9.1 Innledning

Utvalgets forslag og anbefaling er å endre den nåværende prosedyren for grunnlovsendringer slik at Stortinget må votere to ganger for å endre Grunnloven. Det første vedtaket treffes i samme valgperiode som forslaget fremsettes, og kan fattes av et mindretall. Det endelige vedtaket treffes i den påfølgende valgperioden med krav om kvalifisert flertall – slik prosedyren også er i dag.

Den nåværende endringsprosedyren i Grunnloven har i hovedsak vært uendret siden 1814. At den samme Grunnloven fortsatt er gjeldende og fungerende, og har blitt endret om lag 320 ganger, kan umiddelbart sees som et uttrykk for at endringsprosedyren i § 121 er relativt velfungerende. Samtidig har endringsprosedyren over tid vært kritisert, i hovedsak på grunnlag av de svakhetene utvalget har redegjort for over.

I utarbeidelsen av forslaget har utvalget tatt i betraktning andre lands ordninger samt generelle modeller og hensyn. Etter utvalgets syn må imidlertid spørsmålet om endring av grunnlovsprosedyren først og fremst vurderes ut fra særegenhetene ved den norske forfatningen og landets konstitusjonelle og politiske kultur. Det må også tas hensyn til at denne kan endre og utvikle seg over tid.⁸³ Et særtrekk ved den norske grunnlovsprosedyren er den umiddelbare forslagsretten, som innebærer at de fremsatte forslagene ikke behandles eller godkjennes av Stortinget før de tas opp til endelig behandling etter stortingsvalget. Komparativt gir dette en uvanlig sterk forslagsrett for den enkelte stortingsrepresentant og regjeringen. Utvalget mener at dette er et særtrekk som det bør utvises varsomhet med å gripe for sterkt inn i. Terskelen for å få et grunnlovsforslag fremlagt for folket i valg og endelig behandlet i Stortinget bør altså ikke bli for høy.

Utvalgets forslag innebærer at Stortinget vil behandle et fremsatt grunnlovsforslag to ganger, første gang i samme valgperiode som forslaget fremsettes. Utvalget foreslår ikke endringer i behandlingsmåten etter det mellomliggende valget. En del av den politiske behandlingen som i dag foregår etter valget, vil trolig bli fremskyndet til førstegangsbehandlingen av grunnlovsforslaget før valget. På den måten kan utvalgets forslag få praktisk betydning for stortingsbehandlingen etter valget. Dette er en tilsiktet konsekvens av utvalgets forslag, for bedre å ivareta flere sentrale hensyn som prosedyren for grunnlovsendringer bør understøtte.

Utvalget mener at forslaget vil bidra til å styrke forutsetningene for utøvelse av velgermakt i grunnlovssaker, herunder bidra til å sikre politisk og faglig bearbeidelse av grunnlovsforslag før de blir tatt opp til endelig votering i Stortinget. Etter utvalgets syn vil dette også legge bedre til rette for offentlig debatt om grunnlovssaker.

Utvalgets forslag vil medføre at kronologien i prosedyren for å endre Grunnloven blir slik:

• 1. Utarbeidelse av forslag.

• 2. Fremsettelse av forslag i Stortinget.

• 3. Komitébehandling av forslaget og innstilling til Stortinget, eventuelt med alternative forslag innenfor rammen av det fremsatte forslaget.

• 4. Stortinget behandler forslaget for første gang, der et forslag vedtas tatt opp til andre gangs (endelig) behandling etter valget eller forkastes.

• 5. Stortingsvalg.

• 6. Komitébehandling av forslag som før valget er vedtatt tatt opp til andre gangs behandling, med innstilling til Stortinget.

• 7. Stortinget debatterer og voterer over hvorvidt et forslag som før valget er vedtatt til andre gangs behandling, skal vedtas eller forkastes.

Som det fremgår her, forutsetter utvalget at førstegangsbehandlingen av grunnlovsforslag som utgangspunkt vil følge den alminnelige saksbehandlingen i Stortinget før et forslag tas opp til votering, som også langt på vei gjelder i dag for Stortingets behandling av grunnlovsforslag etter valget.

Hvis et grunnlovsforslag ikke får tilstrekkelig flertall ved annengangsbehandlingen etter valget, kan det fremsettes på nytt (eventuelt i justert form) i den samme valgperioden, slik som er tilfellet også i dag. Det vil da først eventuelt bli endelig behandlet etter neste mellomliggende valg.

Utvalgets forslag vil innebære at Stortinget har plikt til å behandle grunnlovsforslag som er vedtatt til annengangsbehandling etter det mellomliggende valget. Stortinget vil også ha plikt til å førstegangsbehandle grunnlovsforslag i samme valgperiode som de er fremsatt, gitt at de er fremmet innen den fastsatte forslagsfristen.

9.2 Krav om to behandlinger i Stortinget

Etter utvalgets syn er en vedtaksprosedyre med krav om to voteringer i Stortinget, med et mindretallsvedtak og et kvalifisert flertallsvedtak, et godt egnet tiltak for å sikre at grunnlovsforslag som tas opp til endelig behandling, er tilstrekkelig bearbeidet og utredet. En første stortingsbehandling før forslaget blir tatt opp til endelig behandling, vil muliggjøre politiske avklaringer mellom partiene, samt endringer og justeringer på politisk og faglig grunnlag, før forslaget eventuelt blir vedtatt til annengangsbehandling etter valget. Dette vil bidra til mer gjennomarbeidede forslag med sterkere politisk forankring. Trolig vil det også kunne redusere behovet for at samme forslag fremmes i flere alternativer, som er en relativt utbredt praksis i dag.

