaten
– Klimakvoter
– Rentekostnader i forbindelse med økt fondsavsetning
– Inntekter
– Fondsavsetninger
– Utbytte Statkraft
– Tilbakeføringer GIEK
– Salg av forsvarseiendom.
Komiteen tek omtalen til orientering.
I framskrivingene tas det kun med framtidige konsekvenser av vedtak som er innarbeidet i Regjeringens budsjettforslag til Stortinget. Politiske målsettinger som er kommet til uttrykk i for eksempel intensjonserklæringer, stortingsmeldinger, flertallsmerknader i Stortinget mv., er derfor ikke tatt med i tallmaterialet. Enkelte av disse målsetningene er forholdsvis konkrete når det gjelder framtidige bevilgningsbehov. Av slike utgiftssatsinger kan nevnes målsettingen om opptrapping av forskningsinnsatsen, barnehagesatsingen, kulturløftet, bistand, fangst og transport av CO2, kvalifiseringsprogrammet og etablering av en ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV), jf. nærmere omtale nedenfor.
Regjeringens mål om at samlet norsk forskningsinnsats skal økes til 3 pst. av brutto nasjonalprodukt (BNP) innen 2010 har tilslutning i Stortinget. De samlede utgiftene til forskning og utvikling (FoU) utført i Norge var nær 29 mrd. kroner i 2005, noe som tilsvarte 1,5 pst. av BNP. Dette er en reduksjon fra 1,6 pst. i 2004, noe som delvis skyldes høy nominell vekst i BNP, bl.a. som følge av høye oljepriser. Målet om å øke den samlede forskningsinnsatsen til 3 pst. av BNP innen 2010, er dermed enda mer krevende enn antatt da målet ble vedtatt. De samlede offentlige forskningsbevilgningene utgjør om lag 17,8 mrd. kroner i Regjeringens budsjettforslag for 2008. Den offentlige finansieringen av FoU over statsbudsjettet utgjør om lag 0,77 pst. av forventet BNP i 2008. Regjeringen foreslår i 2008-budsjettet en økning av kapitalen i Fondet for forskning og nyskaping på 6 mrd. kroner. Det gir økt avkastning fra fondet på om lag 300 mill. kroner i 2009, jf. nærmere omtale ovenfor.
Foreløpige beregninger viser at en innføring av en maksimalpris på 1 750 kroner (2005-kroner) vil medføre økte utgifter på statsbudsjettet med om lag 2,8 mrd. kroner. Av dette går om lag 1 mrd. kroner til redusert foreldrebetaling for etablerte barnehageplasser ved utgangen av 2008. Videre legges det til grunn at en lavere maksimalpris vil øke etterspørselen etter barnehageplasser. Økte utgifter knyttet til drift av disse nye plassene kan anslås til om lag 1,8 mrd. kroner på årsbasis. I tillegg kommer om lag 240 mill. kroner i engangsutgifter til investeringstilskudd og tilskudd til midlertidige lokaler. Konsekvenser for bevilgningen til kontantstøtte er ikke inkludert i beregningen.
Regjeringens mål er at bevilgningen til utviklingssamarbeid økes til 1 pst. av anslått brutto nasjonalinntekt (BNI) og at innsatsen deretter trappes ytterligere opp i perioden. For 2008 foreslår Regjeringen at bistandsbevilgningene økes til 0,98 pst. av anslått BNI. En bistandsramme på 1 pst. av anslått BNI ville innebære en økning på om lag 570 mill. kroner i forhold til Regjeringens forslag til bistandsbevilgninger for 2008.
Regjeringen har som mål at 1 pst. av statsbudsjettets utgifter skal gå til kulturformål innen 2014. En jevn opptrapping av Kulturløftet fram til 2014 krever isolert sett at bevilgningene til kulturformål årlig økes med om lag 190 mill. kroner.
Regjeringen har varslet at den ønsker å utvide fedrekvoten til 10 uker. Fedrekvoten er allerede utvidet med en uke fra 1. juli 2006, til 6 uker. Samlet kostnad ved å utvide fedrekvoten med 5 uker anslås til om lag 700 mill. kroner, noe som tilsvarer i overkant 140 mill. kroner pr. uke.
Etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV-reformen) startet i 2006 og vil kreve betydelige gjennomføringskostnader både i 2008 og 2009. Samlet er utgiftene til IKT-plattform og organisatoriske omstillinger for reformen anslått til om lag 4,45 mrd. kroner. I 2008-budsjettet foreslås det bevilget om lag 1 120 mill. kroner til statens andel av reformen, mens kommunenes utgifter anslås til om lag 250 mill. kroner. Inkludert forslagene i 2008-budsjettet, er det så langt bevilget vel 3 mrd. kroner. Det gjenstår dermed vel 1,4 mrd. kroner av de anslåtte utgiftene. Det tas sikte på at arbeids- og velferdskontorene skal være etablert i alle landets kommuner innen 2010. Utgiftene knyttet til gjennomføring av pensjonsreformen kommer i tillegg. Dette vil kreve betydelige administrative gjennomføringskostnader i årene fram til 2010, spesielt gjelder dette nødvendig IKT-utvikling.
