Seher Aydar (R) [12:29:58] (ordfører for saken): I dag er det en historisk dag, 8 mars. Jeg vil starte med å gratulere alle kvinner med dagen. I dag tenker jeg spesielt på kvinner som lever i krigsområder eller er på flukt.

Tilbake til denne salen er det også et historisk dokument vi behandler, nemlig Harberg-utvalgets rapport kapittel 9, om Stortingets medvirkning og kontroll i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Jeg vil takke komiteen for et godt samarbeid og Harberg-utvalget for en grundig rapport. I dag klargjør Stortinget grunnlaget for langsiktig, åpen og demokratisk politikk for hva som skal være Norges rolle i verden.

Jeg vil nevne to grunner til at jeg kaller det historisk: Det har vært noe usikkerhet om den konstitusjonelle kommandokjeden på disse politikkområdene. Hva kan den til enhver tid sittende regjering gjøre på egen hånd, og hvordan må Stortinget involveres? Hvordan kan vi sikre veloverveid utenriks- og sikkerhetspolitikk som både er parlamentarisk forankret og samtidig klarer å respondere raskt på utviklingen internasjonalt? Her er det avgjørende at Stortinget avklarer kjørereglene, og det gjør vi.

Når vi i dag presenterer innstillingen, er det med stor enighet i komiteen. Dette er oppløftende, for det betyr at vi kan være uenige om innholdet i politikken, og det kommer vi nok også til å være, men vi står i hovedsak samlet om de demokratiske spillereglene. I en stadig mer polarisert verdensorden gleder det meg som folkevalgt.

Jeg skal nevne noen av de områdene hvor komiteen er enstemmig. Komiteen understreker at regjeringen plikter å konsultere Stortinget før den treffer viktige avgjørelser, ikke etter. Det vil si at selv i saker hvor regjeringen ikke trenger samtykke fra Stortinget, plikter den å holde Stortinget informert og konsultere de folkevalgte. Det skal regjeringen gjøre på et tidspunkt som sikrer at konsultasjonen er reell, altså ikke etter at vedtaket er fattet eller irreversible prosesser er satt i gang.

En viktig møteplass for konsultasjon er den utvidete utenriks- og forsvarskomité, altså DUUFK. Her kan regjeringen drøfte fortrolig informasjon i saker som ikke kan debatteres offentlig. Komiteen er samlet om at DUUFK ikke skal misbrukes, at det skal praktiseres strengt. De eneste sakene som skal opp der, er de som ikke kan legges fram for Stortinget på andre måter. Noe annet ville vært å legge lokk på åpen demokratisk debatt.

Komiteen er også samstemt om at Riksrevisjonen kan få tilgang til møtereferatene fra DUUFK så lenge disse er underlagt taushetsplikt.

Så til det som går på norsk deltakelse i militæroperasjoner i utlandet. Her har det gjentatte ganger vært reist kontroverser om den konstitusjonelle saksgangen og Stortingets anledning til å føre kontroll med regjeringen, særlig i forbindelse med Norges deltakelse i NATOs angrep i Libya. Komiteen er opptatt av at militæroperasjoner i utlandet skal ha demokratisk legitimitet. Derfor slutter komiteen seg til utvalgets vurderinger om at det kan være tilrådelig at regjeringen ikke begrenser seg til å konsultere Stortinget før en slik operasjon, men også sikrer at beslutningen har klar parlamentarisk forankring.

Komiteens mindretall, fra Rødt og SV, ønsker å konkretisere at regjeringen fremmer sak for votering til Stortinget, uten at det står i veien for den brede enigheten om det generelle prinsippet som jeg nettopp nevnte.

En eventuell norsk deltakelse i militæroperasjoner utenfor rikets grenser er en alvorlig avgjørelse. Forslag til vedtak må begrunnes av den fagansvarlige statsråden i form av et statsrådsforedrag. Komiteen støtter at foredragene må utformes på en måte som gir Stortinget konkret grunnlag for etterfølgende kontroll. Den skriftlige redegjørelsen skal inneholde folkerettslig grunnlag, rammene for vår militærmakt, om vi deltar i en krig og om den i så fall er til forsvar av landet, samt operasjonens målsetting og varighet.