Forslaget vil også etter utvalgets syn gi velgerne vesentlig bedre forutsetninger for å ta informerte beslutninger om grunnlovsforslag i stortingsvalget. Endringene vil, iallfall på sikt, trolig medføre at det fremsettes færre alternative grunnlovsforslag med samme materielle innhold, og det blir dermed mer oversiktlig å orientere seg om forslagene. Trolig vil førstegangsbehandlingen også bidra til avklaring og tydeliggjøring av hva forslaget går ut på. Med den politiske behandlingen i valgperioden forslaget fremsettes, vil velgerne også kunne orientere seg om hvilke representanter og partier som stiller seg bak forslagene. Slik utvalget ser det, er dette helt grunnleggende forutsetninger for å ivareta at folket i valg reelt skal kunne ta stilling til fremsatte grunnlovsforslag.

For representantene vil forslaget innebære at det fremsatte forslaget ikke nødvendigvis blir endelig behandlet etter valget. I motsetning til med dagens ordning vil det imidlertid sikre at forslagsstilleren får debattert sitt forslag i Stortinget i den samme valgperioden som forslaget er fremsatt, som ledd i den første stortingsbehandlingen.

Utvalget mener at det er et klart behov for en politisk og faglig behandling av grunnlovsforslag i Stortinget, før forslaget får sin endelige utforming og eventuelt vedtas fremmet til behandling i Stortinget etter neste valg. Forslag fra regjerings- eller stortingsoppnevnte utredningsutvalg vil normalt være grundig faglig gjennomarbeidet, slik at førstegangsbehandlingen primært har en politisk avklaringsfunksjon. For forslag som ikke har vært gjenstand for mer omfattende utredning, vil førstegangsbehandlingen også ha en mer fremtredende faglig funksjon, i tillegg til den politiske, som særlig ivaretas gjennom komitébehandlingen, med høringer og eventuelle innspill fra regjeringen og dens utredningsapparat samt bistand fra Stortingets administrasjon.

9.3 Fremsettelse av grunnlovsforslaget

9.3.1 Utgangspunkt

Utvalget foreslår ikke endringer i forslagsretten slik den følger av Grunnloven § 121, jf. § 76. Dette innebærer at det fortsatt vil være stortingsrepresentanter og regjeringen ved en statsråd som formelt har rett til å fremsette grunnlovsforslag. Det foreslås heller ikke formelle krav til hvordan forslagene skal forberedes eller utformes for å kunne fremsettes i Stortinget. Ettersom Grunnloven er vedtatt i to likeverdige språkversjoner, må grunnlovsforslag i praksis fremsettes samtidig på både bokmål og nynorsk.

9.3.2 Forberedelse og utarbeidelse av grunnlovsforslag

Som utvalget har gjennomgått under punkt 3.2, forberedes og utarbeides grunnlovsforslag på ganske ulike måter, med varierende grad av utredning, offentlig debatt og politisk behandling, før forslaget fremsettes i Stortinget.

Utvalget foreslår likevel ikke å fastsette formelle krav til hvordan grunnlovsforslag utredes og utarbeides før de fremsettes i Stortinget. Obligatoriske krav om utredning og utarbeidelse av grunnlovsforslag vil kunne svekke forslagsretten, noe utvalget anser som prinsipielt uheldig.

I dag tilbyr konstitusjonell avdeling i Stortingets administrasjon juridisk bistand til representanter som vil fremsette grunnlovsforslag. Representantene kan også benytte tjenestene til Stortingets utredningsseksjon i utredningsarbeidet. Det vises til redegjørelsen under punkt 3.3 ovenfor.

Behovet for at Stortinget som institusjon tilbyr juridisk og annen faglig bistand i forbindelse med utredning og utarbeidelse av grunnlovsforslag, vil kunne variere betydelig. På samme måte som embetsverket i departementene bistår regjeringen med å utarbeide lovforslag mv., kan stortingsrepresentanter ha behov for administrativ faglig bistand til å utarbeide egne grunnlovsforslag. I tilfeller der et grunnlovsforslag er utredet og utarbeidet av andre, vil representanten som fremmer grunnlovsforslaget, likevel være den som bærer det politiske ansvaret for forslaget. I slike tilfeller kan representanten ha behov for bistand til å gjennomgå og analysere forslaget, samt til å foreta eventuelle justeringer, før forslaget fremsettes.

Utvalgets forslag vil tilføre et nytt saksbehandlingsledd i form av komitébehandling og behandling i Stortinget i samme valgperiode som forslaget fremsettes. Utvalget mener at dette i seg selv vil bidra betydelig til å sikre et minimum av politisk og faglig bearbeidelse av grunnlovsforslag før forslagene blir bindende for stortingsbehandlingen etter valget.

