Bakgrunn

Retten til å søke tilflukt i et annet land er internasjonalt anerkjent. I 1948 vedtok FNs generalforsamling Verdenserklæringen om menneskerettigheter. Artikkel 14 lyder:

«Enhver har rett til i andre land å søke og ta imot asyl mot forfølgelse.» ('Everyone has the right to seek and to enjoy in other countries asylum from persecution.')

Asyl er ikke et presist juridisk begrep, men betegnes som et fristed for personer som har behov for beskyttelse mot forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller politisk oppfatning. Det er konvensjonen om flyktningers rettslige stilling av 28. juli 1951 (flyktningkonvensjonen) med tilleggsprotokoll fra 1967 som er den mest sentrale internasjonale avtalen om beskyttelse mot forfølgelse og overgrep. Konvensjonen inneholder bestemmelser om hvem som anses som flyktning, hvilke rettigheter en flyktning har, og hvilke forpliktelser statene har til å ta imot flyktninger. En av de mest sentrale bestemmelsene er retten til ikke å bli returnert til områder hvor vedkommendes liv eller sikkerhet er i fare, jf. konvensjonen artikkel 33 (non refoulement-prinsippet).

For at en asylsøker skal ha krav på beskyttelse etter flyktningkonvensjonen, må risikoen for forfølgelse skyldes en av forfølgelsesgrunnene i flyktningkonvensjonens artikkel 1A (2): rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller politisk oppfatning. Personer som ikke oppfyller vilkårene i flyktningkonvensjonen, kan likevel ha rett til vern mot utsendelse etter andre menneskerettskonvensjoner. De mest sentrale bestemmelsene i denne sammenheng er Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 3, FNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff artikkel 3 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 7.

Disse bestemmelsene er i dag reflektert i lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).

Forslagsstillerne viser til at Stortingets presidentskap den 18. juni 2009 besluttet å nedsette et utvalg til å utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven med det formål å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett ved å gi sentrale menneskerettigheter grunnlovs rang.

Utvalget avga 19. desember 2011 sin rapport til Stortingets presidentskap. Rapporten er trykt som Dokument 16 (2011–2012). Menneskerettighetsutvalget drøftet i punkt 34.3 om asylinstituttet burde grunnlovfestes. Utvalget mente at det fantes gode argumenter for en grunnlovfesting, og skrev blant annet:

«Tar man utgangspunkt i at menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven skal markere og konkretisere de verdier det norske samfunn er bygget på, kan det argumenteres for at retten til å søke asyl bør tas inn i Grunnloven. Asylretten er en del av vår kristne og humanistiske arv, som det vises til i Grunnloven § 2, ved at det gis beskyttelse til mennesker på flukt fra forfølgelse. Slik beskyttelse kan bare gis dersom disse menneskene også har en rett til å søke asyl.»

Utvalget mente imidlertid at det er vanskelig å regulere retten til asyl i Grunnloven, og viste til at en detaljert regulering av retten til asyl på grunnlovs nivå samtidig vil gjøre asylretten lite fleksibel for de faktiske endringer som fortløpende inntreffer på dette feltet. Utvalget mente også at retten til å søke asyl vil ha begrenset innhold. Menneskerettighetsutvalget konkluderte med at det ikke ville foreslå «grunnlovfesting av rett til asyl eller rett til å søke asyl».

Forslagsstillerne mener dette var en uheldig konklusjon, og deler ikke Menneskerettighetsutvalgets oppfatning. Forslagsstillerne viser blant annet til at kjernen i asylretten er tolket inn i EMK av Den europeiske menneskerettighetsdomstol. I likhet med mange andre sentrale rettigheter som Menneskerettighetsutvalget foreslo å grunnlovfeste, er asylretten ikke kommet til uttrykk i vestlige lands konstitusjoner. Forslagsstillerne ser på retten til å søke asyl, og å få asyl dersom man faktisk risikerer forfølgelse, som en menneskerett som bør lovfestes på et høyere konstitusjonelt nivå enn dagens utlendingslov. Forslagsstillerne mener derfor det er gode grunner for å synliggjøre asylretten i Grunnloven, særlig i en tid der retten til å søke asyl står under et stadig økende press.