3. Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Dag Terje Andersen, Fredric Holen Bjørdal, Lise Christoffersen og Rigmor
Aasrud, fra Høyre, Kjartan Berland, Stefan Heggelund, lederen Arve
Kambe og Bengt Morten Wenstøb, fra Fremskrittspartiet, Ingebjørg Amanda
Godskesen og Håvard Jensen, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra
Venstre, Sveinung Rotevatn, og fra Sosialistisk Venstreparti, Kirsti Bergstø,
viser til Prop. 5 L (2016–2017) Endringer i arbeidsmiljøloven (gjennomføring
av håndhevingsdirektivet mv.) og forslag til endringer i arbeidsmiljøloven
i forbindelse med gjennomføringen av håndhevingsdirektivet (direktiv
2014/67/EU), om håndhevingen av utsendingsdirektivet (direktiv 96/71/EF).
Komiteens flertall,
medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser
til at det norske arbeidslivet i dag er preget av seriøsitet og
trygghet. Flertallet merker
seg at regjeringen møter kriminalitet i arbeidslivet med målrettede
tiltak. Flertallet støtter
regjeringens strategi, som ble utarbeidet i samarbeid med partene i
arbeidslivet, mot kriminalitet i arbeidslivet.
Flertallet viser til at på
mange områder har de fire friheter i det europeiske samarbeidet
tjent Norges økonomiske interesser i gode tider hvor vi har hatt stor
etterspørsel etter arbeidskraft til å utføre jobber her. Flertallet viser
også til at dette har medført enkelte utfordringer. Flertallet viser til NOU 2012:2
Utenfor og innenfor, som viser til Norges avtaler med EU. Flertallet har
merket seg at håndhevingsdirektivet gir Arbeidstilsynet bedre muligheter
til å følge opp økonomiske sanksjoner utenfor landets grenser i
tillegg til å føre sterkere tilsyn med bedrifter når det gjelder
allmenngjøringsforskriften.
Flertallet viser til at regjeringen
arbeider med å utrede om det bør innføres en registreringsplikt
for utenlandske tjenesteytere. Flertallet merker seg at arbeidet
blir omtalt i regjeringen Solbergs strategi mot arbeidslivskriminalitet,
og har i tillegg merket seg at det ble etterspurt et register på
høringen i Stortinget. Flertallet mener
at man bør avvente til utredningen fra departementet er ferdigstilt
før man tar stilling til om en registreringsplikt bør innføres.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser
til at det i de siste årene har blitt avdekket flere og alvorlige
eksempler på sosial dumping og arbeidslivskriminalitet i det norske
arbeidslivet. Noen av sakene har blitt avslørt av offentlige kontrollmyndigheter,
mens andre er avdekket av tillitsvalgte eller media. Disse medlemmer mener
dette viser at det trengs kraftigere tiltak for å forhindre at useriøsitet,
sosial dumping og arbeidslivskriminalitet skal bre om seg i det
norske arbeidslivet. Disse
medlemmer viser til at Riksrevisjonen i Dokument 3:15 (2015–2016)
kritiserer regjeringen for svak og lite avskrekkende innsats mot arbeidsmiljøkriminalitet.
I denne situasjonen er det bekymringsfullt at regjeringen har innført
generell adgang til midlertidige ansettelser, noe som Arbeidstilsynet
m.fl. mener gjør arbeidet mot sosial dumping vanskeligere. Disse medlemmer er
også kritiske til at regjeringen har fjernet muligheten for kollektiv søksmålsrett.
Regjeringens arbeidslivspolitikk
innebærer at mange arbeidstakere får en løsere tilknytning til yrkeslivet,
og dermed åpner man for at useriøse arbeidsgivere får mer spillerom. Disse medlemmer mener
dette bidrar til mer sosial dumping og mer arbeidslivskriminalitet.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet mener Norge må benytte sitt fulle handlingsrom
innenfor EØS-avtalen til å motvirke useriøsitet og sosial dumping,
og mener håndhevingsdirektivet vil være et bidrag for dette. Disse medlemmer viser
i denne sammenheng til tilbakemeldinger til regjeringens høring
og komiteens høring i saken.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til
at direktivet åpner for at det kan innføres en plikt for utenlandske
tjenesteytere til å gi melding til myndighetene i vertslandet senest
når tjenesteytelsen starter (registreringsplikt).
