Søk

Innhold

8. Utvalgets vurdering av gjeldende prosedyre og praksis

8.1 Innledning

Den norske prosedyren for å endre Grunnloven har vært gjenstand for kritikk over tid, og kritikken har kommet til uttrykk både i juridisk litteratur og fra Stortinget selv.81 Hovedinnvendingene er på mange måter reflektert i dette utvalgets mandat. Generelt går kritikken på at fremgangsmåten ikke sikrer et godt nok utrednings- og beslutningsgrunnlag for behandlingen av forslagene, og at prosessen medfører at det i praksis kan være svært vanskelig, og i noen tilfeller umulig, for folket i valg å ta informerte beslutninger om grunnlovsforslag. Stortinget har iallfall to ganger tidligere behandlet forslag om å endre prosedyren for å endre Grunnloven, i 1926 og 1956. Begge forslagene ble fremsatt av valgordningskommisjoner nedsatt av Stortinget, i henholdsvis 1917 og 1948. Begrunnelsen for endringsforslagene fulgte de samme hovedlinjene som nevnt over. Begge kommisjonene kritiserte mangelen på stortingsbehandling ved fremsettelsen av grunnlovsforslag og viste til dobbeltbehandling som en mulig løsning for å avhjelpe svakhetene ved den gjeldende prosedyren. Under komitébehandlingen av den siste kommisjonens forslag i 1956 viste komiteen til at det var en «stor svakhet» ved endringsprosedyren at grunnlovsforslag ikke blir stortingsbehandlet i samme valgperiode som forslaget blir fremsatt. At valgordningskommisjonenes forslag ikke ble vedtatt, har trolig sammenheng med at forslagene også innebar endringer i andre elementer i endringsprosedyren, blant annet krav om folkeavstemning ved grunnlovsendringer.82

Utvalget er enig i at det er flere utfordringer med dagens prosedyre for grunnlovsendringer. Utvalget merker seg også at innvendingene mot den nåværende prosedyren har vært konsistente og sammenfallende over tid.

81. For en nærmere gjennomgang, se Grunnloven, historisk kommentarutgave (red. Mestad og Michalsen, 2021), punkt 7.3 «Forslag til reform av § 121».

82. Eirik Holmøyvik, Reform av grunnlovprosedyren, Kritisk juss, årgang 44 nr. 1, 2018, s. 23–25.

8.2 Behov for klart utformede og godt begrunnede forslag

Retten den enkelte stortingsrepresentant og regjeringen har til å fremme hvilket som helst grunnlovsforslag og få det behandlet i Stortinget, er en viktig demokratisk rett som det etter utvalgets syn er nødvendig å hegne om. Dagens ordning har likevel også noen klare ulemper.

Den lave terskelen for å fremme grunnlovsforslag og at Stortinget har en plikt til å behandle alle fremsatte forslag, medfører at velgerne i mange tilfeller får anledning til å ta stilling til et relativt stort antall grunnlovsforslag i det mellomliggende valget, ofte med stor innholdsmessig variasjon. Det er i den norske prosedyren for eksempel ingen krav om at fremsatte forslag ikke skal være innholdsmessig motstridende. Umiddelbart kan dette sees som en styrke for folkesuvereniteten, idet folket i valg kan forholde seg til et friere utvalg av forslag. Velgernes innflytelse forutsetter imidlertid at det er mulig å orientere seg om hvilke partier eller kandidater som vil støtte de ulike forslagene, hva som er den reelle forskjellen på de ulike forslagene, og hvor nærliggende det er at forslaget kan oppnå tilstrekkelig flertall. Dette er i dag ikke avklart på tidspunktet for valget. Dersom et forslag er fremmet av flere representanter fra ett eller flere partier, kan det gi en indikasjon på om forslaget kan få kvalifisert flertall. Samtidig er det ikke gitt at partiene representantene tilhører, står bak forslaget representantene har fremmet. Det forekommer at partifeller av forslagsstilleren stemmer mot når forslaget kommer opp til votering, og dette vil ikke velgerne kunne ha noen begrunnet oppfatning om basert på det fremsatte forslaget alene.