Komiteen er med andre ord samlet om at regjeringen ikke skal sende norske styrker til utlandet uten å presentere en håndfast plan med folkerettslig mandat og klare rammer. Som komiteen skriver:

«Uten tilgang til skriftlige og begrunnede vedtak fra regjeringen er det ikke mulig for Stortinget å ivareta sin kontrollfunksjon.»

Det dokumentet vi behandler i dag, er en klargjøring av kjøreregler som den til enhver tid sittende regjering må følge opp. Jeg vil igjen takke komiteen for et godt samarbeid og uttrykke at det er viktig at vi er så samlet om denne innstillingen som vi er.

Jeg tar opp det forslaget som Rødt er med på.

Lubna Boby Jaffery (A) [12:35:04]: Med krigen i Ukraina står Norge og Europa i den mest krevende utenriks- og sikkerhetspolitiske situasjonen på svært mange år. Det understreker viktigheten og relevansen av å ha en prinsipiell og overordnet diskusjon om Stortingets medvirkning i og kontroll med norsk utenriks- og forsvarspolitikk.

Grunnloven gir regjeringen myndighet til å fatte beslutninger i utenriks- og sikkerhetspolitikken, og det er den som sitter med ansvaret. Dette prerogativet har unntak, og Stortingets samtykke er påkrevd i en rekke saker. Likevel er dette utgangspunktet, med regjeringens grunnlovfestede prerogativer, viktig å ha med for å forstå Arbeiderpartiets synspunkt i denne saken.

I utenrikspolitikken har det hatt stor verdi at vi finner sammen på tvers av blokker og partiskillelinjer. Det gir en forutsigbarhet og gjenkjennelighet i norsk utenrikspolitikk som er en styrke for landet. I lys av det er det viktig at en regjering har god dialog med Stortinget. Selv om det er regjeringens prerogativ, er det ikke noe i veien for at Stortinget involveres og konsulteres.

Det gjøres i stor grad. Særlig har den utvidete utenriks- og forsvarskomité, populært kalt DUUFK, vært den sentrale arenaen for regjeringens konsultasjoner med Stortinget i slike saker. Komiteen er en viktig arena for utenriks- og sikkerhetspolitikken i Norge. Så langt som mulig må konsultasjonene foregå på en måte og et tidspunkt som gjør at konsultasjonene er egnet til å ha reell betydning for regjeringens beslutning.

Vi har likevel kommet til at det er en rekke områder der konsultasjonsordningen og forankringen kan gjøres bedre. Konsultasjonskravet bør forankres sterkere konstitusjonelt, og de konstitusjonelle kompetansereglene som gjelder deltakelse i militære operasjoner i utlandet, framstår som uklare og lite anvendelige i dag. Det kan også være tilrådelig at regjeringen, i tillegg til å konsultere, påser at beslutninger om å delta i militæroperasjoner i utlandet har en klar parlamentarisk forankring. Komiteen vil senere ta stilling til grunnlovsforslaget Dokument 12:27 for 2019–2020, som kommer inn på flere av disse problemstillingene.

Så har Rødt og SV noen standpunkt rundt deltakelse i militæroperasjoner i utlandet. De ønsker debatt og votering i åpen sal før bruk av norsk militærmakt i utlandet. Det har ikke vi stilt oss bak. Det har vært og er regjeringens prerogativ å styre utenrikspolitikken.

De to siste ukene har illustrert for oss hvor uoversiktlig en krisesituasjon er, og hvor raskt og til dels uventet en slik situasjon kan utvikle seg. Arbeiderpartiet støtter at regjeringen skal konsultere og ha god dialog med Stortinget. Det skaper trygg forankring og legger grunnlag for tradisjonen vi har, med bred forankring og konsensus i utenriks- og forsvarspolitikken. Samtidig må vi ikke komme i en situasjon der saksbehandlingsregler forsinker nødvendig bruk av militærmakt. Må det handles raskt, så må det handles raskt.