Komiteens medlem
fra Senterpartiet viser til at direktivet tillater at det
finnes en plikt for utenlandske tjenesteytere til å gi melding til
myndighetene i vertslandet senest når tjenesteytelsen starter (registreringsplikt).
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser
til at det kan stilles krav om at meldingen skal inneholde opplysninger
om både tjenesteyteren, tjenesteytelsen og de utsendte arbeidstakerne.
Det har fra LO i høringsrunden og fra Yrkestrafikkforbundet i Stortingets
høring blitt etterspurt et slikt register, noe disse medlemmer stiller seg
bak. Flere EØS-land har allerede innført lignende registreringsordninger
for utenlandske tjenesteytere. I rapporten «Nordiske arbeidstilsyn
med utenlandsk arbeidskraft i bygg og transport» fra 2016, utgitt
med støtte fra Nordisk ministerråd, omtales det danske registeret
som et viktig og effektivt verktøy for det danske arbeidstilsynet.
I rapporten poengteres det at vi mangler noe tilsvarende i Norge.
Disse medlemmer fremmer på
denne bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen innføre en registreringsplikt for utenlandske tjenesteytere
i Norge.»
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
når tjenester ytes på tvers av grenser i EU og EØS, er såkalt utsending
av arbeidsfolk (posting of workers) en av måtene det kan skje på.
Utsending betyr at et selskap har tilhold i ett land og oppdrag
i et annet land og tar med seg sine egne ansatte til å gjøre jobben.
Disse medlemmer viser videre
til at utsendingsdirektivet (96/71/EF) gjelder ansatte i et selskap
som utfører oppdrag i et annet EU- eller EØS-land. Direktivet har
hatt som hovedregel at ethvert land kan vedta regler som sikrer
at arbeidere som er utstasjonert fra andre land, skal kunne ha lønns-
og arbeidsvilkår som svarer til standardene i det landet der de
er utstasjonert.
Disse medlemmer merker seg
at utsendingsdirektivet i 1996 ble innført med den tydelige hensikt
å sikre utstasjonerte arbeidstakere et forsvarlig lønnsnivå. Det
var slik direktivet ble begrunnet av EU-kommisjonen, og det er slik
direktivet ble oppfattet av EUs lovgivere i Ministerrådet og EU-parlamentet.
I de nordiske land
la en derfor til grunn at utstasjonerte arbeidsinnvandrere hadde
krav på lønn etter den tariffavtalen som gjelder på arbeidsplassen.
Disse medlemmer viser til
at EU-domstolen gjennom en serie dommer i 2007–2008 (Laval-, Viking
Line-, Rüffert- og Luxemburg-dommene) har snudd opp ned på hvordan
dette direktivet skal forstås. Disse medlemmer viser videre
til at disse, hver på sin måte, forrykket maktforholdet mellom fagbevegelse
og arbeidsgivere i en situasjon der fagbevegelsen var på defensiven
i de fleste land i Europa.
Viking Line- og
Laval-dommen satte forbud mot å ta i bruk faglige kampmidler som
finsk og svensk lov ga full adgang til. Rüffert-dommen fastslo at
den tyske delstaten Niedersachsen ikke kunne kreve at utstasjonerte
polske arbeidere skulle betales tysk tarifflønn ved et offentlig
byggeoppdrag, mens dommen over Luxemburg sa nei til en serie med
vilkår som skulle sikre at utenlandske arbeidstakere utstasjonert
i Luxemburg fikk samme lønns- og arbeidsvilkår som innenlandske
arbeidstakere.
Disse medlemmer forstår det
med bakgrunn i dette slik at utstasjonerte arbeidsinnvandrere ikke kan
sikres lønn som går utover det som domstolen kaller direktivets
«harde kjerne». Denne kjernen definerer et lønnsnivå som kan ligge
langt under gjeldende tariff.
