7. Flerårige budsjettkonsekvenser 2007-2009
- 7.1 Hovedprinsipper
- 7.2 Tallmessig presentasjon
- 7.3 Større planer og satsinger mv. som ikke inngår i budsjettframskrivingene
- 7.4 Endringer i departementsstrukturen - budsjettmessig oppfølging
– Utgifter til regelstyrte ordninger skal framskrives med de utgiftskonsekvenser som følger av regelverket. Det tas hensyn til bl.a. den demografiske utviklingen og virkningen av eventuelle regelverksendringer som foreslås gjort gjeldende i budsjettåret.
– Utgifter til store, enkeltstående investeringer framskrives i takt med forutsatt framdriftsplan. På områder der flere enkeltinvesteringer inngår i en større investeringsramme, videreføres rammen på uendret reelt nivå eller i tråd tidligere vedtak.
– Det korrigeres for engangsutgifter og engangsinntekter i budsjettforslaget for kommende år. Tiltak på utgifts- eller inntektssiden som forutsettes satt i verk et stykke ut i kommende budsjettår, framskrives med helårsvirkning.
– Øvrige utgifter og inntekter videreføres i hovedsak på uendret reelt nivå.
I proposisjonen omtales videre de ulike elementene som vurderes i forbindelse med framskrivingen av flerårige budsjettkonsekvenser.
Komiteen tar dette til orientering.
De flerårige effektene av forslaget til statsbudsjett for 2006 vil innebære en vesentlig vekst i utgiftene i perioden. På inntektssiden er det større stabilitet, selv om enkelte inntekter settes vesentlig ned i 2007.
Det anslås en vekst i utgiftene på om lag 9,7 mrd. kroner fra 2006 til 2007, og ytterligere 3,6 mrd. kroner i 2008 og 5,3 mrd. kroner i 2009. Sett bort fra endringen fra 2006 til 2007, er det den forventede utgiftsutviklingen i folketrygden som i hovedsak bidrar til netto økte utgifter i framskrivingen. Utgiftsveksten i folketrygden som følge av videreføring av gjeldende regelverk mv., anslås til om lag 5 mrd. kroner årlig. Øvrige utgifter er i beregningene samlet sett anslått å øke med 5,1 mrd. kroner fra 2006 til 2007, for deretter å gå noe ned gjennom 2008 og 2009. Det understrekes imidlertid at framskrivingene blir mer usikre desto lengre framover i tid de føres, bl.a. fordi flere uforutsette hendelser da kan bidra til å endre tallene. Metoden for framskrivingene innebærer at midlertidige tiltak som fases ut (f.eks. bygg), ikke erstattes med nye utgifter. Dette bidrar dermed isolert sett til lavere utgifter utover i perioden for framskrivingene.
På inntektssiden er det i tallene forutsatt langt færre tiltak som har budsjettmessige konsekvenser i årene framover. Totalt ligger det an til en inntektsreduksjon på om lag 1,7 mrd. kroner under departementene i 2007 som følge av endringer i utbyttebetalinger, inntekter fra eiendomssalg og omorganisering av beredskapslagrene for drivstoff. Inntektene i 2008 og 2009 holdes stabile. Inntekter fra skatter og avgifter er ikke medregnet.
Samlet viser tallene dermed økte utgifter og reduserte inntekter på departementenes budsjetter på til sammen vel 11 mrd. kroner fra 2006 til 2007. Ytterligere budsjettsvekkelse i 2008 og 2009 utgjør henholdsvis om lag 3,6 og 5,3 mrd. kroner i forhold til året før.
Under forutsetning av at skattegrunnlagene om lag følger den trendmessige veksten i aktiviteten i fastlandsøkonomien, kan den underliggende veksten i skatteinntektene anslås til 10-12 mrd. kroner per år i tiden framover. Deler av skattelettelsene i 2006 vil først ha budsjettvirkning i 2007. Forslaget til skatte- og avgiftsopplegg for 2006 innebærer dermed isolert sett en reduksjon i statsbudsjettets skatte- og avgiftsinntekter på knapt 5 mrd. kroner fra 2006 til 2007.
