Senter for statlig økonomistyring (SSØ)
ble opprettet 1. januar 2004 som et forvaltningsorgan under Finansdepartementet
for å styrke den statlige økonomistyringen og
forbedre ressursutnyttelsen på området, jf. omtale
under kap. 1631 Senter for statlig økonomistyring i Finansdepartementets
fagproposisjon. SSØ har fått overført
oppgaver og funksjoner fra skatteetaten og Finansdepartementet.
SSØ tilbyr operative økonomitjenester og rådgivning
innen økonomistyring til statlige virksomheter. I tillegg
har senteret fått overført funksjoner og oppgaver
knyttet til statsregnskapet og statens konsernkontosystem med betalingsformidling. Forvaltningen
av Reglement for økonomistyring i staten og Bestemmelser
om økonomistyring i staten (samlet omtalt som Økonomiregelverket)
er i hovedsak delegert til SSØ.
SSØ består av en sentralenhet
i Oslo og seks regionkontorer i Tromsø, Trondheim, Stavanger,
Kristiansand, Drammen og Hamar. Et kontor i Vadsø er knyttet til
regionkontoret i Tromsø. Regionkontorene har i hovedsak
overtatt økonomitjenesteoppgavene som tidligere ble ivaretatt
av skattefogdkontorene. Den nye regionstrukturen ble sluttført
i april 2005. Om lag 70 ansatte har fått endret tjenestested
som følge av omorganiseringen.
I 2005 har SSØ gitt kundene tilbud
om en elektronisk løsning for fakturahåndtering
som kan redusere virksomhetenes tidsbruk på dette området.
En felles løsning for kundene gir betydelige stordriftsfordeler
for staten.
Moderniseringsdepartementet etablerer fra 1.
januar 2006 Departementenes servicesenter som et felles tjenestetilbud
til departementene innenfor bl.a. økonomiforvaltning. Det
nye senteret overtar ansatte og oppgaver fra Statens forvaltningstjeneste
og departementene, med sikte på at felles løsninger
skal gi mer effektiv drift.
Økonomiregelverket for staten fastsetter
hovedprinsipper og regler for statlig økonomistyring, regnskapsførsel
og betalingsformidling. Det omfatter krav til den interne styringen
i virksomheter og overordnet myndighetsstyring og oppfølging
av virksomhetene. I tillegg omfatter regelverket forvaltning av
tilskudd, stønader og garantier, samt generelle krav til
oppfølging av statlige eierinteresser i selskaper.
Reglement for økonomistyring i staten
og Finansdepartementets Bestemmelser om økonomistyring
i staten ble fastsatt 12. desember 2003. Regelverket trådte
i kraft 1. januar 2004. Regelverket gir bl.a. økt rom for at
styring og kontroll kan tilpasses den enkelte virksomhets egenart,
bl.a. etter en vurdering av risiko og vesentlighet.
Finansdepartementet har utgitt en veileder for
departementers og statlige virksomheters arbeid med evalueringer
i en styringssammenheng. SSØ er i ferd med å utarbeide
et metodedokument om risikostyring og intern kontroll, og skal i
løpet av 2006 videreutvikle metoder for resultatmåling
i statlige virksomheter. Senteret legger også opp til å gjennomføre
kompetansetiltak for statlige virksomheter og departementer innen økonomistyring
i staten, herunder tilskuddsforvaltning.
Regjeringen orienterte i Gul bok 2004 om arbeidet med å følge
opp Statsbudsjettutvalgets utredning om bruk av periodiseringsprinsippet
i statlig regnskapsføring, jf. også Gul bok 2005,
kapittel 10. Regjeringen legger til grunn at periodiseringsprinsippet
bør tas i bruk i statlig regnskapsføring i det
omfang og i den utforming som er tjenlig ut fra en samlet vurdering
av nytte og kostnader. Det er lagt opp til å vurdere bruk
og innføring av periodiseringsprinsippet skrittvis, slik
at en etter hver fase kan vurdere om det er grunnlag for å gå videre.