Samtidig mener utvalget at forslagene bør være godt gjennomarbeidet før de fremsettes i Stortinget og fordeles til komitébehandling. Det er flere grunner til dette. For det første vil det bidra til å redusere arbeidsbyrden i komiteen. I sammenheng med dette vil det for det andre kunne øke muligheten for at forslaget i sin opprinnelige form, eventuelt med små justeringer, blir vedtatt til annengangsbehandling. Utvalget ser det heller ikke som usannsynlig at komiteen i sin behandling generelt vil være mer tilbøyelig til å innstille på at mindre gjennomarbeidede forslag ikke vedtas til annengangsbehandling. I hvilken grad komiteen anlegger en slik tilnærming, vil etter hvert få betydning for hvilke minimumskrav som i praksis blir stilt til grunnlovsforslagene som fremsettes.

Særlig for grunnlovsforslagene som representantene utarbeider selv, mener utvalget det vil være hensiktsmessig at representantene ber om faglig bistand fra Stortingets administrasjon til å utarbeide grunnlovsforslag på et tidlig tidspunkt i forberedelsesfasen. Basert på tidligere erfaring ser imidlertid utvalget at dette kan være vanskelig å gjennomføre i praksis. Det vises til redegjørelsen under punkt 3.3 ovenfor. Utvalget støtter likevel praksisen der Stortingets administrasjon aktivt informerer representantene om tilbudet om faglig bistand til utarbeidelse av grunnlovsforslag i god tid før fristen for fremsettelse. Utvalget mener videre at Stortingets administrasjon mot slutten av fristen for å fremme grunnlovsforslag bør øke kapasiteten til å yte faglig bistand til representanter som vil fremsette grunnlovsforslag. Utvalget mener at bistandstilbudet i denne perioden bør legges opp mer systematisk og med større ressurser. Slik utvalget ser det, vil dette bidra til å styrke den enkelte representants forslagsrett.

Når det gjelder regjeringens forslagsrett, vises det til gjennomgangen i kapittel 4. Som det fremgår, har utvalget ikke til hensikt å legge føringer for rollefordelingen mellom Stortinget og regjeringen i grunnlovssaker.

9.3.3 Frist for å fremme grunnlovsforslag

Grunnloven § 121 oppstiller i dag en frist for fremsettelse av forslag og en frist for endelig behandling etter valget. Et samlet utvalg mener at det bør være en grunnlovfestet frist for å fremme grunnlovsforslag, på samme måte som i dag. Utvalget har imidlertid delt seg i et flertall og mindretall når det gjelder den konkrete utformingen av denne fristen.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Lundteigen, foreslår at § 121 endres slik at grunnlovsforslag må fremsettes senest innen siste hverdag i mai i det tredje året i valgperioden, og at Stortinget skal behandle samtlige forslag senest siste hverdag i april i den påfølgende sesjonen. De hensynene som ivaretas av fristen for å fremsette forslag i dag, vil med den foreslåtte modellen bli ivaretatt både av selve forslagsfristen og av fristen for stortingsbehandling i den første valgperioden. Formålet med den gjeldende forslagsfristen er særlig å ivareta at velgerne får tilstrekkelig tid til å sette seg inn i forslagene før valget. Formålet med denne forslagsfristen er hovedsakelig å sikre at det er tilstrekkelig tid til å behandle forslaget i komité og avgi innstilling innen fristen for førstegangsbehandlingen i Stortinget. Dette formålet, at velgerne skal få tilstrekkelig tid til å orientere seg om forslagene som skal behandles etter valget, vil bli ivaretatt gjennom den foreslåtte fristen for førstegangsbehandlingen i Stortinget.

Forslag fra mindretallet, medlemmet Lundteigen, omtales nærmere i punkt 11.4

9.4 Stortingets behandling etter at forslaget er fremsatt

9.4.1 Behandlingsmåten ved Stortingets førstegangsbehandling

Etter Grunnloven § 121 skal et forslag som er fremsatt, «kunngjøres ved trykken», og forslaget skal behandles av Stortinget etter valget, senest innen utløpet av den tredje stortingssesjonen. Ut over dette gir ikke Grunnloven nærmere bestemmelser om hvordan forslaget skal behandles av Stortinget før det behandles i plenum etter valget.

I likhet med representantforslag og proposisjoner fordeler Stortinget grunnlovsforslag til komitébehandling, men for grunnlovsforslag skjer dette først i valgperioden etter at forslagene er fremsatt, normalt relativt kort tid etter at Stortinget er konstituert etter det mellomliggende valget. Etter dagens ansvarsdeling mellom komiteene fordeles grunnlovsforslag til kontroll- og konstitusjonskomiteen, som gir innstilling til Stortinget.⁸⁴

Hverken Grunnloven eller Stortingets forretningsorden oppstiller krav om at grunnlovsforslag skal komitébehandles før de behandles i Stortinget. Et grunnlovsforslag kan formelt behandles av Stortinget uten at det har vært komitébehandlet. Da vil i så fall stortingsbehandlingen kun skje på grunnlag av forslaget. Det er likevel fast praksis for at grunnlovsforslag komitébehandles. Innstillingen utgjør da grunnlaget for Stortingets behandling.

Saksfordelingen og komitébehandlingen av grunnlovsforslag foregår i hovedsak på samme måte som for representantforslag og proposisjoner. Behandlingen skjer altså i tråd med Stortingets alminnelige saksbehandlingsregler, selv om enkelte av disse ikke gjelder direkte for grunnlovsforslag.

