Søk

Innhold

5. Den offentlige meningsdannelsen

5.1 Innledning

En sentral del av utvalgets mandat er å se på forhold knyttet til kunngjøring av fremsatte grunnlovsforslag og å se på tiltak som kan sikre en opplyst, offentlig debatt omkring slike forslag. Utvalget har derfor også sett på mulige tiltak som kan stimulere til mer oppmerksomhet og debatt rundt slike forslag og dermed sikre en bedre demokratisk forankring. I det henseende er de redaktørstyrte nyhetsmediene og journalistikkens rolle i offentligheten viktig. Nyhetsmediene karakteriseres som en del av demokratiets infrastruktur, ved at de bidrar til at borgerne kan holde seg orientert om ulike saker. Mediene er og skal være en arena for meningsdannelse og diskusjon, også når forslag om å endre Grunnloven skal debatteres.47 Nyhetsmediene setter imidlertid sin egen dagsorden, både i nyhetsjournalistikken så vel som i meningsbærende innhold og analyser, og det ligger selvsagt ikke i denne komiteens mandat verken å gi pålegg eller instrukser til den politiske journalistikken. Like fullt vil et nærmere blikk på nyhetsmedienes rolle for offentlighet og meningsdanning gi et viktig bakteppe. En sunn og aktiv politisk debatt med engasjerte og opplyste samfunnsborgere er viktig for å hegne om demokratiet en velfungerende rettsstat.

En sterk allmennkringkaster og en mangfoldig og variert desentralisert pressestruktur med mange lokalaviser og regionaviser er karakteristiske kjennetegn ved den norske mediestrukturen. 48 Tradisjonelt har vi i Norge også hatt – i motsetning til en del andre land med større sosiale forskjeller i mediebruken – en egalitær mediebruk, med relativt små sosiale forskjeller. I likhet med de øvrige nordiske landene blir det norske systemet karakterisert som demokratisk korporativt.49 Sentrale trekk er høyt avisopplag, sterk journalistisk profesjonalisering, et institusjonalisert system for etisk selvregulering og en aktiv statlig mediepolitikk. Etter det digitale skiftet rangeres Norge høyt sammenlignet med andre land når det gjelder betalingsvillighet for nyheter.50

Offentligheten har imidlertid blitt vesentlig endret de siste 20–30 årene – også i Norge. Offentligheten i form av de allment tilgjengelige arenaene for opplysning og debatt, har vokst med utviklingen av internett slik at de fleste i dag har en direkte tilknytning til offentlige arenaer, uten at dette nødvendigvis betyr at flere enn før deltar aktivt i offentlig politikkutforming.51 I befolkningsundersøkelsen Institutt for samfunnsforskning gjennomførte som ledd i Fritt Ords monitorsprosjekt i 2020, oppga eksempelvis 58 prosent av respondentene at de aldri uttrykte meninger om samfunn og politikk på internett og 29 prosent svarte at de sjelden gjorde dette.52 Selv om Ytringsfrihetskommisjonen i 2022 kunne konstatere at offentligheten er blitt mer innholdsrik og mangfoldig, rapporterer den også om klare utfordringer knyttet til forekomst av trusler, hatefulle ytringer og ulike former for sjikane som kan legge en demper på viljen til å delta i offentlige diskusjoner.53

47. Mathisen og Morlandstø, Lokale medier – Samfunnsrolle, offentlighet og opinionsdanning, Cappelen Damm Akademisk, 2018, s. 23.

48. Skogerbø, Ihlen, Kristensen og Nord (red.), Power, Communication and Politics in the Nordic Countries, Nordicom 2021.

49. Hallin, D. C., & Mancini, P., Comparing media system: three models of media and politics. Cambridge: Cambridge University Press, 2009.

50. Lindèn, C.-G., Morlandstø, L. and Nygren, G., Local political communication in a hybrid media system, i Skogerbø, E., Ihlen, Ø., Kristensen, N.N. & Nord, L. Power, Communication and Politics in the Nordic Countries. Göteborg: Nordicom, 2021.

51. Se om forskjellen på tilknytning og deltakelse i offentligheten i NOU 2022: 9 En åpen og opplyst offentlig samtale s. 87 flg.

52. Fladmoe, Steen-Johnsen og Enjolras, «Hvem deltar i den nye norske offentligheten? Aktive nettdebattanter og deres holdninger», i Mangset, M., Midtbøen, A.H. & Thorbjørnsrud, K. (red.) (2022). Ytringsfrihet i en ny offentlighet. Grensene for debatt og rommet for kunnskap. Oslo: Universitetsforlaget s. 76-94 på s. 80.