Bevilgningsvedtakene skal fortsatt baseres på kontantprinsippet.
Første fase vil være å utarbeide
felles standarder for føring av statlige virksomheters
interne regnskaper basert på periodiseringsprinsippet,
og prøve disse ut i et utvalg av virksomhetene. Erfaringene
fra pilotvirksomhetene vil i sin tur kunne gi grunnlag for å vurdere om,
og i tilfelle i hvilken utstrekning, det vil være hensiktsmessig å innføre
periodiseringsprinsippet for regnskapene i flere statlige virksomheter,
eventuelt også for statsregnskapet.
Formålet med bruk av periodiseringsprinsippet
i staten er å få fram bedre kostnadsdata og grunnlag
for å vurdere ressursbruk i forhold til aktivitet og produksjon.
Dette vil også kunne skape grunnlag for å sammenligne
kostnader med andre virksomheter i statlig og privat sektor. Hensikten
er også å få fram en mer fullstendig
oversikt over statens eiendeler og forpliktelser.
Finansdepartementet har startet et arbeid med å utvikle
standarder for regnskapsføring i statlige virksomheter
i henhold til periodiseringsprinsippet. Arbeidet utføres
i et samarbeid med Senter for statlig økonomistyring og
10 pilotvirksomheter og deres overordnede departementer. Følgende
virksomheter er piloter: Fiskeridirektoratet, Forsvarsbygg, Husbanken,
Jernbaneverket, Kystverket, Nasjonalt folkehelseinstitutt, Norges
geologiske undersøkelse, Norsk utenrikspolitisk institutt,
Universitetet i Bergen og Universitetet i Stavanger. Departementet
vurderer å overføre ansvaret for utviklingsarbeidet
og utprøvingen til Senter for statlig økonomistyring
i 2006.
Det er lagt opp til å prøve
ut standardene i pilotvirksomhetene fra 2005 og evaluere erfaringene,
i første omgang etter ett år. Det er utarbeidet
forslag til standarder på de mest berørte regnskapsområdene,
og disse er tatt i bruk i pilotvirksomhetene. I tillegg arbeides
det med å vurdere hvordan periodisert regnskapsinformasjon
og bedre kostnadsdata kan utnyttes i den interne styringen i virksomhetene
og i dialogen mellom departement og virksomhet. Den planlagte evalueringen
i 2006 vil undersøke i hvilken grad formålet oppnås
og hvilke erfaringer virksomhetene har etter ett driftsår. Det
vil også gjøres foreløpige vurderinger
av nytte og kostnader ved å ta i bruk nytt regnskapsprinsipp
på virksomhetsnivået.
Utviklingsarbeidet og prøvevirksomheten
er ment å gi svar på sentrale spørsmål
som:
– hvilke
utgifter og inntekter som bør periodiseres,
– hvilke eiendeler og forpliktelser
som bør føres opp i virksomhetenes balanse, og
– om alle eller utvalgte grupper
av statlige virksomheter som obligatorisk ordning bør føre
sitt virksomhetsregnskap etter periodiseringsprinsippet.
Siden 2000 har statlige investeringsprosjekter
med en antatt kostnad over 500 mill. kroner vært gjenstand for
kvalitetssikring av særlig kvalifiserte eksterne rådgivere
før sakene har vært fremmet for Stortinget. Det ble
i Gul bok 2005 orientert om Finansdepartementets arbeid med å forbedre
beslutningsunderlaget for de store prosjektene med særlig
vekt på de tidlige prosjektfasene. Det ble da opplyst at
Finansdepartementet tok sikte på å utvide ordningen
ved at også selve konseptvalget kvalitetssikres. Det ble
i tråd med dette inngått ny rammeavtale 10. juni
2005 med fem konstellasjoner av kvalitetssikringsfirmaer. Kvalitetssikring
av konseptvalget er så langt igangsatt for to nye prosjekter.
Kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsunderlag for prosjekter
som er modne for fremleggelse for Stortinget, fortsetter etter samme
mønster som tidligere.
Finansdepartementet har høsten 2005
utgitt en revidert utgave av departementets veileder i samfunnsøkonomiske
analyser. Et viktig formål med revisjonen er å gjøre
veilederen enklere og framheve hovedregler og presentere flere eksempler
på slike analyser. Senter for statlig økonomistyring
vil tilrettelegge et tilbud om rådgivning og kompetansetiltak
for forvaltningens bruk av samfunnsøkonomiske analyser.
Det er også etablert et tverrdepartementalt fagpanel i
regi av Moderniseringsdepartementet som bistår departementer
i gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser
i utvalgte saker.
Departementet har samtidig forenklet gjeldende
retningslinjer for fastsettelse av kalkulasjonsrente. Det har tidligere
vært operert med kalkulasjonsrente i tre risikoklasser.
De reviderte retningslinjene innebærer at kalkulasjonsrenten
i normaltilfeller skal være 4 pst. reelt. For tiltak med
betydelig systematisk risiko kan en kalkulasjonsrente på 6
pst. være et hensiktsmessig alternativ.
For prosjekter som faller inn under statens
ordning med kvalitetssikring av konseptvalg, skal den systematiske
risikoen beregnes særskilt i egne analyser for det enkelte
prosjekt.
Senter for statlig økonomistyring har
det operative ansvaret for statsregnskapet og utarbeider hver måned og
ved årets slutt et oppdatert statsregnskap, som i hovedsak
er basert på elektronisk innrapportering. Det arbeides
med tiltak for å forbedre og tilpasse teknisk plattform
for statsregnskapet etter at dagens løsning har vært
i drift i over seks år.
Betalingsformidlingen for statlige virksomheter skjer
gjennom statens konsernkontoordning. Ordningen gjelder for departementene
og underliggende virksomheter, og sikrer at statlige midler daglig
samles i Norges Bank. Finansdepartementet inngikk i 2003 på vegne
av staten, nye rammeavtaler om betalingstjenester og kontohold med
henholdsvis Den norske Bank, Gjensidige NOR Sparebank og Nordea.
I tillegg ble det i 2004 inngått rammeavtale for utenlandsbetalinger med
Citibank under forutsetning av at banken videreutvikler enkelte
funksjonelle løsninger. Avtalene løp til utgangen
av 2004. Staten har benyttet sin rett til å forlenge avtalene
ut 2005 og har opsjon til ytterligere forlengelse ut 2006. Forberedelse
av nye rammeavtaler er startet opp i 2005 med sikte på avtaleinngåelse
i løpet av 2006. Rammeavtalene sikrer at virksomhetene
får tilgang til tidsmessige og gode betalingstjenester
hos bankene, i tillegg til at de forenkler anskaffelsesprosessen
for virksomhetene.
Komiteen tar dette
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til
Samarbeidsregjeringens forslag om en ordning med nettoføring
av merverdiavgift for ordinære forvaltningsorganer i statsbudsjettet
for 2006, og stiller seg bak Samarbeidsregjeringens forslag.
I budsjettet for 2004 ble det varslet at Regjeringen
vil innføre en ordning som nøytraliserer merverdiavgiften for
statsforvaltningen. I Gul bok 2005 ble det varslet at Regjeringen
vil foreslå en ordning med nettoføring av merverdiavgift
for ordinære forvaltningsorganer i statsbudsjettet for
2006. Dette følges nå opp.
Ordningen utformes slik at ordinære
forvaltningsorganer ikke belastes betalt merverdiavgift i regnskapene på sine
budsjettkapitler. Betalt merverdiavgift posteres i stedet på en
særskilt utgiftspost (kap. 1633 Nettoordning, statlig betalt
merverdiavgift, post 1 Driftsutgifter). En slik ordning vil i utgangspunktet
være enkel og oversiktlig og ha lave administrative kostnader.