Utvalget mener at førstegangsbehandlingen av grunnlovsforslag i utgangspunktet bør tilsvare dagens behandling etter valget, der forslaget fordeles til komité, som forbereder saken og gir innstilling til Stortinget.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Lundteigen, foreslår at fristen for å fremme grunnlovsforslag settes til siste hverdag i mai i det tredje året i valgperioden og kommer til uttrykk direkte i Grunnloven § 121. Med utgangspunkt i dagens praksis antar utvalget at en del grunnlovsforslag vil bli fremsatt tett opp mot denne fristen. Dette er imidlertid en praksis som kan endre seg over tid, og utvalget vil derfor ikke foreslå saksbehandlingsregler som er for nært knyttet til en slik praksis. Innenfor rammen av de grunnlovsbestemte fristene, samt de til enhver tid gjeldende bestemmelsene i Stortingets forretningsorden, må Stortinget selv vurdere hvordan det er mest hensiktsmessig å legge opp behandlingen, på samme måte som i dag.

Utvalget har enkelte betraktninger om hvordan førstegangsbehandlingen i Stortinget kan legges opp. I den grad dagens praksis med å fremsette forslagene tett opp mot fristen vedvarer, mener utvalget at det vil være hensiktsmessig at komiteen påbegynner sin behandling etter utløpet av fristen, når samtlige forslag foreligger. Det vil gjøre det mulig for komiteen å behandle tematisk liknende forslag i sammenheng, og disse vil kunne tas opp i samme innstilling til Stortinget.⁸⁵ Herunder kan utredninger, høringer og politiske drøftelser knyttes til flere forslag som hører naturlig sammen. Etter utvalgets syn vil dette kunne virke effektiviserende og frembringe mer omforente og gjennomarbeidede forslag til førstegangsbehandling i Stortinget. En annen fordel er at en samlet oversikt over forslagene vil gi komiteen mulighet til å foreta politiske vurderinger av hvor store ressurser som skal legges ned i behandlingen av de enkelte forslagene, blant annet ut fra utsiktene forslaget har til å bli antatt til annengangsbehandling etter valget.

9.4.2 Komitébehandlingen

Komiteene er saksforberedende organer for Stortinget. Det er under arbeidet i komiteene at det politiske «grunnarbeidet» utføres, herunder klargjøring av de ulike partienes standpunkter samt inngåelse av kompromisser mv. Resultatet av komiteens saksforberedelse fremkommer i innstillingen til Stortinget med merknader til saken og forslag til vedtak. Innenfor rammen av saken kan komiteen også fremme alternative forslag til forslaget som komiteen ble tildelt til behandling. I henhold til de alminnelige saksbehandlingsreglene kan komiteene avholde muntlige høringer eller invitere til skriftlige høringsinnspill, stille spørsmål til eller anmode om uttalelser fra ansvarlig statsråd og eventuelt be om lovteknisk bistand fra regjeringsapparatet eller andre juridiske miljøer.

Etter utvalgets syn bør de samme prinsippene gjelde for komitébehandlingen av grunnlovsforslag i den første valgperioden. På bakgrunn av at det er en fast og konsistent praksis for at grunnlovsforslag refereres til komitébehandling, ser ikke utvalget grunn til å foreslå særskilte bestemmelser i forretningsordenen om at grunnlovsforslag skal fordeles til komité. Det anses imidlertid hensiktsmessig å foreslå en generell henvisning til bestemmelsene i Stortingets forretningsorden som omhandler fordeling av saker til komiteene, jf. fo. §§ 14 og 22. Dette omtales nærmere under kapittel 10.

Utvalget viser til at komitébehandlingen av grunnlovsforslag i den første valgperioden vil kunne bidra vesentlig til å styrke den politiske og faglige behandlingen av grunnlovsforslag før forslaget tas opp til endelig behandling etter valget. Med utvalgets forslag vil komiteen på dette stadiet i saksbehandlingen kunne foreslå visse endringer og justeringer i det fremsatte forslaget og fremme et revidert forslag i komitéinnstillingen.

Som ledd i komitébehandlingen bør komiteen blant annet vurdere følgende: relevante hensyn bak bestemmelser som foreslås endret eller fjernet, konsekvenser og sammenhenger mellom grunnlovsforslaget og annet lovverk, behov for presiseringer knyttet til anvendelsen av den foreslåtte grunnlovsbestemmelsen, begrunnelse for eventuelle alternative formuleringer av grunnlovsforslaget og hensyn som begrunner den ene formuleringen fremfor den andre.

Dette er ikke en uttømmende angivelse av hvilke forhold som bør vurderes. I en del tilfeller vil også samtlige eller flere av disse forholdene allerede være vurdert i forslaget eller andre grunnlagsdokumenter for forslaget, f.eks. utredninger mv. I så fall er det etter utvalgets syn likevel naturlig at komiteen ettergår vurderingene som er gjort, og eventuelt tilføyer sine egne vurderinger.

9.4.3 Kunngjøring og offentlig høring

Etter Grunnloven § 121 skal grunnlovsforslag «kunngjøres ved trykken». Grunnlovsforslag publiseres fortløpende etter hvert som de blir fremsatt, men kunngjøres også samlet i Stortingets dokumentserie, som nummer tolv («Dokument 12»).