La meg avslutte med å si at regjeringen likevel må legge til rette for Stortingets etterfølgende kontroll. Stortinget må få utfyllende og tilstrekkelig informasjon om faktiske forhold og vurderinger. Beslutningene må tas på en måte som gjør at de kan etterprøves. Vedtakene må være skriftlige og begrunnede. Komiteen har derfor sagt noe om hvilke krav som stilles til statsrådsforedragene som ligger til grunn for en beslutning om deltakelse i militæroperasjoner i utlandet. Det er et signal vi legger til grunn at regjeringen merker seg.

Aleksander Stokkebø (H) [12:39:09]: Utvalget som ble nedsatt for å utrede Stortingets kontrollfunksjon, Harberg-utvalget, fikk et viktig tilleggsmandat til å «vurdere og komme med forslag til prosedyrer for å sikre Stortingets medvirkning og kontroll med norsk utenriks- og forsvarspolitikk».

Samlet sett og historisk sett har utenriks- og sikkerhetspolitikken i Norge vært preget av samarbeid og konsensus, og det har vært en styrke. Samtidig oppnås det likevel ikke alltid bred enighet, men innenfor utenriks- og forsvarspolitikken er det regjeringens prerogativ formelt å treffe de endelige beslutningene i slike saker. Det er som kjent regulert i Grunnloven §§ 25 og 26. Grunnloven stiller også krav om Stortingets samtykke på en rekke viktige områder, som tidligere talere har vært inne på. Et eksempel er om Norge skulle tilslutte seg en traktat som krever lovendring, eller som er av særlig viktighet. Det er også et krav om at Stortinget samtykker til økt eller redusert forsvarsmakt og bruken av «landvernet og de øvrige tropper som ikke kan henregnes til linjetroppene», utenfor landegrensene.

Utenriks og sikkerhetsområdet skiller seg fra mange andre politikkområder ved at regjeringen konsulterer Stortinget før det fattes viktige beslutninger. I over 100 år har den utvidete utenriks- og forsvarskomité, DUUFK, vært en sentral arena for dette. Fortrolige drøftelser i komiteen danner grunnlag for en felles forståelse, og det gjør det også lettere å finne sammen i enighet.

Det er en samlet komité som understreker at slike konsultasjoner må skje på en måte som gjør at det har reell betydning for de beslutningene regjeringen til slutt fatter. Det betyr at konsultasjonene må komme så tidlig at det ikke er gjort beslutninger eller satt i gang prosesser som det vil være vanskelig eller umulig å reversere. DUUFK skal kun brukes i tråd med sitt formål og i de sakene som på konsultasjonstidspunktet ikke kan legges fram for Stortinget på en annen måte. Den generelle informasjonsplikten som regjeringen har til Stortinget, ivaretas ikke gjennom disse konsultasjonene, og konsultasjonene skal heller ikke brukes slik at regjeringen unndrar seg en offentlig debatt.

En samlet kontroll- og konstitusjonskomité støtter utvalgets syn på viktigheten av en streng praktisering av at regjeringen er parlamentarisk forpliktet til å konsultere DUUFK i viktige spørsmål vedrørende utenrikspolitikk, handelspolitikk, sikkerhetspolitikk og beredskap, herunder terrorberedskap, som det også framgår av Stortingets forretningsorden § 16 andre ledd.

Konsultasjonskravet bør forankres sterkere konstitusjonelt, slik utvalget har anbefalt, og det er komiteen enig i. I flere nordiske land kreves det parlamentarisk samtykke til militæroperasjoner i utlandet. Fram til 1945 var det praksis også i Norge, uten at det ble ansett som konstitusjonelt påkrevd, ut fra det jeg har fått opplyst.

Stortinget vil ta stilling til en grunnlovfesting av konsultasjonsplikten og terskelen for når stortingsvedtak om utenlandsoppdrag er nødvendig, med behandlingen av Grunnlovsforslag 27 for 2019–2020, om endringer i §§ 25 og 26.

Høyre støtter ikke mindretallets forslag i saken, men ser fram til de videre diskusjonene.

Nils T. Bjørke (Sp) [12:43:25]: Eg vil starta med å takka komiteen og saksordføraren for eit godt samarbeid.

Mens me handsamar denne saka, står me midt i det tyngste og mest krevjande og avgjerande i utanriks- og tryggingspolitikken i vår tid. Det er godt me står i ein rotfesta tradisjon med samarbeid og konsensus på politisk nivå.