Ordningen vil være begrenset til ordinære
forvaltningsorganer som rapporterer til statsregnskapet og som har
et mellomværende med statskassen. Det innebærer
at nettobudsjetterte virksomheter og forvaltningsbedrifter ikke
omfattes av ordningen. Betalt merverdiavgift som er en del av de
ordinære forvaltningsorganenes merverdiavgiftspliktige
virksomhet, kan heller ikke belastes kap. 1633.
Nettoføring av merverdiavgift innebærer
i utgangspunktet reduserte utgifter for de virksomhetene som omfattes
av ordningen. For å sikre en budsjettnøytral omlegging,
er derfor bevilgningene til de berørte forvaltningsorganene
i utgangspunktet redusert tilsvarende forventede utgifter til merverdiavgift
i 2006. Regjeringen uttalte i Gul bok 2005 at trekk for merverdiavgift
skulle baseres på et regnskapsmessig grunnlag. Et slikt
grunnlag er blitt etablert gjennom endrede regnskapsrutiner fra
2004, slik at utgifter til merverdiavgift er blitt synliggjort i
virksomhetsregnskapene. På grunnlag av innrapporterte tall
fra departementene er budsjettene justert. Samlet er det trukket
ut vel 4,9 mrd. kroner fra departementenes drifts- og investeringsutgifter.
Tilsvarende beløp foreslås bevilget på kap.
1633 post 1, jf. omtale i Finansdepartementets fagproposisjon.
I St.prp. nr. 1 (2005-2006) er det foreslått
innført en nettoordning for budsjettering og regnskapsføring
av merverdiavgift for ordinære statlige forvaltningsorganer.
Det ble forutsatt at omleggingen skulle være budsjettnøytral.
Utgiftsrammene til departementene ble derfor justert for forventede
utbetalinger av merverdiavgift i 2006. Summen av nedjusteringene
av de berørte drifts- og investeringsbevilgningene ble
foreslått bevilget på en sentral bevilgning for
betalt merverdiavgift (kap. 1633 post 1). Bevilgningsforslaget i
Gul bok 2006 er på 4 937,3 mill. kroner.
Regjeringen foreslår at ordningen ikke
innføres. På den bakgrunn foreslås det å tilbakeføre
nedjusteringen på de berørte drifts- og investeringsbevilgningene. Samtidig
foreslås det at den sentrale bevilgningen for betalt merverdiavgift
(kap. 1633 post 1), settes til null. Ved en gjennomgang av de samlede
nedjusteringen som er foretatt i de berørte drifts- og
investeringsbevilgningene, viser det seg at bevilgningsforslaget
på kap. 1633 post 1 er 19,4 mill. kroner lavere enn de
samlede nedjusteringene. Det innebærer at tilbakeføringen av
uttrekket til sammen utgjør 4 956,7 mill. kroner, jf. den
samlede oversikten over endringer i bevilgningsforslagene som følge
av forslaget om ikke å innføre nettoordningen
for budsjettering og regnskapsføring i statsforvaltningen
i vedlegg 1 i proposisjonens tillegg.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre, tar dette til etterretning, og
slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
vil legge Statsbudsjett-utvalgets rapport om økt langsiktighet
i statens budsjettering til grunn for en gjennomgang av et mulig
skille mellom drift og langsiktige investeringer i statens budsjettpolitikk.
I Ot.prp. nr. 2 (2005-2006) foreslås
Statens pensjonsfond etablert med utgangspunkt i Statens petroleumsfond
og Folketrygdfondet. Etableringen av Statens pensjonsfond vil etter
departementets vurdering bidra til å understøtte
og tydeliggjøre behovet for en økonomisk politikk
hvor det i årene framover settes av betydelige midler som
kan bidra til å finansiere de framtidige pensjonsutbetalingene
i folketrygden. Som varslet i Pensjonsmeldingen (St.meld. nr. 12
(2004-2005)) legger departementet opp til å gi en utvidet
omtale av utviklingen i statens pensjonsforpliktelser i folketrygden
og kapitalen i Pensjonsfondet i de årlige budsjettdokumentene.