Formålet med det særskilte kravet om kunngjøring er å sikre at forslagene som fremsettes, blir offentlig kjent før valget, slik at velgerne kan gjøre seg kjent med og ta stilling til forslagene.

Dersom det innføres en førstegangsbehandling av grunnlovsforslag slik utvalget foreslår, vil forslagene som fremsettes, ikke nødvendigvis bli vedtatt sendt videre til andre gangs behandling. Dersom et forslag blir antatt til annengangsbehandling etter valget, er det, med den modellen utvalget legger opp til, heller ikke nødvendigvis i samme form eller med nøyaktig samme innhold som det opprinnelige forslaget. Kunngjøring i Dokument 12 av fremsatte forslag i tråd med gjeldende praksis vil altså ikke nødvendigvis gjenspeile forslagene som Stortinget skal ta endelig stilling til etter valget.

Utvalget mener likevel at de opprinnelig fremsatte forslagene bør kunngjøres særskilt, i et samlet dokument, på samme måte som i dag. Det vises særlig til at en samlet oversikt over fremsatte grunnlovsforslag vil gjøre det enklere å orientere seg om forslagene som er fremsatt, og med det legge bedre til rette for offentlig debatt og eksterne innspill om de fremsatte forslagene, før førstegangsbehandlingen.

Hensynet bak det nåværende kunngjøringskravet tilsier etter utvalgets syn at det oppstilles en særskilt kunngjøringsplikt for forslagene som antas av Stortinget til annen gangs behandling etter valget. Det er disse forslagene som folket i valg skal ta stilling til. De antatte forslagene bør på samme måte publiseres i en samlet oversikt, men bør i tillegg vise voteringsoversikten samt inneholde henvisninger til komitéinnstillingen og stortingsdebatten, dette for å gi velgerne et best mulig grunnlag for å orientere seg om innholdet i de endelige forslagene og hvordan de ulike partiene stiller seg til dem.

Som nevnt ovenfor, mener utvalget at det som hovedregel vil være ønskelig og hensiktsmessig at fremsatte grunnlovsforslag legges ut til offentlig høring, dette for å muliggjøre offentlig debatt og for å åpne for eventuelle innspill til de fremsatte grunnlovsforslagene fra regjeringen og forvaltningen, relevante fagmiljøer, interessegrupper og andre interesserte. Etter gjeldende regulering i Stortingets forretningsorden er det opp til komiteen som et ledd i behandlingen av den enkelte sak å avgjøre om det skal avholdes skriftlig eller muntlig høring. Mindretallet er gitt særlige rettigheter i den forbindelse, jf. Stortingets forretningsorden § 27 første ledd.

En mulighet er at det oppstilles en regel om at komiteen «bør» sørge for høring av et fremsatt grunnlovsforslag. En slik regel vil kunne fastsettes i Stortingets forretningsorden og medføre at de fleste forslagene blir gjenstand for muntlig eller skriftlig høring. Med fristen for fremsettelse som utvalget har foreslått, vil det være tid til at de fremsatte grunnlovsforslagene refereres til komité og at komiteen kan fatte beslutning om skriftlig høring før Stortinget avbryter forhandlingene i juni. Høringsfrist vil normalt kunne settes til medio oktober, noe som innebærer at potensielle høringsinstanser får tilstrekkelig tid til å utarbeide høringssvar. Muntlige høringer kan eventuelt avholdes når Stortinget har trådt samme om høsten.

Utvalget har kommet til at det ikke er grunn til å fravike de generelle reglene i Stortingets forretningsorden om høringer. Utvalget understreker likevel at det er ønskelig med størst mulig grad av offentlig debatt om grunnlovsforslag, og at det normalt vil være gode grunner til å benytte høringsinstituttet, både for å ivareta demokratihensynet, og for å sikre at forslagene er så godt forberedt som mulig når de tas opp til førstegangsbehandling i Stortinget. Det foreslås derfor lagt inn en formulering i forretningsordenen der det uttrykkes at komiteen som hovedregel bør ta stilling til spørsmål om høring snarlig etter utløpet av fremsettelsesfristen.

9.5 Stortingets første behandling i plenum

9.5.1 Vedtak om at forslag vedtas til annengangsbehandling etter valget

Utvalgets forslag innebærer at Stortinget i den samme valgperioden som grunnlovsforslaget er fremsatt, treffer vedtak om hvorvidt forslaget skal fremmes til annengangsbehandling etter valget. Vedtaket vil innebære at et bestemt forslag «godkjennes» til endelig behandling etter valget. Med utgangspunkt i dobbeltvedtaksprosedyren for alminnelige lovvedtak i Grunnloven § 76, samt tidligere forslag om endring av Grunnloven § 121 i, mener utvalget at det første vedtaket best kan betegnes som at Stortinget «vedtar om et endringsforslag skal tas til behandling».

9.5.2 Fristen for førstegangsvedtaket

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Lundteigen, foreslår at § 121 endres slik at det fastsettes at Stortinget skal behandle et fremsatt grunnlovsforslag for første gang senest siste hverdag i april i fjerde sesjon i den valgperioden forslaget blir fremsatt.