53. NOU 2022: 9 s. 84.

5.2 Meningsdanning og offentlighet – medienes rolle

Retten til fri meningsdannelse og myndighetenes ansvar overfor borgerne er grunnleggende i et demokratisk styresett. Relevant informasjon om spørsmål av allmenn interesse skal være tilgjengelig og alle skal ha mulighet til å delta i det offentlige ordskiftet.54 Et sentralt trekk ved et demokratisk samfunn som det norske, er med andre ord en åpen og inkluderende offentlighet. Diskusjoner, i betydningen offentlige samtaler der meninger brytes og ulike argumenter blir tatt frem og testet i møte med skepsis og motargumenter, er en viktig demokratisk verdi i seg selv. Offentlighet har tradisjonelt blitt beskrevet som et imaginært felles rom, en allmenning for informasjonsinnhenting, kulturopplevelser og samtale, en felles arena som både splitter og samler, som gir felles kunnskap og erfaringer og danner historisk bevissthet, samtidig som konflikter kan utspilles der.55 Offentligheten er et rom der nye ideer blir introdusert og nye tenkemåter oppstår. Den fanger opp problemer og misnøye, og slik dannes også en offentlig mening som kan bli utgangspunkt for politiske standpunkter i partier og organisasjoner.56 Offentligheten består også av en rekke ulike rom, eller deloffentligheter.

I moderne demokratiske samfunn er mediene en sentral institusjon for offentlig samtale.57 Nyhetsmediene, i form av de redaktørstyrte mediene, utgjør et felles torg der nyhetene formidles og politiske saker bringes frem i offentligheten og diskuteres.58 Disse journalistiske mediene har en publisistisk og ideell oppgave som gir dem en spesiell legitimitet. De bringer jevnlig informasjon om aktuelle forhold og hendelser, om politikk, forvaltning og økonomi. De er en arena for offentlig debatt, og de gir publikum informasjonen de trenger for å kunne navigere som borgere. Slik beskrives de redaktørstyrte mediene også som en del av den demokratiske infrastrukturen.59 Begrepet den fjerde statsmakt bygger nettopp på ideen om at pressen som institusjon kan og bør tjene et kollektivt gode: den skal ha en samfunnsrolle på vegne av publikum og skal tjene demokratiet som et uavhengig og kritisk korrektiv.60

Mediene er med dette en viktig arena for den politiske kommunikasjonen og meningsdanningen på flere måter.61 Uten at borgerne engasjerer seg i samfunnsspørsmål og har evne til å argumentere for sine standpunkter, blir det heller ingen offentlig opinion med innflytelse på samfunnsutviklingen.

Folkemeningen, eller opinionen, kan defineres som befolkningens holdninger i spørsmål av allmenn interesse.62 Essensen i opinionsprosessen er den meningsdanningen som finner sted når borgerne orienterer seg i samfunnet, tar stilling til aktuelle spørsmål og gir sine standpunkt til kjenne. For at slik meningsdanning skal kunne finne sted, må medlemmene av samfunnet ha tilgang til vesentlig informasjon – og de må ha mulighet til å diskutere.63 Informasjon om forhold som har allmenn interesse skal være tilgjengelig, og staten har et ansvar for å legge til rette for at borgerne kan skaffe seg slik kunnskap. Dette betegnes som statens informasjonsansvar. Målsettingen er en åpen og opplyst offentlig samtale. Det krever at samtalen har både deltakere og lyttere. Ytringsfrihetskommisjonen utrykker dette som at flest mulig skal oppleve reell tilknytning til offentligheten, og at deltakelsen skal være bred, ved at det legges til rette for at ulike stemmer har mulighet til å komme til orde.64

Digitaliseringen har endret forutsetningene for den offentlige debatten på flere måter: Internett og sosiale medier har blitt en grunnleggende infrastruktur for offentligheten. Digitaliseringen har også svekket skillet mellom den offentlige og den private sfæren, og skillet mellom avsender og mottaker er visket ut. I prinsippet kan alle publisere på lik linje, på internett og i sosiale medier. Digitaliseringen har også gjort det vanskeligere å skille mellom hva som er redaktørstyrte medier, der innholdet er publisert i tråd med det presseetiske rammeverket, og annen form for innholdsproduksjon.

Langt flere enn før deltar i digitale samtaler som er offentlige i rettslig forstand, uten at de nødvendigvis er aktører i offentlige debatter og arenaer som dreier seg om politikkutforming.65 Et sentralt spørsmål i dette perspektivet er hvorvidt sosiale medier styrker eller svekker deltakelsen i offentligheten. På den ene siden trekker forskningen frem muligheter for økt deltakelse, ved at tilgangen blir enklere. Slik kan sosiale medier bidra til en demokratisering. På den andre siden er det også en bekymring over at det oppstår filterbobler og ekkokamre der brukeren diskuterer i avgrensede rom med de som allerede er meningsfeller, og der det oppstår en nisjifisert offentlighet. Slik kan digitaliseringen også bidra til økt fragmentering av offentligheten.