Dette vil være et supplement til andre indikatorer og beregninger
av bærekraften i offentlige finanser.
I kapitalregnskapet for staten er eiendelene
i Folketrygdfondet bokført med den kapitalen som staten
har skutt inn i fondet, mens Statens petroleumsfond bokføres
til markedsverdi. I forbindelse med etableringen av Statens pensjonsfond
ser departementet det som hensiktsmessig med en mer enhetlig presentasjon
av de to delene av Pensjonsfondet i kapitalregnskapet for staten.
Departementet legger derfor opp til at også Folketrygdfondets
eiendeler, som utgjør kapitalen i "Statens pensjonsfond
- Norge", framover skal regnskapsføres til markedsverdi,
jf. forslag til romertallsvedtak VIII i proposisjonen.
Komiteen tar dette
til etterretning, og slutter seg til Regjeringens forslag, jf. forslag
til vedtak III under kapittel 10 Komiteens tilråding.
Regjeringen varslet i Sem-erklæringen
en full gjennomgang av avgifts- og tollsystemet med sikte på lettelser,
forenklinger og opprydding. Erklæringen er fulgt opp på bred
front. Regjeringen har de siste fire årene fremmet forslag
om og fått iverksatt en rekke lettelser og forenklinger
av de fiskale avgifts- og tollordningene. Gjennomgangen har også omfattet
gebyrer og ikke-fiskale avgifter som administreres av de ulike fagdepartementene.
Statlige gebyr- og avgiftsordninger framstår
som uensartede bl.a. når det gjelder formålet
med ordningene, prinsippene for fastleggelse og regulering av gebyr-
og avgiftssatsenes størrelse og administrasjonen av ordningene.
Finansdepartementet har i denne forbindelse undersøkt nærmere
hvordan gebyrer og sektoravgifter brukes til å betale for
statlige myndighetshandlinger, dvs. offentlige ytelser i form av reguleringer
(forbud, påbud og tillatelser), registreringer, kontroll,
tilsyn, konfliktløsning mv. Statlige sektoravgifter er
avgifter som med hjemmel i lov blir fastsatt og forvaltet av de
ulike fagdepartementene. Formålet med disse avgiftene er
som regel å finansiere bestemte tiltak, og de har derfor
et visst slektskap med gebyrene. Det dreier seg med andre ord om
dekning av forvaltningens utgifter til saksbehandling og kontrollutøvelse,
og enkelte av domstolenes behandlingsutgifter. Siktemålet
med gjennomgangen har vært å skaffe Regjeringen
grunnlag for å ta et prinsipielt standpunkt til hvilke
forutsetninger som bør være oppfylt for å gebyr-
og avgiftsfinansiere statlige driftsoppgaver.
Av praktiske årsaker har gjennomgangen
vært begrenset til gebyrer og sektoravgifter som føres
over statsbudsjettet. I saldert budsjett 2005 ble det budsjettert
med om lag 5,0 mrd. kroner i gebyrinntekter og om lag 1,2 mrd. kroner
i inntekter fra sektoravgifter. Gebyrer for bruk av statlig infrastruktur,
for eksempel kystgebyret, er holdt utenfor. Det samme gjelder vanlig salg
av varer og tjenester fra staten, der det ofte vil være
en konkurranseflate mot private.
På bakgrunn av den foretatte gjennomgangen,
mener Regjeringen at bruk av gebyrer og sektoravgifter for statlige
myndighetshandlinger bør baseres på følgende hovedtrekk:
– Det bør
etableres et klart definert skille mellom gebyrer og avgifter for å unngå at
det innføres gebyrordninger som i realiteten er ordinære avgiftsordninger.