Disse medlemmer viser til
at dommene kom som et sjokk på fagbevegelsen i mange land. Dette fordi
det i utsendingsdirektivet fastslås at:
«Fellesskapsretten
er ikke til hinder for at medlemsstatene anvender sin lovgivning
eller tariffavtaler inngått mellom partene i arbeidslivet på personer som
er ansatt, også midlertidig, på deres territorium, selv om arbeidsgiveren
er etablert i en annen medlemsstat.» (Betraktning nr. 12)
Før EU-domstolens
Laval-dom fra desember 2007 ble dette forstått slik at statene gjennom
lov eller tariffavtale kan tilby utstasjonerte arbeidstakere lønns-
og arbeidsvilkår som EU-retten ikke kan sette til side. Disse medlemmer merker
seg at de fire dommene setter en kraftig begrensning på medlemsstatenes
rett til å ha en arbeidslivs- og sosiallovgivning som går utover
det minstenivået som EF-domstolen er villig til å godta.
Disse medlemmer viser til
at det ikke finnes politiske vedtak, verken i Ministerrådet eller
i EU-parlamentet, om at EU har rett til å blande seg inn i nasjonal
streikerett og annen arbeidsrett. Det finnes heller ingen ting i
EU-traktaten som fastslår noe slikt. Tvert imot sies det uttrykkelig
i EU-traktaten kompetansen til de lovgivende organene
«gjelder ikke for
lønnsspørsmål, retten til å organisere seg, streikeretten eller
retten til lockout». (Art. 137.5)
Disse medlemmer ser at den
nye tolkningen av utsendingsdirektivet, for Norges del, ble det
tydeligste eksemplet på hvordan EU-domstolen fra en dag til den
neste kunne skyve til side norske tariffavtaler og norsk lovgivning
for arbeidslivet.
Disse medlemmer viser til
at EU-parlamentet reagerte allerede i oktober 2008 (28. oktober 2008)
kraftig mot de fire dommene nevnt ovenfor, og at det med et overraskende
stort flertall ble vedtatt at markedsfrihetene ikke skal være overordnet
grunnleggende rettigheter som retten til å inngå tariffavtaler og
til å gå til arbeidskonflikt.
Disse medlemmer viser videre
til at 474 stemte for vedtaket, 106 stemte mot og 93 avsto fra å stemme.
De fleste fra det store høyrepartiet EPP, Det europeiske folkepartiet,
stemte for vedtaket. Mange av dem som avsto, syntes ikke vedtaket
var radikalt nok.
Disse medlemmer forstår det
slik at vedtaket slår fast at utsendingsdirektivet må tolkes som
et minimumsdirektiv, slik at medlemsland har rett til å stille strengere
krav til lønns- og arbeidsvilkår for utstasjonerte arbeidstakere
enn det som følger av minstereglene i direktivet.
Disse medlemmer merker seg
at EU-parlamentet ville ha en sosial protokoll knyttet til EU-traktaten
som kunne sikre at konfliktretten ikke underordnes den frie flyten
av arbeidskraft. EUs lovgivning måtte heller ikke være i strid med
ILO-konvensjoner, spesielt ikke ILO-konvensjon 94, som sier at medlemsland
kan kreve at ved offentlige oppdrag gjelder de lønningene som «er
vanlig på stedet».
De fire dommene,
ofte kalt Laval-kvartetten, splittet EU. Splittelsen gikk mellom
land med arbeidsinnvandring og land med utvandring – og skapte helt
uholdbare forhold på mange arbeidsmarkeder.
Disse medlemmer viser til
EU-kommisjonen som for tre år siden presenterte et forslag til «håndhevingsdirektiv»
for å roe ned situasjonen. Disse medlemmer forstår det
slik at dette direktivet en gang for alle skulle avklare hvordan
utsendingsdirektivet var å forstå. Men med alle sine uavklarte forhold
gjorde direktivet situasjonen bare enda verre sett fra arbeidstakernes
synspunkt.