Den gjeldende prosedyren for å endre Grunnloven oppstiller ingen formelle krav til utredning eller begrunnelse knyttet til fremsettelsen av grunnlovsforslag. Dette kan sammenfattes som at det i Norge er en veldig sterk forslagsrett, samtidig som det i liten grad sikres grundig saksforberedelse i grunnlovssaker. Enkelte grunnlovsforslag ledsages derfor av svært knappe begrunnelser og utredningsgrunnlag, som ikke gir særlige føringer for hvordan endringene skal forstås, eller hvilke konsekvenser som er tiltenkt. Stortingets administrasjon tilbyr som omtalt under punkt 3.3 en viss teknisk bistand med utformingen av selve forslaget. Erfaring fra de tre siste fremsettelsesperiodene (2012, 2016 og 2020) viser imidlertid at forslagsstillere i de aller fleste tilfeller søker bistand fra Stortingets administrasjon tett opp til forslagsfristens utløp. Dette medfører at bistanden som gis, i all hovedsak knytter seg til fremsettelsen av et allerede utarbeidet forslag og dermed i relativt begrenset grad innebærer bistand med mer generell utredning i forkant av at forslaget konkret utformes. Mange av forslagene fremstår dessuten som relativt lite gjennomarbeidet når de oversendes administrasjonen, og av rent praktiske årsaker er det kun mulighet for et minimum av språklig og lovteknisk bistand fra administrasjonens side.

I motsetning til det som ellers gjelder for regelverksendringer, er det for grunnlovsendringer heller ikke krav til offentlig høring.

En konsekvens av dette er at grunnlovsteksten i et vedtatt endringsforslag kan gi opphav til en del tolkningsspørsmål. Dersom prosedyren la bedre til rette for en grundig utredning, som igjen ble gjenspeilet i begrunnelsen for forslaget, ville det etter utvalgets syn kunne bidra til å klargjøre formålet med forslaget og hva man ønsker å oppnå med det. Det vil også kunne utdype og presisere hvordan ulike ord og uttrykk skal forstås, samt avklare avgrensninger og gi konkret veiledning for vurderinger. I enkelte tilfeller kan det være tilsiktet at elementer i bestemmelsen skal gi et større tolkningsrom, men dette vil i tilfelle kunne presiseres og begrunnes. Utvalget mener derfor det i større grad bør tilstrebes at forslag er grundigere utredet før de formelt fremsettes. Det stilles etter dagens ordning ingen formelle krav til kvalitetssikring eller nærmere «kvalifisering» av et fremsatt grunnlovsforslag etter at det er formelt fremsatt. Det at fremsatte grunnlovsforslag går direkte til behandling i det påfølgende stortinget, kan fremstå noe inkonsekvent hvis grunnlovsprosedyren sammenlignes med prosedyren for ordinære lovvedtak. Til forskjell fra grunnlovsforslag går ikke et lovforslag direkte til endelig behandling. Lovforslag må i henhold til Grunnloven § 76 andre ledd først bli «antatt» av Stortinget, som innebærer at det behandles og vedtas av Stortinget. Etter minst tre døgn skal Stortinget igjen godkjenne eller forkaste forslaget som ble «antatt». Hvis forslaget godkjennes, er det endelig vedtatt. Hvis det forkastes (med tilføyde «anmerkninger»), går det til tredje gangs behandling, hvor det eventuelt kan antas «med de nevnte anmerkninger». Kravet om et slikt dobbeltvedtak skal bidra til forsvarligheten i saksbehandlingen, blant annet gjennom muligheten for å identifisere og korrigere feil eller mangler av både innholdsmessig og lovteknisk karakter, før det treffes endelig vedtak. En slik kvalitetssikring ligger ikke i vedtaksprosedyren slik den er regulert i Grunnloven § 121.

