Til Stortinget
Helseforetaksreformen ble innført fra 1. januar 2002 på bakgrunn
av Stortingets vedtak i Innst. O. nr. 66 (2000–2001). Målet med
reformen var å sikre bedre helsetjenester til befolkningen gjennom
en bedre, mer helhetlig styring av spesialisthelsetjenesten og bedre
utnyttelse av ressursene i sektoren. Reformen skulle bidra til kortere
ventetid og mer likeverdig helsetilbud i hele landet.
Et hovedelement i reformen var at eierskapet til de fylkeskommunale
sykehusene og øvrige virksomheter innenfor spesialisthelsetjenesten
ble overført til staten, slik at sektoransvaret, finansieringsansvaret og
eierskapet ble samlet på én hånd. Videre ble virksomhetene organisert
i foretak som egne rettssubjekter. Overordnede helsepolitiske mål
og rammer fastsettes av Stortinget, og helse- og omsorgsministeren utøver
eierstyringen i kraft av å være generalforsamling. De regionale
helseforetakene fikk et helhetlig ansvar for organisering, finansiering
og oppgavefordeling i underliggende helseforetak.
En sentral målsetting for helseforetaksreformen var å sikre et
likeverdig helsetilbud i hele landet, og bedre utnyttelse av ressursene
på tvers av geografiske grenser. Undersøkelser av praktisering av
pasientrettighetene viser imidlertid at det er store geografiske variasjoner
i tilbudet til pasientene. Rapporten "Ventetider og pasientrettigheter
2. tertial 2008" fra Helsedirektoratet viser store variasjoner mellom
de ulike helseforetakene med hensyn til tildeling av rett til nødvendig
helsehjelp etter pasientrettighetsloven § 2-1. Noe av variasjonen
kan forklares med ulike pasientsammensetninger, men det er også
variasjoner mellom sykehus som har en relativt lik pasientsammensetning.
F.eks. var andelen rettighetspasienter ved St. Olavs Hospital på
83 prosent, ved Haukeland universitetssykehus på 59 prosent, ved
Ullevål universitetssykehus på 53 prosent, og ved Universitetssykehuset
Nord-Norge i Tromsø på 42 prosent. Videre viser rapporten at det
er store variasjoner mellom helseforetakene med hensyn til frist
for behandling, som varierte fra 86 til 202 dager. Dette representerer også
et betydelig rettssikkerhetsproblem.
På bakgrunn av NOU 2003:1 foreslo Samarbeidsregjeringen en plan
for å rette opp den økonomiske skjevfordelingen mellom regionale
helseforetak, noe Stortinget sluttet seg til i Budsjett-innst. S.
nr. 11 (2003–2004). Stortinget vedtok en ny inntektsfordeling i
tråd med Magnussen-utvalgets innstilling (NOU 2008:2) i Innst. S.
nr. 270 (2007–2008), jf. St.prp. nr. 59 (2007–2008). Det er avgjørende
at dette vedtaket gjennomføres, slik at bevilgningene til helseregionene
sikrer et mer likeverdig tilbud.
Et tverr-regionalt utredningsarbeid viser et betydelig effektiviseringspotensial
knyttet til samordning av stab- og støttefunksjoner mellom de regionale
helseforetakene. Dette viser at de regionale grensene forhindrer
effektiv ressursutnyttelse, og dermed et best mulig tilbud til pasientene.
De regionale helseforetakene bør avvikles, for å sikre et mer
likeverdig helsetilbud i hele landet. En sterkere nasjonal styring
kan bidra til bedre rettssikkerhet for pasientene gjennom mindre
variasjoner i helsetilbudet og en mer enhetlig praktisering av pasientrettighetene.
Samtidig vil en bedre nasjonal styring sikre bedre utnyttelse av
de faglige og økonomiske ressursene på tvers av regionsgrensene.
En undersøkelse publisert i Magasinet Mandag Morgen viser at
70 prosent av sykehusdirektørene mener at for mange styringssignaler
hindrer effektiv sykehusdrift. Ifølge undersøkelsen opplever lederne det
slik at helseforetakene pålegges stadig nye oppgaver og at det blir
stadig vanskeligere å vite hvilke oppgaver de skal prioritere. De
årlige bestilleroppdragene fra helse- og omsorgsministeren oppleves som
detaljstyring. I mangel på relevante og sammenlignbare styringsdata
og resultatkrav mener lederne at styringsdokumentene har karakter
av å være en opplisting av tiltak hvor alt er like viktig.
Helseforetaksmodellen innebærer at mange spørsmål av politisk
karakter avgjøres i foretakene, uten at politiske organ kan stilles
direkte til ansvar for dette. Selv om helseministeren i kraft av
å være eier og generalforsamling har det overordnede politiske ansvaret,
innebærer modellen utstrakt delegering av politiske beslutninger
knyttet til funksjonsfordeling, organisering og finansiering. For
folkevalgte kan det fremstå slik at det er problematisk å gripe
inn i politiske saker, fordi modellen forutsetter at de regionale helseforetakene
skal ha utstrakt beslutningsmyndighet. Styrene i regionale helseforetak
må ta krevende beslutninger, samtidig som det kan være vanskelig
å få politisk støtte for disse. Dette misforholdet mellom beslutningsmyndighet
og politisk ansvar kan føre til at vanskelige beslutninger i helseforetakene
ikke har nødvendig demokratisk legitimitet. Det oppstår derfor mye
uro rundt enkelte beslutninger, noe som også svekker tilliten til
helsetjenesten.