Disse medlemmer viser til
at dette er bakgrunnen for at EU-kommisjonen våren 2016 la frem et
forslag om å endre utsendingsdirektivet, og at de viktigste endringene
som foreslås, er:
-
Utsendingsdirektivet
gir i dag bare adgang til å kreve det som svarer til en «minstelønn»,
enten den er fastlagt gjennom lovvedtak eller gjennom tariffavtale.
I stedet for «minstelønn» foreslås det at det nå skal stå «lønn
og annen godtgjørelse», som kan omfatte ulempelønn, bonuser og andre tillegg.
Det er uklart hva dette i praksis skal bety, siden det samtidig
tas ut en setning om at lønnsbegrepet skal defineres av vertsstaten
(Norge) i samsvar med nasjonal (norsk) lov eller praksis.
-
Allmenngjorte tariffavtaler
kan gjelde for utstasjonerte i alle bransjer. Medlemsstatene kan bestemme
at lønns- og arbeidsvilkår som kreves av en hovedleverandør, også
skal gjelde underleverandørene – slik det alt er i Norge.
-
Arbeidstakere i
utenlandske bemanningsselskap skal ha samme vilkår som ansatte i
innenlandske bemanningsselskap.
Disse medlemmer merker
seg at ETUC (Euro-LO) i utgangspunktet er positiv til direktivet, mens
arbeidsgiverorganisasjonen BusinessEurope hevder at direktivet vil
«åpne en Pandoras eske av problem og uenigheter».
Disse medlemmer merker seg
videre at ti land fra Øst-Europa har protestert mot direktivet,
og at de hevder at næringslivet deres mister en «viktig og rettferdig
konkurransefordel» hvis de må betale utstasjonerte arbeidstakere
mer enn minstelønnen i det landet der de jobber.
Disse medlemmer viser til
at forslaget til direktiv skal til votering både i EU-parlamentet
og i EU-rådet for å bli vedtatt. I parlamentet er det nok med alminnelig
flertall av fremmøtte. I EU-rådet kreves det kvalifisert flertall.
Da er det nødvendig at minst 55 pst. av EU-regjeringene støtter
forordningen, og at de til sammen har minst 65 pst. av folketallet
i EU. Så lenge britene er med i EU, betyr det at 13 regjeringer
kan blokkere vedtak hvis de til sammen har minst 35 pst. av folketallet
i EU.
Elleve land i Øst-Europa
er medlem i EU. De har til sammen et folketall i underkant av 21
pst. av folketallet i EU. Det betyr at de ikke kan hindre at forslaget
til forordning blir vedtatt hvis ikke også andre EU-land støtter
forslaget, for eksempel kriserammede land som Italia, Spania, Portugal
og Hellas. (Kilder: «EU & arbetsrätt» 3/2015, 4/2015 og 1/2016)
Disse medlemmer merker seg
at EU-kommisjonen foreløpig ikke har forsert behandlingen av det
nye utsendingsdirektivet, men i stedet presser på for å få på plass
en ny versjon av håndhevingsdirektivet.
Disse medlemmer viser til
at tre omfattende handlingsplaner mot sosial dumping ble vedtatt
av Stortinget i henholdsvis 2006, 2008 og 2013, og at sosial dumping
fortsetter å spre seg.
Disse medlemmer viser videre
til at det i tillegg utvikler seg nye, hensynsløse former for kriminalitet
i arbeidslivet (jf. rapport om arbeidsmarkedskriminalitet
i Norge, Økokrim 2014).
Disse medlemmer merker seg
at de mange kontrolletatene med ansvar for hver sin flik av arbeidslivet
lenge har ropt varsko.
Ifølge nevnte rapport
melder Gro Ellingsen fra Arbeidstilsynet at
«(….) våre tilsyn
kommer i kontakt med mafiavirksomhet, hvitvasking av penger, narkotika, vold,
menneskehandel, prostitusjon, smugling (…) .»