9.5.3 Forholdet mellom førstegangsvedtaket og det opprinnelige forslaget

Den endringsprosedyren som utvalget foreslår, reiser spørsmål om forholdet mellom det opprinnelig fremsatte grunnlovsforslaget og forslaget som eventuelt vedtas tatt opp til endelig behandling etter valget. Problemstillingen oppstår som følge av at det foreslås en frist for å fremme forslaget som nødvendigvis er forut for Stortingets behandling og vedtak om hvorvidt forslaget skal fremmes til endelig behandling i neste valgperiode. For at forslagsfristen skal ha en realitet, må det gjelde et visst krav til identitet mellom forslaget og stortingets førstegangsvedtak. I motsatt fall kan fristen i praksis omgås ved å fremme nye forslag i komitébehandlingen av forslag som er fremsatt innen fristen.

Formålet med utvalgets forslag er å sikre at grunnlovsforslagene som blir tatt opp til endelig behandling, har vært gjenstand for faglig og politisk behandling i Stortinget, i den første valgperioden. Hensikten er at den innholdsmessige presisjonen og lovtekniske kvaliteten på grunnlovsforslagene forbedres, og at forutsetningene for utøvelse av velgermakt dermed styrkes, særlig ved at førstegangsbehandlingen vil tydeliggjøre innholdet i forslagene og avdekke hvilke partier som stiller seg bak dem. For å realisere disse formålene i størst mulig grad er det en forutsetning at den politiske og faglige behandlingen av forslaget i Stortinget kan medføre at det gjøres endringer og justeringer i det opprinnelige forslaget. Etter utvalgets syn tilsier dette at det ikke bør gjelde et absolutt krav til identitet mellom det fremsatte grunnlovsforslaget og forslaget som vedtas av Stortinget ved den første behandlingen.

Spørsmål om identitet mellom forslag og vedtak er ikke nytt i Stortingets saksbehandling. Et generelt identitetskrav følger i dag av Stortingets forretningsorden §§ 31 og 40. Bestemmelsene regulerer blant annet kravet til identitet mellom forslag i representantforslag og proposisjoner og komiteens forslag i innstillingen til Stortinget. Komiteen kan fremme alternative forslag i innstillingen, men disse må gjelde «samme sak» som komiteen er tildelt. Dette er forstått som at forslag i innstillingen må ligge innenfor sakens ramme. I praksis forekommer det at Stortinget behandler forslag fra komiteen som ligger noe på siden av saken. Dette er en konsekvens av at kontrollmekanismen ligger i stortingsflertallet, som nok i mange tilfeller heller vil vedta et forslag som det er flertall for, enn å forkaste det av prosessuelle grunner, hvorpå det reviderte forslaget må fremmes i Stortinget og saksbehandles på nytt.

Spørsmålet kommer i en noe annen stilling der spørsmålet om identitet oppstår som følge av en grunnlovfestet fristregel for å fremme grunnlovsforslag. I dette tilfellet må nødvendigvis vedtaket være i samsvar med Grunnlovens foreskrevne regel om forholdet til det opprinnelige forslaget.

Utvalget mener at Stortingets førstegangsvedtak må ha klar forankring i det opprinnelige forslaget. Et forslag bør kunne justeres og endres noe ut fra politiske, faglige og lovtekniske vurderinger og vedtas av Stortinget med justeringene. Det bør etter utvalgets vurdering likevel ikke kunne vedtas et forslag som er markant forskjellig fra det opprinnelige forslaget.

Etter utvalgets syn innebærer dette at eventuelle endringer ikke bør gå ut over hovedinnholdet i forslaget, altså grunntrekkene i forslaget og det overordnede formålet. I mange tilfeller vil nok ikke dette reise særlig tvil. Det kan foretas relativt omfattende språklige og lovtekniske justeringer i et forslag uten at det mister identiteten med det opprinnelige forslaget. I tvilstilfeller vil det nødvendigvis bero på et politisk skjønn hvorvidt et forslag som vedtas, har tilstrekkelige likheter med forslaget som opprinnelig ble fremsatt. Utvalget mener at Stortingets egen vurdering av identitetsspørsmålet, som ledd i plenumsbehandlingen før og etter det mellomliggende valget, vil måtte være avgjørende.

Utvalget anser videre at en slik tilnærming ikke kommer i konflikt med forslagsretten og stortingsrepresentantenes autonomi. Det vil i komitéinnstillingen alltid være mulig å fremsette det opprinnelige forslaget som et mindretallsforslag, som dermed kommer til votering i Stortinget ved førstegangsbehandlingen. I tillegg mener utvalget at forslagsstiller alltid skal kunne kreve at det opprinnelige forslaget tas opp til førstegangsvotering, dersom det ikke er tatt inn som mindretallsforslag i innstillingen. For å hindre tvil om dette foreslås dette regulert i Stortingets forretningsorden. Se nærmere omtale av dette under kapittel 10 nedenfor.

9.5.4 Krav til oppslutning ved førstegangsbehandlingen

Det kreves i dag vedtak i Stortinget med kvalifisert flertall for at Grunnloven skal kunne endres. Det generelle utgangspunktet i Grunnloven er imidlertid at Stortinget treffer vedtak ved alminnelig flertall, der minst halvparten av representantene må delta i voteringen, jf. Grunnloven § 73 andre punktum. Spørsmålet blir hvilket krav til oppslutning som bør gjelde for førstegangsbehandlingen av grunnlovsforslag.