Som nevnt ovenfor under punkt 2.2 er bestemmelsen i Grunnloven § 121 om at Stortinget kun kan vedta forslag som ble fremmet før det mellomliggende valget, tolket dithen at det ikke kan gjøres endringer eller korrigeringer i forslaget etter at det er formelt fremsatt. Selv om et forslag ville kunnet oppnå 2/3 flertall med relativt små justeringer, innebærer eventuelle endringer at grunnlovsforslaget må fremsettes på nytt – og først vil kunne behandles og vedtas etter et nytt mellomliggende stortingsvalg. Dette er tolket slik at det heller ikke kan foretas rent språklige rettelser i det opprinnelige forslaget. I kombinasjon med at grunnlovsforslag ofte fremstår som sparsommelig utredet, kan dette medføre at forslag stemmes ned ene og alene fordi de ikke er formulert på en tilstrekkelig klar måte – selv om det i utgangspunktet er flertall på Stortinget for det materielle innholdet. Motsatt kan det også skje at forslag som har begrensede forarbeider, blir vedtatt. I slike tilfeller vil domstolene kunne få et større tolkningsrom enn det forslagsstillerne og Stortinget ønsket, fordi forarbeidene ikke gir konkrete holdepunkter for tolkningen. Dette overlater en større del av rettsanvendelsen til domstolenes og forvaltningens skjønn – på bekostning av lovgivers «kontroll» med innholdet og rekkevidden av forslaget.

Det kan videre hevdes å være en demokratisk svakhet ved dagens ordning at stortingsbehandlingen etter valget kan medføre at forslaget får et annet rettslig innhold enn opprinnelig tiltenkt, selv om forslaget til grunnlovstekst er det samme. Fremsatte forslag vil kunne bli supplert med merknader fra representantene under komitébehandlingen, som ikke nødvendigvis er i samsvar med den opprinnelige intensjonen fra forslagsstillerne. Muligheten for dette vil nok være større for forslag som er knapt begrunnet, enn forslag som er mer utførlig begrunnet og utredet. Det er imidlertid også eksempler på at forslag som er grundig utredet og begrunnet, med klare føringer for tolkningen, har fått et noe annet eller justert rettslig innhold som følge av stortingsbehandlingen etter valget. Det kan argumenteres for at muligheten for å endre det reelle rettslige innholdet i forslaget gjennom behandlingen etter valget står i et visst spenningsforhold til prinsippet om at det er folket i valg som skal ta stilling til om et grunnlovsforslag bør vedtas eller ikke. Dette har også en side til kravet om identitet mellom forslaget som fremsettes, og forslaget som eventuelt vedtas etter valget, som skal ivareta at velgerne vet hva de eventuelt tar stilling til.

8.3 Regjeringens rett til å fremme grunnlovsforslag

Myndigheten til å endre Grunnloven ligger til Stortinget, samtidig som både stortingsrepresentanter og regjeringen har rett til å foreslå endringer i Grunnloven. Utvalget har redegjort for regjeringens rolle i grunnlovssaker under kapittel 4 ovenfor.

En utfordring med dagens praksis der det reelt sett kun er stortingsrepresentanter som formelt fremmer grunnlovsforslag, er etter utvalgets vurdering at regjeringen unnlater å fremme grunnlovsforslag der det er naturlig at den gjør nettopp det, blant annet i større reformsaker som regjeringen i realiteten driver frem. Dels er det også en utfordring at Stortinget har begrenset kapasitet til å utrede og utarbeide grunnlovsforslag på en måte som sikrer utfyllende og grundig forarbeid. Normal funksjonsfordeling mellom Stortinget og regjeringen tilsier vanligvis, herunder i lov- og budsjettsaker, at forslag utredes, sendes på høring, bearbeides videre i embetsverket og legges frem for Stortinget av regjeringen. Det er ikke gitt at det skal foregå på samme måte i grunnlovssaker, men fordelingen av utredningsressurser mellom de to statsmaktene bygger på dette generelle premisset. Utvalget mener at det i grunnlovssaker iallfall bør legges bedre til rette for at utredningsressursene i embetsverket i større grad kan benyttes. Som følge av maktfordelingsprinsippet bør det i tillegg sikres tilstrekkelige utredningsressurser til behandling av grunnlovssaker i Stortinget.