Videre går det frem
at effektiv kontroll er vanskelig når:
«Det opereres ofte
med fiktive adresser (…) men minst like utfordrende er at de beveger
seg ut og inn av landet i løpet av svært kort tid. I løpet av den
tiden det tar å saksbehandle våre saker etter gjeldende saksbehandlingsregler
i forvaltningsloven og arbeidsmiljøloven, kan både arbeidsgiver
og arbeidstaker være forsvunnet fra landet.»
Økokrim på sin side
fastslår i rapporten at:
«(….) firmaer som
driver med ulovligheter, er i flere etaters søkelys, blant annet
på grunn av ulovlig arbeid, bruk av ulovlig arbeidskraft, svart
arbeid, doble kontrakter, NAV-svindel, mathygiene, kjøp av smuglervarer,
brannsikkerhet, boforhold osv».
Straffereaksjonene
er, ifølge Økokrim, for svake til å virke:
«Fortjenesten er
gjerne så stor og oppdagelsesrisikoen oppleves som så liten at den
ulovlige virksomheten fortsetter selv om man er ilagt en straffereaksjon.»
Disse medlemmer viser til
at debatten om sosial dumping og kriminalitet i arbeidslivet som
regel omgår det mest opplagte: Denne utviklingen er et resultat
av EØS-avtalen med fri bevegelse av arbeidskraft. Disse medlemmer viser videre
til at det er EØS som slipper løs konkurranse i stadig større deler
av arbeidslivet – for bedriftene og arbeidsgiverne en konkurranse
om arbeidsoppdrag, for arbeidstakere en konkurranse om jobbene. Disse medlemmer merker
seg som konsekvens: press på lønns- og arbeidsvilkårene i Norge
som følge av stor pågang fra dyktige folk som er villige til å jobbe
for lavere lønn enn det som er tariffestet.
Disse medlemmer viser til
at regelverket til EØS er identisk med regelverket på EUs indre
marked, og at EU i dag sliter med en utvikling der store deler av
arbeidslivet er sosiale katastrofeområder, og der fagbevegelsen
undergraves både av en massearbeidsløshet som har vart i 20–30 år,
og av at standarder og faglige rettigheter svekkes.
Disse medlemmer viser til
at omfanget av sosial dumping og organisert kriminalitet i arbeidslivet
derfor er langt mer omfattende i de fleste EU-land enn i Norge.
Likevel er EØS, slik disse
medlemmer ser det, langt på vei ei hellig ku for mange i debatten
om sosial dumping og kriminalitet i arbeidslivet.
Disse medlemmer viser til
at direktivteksten på mange punkter er så uklar at det vil være
tvil om hva direktivet betyr i praksis. Godkjennes direktivet, er
det overvåkingsorganet ESA, EU-kommisjonen og domstolene (EFTA og
EU) som avgjør hvordan utsendingsdirektivet skal håndheves i Norge.
Disse medlemmer merker seg
at direktivet stiller opp en ikke uttømmende liste over tiltak mot sosial
dumping som kan tillates, og at de enkelte land kan ta i bruk tiltak
som ikke står på listen i direktivet, men bare hvis de er «legitime,
nødvendige og proporsjonale». Videre merker disse medlemmer seg at alle
nye tiltak skal meldes inn til EU-kommisjonen – men at det står
uttrykkelig at en slik innmelding ikke innebærer noen forhåndsgodkjenning.
Disse medlemmer mener at dette
for Norges del vil bety at det er opp til EFTA-domstolen å avgjøre
om norske tiltak mot sosial dumping virkelig er «legitime, nødvendige og
proporsjonale».
Disse medlemmer viser til
at det at tiltakene må være «proporsjonale», åpner for skjønn. Det
betyr, slik disse
medlemmer forstår det, at et tiltak må være egnet til å nå
målet det retter seg mot (å redusere sosial dumping), samtidig som
dette målet ikke kan nås med tiltak som er mindre inngripende mot
andre forhold som godkjennes i EU-retten (som for eksempel styringsretten
til arbeidsgiverne og de ulike markedsfrihetene).