Forholdet mellom mediene og det politiske feltet har likevel endret seg over tid. Medieforskere beskriver en endring i fire faser, der mediene har gått fra å være en kanal for politiske aktører, til å bli en regissør av den politiske kommunikasjonen. Denne utviklingen blir også karakterisert som en medialisering av politikken, en sosial endringsprosess der de politiske institusjonene blir påvirket av og tilpasser seg de endringene som skjer i mediene.

Erfaringsmessig er samtidig redaksjonenes interesse for grunnlovsforslag ofte svært begrenset. Selv om det ut ifra et normativt perspektiv kan hevdes at nyhetsredaksjonene og kommentatorene burde interessere seg for fremsatte forslag, er realiteten at spørsmål knyttet til om Grunnloven bør endres i et kommersielt, konkurranseutsatt medieterreng har begrenset gjennomslagskraft. Sigurd Allern uttrykte dette på følgende måte i et innspillsmøte med utvalget i mai 2023:

«Grunnlovsbehandling tar som kjent og av gode grunner lang tid, og dekning av politiske prosesser over lange tidsperioder er ikke nyhetsmedienes styrke. [...]

Grunnlovsendringsforslag har i praksis høyst ulik karakter, og potensialet for meningsfylt offentlig debatt vil derfor være svært varierende. Stortingets oversikt over de 40 grunnlovsendringsforslagene som ble fremmet i forrige stortingsperiode (2017-2021) bekrefter dette. Et par eksempler kan belyse kontrastene. Et forslag som nylig er behandlet gjelder det samiske folks status som urfolk, dvs. ønsket om at dette skulle komme til uttrykk i Grunnlovens tekst. Forslaget har vært gjennom flere utrednings- og behandlingsrunder, noe som både har ført til medieomtale og en viss offentlig debatt, ikke minst i de nordlige landsdeler. Til slutt ble endringsforslaget vedtatt med 147 mot 22 stemmer. Rimeligvis har det vært langt mindre registrerbar mediedekning og debatt om forslaget om grunnlovfesting av Norges Banks representantskap (som ikke ble bifalt av Stortinget) eller forslaget om retting av språklige feil i § 17 og 49 etter grunnlovsendringene i 2014 (som selvsagt har blitt vedtatt).

Det er altså også her nyttig å skille mellom stort og smått. Enkelte grunnlovsendringsforslag har langt større politisk sprengkraft og debattpotensiale enn andre. Grunnlovsendringen av §100 i 2004, etter Ytringsfrihetskommisjonenes utredning i 1999, er fortsatt et godt eksempel. Den offentlige debatten om § 100, inkludert infrastrukturkravet, dvs. formuleringen om statens ansvar for en åpen og opplyst offentlig samtale, ble dessuten stimulert av at kommisjonen som fremmet forslaget selv var debattvillig og medievant. Debattklimaet ble også påvirket av at nyhetsmediene etter en langvarig periode med av-partifisering selv hadde institusjonell egeninteresse av en slik reform.»

Uavhengig av typen nyhetsmedium, vil imidlertid mulig debatt om grunnlovsspørsmål og potensialet for en opplyst offentlig samtale også avhenge av forslagsstillernes engasjement og aktive deltakelse i denne selv. Det kan synes som om det er en tiltagende tendens til at grunnlovsforslag fremsettes som rene politiske markeringer fra representantenes/partienes side, og at hensikten med forslaget egentlig ikke er at det skal kunne bli vedtatt – men derimot å markere et politisk, prinsipielt standpunkt. Dette er i seg selv legitimt, men bidrar ikke til en bred offentlig samtale om nødvendigheten av en foreslått grunnlovsendring.

54. Waldahl, R., Opinion og demokrati. Oslo: Universitetsforlaget, 2007, s. 9.

55. Gripsrud, J., Allmenningen – Historien om norsk offentlighet. Oslo: Universitetsforlaget, 2017, s. 15.

56. Gripsrud, J., Allmenningen – Historien om norsk offentlighet. Oslo: Universitetsforlaget, 2017, s. 45.

57. Aalberg, T, Elvestad, E. og Skogerbø, E. (2015) Demorati og offentlighet. I Ihlen, Ø, Skogerbø, e. og Allern, S (2015) Makt, medier og politikk. Norsk politisk kommunikasjon. Oslo: Universitetsforlaget, s. 26.