Utvalget ønsker ikke å gjøre endringsprosedyren mer rigid enn den er i dag, og ønsker heller ikke unødig å innskrenke hvilke forslag som blir endelig behandlet av Stortinget. Utvalget mener at det må legges stor vekt på representantenes forslagsrett og autonomi i grunnlovssaker.

Begrunnelsen for et eventuelt krav om alminnelig flertall gjør seg først og fremst gjeldende for endelige (ordinære) vedtak som treffes i valgperioden. I et representativt demokrati må utgangspunktet nødvendigvis være at det er flertallet av de valgte representantene som avgjør. For grunnlovsvedtak er det imidlertid det mellomliggende valget som utgjør den prinsipielt viktigste demokratimekanismen. Førstegangsvedtaket avgjør hvorvidt velgerne skal få ta stilling til forslaget, og gjennom valget bestemmes presumptivt utfallet av den endelige stortingsbehandlingen. På bakgrunn av dette er det ikke åpenbart at det bør gjelde et krav om alminnelig flertall for førstegangsvedtaket. Betenkelighetene som ellers oppstår ved å begrense makten til det demokratisk valgte flertallet, gjør seg derfor ikke så sterkt gjeldende i denne sammenhengen. I lys av norsk forfatningstradisjon, som siden 1814 har bygget på en direkte forslagsrett, vil det dessuten innebære et markant brudd dersom det sittende stortingsflertallet skal ha avgjørende innflytelse på hvilke grunnlovsforslag folket i valg skal kunne ta stilling til. Slik utvalget ser det, er det et gode at folket i valg kan ta stilling til et relativt bredt utvalg av grunnlovsforslag, som ikke kun representerer det sittende stortingsflertallets syn.

Umiddelbart kan det fremstå som om den nåværende ordningen ivaretar dette på en god måte. Problemet er likevel at dagens ordning i praksis ikke realiserer de demokratiske fordelene ved at et mindretall kan fremme grunnlovsforslag til endelig behandling etter valget. En minimumsforutsetning for å realisere dette potensialet er at velgerne før valget er sikret en viss mulighet til å sette seg inn i forslagene og kan gjøre seg kjent med hvilke partier som støtter hvilke forslag. Slik utvalget ser det, er førstegangsbehandling i Stortinget den klart mest egnede måten å oppnå dette på.

På bakgrunn av dette mener utvalget at et nærmere bestemt mindretall bør kunne treffe vedtak om endelig behandling av grunnlovsforslag etter valget. Utvalget har vurdert hvilket mindretall som bør kreves, særlig alternativene en tredjedel og en fjerdedel.

Med unntak av selve forslagsretten, som tilkommer den enkelte representant, gir ikke Grunnloven positive mindretallsrettigheter. Den gir imidlertid negative mindretallsrettigheter gjennom kvalifiserte flertallskrav, blant annet kravet om to tredjedels flertall for grunnlovsvedtak og kravet om tre fjerdedels flertall for myndighetsoverføring til internasjonale organer Norge er tilsluttet, jf. Grunnloven § 115. Positive mindretallsrettigheter er likevel ikke en ukjent størrelse i Stortingets saksbehandling og gjelder på praktisk viktige områder. I komiteene kan blant annet en tredjedel av medlemmene kreve at det skal avholdes høring i en sak.⁸⁶ Videre kan en tredjedel av medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen igangsette kontrollsak av eget tiltak.⁸⁷

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Lundteigen, viser til at en tredjedels flertall er det mest utbredte mindretallskravet i den parlamentariske saksbehandlingen. Selv om mindretallskravet for å anta grunnlovsforslag og for å hindre endelige grunnlovsvedtak ikke nødvendigvis må være sammenfallende, mener flertallet i utvalget at det fremstår naturlig at den positive og den negative mindretallsretten speiler hverandre.

Utvalgets flertall mener at det bør kreves minst en tredjedel av de avgitte stemmene for å vedta at et grunnlovsforslag skal endelig behandles etter valget. En slik mindretallsrett vil etter flertallets syn ivareta de mest sentrale fordelene med den nåværende ordningen, samtidig som den vil løse grunnproblemene som skyldes at forslagene ikke blir behandlet i Stortinget før de blir bindende for den endelige grunnlovsbehandlingen etter valget.

Forslag fra utvalgets mindretall er omtalt under punkt 11.4 nedenfor.

9.5.5 Quorum

I Grunnloven § 73 tredje punktum fremgår det at grunnlovsforslag bare kan behandles hvis to tredjedeler av representantene er til stede i Stortinget. Etter ordlyden vil kravet om at minst to tredjedeler av representantene skal være til stede, også gjelde for førstegangsbehandlingen av grunnlovsforslag. Utvalget mener at dette i utgangspunktet er en hensiktsmessig regel, gitt viktigheten av grunnlovssaker. Det særlige kravet om quorum vil dessuten bidra til å gi velgerne en bedre samlet oversikt over hvem som har stemt for og imot forslaget, før valget.

En mulig ulempe med et krav om at to tredjedeler av Stortinget må være til stede under førstegangsbehandlingen, er at det gir mulighet for parlamentarisk obstruksjon – dette særlig i lys av at det foreslås et krav om en tredjedels oppslutning for å vedta forslaget til endelig behandling. Hvis mer enn en tredjedel av representantene unnlater å møte i Stortinget, vil ikke Stortinget være vedtaksdyktig ved førstegangsbehandlingen, og forslaget kan ikke vedtas selv om en annen tredjedel av representantene støtter forslaget.