Disse medlemmer viser til
at direktivet svekker det norske regelverket omkring bruken av solidaransvar
innen en kontraktkjede: en hovedarbeidsgiver som står ansvarlig
for lønns- og arbeidsforhold hos en underentreprenør, men bare for
det øverste leddet i kontraktskjeden. Det åpner for at billigløsninger
som rammer arbeidstakerne, skyves nedover i kjeden og dermed ut
av kontroll. Disse medlemmer viser
videre til den norske ordningen, som derimot gjør hovedarbeidsgiveren
ansvarlig for hele kjeden av underentreprenører.
Disse medlemmer merker seg
at en annen begrensning er at ordningen med solidaransvar bare skal
gjelde for bygg- og anleggsbransjen. Det har vært et faglig krav
– både her i landet og i Euro-LO– at solidaransvar må kunne innføres
i alle bransjer der det finnes nødvendig og effektivt.
Disse medlemmer peker på at
innenfor det handlingsrom som utsendingsdirektivet og håndhevingsdirektivet
setter, må Norge innrette sin nasjonale politikk slik at vi på best
mulig måte får mer ordnede forhold i norsk arbeidsliv. Disse medlemmer peker
videre på Riksrevisjonens tre undersøkelser om forholdene i arbeidslivet.
Gjennom disse rapportene har de betenkelige sidene ved fri bevegelse av
arbeidskraft mellom EØS-land (EØS-styrt arbeidsinnvandring) kommet
sterkere frem. Disse medlemmer viser
til Riksrevisjonens rapporter, Dokument 3:15 (2015–2016) om arbeidsmiljøkriminalitet,
Dokument 3:14 (2015–2016) om arbeid mot sosial dumping ved offentlige
anskaffelser og Dokument 3:11 (2015–2016) om beskatning av utenlandske
arbeidstakere og næringsdrivende på midlertidig opphold i Norge,
jf. Innst. 105 S (2016–1207), Innst. 104 S (2015–2016) og Innst.
45 S (2016–2017).
Disse medlemmer fastslår at
man må se på sammenhengen mellom de nevnte rapporter og foreslåtte
endringer av arbeidsmiljøloven (Prop. 5 L (2016–2017), og i tillegg
om håndhevingsdirektivet fremmer eller motvirker tiltak som Riksrevisjonen ber
om at blir gjennomført i sine tre rapporter.
Disse
medlemmer viser til at Arbeids- og sosialdepartementet mener
at lovendringen fremmer bekjempelsen av sosial dumping og arbeidslivskriminalitet,
jf. Prop. 5 L (2016–2017), s. 5–6:
«Direktivets intensjon
er (…) å ha effektive kontrolltiltak og mekanismer som hindrer at
utsendte arbeidstakere utsettes for sosial dumping og arbeidslivskriminalitet
(…) For å oppnå dette, fokuserer håndhevingsdirektivet blant annet
på krav om bedre informasjon om gjeldende regelverk og styrket myndighetssamarbeid
over landegrensene.»
Regjeringen slutter
seg til dette, jf. Prop. 5 L (2016–2017) s. 6:
«Dette er faktorer
som langt på vei samsvarer med flere av tiltakene i regjeringens
strategi mot arbeidslivskriminalitet.»
Disse medlemmer fastslår derfor
at departementets strategi for å bekjempe arbeidslivskriminalitet
for det første bygger på bedret informasjonstilgang og for det annet
på samarbeid mellom EØS-land. Departementet legger til grunn at
dette vil være effektive virkemidler. Disse medlemmer viser videre
til at departementet fremhever skjerpede dokumentasjonskrav som
effektivt botemiddel i tillegg til bedret informasjonstilgang og
EØS-samarbeid, sitat fra Høring om gjennomføring av håndhevingsdirektivet
i norsk rett, Arbeids- og sosialdepartementet 13. januar 2016 s. 7,
(heretter: høringsnotatet):
«Videre foreslår
departementet at utenlandske tjenesteytere skal ha visse dokumenter
tilgjengelig på arbeidsplassen i Norge, og at denne dokumentasjonen
skal foreligge på norsk, dansk, svensk eller engelsk.»