Praksisen der regjeringen i svært liten grad er formelt involvert i grunnlovssaker, skiller seg betydelig fra ordninger i land det er naturlig å sammenligne med. Komparativt er det klart mest utbredt at regjeringen fremmer grunnlovsforslag på samme måte som lov- og budsjettforslag. Dette har sin naturlige forklaring i funksjonsfordelingen mellom regjeringen og parlamentet, der det primært er regjeringsapparatet som er innrettet for å forestå større utredningsarbeid. Blant annet i Sverige og Finland er det klart mest vanlig at det er regjeringen som fremmer forslag om grunnlovsendringer. I mange tilfeller nedsetter regjeringen bredt sammensatte utredningsutvalg, ofte med enkelte medlemmer fra parlamentet, hvorpå utredningene sendes på høring, behandles i regjeringen og eventuelt legges frem som forslag for parlamentet.

I noen tilfeller i nyere tid er det også i Norge regjeringen som de facto har drevet frem grunnlovsendringer, blant annet som del av større reformer. Regjeringen har likevel ikke formelt fremmet grunnlovsforslagene i Stortinget. Det varierer også om og i hvilken grad regjeringen formelt har involvert seg i stortingsbehandlingen av forslagene. Utvalget mener at dette er en uheldig praksis. For det første bidrar den til å tilsløre det reelle opphavet til grunnlovsforslagene, særlig overfor velgerne, men potensielt også overfor deler av Stortinget. For det andre kan regjeringen ha viktige innspill under stortingsbehandlingen, både faglige og politiske. I den grad disse fremføres, bør de fremføres av regjeringen selv, slik at det er klart for offentligheten og for Stortinget hvor innspillene kommer fra, samt begrunnelsen for dem. Utvalget mener det kan være et demokratisk problem at det i dag ikke er åpenhet rundt regjeringens engasjement i et gitt endringsforslag, og at en tilsløring av regjeringens rolle kan være til hinder for en åpen og opplyst debatt. Utvalget mener at hensyn til folkestyre og velgermakt tilsier offentlige og transparente arbeids- og samarbeidsformer mellom Stortinget og regjeringen i grunnlovssaker.

Når regjeringen ikke åpent benytter forslagsretten i grunnlovssaker, kan det også tenkes at Stortingets terskel for å involvere regjeringen i utredningen av mulige grunnlovsendringer blir kunstig høy. Dermed vil grunnlovsforslag, som kan ha gode grunner for seg, kunne mangle empirisk dokumentasjon og overbevisningskraft. Det primære formålet for utvalget er å foreslå en prosedyre som gir et bedre beslutningsgrunnlag for grunnlovsendringer som kan gi grunnlag for informerte valg fra velgernes og stortingsrepresentantenes side.

Utvalgets forslag vil på samme måte som den nåværende grunnlovsprosedyren åpne for regjeringens involvering i Stortingets formelle saksbehandling. Rettslig sett er det i dag ikke noe i veien for at regjeringen kan fremme grunnlovsforslag, jf. Grunnloven § 76 første ledd, og regjeringen kan legge frem proposisjoner eller stortingsmeldinger med omtale av fremsatte forslag som ledd i stortingsbehandlingen av forslagene. Statsministeren og statsrådene har også rett til å delta i Stortingets forhandlinger i grunnlovssaker, jf. Grunnloven § 74 andre ledd. Stortinget kan fra sin side også i dag aktivt involvere regjeringen, blant annet gjennom anmodningsvedtak om å utrede eller fremsette grunnlovsforslag eller ved å be om en uttalelse fra regjeringen som ledd i komitébehandlingen.

8.4 Betydningen av offentlig debatt om forslag

Realiseringen av folkesuverenitetsprinsippet krever at det legges godt til rette for en opplyst meningsdannelse om grunnlovsforslag før stortingsvalget – slik at velgerne kan ta opplyste, informerte valg. Eventuelle endringer av Grunnloven innebærer endring av det rettslige rammeverket for grunnleggende beslutninger i samfunnet. Det er dermed et sentralt hensyn at prosedyren for å endre Grunnloven bidrar til at folket kan hensynta partiers konkrete standpunkter til fremsatte grunnlovsforslag når de skal bestemme seg for hvilket parti de skal gi sin stemme. Prosedyren for grunnlovsendringer kan ikke i seg selv sikre offentlig debatt om en foreslått grunnlovsendring, men den kan i større eller mindre grad legge til rette for og oppfordre til en slik offentlig, opplyst samtale. Det er derfor etter utvalgets syn viktig at endringsprosedyren på best mulig måte sikrer en transparent og tilgjengelig prosess som gir velgerne (i hvert fall en teoretisk) mulighet til å ta informerte valg knyttet til fremsatte grunnlovsforslag når de stemmer ved stortingsvalget.