Regjeringen Stoltenberg har innført en ordning med at flertallet
av de eieroppnevnte styremedlemmene i regionale helseforetak skal
være oppnevnt blant folkevalgte som foreslås på fylkes- og kommunenivå.
Ordningen er uheldig, fordi styremedlemmene da får en dobbeltrolle
som eiers representanter på den ene siden, samtidig som de oppfattes
som representanter for et politisk parti og et bestemt geografisk område
på den andre. Slik forslagsstillerne ser det, er dette derfor ikke
egnet til å styrke den politiske kontrollen med helseforetakene,
og ordningen bør opphøre.
Det er nødvendig å sikre bedre politisk styring av helseforetakene
gjennom bedre styring i stort og mindre styring i smått. Nasjonal
helseplan må være et bedre verktøy for styring av prioriteringer
i spesialisthelsetjenesten. For den førstkommende perioden må utvikling
av flere desentraliserte tilbud og ambulerende tjenester være prioritert,
i tillegg til styrking av tilbudet innenfor habilitering og rehabilitering.
Stortinget må også fastlegge den overordnede strukturen i helsetjenesten
gjennom nasjonal helseplan. Den overordnede strukturen må angi hvilke
tilbud som skal finnes i ulike geografiske områder, basert på faglige
normtall og politiske vurderinger. Det må fastsettes en struktur
både for høyspesialiserte funksjoner, lokalsykehusfunksjoner og
for tilbud i samarbeid mellom kommuner og helseforetak.
Oppdragsdokumentene fra helse- og omsorgsministeren til regionale
helseforetak må ikke være for detaljerte, men klargjøre den politiske
bestillingen til spesialisthelsetjenesten. Dette vil bidra til å
styrke den politiske myndigheten og det politiske ansvaret for viktige
helsepolitiske spørsmål. Samtidig vil dette klargjøre ansvarsfordelingen
mellom folkevalgt og administrativt nivå, og mellom Stortinget og
statsråden.
Da staten overtok eierskapet for sykehusene i 2002, ble det sanert
gjeld knyttet til sykehusene med om lag 15 mrd. kroner i fylkeskommunene.
Det var en viktig forutsetning for sykehusreformen at de regionale
helseforetakene skal ha et helhetlig ansvar for både drift og investeringer.
Til tross for dette hadde de regionale helseforetakene ved inngangen
til 2007 et akkumulert regnskapsmessig underskudd med 23,9 mrd.
kroner, ifølge St.prp. nr. 1 (2008–2009). Dette omfatter blant annet
driftsmessige underskudd med 9,4 mrd. kroner. Det er urovekkende
at helseforetakene fortsatt ikke driver i økonomisk balanse, selv
om dette er stilt som krav etter innføringen av helseforetaksreformen.
Samtidig opplever befolkningen at det gjennomføres budsjettkutt
som har kortsiktige budsjettmessige effekter, men som har uheldige
langsiktige virkninger både for pasienter og for samfunnsøkonomien.
Kravet om at helsetjenesten må forholde seg til den ressursrammen
som er stilt til rådighet gjennom en demokratisk prosess, må stå
fast. Samtidig må det utarbeides en mer langsiktig plan for å sikre
at driften kommer i balanse, med vekt på hensiktsmessige omstillinger
og effektivisering av støttefunksjoner.
På bakgrunn av dette fremmes følgende
forslag:
Stortinget ber Regjeringen utarbeide en ny nasjonal helseplan
som inneholder følgende:
1. En tydelig prioritering av de
viktigste oppgavene for helse- og omsorgstjenesten, med vekt på
etablering av flere tilbud utenfor sykehus og tilbud i samarbeid
med kommuner. I tillegg må tilbudet om habilitering og rehabilitering
styrkes betydelig.
2. En overordnet struktur for helsetjenesten, med klare
normer for funksjonsfordeling og organisering av helsetjenesten.
3. En plan for avvikling av de regionale helseforetakene
og innføring av en modell som sikrer bedre nasjonal styring.
4. Tiltak for å sikre et mer likeverdig helsetilbud i hele
landet, og bedre rettssikkerhet for pasientene.
5. Skille rollene som bestiller og utfører i de regionale
helseforetakene.
6. En langsiktig plan for å sikre at helseforetakene drives
i økonomisk balanse, med vekt på effektivisering av støttefunksjoner
og hensiktsmessig omlegging av pasientforløp.
7. Avvikling av ordningen med politisk oppnevnte medlemmer
i styrer for helseforetak og regionale helseforetak.
29. april 2009