Denne saka handlar om Stortingets medverknad og kontroll i utanriks- og tryggingspolitikken. Kontrollen på dette området går føre seg innanfor dei same rammene som gjeld for Stortingets kontroll med regjeringa og forvaltninga elles. Me driv kontroll på vegner av Stortinget som folkevalt organ for å sikra ansvarlegheita i det politiske systemet.

Prerogativet i utanriks- og tryggingspolitikken gjer at kontrollen på dette området vert utøvd noko annleis enn i innanrikspolitikken. Kontrolloppgåva etter Grunnlova § 75 g vert følgd opp av utanriks- og forsvarskomiteen, og regjeringa konsulterer Stortinget i den utvida utanriks- og forsvarskomiteen før avgjerder vert tekne.

Ein samla komité legg vekt på at føremålet med konsultasjonsordninga er å informera for å skapa ei felles forståing og for å dempa konfliktar og fremja konsensus. Ein samla komité peiker på at prerogativet ikkje legg avgrensingar på Stortingets kompetanse til å driva kontroll med regjeringa.

Omsynet til Stortingets kontroll er årsaka til at konsultasjonskravet kan trenga ei sterkare konstitusjonell forankring. Omsynet til Stortingets kontroll kan gjera det tilrådeleg at regjeringa har ei klar parlamentarisk forankring i avgjerda om å delta i militæroperasjonar i utlandet utover konsultasjonane. Dette kjem me attende til i grunnlovshandsaminga seinare i vår.

Om grunnlaget for kontroll kan ha trong for forbetringar, er det viktigaste at krevjande avgjerder i utanriks- og tryggingspolitikken vert handterte med den beste klokskap og grundigheit som tida me lever i, tillèt. Maktfordelinga mellom Stortinget og regjeringa må liggja i botn for val som formar historia.

Sofie Høgestøl (V) [12:45:59]: Jeg ønsker å begynne innlegget mitt med å takke både komiteen og saksordføreren, men jeg vil også takke medlemmene av Harberg-utvalget for et godt stykke utført arbeid, med deres utredninger og drøftinger rundt Stortingets kontrollfunksjon i utenrikspolitiske saker.

Det er viktig for å sikre en god demokratisk saksgang at prosedyrene for å sikre Stortingets medvirkning i norsk utenriks- og forsvarspolitikk er et emne for diskusjon med jevne mellomrom. Det er derfor gledelig at Stortinget vedtok å utvide mandatet til Harberg-utvalget til også å omfatte dette. Som en person som til vanlig underviser i statsrett, setter jeg også veldig pris på noe som kan danne grunnlag for gode eksamensoppgaver i det faget i framtiden.

Utenriks- og sikkerhetspolitikken har lenge stått i en særstilling i det norske politiske landskapet. Saksfeltet har lenge vært sterkt konsensusorientert og har vært preget av en stor grad av samarbeidsvilje mellom de politiske partiene. Regjeringens prerogativer over deler av den norske utenriks- og sikkerhetspolitikken resulterer naturligvis i at regjeringen innehar store bestemmelsesmyndigheter over norsk utenrikspolitikk. Spesielt i sammenligning med andre politikkområder er det viktig å understreke den unike mengden myndighet regjeringen utøver i utenrikspolitiske spørsmål. Som flere andre talere har vært inne på, skulle det bare mangle. Det er tradisjonelt utenrikspolitikken som er lagt til den utøvende myndighet.

Som Harberg-utvalget tydeliggjør, er det likevel viktig at man i en del saker skal konsultere Stortinget. Det understrekes også at konsultasjoner mellom regjering og den utvidete utenriks- og forsvarskomité må foregå på en slik måte at de ivaretar Stortingets innflytelse over den endelige beslutningen. For meg er det nettopp det samspillet mellom storting og regjering som er kjernen i det demokratiske systemet vi har i Norge. Utvalget uttrykte også bekymring over mangelen på konstitusjonell forankring for denne konsultasjonsordningen i Norge.

Venstre stiller seg bak disse uttalelsene fra utvalget. Konsultasjonsordningen ivaretar Stortingets konstitusjonelle rett til å påvirke utenriks- og sikkerhetspolitikken. Ordningen har over lang tid vært praksis i Norge, men ikke forankret på konstitusjonelt vis. Vi ønsker en tydeligere forankring av dette velkommen, uten at det på noen måte skal bidra til å erstatte regjeringens opplysningsplikt.