Utvalget nevner samtidig i den forbindelse at forslagsstillernes engasjement og aktive deltakelse i debatten har sentral betydning for hvor stor offentlig oppmerksomhet et grunnlovsforslag får. Forslagsstillerne har med dette også selv et ansvar og mulighetsrom for å skape en offentlig, opplyst samtale. Det kan i tillegg nevnes at gode utredningsprosesser som involverer fagmiljø og relevant ekspertise og gir mulighet til innspill via offentlige høringer, også vil bidra til oppmerksomhet og debatt.

Vilkårene for å muliggjøre offentlig debatt om grunnlovsforslag er i utgangspunktet de samme som for at velgerne i valg skal kunne øve reell innflytelse på om grunnlovsforslag blir vedtatt eller ikke. Forslaget må være offentlig tilgjengelig i god tid før valget, det må være klart hva forslaget går ut på, og det må være forutsigbart hvilke partier som støtter eller er imot forslaget.

8.5 Alternativ til dagens ordning

Utvalget mener det bør foreslås et alternativ til dagens ordning ved at det innføres en form for parlamentarisk behandling av et fremsatt grunnlovsforslag før forslaget får sin endelige form og legges frem for velgerne i stortingsvalg og deretter går til endelig behandling i det neste storting. Dette vil være inspirert av ordningen blant annet i Sverige og Finland, hvor grunnlovsforslag behandles ved en totrinnsmodell, med vedtak i parlamentet både før og etter mellomliggende valg. I den første behandlingen tar parlamentene der stilling til om forslaget skal forkastes eller antas som «vilande» – og dermed fremmes til behandling etter et mellomliggende valg. Kun forslag som får nødvendig flertall, går videre til annengangsbehandling etter parlamentsvalget.

Et krav om at det skal fattes et vedtak i Stortinget før et forslag eventuelt forelegges for velgerne i valg, vil kunne gi et insentiv til en mer utførlig begrunnelse og kvalitetssikring av de forslagene som fremmes. Det må antas at muligheten for at et forslag vil kunne bli forkastet i samme valgperiode som det er fremsatt – og dermed ikke sendes til neste storting til endelig behandling – vil kunne bidra til at forslagene er godt utredet og gjennomarbeidet når de fremsettes i Stortinget.

Videre vil en slik førstegangsbehandlingi Stortinget kunne muliggjøre politisk og faglig bearbeiding av et fremsatt grunnlovsforslag før det eventuelt vedtas at det skal fremmes til annengangsbehandling etter mellomliggende valg. Dette vil igjen kunne gi Stortinget en noe mer fremtredende rolle i forslagsfasen, i noen grad på bekostning av enkeltrepresentantenes «rett» til å få sine forslag endelig votert over i plenum. Utvalget mener dette i utgangspunktet er lite betenkelig i seg selv. Systemisk kan det sees som en styrking av det representative demokratiet i initialfasen for grunnlovsendringer.

En slik totrinnsprosedyre bør etter utvalgets vurdering utformes for å ivareta flere hensyn, hvor ulike interesser balanseres mot hverandre. På den ene siden er det ønskelig å bevare de demokratiske fordelene ved dagens forslagsrett, samtidig som det er ønskelig å styrke forutsetningene for folkets innflytelse på Grunnloven gjennom å gi folket i valg en reell og effektiv mulighet til å ta stilling til klart begrunnede og gjennomarbeidede grunnlovsforslag.

Utvalgets forslag gjennomgås nærmere i kapittel 9–11, hvor det også gjøres rede for de enkelthetene i forslaget hvor utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall.

Forrige kapittel
Neste kapittel