Fra høsten 2007 etableres det et kvalifiseringsprogram med tilhørende kvalifiseringsstønad for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og med ingen eller svært begrensede ytelser fra folketrygden. Programmet vil være kommunalt og skal tilbys av de lokale NAV-kontorene etter hvert som disse etableres. Det foreslås bevilget vel 250 mill. kroner i tilnytning til programmet og stønaden i 2008, en økning på om lag 200 mill. kroner fra 2007. Det ventes at utgiftene til kvalifiseringsprogrammet og -stønaden vil øke betydelig etter hvert som programmet innfases i flere kommuner.
Regjeringen har lagt fram Omsorgsplan 2015 med en egen kompetanse- og rekrutteringsplan, mål om 10 000 nye årsverk, avtale med KS om kvalitetsutvikling i kommunene og satsing på omsorgsforskning. Regjeringen foreslår et nytt investeringstilskudd til sykehjem og omsorgsboliger med heldøgns omsorgstjeneste fra 2008. Det legges til grunn en målsetning om at det skal gis investeringstilskudd til 12 000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger i perioden 2008-2015, med en samlet ramme for utbetalinger over statsbudsjettet på 6 mrd. kroner.
Med bakgrunn i tidligere stortingsvedtak er det igangsatt utbygging av et første byggetrinn i det nye nødnettet innenfor en kostnadsramme på 900 mill. kroner. Justisdepartementet har i tillegg innhentet tilbud på utbygging av et landsdekkende nett innenfor en samlet ramme for investerings- og driftskostnader på om lag 3,6 mrd. kroner. Første byggetrinn vil etter ny og revidert framdriftsplan være ferdigstilt og i bruk i løpet av 2008. Forslag om en eventuell landsdekkende utbygging av det nye nødnettet vil bli forelagt Stortinget etter at det er gjennomført en evaluering av første byggetrinn.
Regjeringen la fram St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk 25. juni 2007. Klimameldingen inneholder bl.a. langsiktige mål for klimapolitikken, sektorvise klimahandlingsplaner og sektorvise mål for de sentrale utslippssektorene i Norge. Det blir lagt frem handlingsplaner for petroleum og energi, transport, industri, primærnæringer og avfall, for kommunalt klimaarbeid og for driften av statlig sektor. Gjennomføring av tiltakene skissert i Klimameldingen vil kreve betydelige ressurser over framtidige års budsjetter. Den årlige budsjettmessige oppfølgingen og gjennomføringen av tiltakene vil avhenge av den økonomiske utviklingen og budsjettsituasjonen. Regjeringen vil komme tilbake til oppfølgingen av enkelttiltakene i de årlige statsbudsjettene.
Regjeringen har varslet at den vil foreslå å øke Grunnfondet for fornybar energi og energieffektivitet med ytterligere 10 mrd. kroner i 2009. Dette vil gi en samlet fondskapital på 20 mrd. kroner. Gitt dagens rentenivå vil avkastningen av fondet med dette øke med i størrelsesorden 500 mill. kroner i 2010, til en samlet årlig avkastning på om lag 930 mill. kroner. Videre er det i St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk varslet at Regjeringen vil foreslå å øke kapitalen i fondet ytterligere med inntil 10 mrd. kroner innen 2012.
I desember 2006 la NVE fram en omfattende og grundig rapport fra arbeidet med forprosjekteringen av et fangstanlegg i tilknytning til Naturkrafts kraftverk på Kårstø. Ifølge NVEs rapport vil en forsvarlig og ambisiøs tidsplan tidligst gi oppstart ved årsskiftet 2011/2012. Investeringsutgiftene for CO2-fangstanlegget er anslått til om lag 3,5 mrd. kroner, mens investeringsutgiftene for transportløsning med rør og lagring er anslått til 1,5 mrd. kroner. Dette gir en samlet investeringsutgift på om lag 5 mrd. kroner. Årlige driftskostnader er beregnet til om lag 370 mill. kroner. Samlede utgifter (nåverdi) ved prosjektet vil dermed bli 10-11 mrd. kroner. I tråd med tidsplanen fra NVE vil hoveddelen av investeringsutgiftene komme fra og med 2009 etter at investeringsbeslutningen er tatt.
Regjeringen arbeider også med CO2-håndtering på Mongstad, jf. omtalen i St.prp. nr. 49 (2006-2007) Om samarbeid om håndtering av CO2. Olje- og energidepartementet inngikk i juni 2007 en samarbeidsavtale med ulike energiselskaper om planlegging og forberedelser av testsenteret for CO2-fangst på Mongstad. Avtalen vil løpe fram til investeringsbeslutningen for testsenteret i 2008. Formålet er å vinne kunnskap og utvikle løsninger som kan redusere både kostnadene og den tekniske og økonomiske risikoen knyttet til storskala CO2-fangst. Det er stor usikkerhet knyttet til statens samlede kostnader for testsenteret på Mongstad.
I tillegg er det på en rekke andre områder varslet økt innsats uten nærmere angivelse av bevilgningsmessige konsekvenser.
Omtalen ovenfor viser at oppfølging av disse satsingene i tråd med målsettingene samlet sett vil kreve betydelige bevilgningsøkninger. Tallene som er presentert i dette kapitlet, og omtalen av handlingsrommet i budsjettpolitikken på mellomlang sikt i St.meld. nr. 1 (2007-2008) Nasjonalbudsjettet 2008, viser at handlingsrommet i budsjettpolitikken er begrenset, og det vil bli krevende å følge opp de politiske målsettingene om økt innsats på ulike områder i perioden 2009-2011.
Komiteen tek omtalen til orientering.