Etter Grunnloven §§ 25 og 26 ligger den formelle vedtaksmyndigheten innen utenriks- og sikkerhetspolitikk hos regjeringen, som sagt. Utvalget understreker likevel at Stortinget er i sin fulle rett til å behandle saker som gjelder utenriks- og sikkerhetspolitikk. Utvalget konkluderer også med at Stortinget på eget initiativ kan komme med politisk forpliktende vedtak. Venstre stiller seg bak disse vurderingene.

De siste ukers hendelser har poengtert viktigheten av en god og åpen dialog rundt Norges sikkerhetspolitikk. Russlands angrepskrig i Ukraina har vist oss at vår frihet er skjørere enn vi kanskje hadde sett for oss. At både storting og regjering kan bidra til å utforme denne politikken, er positivt. Den formelle beslutningsmyndigheten ligger selvsagt hos regjeringen, men Stortinget har også en viktig rolle å spille. Den offentlige meningsbrytningen også om utenrikspolitiske saker er en del av det som skiller oss fra et autoritært regime. Selv om diskusjonen kan være krevende, er jeg overbevist om at mer offentlig debatt fører til bedre beslutninger, og det vil jeg takke regjeringen for de siste ukene.

Jeg er glad for at en samlet komité støtter utvalgets vurdering rundt forsterking og synliggjøring av Stortingets rolle i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske saker og Stortingets rett til å treffe politisk forpliktende anmodningsvedtak. Det at en samlet komité står inne for dette, styrker etter min mening saken og nasjonalforsamlingens rolle i utenrikspolitiske spørsmål. Det setter jeg stor pris på.

Vi befinner oss i en urolig verden. Den russiske invasjonen av Ukraina er blodig og uprovosert. I slike ekstraordinære situasjoner er det helt avgjørende at vi spiller på alle sidene ved et åpent politisk system, og at regjeringen og Stortinget kan spille på lag og utfordre hverandre på hvilke posisjoner Norge skal innta. Jeg opplever at en samlet komité står bak dette ønsket og ser derfor på denne innstillingen som et viktig steg i å definere Stortingets rolle i utenrikspolitikken.

Utenriksminister Anniken Huitfeldt [12:50:07]: Utenriks- og sikkerhetspolitikken skiller seg, som veldig mange talere har vært inne på i dag, fra andre politikkområder, for det er større grad av tverrpolitisk enighet i Stortinget. Mange ganger forsøker vi også å finne fram til tverrpolitisk enighet, selv om det kanskje ikke var det i utgangspunktet. Ta f.eks. spørsmålet om vi skulle sende et stort styrkebidrag til Mali: Den forrige regjeringa var veldig innstilt på det, men etter konsultasjoner med Stortinget ble det bestemt at man ikke skulle gjøre det, selv om regjeringa egentlig kunne fatte beslutning på egen hånd. Der skiller vi oss fra ganske mange andre land, og land hvor det da er votering i nasjonalforsamlingen. Det kan være flertall med kanskje én og to stemmer, slik at man fatter beslutninger av denne typen som har langt svakere forankring enn det man har i Stortinget gjennom den norske modellen, hvor vi søker bredere politiske løsninger.

Det som også skiller debatten på dette området fra mange andre, er at vi ikke automatisk går og mistenkeliggjør hverandres motiver. Det er ikke sånn at man i utgangspunktet gjør det i disse diskusjonene, og det synes jeg er bra. Det framgår jo også av merknadene som komiteen har jobbet med på dette feltet. Det synes jeg vitner om at det har vært gjort en veldig god jobb fra Harberg-utvalget, og jeg har også fulgt det fra den tida jeg satt her.

Parlamentarisk forankring av all politikk, også i utenriks- og sikkerhetspolitikken, er avgjørende for et velfungerende demokrati, og regjeringas politikk må jo ha støtte i Stortinget. Men som mange har vært inne på, er det etter Grunnloven §§ 25 og 26 regjeringas prerogativ å fatte endelig beslutning i utenriks- og forsvarspolitikken. Men prerogativet er altså ikke til hinder for at Stortinget kan føre kontroll med regjeringa.