I tillegg til bindingene på budsjettets utgifts- og inntektsside, trekker økte reallønninger i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn prisveksten for skattegrunnlagene. Med dagens aktivitetsnivå vil denne priseffekten legge beslag på i størrelse 1-2 mrd. kroner årlig. Virkningen vil bli større dersom lønnsveksten blir høyere i offentlig sektor enn i resten av økonomien.
Bruken av petroleumsinntekter i 2006 er beregnet å ligge vel 12 mrd. kroner over forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. Med et uendret nivå på det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra 2006 til 2007 kan imidlertid bruken av petroleumsinntekter være tilbake på forventet realavkastning i 2008. Det må ses i lys av at høye oljepriser nå forventes å bidra til at fondskapitalen vil vokse raskt i noen år framover. Den videre utvikling i oljeprisen er imidlertid usikker. I tillegg innebærer den oppjusterte oljeprisbanen som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2006, at økningen i vil fondskapitalen avta etter 2010. Dette kan tale for at en bør være særlig tilbakeholden med å øke bruken av oljeinntekter i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Petroleumsfondet de nærmeste årene. På denne måten kan mulighetene bedres til å møte økningen i de aldersrelaterte utgiftene som for alvor setter inn når de store etterkrigskullene om få år når pensjonsalderen.
Samlet viser framskrivingene at det må gjøres omfattende innsparinger i 2007 om en skal holde det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet reelt uendret fra 2006. For 2008 og 2009 viser framskrivingene svakere bindinger i budsjettpolitikken. Dette må imidlertid ses i sammenheng med at konsekvensene av ytterligere bevilgningsøkninger knyttet til opptrappingsplaner og oppfølging av varslede satsinger ikke er regnet med, jf. omtale i avsnitt 10.5 i proposisjonen. I vurderingen av handlingsrommet for 2008 og 2009 må det også understrekes at usikkerheten i anslagene øker jo lengre fram i tid en kommer. Når en også tar hensyn til behovet for å møte den sterke veksten i aldersrelaterte utgifter noen år fram i tid, viser budsjettframskrivingene derfor at det vil være nødvendig med vesentlige omprioriteringer på budsjettet for å finne rom for nye og allerede varslede satsinger innenfor rammen av en opprettholdbar bruk av petroleumsinntekter.
Det vises til proposisjonen for nærmere omtale av flerårige budsjettkonsekvenser for følende saker:
– Utgiftsveksten i folketrygden
– Finansieringsordninger under EØS-avtalen
– Nye ordninger
– Statens lånekasse for utdanning
– Fondet for forskning og nyskaping
– Frittstående skoler
– Nødnett
– Bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere, integreringstilskudd
– Eldre- og psykiatriplan, oppstartingstilskudd og rente- og avdragskompensasjon
– Rentekompensasjon for skoleanlegg
– Rammetilskudd til kommunesektoren, innbyggertilskudd
– Sykehusene
– Barnehager og kontantstøtten
– Internasjonal romvirksomhet
– Trafikksentral Nord-Norge
– Flytting av Luftfartstilsynet og Post- og teletilsynet
– Nikkelverkene på Kola
– Skogvern
– Norsk kulturminnefond
– Statens Pensjonskasse
– Videreføring av byggeprosjekter (Statsbygg)
– IT-prosjekter
– Rentekostnader fondsavsetninger
– Beredskapslagre for drivstoff
– Inntekter
Komiteen tar dette til orientering.
I framskrivingene tas kun med de framtidige konsekvensene av vedtak som er innarbeidet i regjeringens budsjettforslag til Stortinget. Politiske målsettinger som er kommet til uttrykk i for eksempel intensjonserklæringer, stortingsmeldinger, flertallsmerknader i Stortinget mv., er derfor ikke tatt med i tallmaterialet. Enkelte av disse satsingene er forholdsvis konkrete når det gjelder framtidige bevilgningsbehov. Av slike utgiftssatsinger kan nevnes opptrappingsplanen for psykiatri, langtidsplanen for Forsvaret, målsettingen om opptrapping av forskningsinnsatsen, nasjonal transportplan, barnehagesatsingen, bistand og etablering av en ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV), jf. nærmere omtale nedenfor.