Muligheten for obstruksjon foreligger ikke for grunnlovsbehandlingen etter valget. Hvis to tredjedeler av Stortinget ønsker å vedta en grunnlovsendring, så vil de samme representantene kunne møte i Stortinget, som da er vedtaksdyktig.

Fra 1814 til 1926 var det et generelt krav at to tredjedeler av stortingsrepresentantene måtte være til stede i Stortinget, Odelstinget og Lagtinget for at de skulle treffe alminnelige flertallsvedtak. I 1926 ble dette kravet først endret til tre femtedeler, og i 1931 ble det någjeldende kravet om tilstedeværelse av halvparten av representantene innført. Bakgrunnen for disse endringene var å sikre seg mot obstruksjon, konkret begrunnet i frykten for at et revolusjonært parti med over en tredjedel av Stortingets medlemmer skulle kunne sette Stortinget ut av funksjon.⁸⁸

I Grunnloven § 115 om myndighetsoverføring til internasjonale organer er det også krav om at to tredjedeler av stortingsrepresentantene er til stede. Bestemmelsen oppstiller et krav om tre fjerdedels flertall, og dermed kan parlamentarisk obstruksjon forhindres.

Grunnlovens bestemmelser om quorum og flertallskrav innebærer gjennomgående at det ikke er mulighet for parlamentarisk obstruksjon. Utvalgets forslag bryter med denne systematikken. På den andre siden har stortingsrepresentantene plikt til å møte i Stortinget for at Stortinget skal være vedtaksdyktig, og parlamentarisk obstruksjon vil for representantene som deltar, innebære et brudd på konstitusjonelle plikter som kan medføre straffansvar. Bestemmelsene om quorum og flertallskrav i komiteene utelukker ikke obstruksjon. For at komiteene skal være vedtaksdyktige, er det et krav at minst tre femtedeler av medlemmene er til stede, rundet opp til nærmeste hele tall. Samtidig er hovedregelen at komiteen treffer vedtak ved alminnelig flertall.⁸⁹ For enkelte avgjørelser er det kun krav om en tredjedels flertall, f.eks. om det skal avholdes høring i saken.⁹⁰ Konsekvensene av obstruksjon i komiteene kan alltid unngås ved vedtak i Stortinget så lenge det er krav om alminnelig flertall, men kan ikke helt unngås der det er krav om en tredjedels flertall i komiteen. F.eks. kan en tredjedel av kontroll- og konstitusjonskomiteen åpne kontrollsak av eget tiltak, men ved obstruksjon må det samme vedtaket treffes ved alminnelig flertall i Stortinget, noe som ikke lar seg gjennomføre hvis mindre enn halvparten av Stortinget vil åpne kontrollsak. Dermed er det mulighet for reell obstruksjon av mindretallsretten til å igangsette kontrollsaker. Dette er imidlertid ikke noe som skjer i praksis, selv om det politiske flertallet kunne hatt en politisk interesse av det.

På grunnlag av konstitusjonell praksis og tradisjon kan ikke utvalget se at den vil være en reell fare for obstruksjon ved førstegangsbehandlingen av grunnlovsforslag. Ikke bare vil en slik handling innebære et brudd på konstitusjonelle plikter, men den vil også frata folket i valg muligheten til å ta stilling til grunnlovsforslag. Den vil dermed få såpass betydelige politiske og konstitusjonelle konsekvenser at utvalget ikke kan se at den vil bli brukt som et virkemiddel.

Hvis en slik situasjon likevel skulle oppstå, antar utvalget at betingelsene vil være såpass ekstraordinære at det kan aktualisere spørsmål om konstitusjonell nødrett for å hindre virkningene av obstruksjonen. Vurderingen av om et forslag skal tas opp til endelig behandling etter valget i et slikt tilfelle, med grunnlag i konstitusjonell nødrett, må nødvendigvis vurderes av Stortinget etter valget. Utvalget mener ikke at dette på noen måte skal være kurant, men viser til historiske eksempler der grunnlovsprosedyren har blitt fraveket på grunn av helt ekstraordinære omstendigheter.

9.5.6 Plikt til å behandle forslag før valget

Utvalget foreslår at det kun er forslag som er fremsatt innen fristen, som kan og skal behandles av Stortinget i den samme valgperioden som forslaget er fremsatt. Stortingsflertallet skal altså ikke kunne trenere førstegangsbehandlingen av grunnlovsforslag slik at det ikke blir tatt opp til behandling i valgperioden det er fremsatt.

9.6 Stortingets behandling etter valget

Stortingets endelige grunnlovsvedtak må ha samme ordlyd som forslaget som før valget ble vedtatt til andre gangs behandling. Dette er en endring fra i dag, hvor det er det fremsatte forslaget som tas opp til votering etter valget. Utvalget foreslår for øvrig at regulering og praksis knyttet til Stortingets behandling av grunnlovsforslag etter det mellomliggende valget videreføres som i dag.

I dag følger kontroll- og konstitusjonskomiteen de alminnelige saksbehandlingsreglene i Stortingets forretningsorden ved behandling av grunnlovsforslag. Utvalget foreslår i utgangspunktet at dette videreføres, med noen justeringer, behandlet i kapittel 10 nedenfor.