– Gebyrer bør bare brukes
der det offentlige leverer en klart definert ytelse til betaleren.
Gebyret bør ikke i noe fall overstige kostnadene ved å produsere
ytelsen. Når formålet med gebyret bare er å motvirke
overforbruk av en ytelse, kan det imidlertid settes lavere. Ved
forespørsel skal gebyrforvalteren kunne dokumentere beregningsgrunnlaget for
gebyret.
– Det bør vises stor
tilbakeholdenhet med å benytte sektoravgifter til å finansiere
statlige utgifter, med unntak for sektoravgifter som finansierer
fellestiltak overfor en næring og avgiften betales av næringen
selv (for eksempel i forbindelse med virksomheten til tilsynsorganer).
– Alle finansieringsformer som
etter sitt innhold er avgifter, bør vurderes som en del
av regjeringens og Stortingets skatte- og avgiftsopplegg. Dette innebærer
bl.a. at sektoravgifter bør føres opp på statsbudsjettets
inntektsside under kapittelserien 5501-5583 sammen med fiskale avgifter
som administreres av Finansdepartementet. Det legges imidlertid
til grunn at sektoravgifter fortsatt skal forvaltes av fagdepartementene.
Finansdepartementet tar sikte på å fastsette
nærmere retningslinjer slik at de ovennevnte prinsippene
kan implementeres for nye gebyrer og sektoravgifter fra og med statsbudsjettet
for 2007. Det legges opp til at sektoravgifter omtales og behandles
som en del av regjeringens og Stortingets skatte- og avgiftsopplegg
fra samme tidspunkt.
Eksisterende gebyr- og sektoravgiftsordninger
bør som utgangspunkt tilpasses retningslinjene for nye
ordninger. Dette vil f.eks. kunne innebære opp- eller nedjustering
av gebyr- eller avgiftssatsene, eller omgjøring av gebyrordninger
til avgiftsordninger. Det vil imidlertid være nødvendig å ta
hensyn til de administrative kostnadene ved en tilpasning og eventuelle
provenytap. Slike momenter vil kunne påvirke både
spørsmålet om, og i tilfelle hvor raskt, en tilpasning
kan skje. Under utarbeidelsen av statsbudsjettet for 2007 vil Finansdepartementet
gå gjennom eksisterende gebyrer og sektoravgifter under
samtlige departementer med sikte på tilpasninger til de
nye retningslinjene.
De alminnelige prinsippene for gebyrfastsettelse
bør som utgangspunkt legges til grunn også for
rettsgebyrene, noe som bl.a. innebærer at det bare skal
betales for det den mottatte statlige myndighetshandlingen koster.
På dette området har det vært godtatt
at gebyrene i noen tilfeller (tinglysningsgebyrene og en del gebyrer
for tvangsforretninger) går til å dekke kostnader
som ikke kan relateres direkte til en bestemt myndighetshandling.
En interdepartemental arbeidsgruppe vil foreta en bred gjennomgang
av rettsgebyrene for å vurdere hvilke ytterligere tilpasninger
som bør gjennomføres på dette området.
Regjeringen foreslår at tinglysingsgebyret for flytting
av lån med pant i fast bolig reduseres fra 1 901 kroner
til 215 kroner fra 1. januar 2006.
De administrative konsekvensene av omleggingen vil
i første rekke knytte seg til tilpasningene av eksisterende
gebyr- og avgiftsordninger. For en del ordninger vil det være
nødvendig å endre forskrifter, eventuelt også lovbestemmelser.
For nye ordninger vil det ikke være nevneverdige konsekvenser.
Også de økonomiske konsekvensene er vanskelig å anslå før
en har vurdert spørsmålet om tilpasning av eksisterende
ordninger.
Komiteen tar dette
til orientering.