Det er lang praksis for at regjeringa konsulterer Stortinget før man fatter viktige beslutninger i utenrikspolitikken. Et eksempel på det er spørsmålet om hvordan vi praktiserer eksportregelverket for våpen i land der krig og konflikt truer. Der foretok vi en endring av det som har vært veldig lang praksis gjennom 60 år. Da gikk jeg først til Stortinget og sa vi vurderte å gjennomføre en slik endring. Veldig mange politiske partier fattet så beslutninger, på demokratisk vis, og vi foretok en endring i norsk praksis som egentlig endret norsk politikk de siste 60 årene.

Det som kjennetegner dette området, er at beslutninger ofte må tas ganske raskt, men Stortinget har altså mulighet til å gjøre det på en effektiv måte, og jeg mener at vi også gjorde det i denne saken. Det har vært praksis siden 1917, og det har tjent storting og regjering siden den gangen.

Jeg er helt enig i at vi ikke skal bruke den utvidete utenriks- og forsvarskomité til å unndra oss offentlig diskusjon om viktige spørsmål i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Samtidig er det ofte spørsmål som er preget av fortrolighet, det er sikkerhetsgradert informasjon, og det er sensitiv informasjon som kan skade vår sikkerhet og våre interesser hvis det blir offentlig kjent. Derfor er det viktig at vi ivaretar den fortroligheten som preger den utvidete utenriks- og forsvarskomité, uavhengig av hvilke partier som sitter i regjering.

Bjørnar Moxnes (R) [12:54:07]: Det er veldig bra at vi har fått en grundig gjennomgang og diskusjon av Stortingets rolle i både utenriks- og sikkerhetspolitikken. Dette var i utgangspunktet ikke opprinnelig en del av Harberg-utvalgets mandat, men etter forslag fra Rødt gikk et samlet storting inn for å ta det med i mandatet: å se på både Stortingets medvirkning i og kontroll med utenrikspolitikken og på offentlig innsyn i og debatt rundt Riksrevisjonens undersøkelser. Så jeg er takknemlig for at det ble tatt inn og er blitt etterlevd i utvalgsarbeidet.

Så er vi nå i en spesiell situasjon, hvor verden står på en knivsegg. Europas største land er i full gang med en folkerettsstridig og brutal invasjon. Det viser egentlig alvoret i og hvor avgjørende det er, det vi behandler av politikkfelt i dag. Jeg er derfor glad for at et samlet storting vil vedta viktige avklaringer om hvordan vi skal behandle utenrikspolitikk og sikkerhetspolitikk framover. Vi har noen historiske – og også dyrekjøpte – erfaringer som viser hvor avgjørende det er å ta vare på et fungerende demokrati, ikke minst når det er en kritisk situasjon.

Vi leste i Godal-rapporten om Afghanistan-krigen at Stortinget der burde ha fått mer informasjon om mål, midler og forventede resultater. Vi husker at før man gikk til krig mot Libya, var det ikke noe formelt møte i Stortinget, men det var en runde på mobiltelefon og sms med de daværende parlamentariske lederne. Jeg er derfor glad for at komiteen nå slår fast at regjeringen plikter å konsultere Stortinget før den fatter viktige vedtak, og for at Stortinget slår fast at kongelige resolusjoner om å sende styrker ut av landet må ha et konkret innhold som Stortinget kan ettergå.

Så er det en komitéanbefaling at regjeringen sørger for at internasjonale militæroperasjoner har parlamentarisk forankring. Sammen med SV foreslår Rødt at dette gjøres ved at regjeringen legger fram sak til åpen debatt og votering her i Stortinget, før den sender soldater ut av landet. Dette gjøres i Sverige og Danmark, og det var også sedvane og fast praksis – jf. Harberg-utvalget – fram til 1945.

Uenigheten vil bestå, både om utenrikspolitikk og sikkerhetspolitikk. Desto viktigere er det at vi blir enige om gode og tydelige prinsipper for hvordan man tar beslutninger. Vårt syn er at folkestyre ikke står i veien for handlekraft, heller ikke i kriser, men er nettopp forutsetningen for handlekraft.