Stortinget har sluttet seg til en forpliktende opptrappingsplan innen psykisk helse over ti år (1999-2008). Regjeringen foreslår en styrking på om lag 785 mill. kroner i 2006. En tilsvarende styrking i 2007 og 2008 vil realisere målene i opptrappingsplanen for psykisk helse.
I vedtatt langtidsplan for Forsvaret for perioden 2005-2008 (St.prp. nr. 42 (2003-2004), jf. Innst. S. nr. 234 (2003-2004)), er det lagt til grunn en samlet forsvarsramme over fireårsperioden på 118 mrd. 2004-kroner. Omregnet til 2006-priser og fratrukket merverdiavgift som følge av nettoordningen som foreslås innført fra 2006, tilsvarer dette 116,8 mrd. kroner. I gjennomsnitt over årene fra 2005 til 2008 gir det en forsvarsramme på 29,2 mrd. kroner. Foreslått forsvarsbudsjett for 2006 på 28,7 mrd. 2006-kroner ligger dermed om lag 0,5 mrd. kroner under dette gjennomsnittsnivået. Dersom en i løpet av de to gjenværende årene i perioden skal ta igjen etterslepet fra 2005 og 2006 for å komme opp på forutsatt samlet totalramme for perioden, må budsjettnivået i 2007 og 2008 være om lag 900 mill. kroner høyere enn i foreslått budsjett for 2006.
Regjeringens mål om at samlet norsk forskningsinnsats skal økes fra 1,75 pst. til 3 pst. av BNP innen 2010 har tilslutning i Stortinget. Som en del av dette er det et mål at offentlige forskningsbevilgninger skal utgjøre 1 pst. av BNP innen 2010. For å nå dette målet anslås de offentlige forskningsbevilgninger å øke med 6,5 mrd. kroner fra 2006 til 2010. Regjeringen foreslår i 2006-budsjettet en økning av kapitalen i Fondet for forskning og nyskaping på 39 mrd. kroner. Det gir økt avkastning fra fondet på knapt 1,4 mrd. kroner i 2007. I opptrappingsplanen for offentlige forskningsbevilgninger tar Regjeringen sikte på å øke fondskapitalen med ytterligere 25 mrd. kroner i 2007. Med dagens rentenivå vil dette gi en økning i avkastningen på ytterligere om lag 875 mill. kroner pr. år fra og med 2008.
Gjennom Stortingets behandling av Nasjonal transportplan (NTP) 2006-2015 ble den økonomiske rammen til etatene økt med 2,2 mrd. kroner i gjennomsnitt pr. år i planperioden. Dette innebærer statlige midler til etatene i 2006 på om lag 19,4 mrd. kroner. Regjeringens budsjettforslag for 2006 innebærer statlige midler til etatene på om lag 17,4 mrd. kroner, som er 2,0 mrd. kroner lavere enn det årlige gjennomsnittet i NTP 2006-2015. Dersom en sammenligner budsjettforslaget for 2006 med Regjeringens forslag i NTP 2006-2015, er oppfølgingsgraden på over 100 pst.
Barnehageforliket omhandler bl.a. full behovsdekning og innføring av maksimalgrense for foreldrebetaling på 1 500 kroner (2002-kroner, pris og kostnadsjustert). Basert på bevilgningsnivået i 2005-budsjettet, medregnet de justeringene som ble foreslått i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2005, er merkostnadene ved full behovsdekning og innføring av en maksimalpris på 1 750 kroner per måned i 2005-priser, anslått til om lag 3,6 mrd. kroner på årsbasis. Dette er imidlertid et meget usikkert anslag, og det kan ikke ses i direkte sammenheng med budsjettforslag for 2006 bl.a. som følge av at kapasitetsveksten i 2006 ikke er medregnet.
På bistandsområdet varslet Regjeringen gjennom tiltredelseserklæringen at norsk ODA-godkjent bistand skal trappes opp til 1 pst. av anslått brutto nasjonalinntekt (BNI) innen 2005. For 2006 foreslår Regjeringen at bistandsbevilgningen øker til om lag 0,96 pst. av anslått BNI. En bistandsramme på 1 pst. av anslått BNI innebærer en økning på om lag 850 mill. kroner i forhold til Regjeringens forslag til bistandsbevilgning for 2006.
Etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV) vil kreve betydelige gjennomføringskostnader i årene som kommer. Samlet er kostnadene til en IKT-plattform og organisatoriske omstillingskostnader for NAV-reformen anslått til 3 mrd. kroner. Det tas sikte på at de aller fleste arbeids- og velferdskontorene skal være på plass innen 2010. Gjennomføring av pensjonsreformen vil også kreve betydelige administrative gjennomføringskostnader i årene fram til 2010, spesielt gjelder dette nødvendig IKT-utvikling.
Stortinget har vedtatt at det skal etableres et felles digitalt radiosamband for nød- og beredskapsetatene. Kontrakt om en første utbyggingsfase skal inngås i 2006, og omfatter seks politidistrikter i Oslofjord-området. Stortinget har i tillegg vedtatt at Justisdepartementet kan innhente tilbud fra leverandør på landsdekkende utbygging. Investerings- og driftskostnadene for første utbyggingstrinn er estimert til om lag 600 mill. kroner. Landsdekkende utbygging vil innebære investerings- og driftskostnader i utbyggingsfasen på om lag 3,6 mrd. kroner. Første utbyggingstrinn skal være gjennomført i løpet av 2007 og det legges opp til en prosess med sikte på ferdigstillelse av et landsdekkende nett i løpet av 2009. Et forslag om igangsetting av utbygging for resten av landet vil forelegges Stortinget etter at evaluering av første utbyggingstrinn er gjennomført.
På andre områder er det varslet økt innsats uten nærmere angivelse av bevilgningsmessige konsekvenser.
Omtalen ovenfor viser at oppfølging av disse satsingene i tråd med målsettingene vil kreve til dels kraftige bevilgningsøkninger. Tallene som er presentert i dette kapitlet og omtalen av handlingsrommet i budsjettpolitikken på mellomlang sikt i St.meld. nr. 1 (2005-2006) Nasjonalbudsjettet 2006, viser at handlingsrommet i budsjettpolitikken er begrenset og det vil være nødvendig med vesentlige omprioriteringer på budsjettet i perioden 2007-2009 for å følge opp politiske målsettinger om økt innsats på ulike områder.
Komiteen tar dette til orientering.
Fra 1. januar 2006 får fire departementer nye navn. Fra samme dato vil det bli gjort enkelte endringer i strukturen for tre av de fire departementene.
Arbeids- og sosialdepartementet skifter navn til Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Arbeids- og inkluderingsdepartementet får overført Innvandringsavdelingen, Integrerings- og mangfoldsavdelingen og Same- og minoritetspolitisk avdeling fra Kommunal- og regionaldepartementet. Samtidig overføres seksjon for alkohol- og narkotikapolitikk til Helse- og omsorgsdepartementet.
Barne- og familiedepartementet skifter navn til Barne- og likestillingsdepartementet. Barnehagesakene overføres til Kunnskapsdepartementet.
Moderniseringsdepartementet skifter navn til Fornyings- og administrasjonsdepartementet.
Utdannings- og forskningsdepartementet skifter navn til Kunnskapsdepartementet. Kunnskapsdepartementet får overført ansvaret for barnehagesakene fra Barne- og familiedepartementet.
I tråd med overføringen av ansvarsområder omfordeles enkelte bevilgningsforslag og budsjettfullmakter fra Gul bok 2006. Summen av omfordelingen er budsjettnøytral. En samlet oversikt over endringer i utgifter/inntekter som følge av ny departementstruktur er gitt i vedlegg 1 i proposisjonen. I tillegg vises det til eget romertallsvedtak som gjelder endringer i departementsnavnene der dette ikke fanges opp av andre forslag til bevilgningsvedtak eller romertallsvedtak.
Komiteen tar dette til etterretning, og slutter seg til Regjeringens forslag, jf. forslag til vedtak IV under kapittel 10 Komiteens tilråding.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til praksis hvor departementsstruktur er Regjeringens prerogativ, og har derfor ingen kommentar til endringene i departementsstrukturen.