58. Nygren, G., Skilda medievärldar: lokal offentlighet och lokala medier i Stockholm. Stockholm: Brutus Östlings Bokförlag Symposion, 2005, s. 10.

59. Mathisen og Morlandstø, 2018.

60. Allern, S., Kildenes makt: ytringsfrihetens politiske økonomi. Oslo: Pax Forlag, 1996, s. 44.

61. Waldahl,. R. og Beyer, A., Offentlig opinion og politisk kommunikasjon. I Ihlen, Ø, Skogerbø, e. og Allern, S (2015) Makt, medier og politikk. Norsk politisk kommunikasjon. Oslo: Universitetsforlaget, 2015.

62. Waldahl,. R. og Beyer, A., Offentlig opinion og politisk kommunikasjon. I Ihlen, Ø, Skogerbø, e. og Allern, S (2015) Makt, medier og politikk. Norsk politisk kommunikasjon. Oslo: Universitetsforlaget, 2015, s. 34.

63. Waldahl, R., Opinion og demokrati. Oslo: Universitetsforlaget, 2007, s. 9.

64. NOU 2022:9 En åpen og opplyst samtale, punkt 6.1 flg.

65. NOU 2022:9 En åpen og opplyst samtale, punkt 6.2.2.

5.3 Norske mediers dekning av grunnlovsforslag

Utvalget har bedt stortingsbiblioteket om å utarbeide en oversikt over mediedekningen av grunnlovsforslag fremsatt i perioden 2017–2021, jf. Dokument 12 (2018–2019) og Dokument 12 (2019–2020).

Oversikten viser at det er stor variasjon i antallet omtaler de ulike fremsatte forslagene får, men at et fellestrekk er at det gjennomgående er få omtaler i riksdekkende media. Dette gjelder både omtale i tilknytning til at forslagene blir fremsatt og omtale av forslagene som et ledd i dekningen av partienes valgkamp.66 Det synes heller ikke å være noen umiddelbar sammenheng mellom hvor berørt grupper i samfunnet vil kunne bli av de foreslåtte endringene eller hvor sannsynlig det er at et fremsatt forslag vil kunne bli vedtatt, og hvor mange «treff» grunnlovsforslagene har fått på søkene i nyhetsarkivene som biblioteket har gjennomført. For eksempel fikk forslaget om å grunnlovfeste samenes status som urfolk i Grunnloven § 108 relativt få treff i forkant av at det ble behandlet, herunder lite omtale i riksdekkende medier – til tross for at dette forslaget ble vedtatt 15. mai 2023 med et stort flertall i Stortinget (147 mot 22 stemmer). Forslaget ble riktignok omtalt i riksdekkende medier i forbindelse med at det ble votert over og vedtatt av Stortinget, men dette kan i hovedsak oppsummeres som «deskriptiv» omtale hvor media ikke kan sies å ha gitt noen direkte innspill til samfunnsdebatten knyttet til forslaget som sådan.

Dersom det tas utgangspunkt kun i de konkrete tallene for «treff» på mediomtale av de ulike grunnlovsforslagene, er det følgende forslag som får mest omtale i den utarbeidede oversikten: Forslag om endring i Grunnloven § 57 om valgdistrikt (Dokument 12:23 (2019–2020)), forslag om endring av § 59 (Dokument 12:14 (2019–2020) – sperregrense på 5 prosent for utjevningsmandater) og Dokument 12:13 (2019–2020) om endring av §§ 12, 50 og 61 om innføring av 16 års stemmerettsalder. I tillegg fikk forslaget i Dokument 12:38 (2019–2020) om å endre en rekke bestemmelser i Grunnloven for å innføre republikk, relativt stor medieomtale – til tross for at det kun var 35 stortingsrepresentanter som stemte for forslaget ved behandlingen i plenum 1. juni 2022.

Selv om det er noe begrenset hva man kan utlede av en slik tallmessig oversikt over treff på medieomtaler, underbygger kartleggingen etter utvalgets syn antakelsen om at media i beskjeden grad bidrar til å skape oppmerksomhet og substansiell debatt om innholdet i fremsatte grunnlovsforslag. Dette medfører igjen at media i relativt liten grad bidrar til å opplyse befolkningen om fremsatte grunnlovsforslag, slik at de kan ta stilling til disse i det relevante stortingsvalget.

66. Kartleggingen er gjennomført av stortingsbiblioteket i april/mai 2023, og er basert på søk i mediearkivet Atekst. Atekst (Retriever) er et digitalt mediearkiv som inneholder nyheter fra trykte og digitale redaksjonelle medier, samt radio og TV.

Forrige kapittel
Neste kapittel