Det heter videre
i høringsnotatet s. 25:
«Dersom det er hensiktsmessig
eller relevant skal dokumentasjonen omfatte slike tilleggsopplysninger
som er nevnt i artikkel 4 i Direktiv 91/533/EØF [«arbejdsgiverens
pligt til at underrette arbejdstageren om vilkårene for arbejdskontrakten eller
ansættelsesforholdet»]. Videre kan det kreves lønnsslipper, timelister
som angir den daglige arbeidstidens start- og sluttidspunkt og varighet,
og bevis for utbetalt lønn, eller kopier av tilsvarende dokumenter.
Hvis vertslandet stiller krav om slik dokumentasjon skal den i utsendingsperioden
finnes på et tilgjengelig og klart definert sted på tjenesteyterens
område, som for eksempel på arbeidsplassen eller på byggeplassen.»
Disse medlemmer anser imidlertid
disse tiltak som utilstrekkelige, jf. at Riksrevisjonen i Dokument
3:11 (2015–2016) s. 44, med henvisning til Prop. 1 S (2013–2014)
og Prop. 1 S (2014–2015) for Finansdepartementet, fremholder at
det:
«Ifølge tildelingsbrevet
for 2015 (…) er (…) viktig at skatteetaten bruker virkemidlene slik
at opplevd oppdagelsesrisiko øker og skattytere og avgiftspliktige
i større grad etterlever skatte- og avgiftsreglene.»
Riksrevisjonen sikter
videre i Dokument 3:15 (2015–2016) s. 8, til at
«Arbeidstilsynet
bruker i liten grad reaksjoner som virker avskrekkende: Arbeidsmiljøkriminalitet er
et alvorlig samfunnsproblem, og reaksjonene og konsekvensene for
lovbrytere må avspeile dette. Det er viktig at reaksjonene for brudd
på arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven reflekterer hvor alvorlig
brudd på dette regelverket er, og at reaksjonene virker avskrekkende…
Varsel om pålegg og utstedelse av pålegg er de reaksjonsmidlene
som Arbeidstilsynet brukte flest ganger. De strengere reaksjonsmidlene
tvangsmulkt, stans, overtredelsesgebyr og anmeldelse er lite brukt…
Etter Riksrevisjonens vurdering er det mulig å øke bruken av reaksjoner
som vil virke mer avskrekkende mot arbeidsmiljøkriminalitet.»
Riksrevisjonens
syn tilsier at innføringen av håndhevelsesdirektivets regler i norsk
rett må – om det skal vedtas – resultere i at sanksjonsmidler som tvangsmulkt,
stans, overtredelsesgebyr og anmeldelse faktisk vil bli tatt oftere
i bruk. Som vist i fortsettelsen, kan disse medlemmer ikke se at
dette er tilfelle.
Disse medlemmer viser til
at utgangspunktet er gjeldende rett. Disse medlemmer må, i tråd
med Dokument 3:15 (2015–2016) s. 9, fastslå at situasjonen i dag
er at mange
«av virksomhetene
som får vedtak om stans som pressmiddel, viser liten vilje eller
evne til å rette seg etter pålegg. Gjennomgangen av de utvalgte
sakene viser at Arbeidstilsynet ikke følger opp slike virksomheter
mer enn de virksomhetene som har gitt tilbakemelding om at de har
rettet opp. I en spørreundersøkelse til Arbeidstilsynet svarer ca.
tre firedeler av inspektørene at tilsynet har middels eller små muligheter
til å oppdage at virksomheter ikke overholder vedtak om stans. Lite
oppfølging av vedtak om stans fører til at det er lite sannsynlig
at det vil bli oppdaget om en virksomhet ikke etterlever vedtaket. Riksrevisjonen
vil peke på at lite oppfølging kan føre til at stans som pressmiddel
får lite avskrekkende effekt, og svekke respekten for Arbeidstilsynet
som tilsynsmyndighet.»
Disse medlemmer viser til
at Riksrevisjonen og kontroll- og konstitusjonskomiteens innstillinger
krever at strengere virkemidler tas i bruk. Dette er tilrådd dels
av en enstemmig komité og dels av et stort flertall i komiteen. Disse medlemmer viser
til Innst. 105 S (2016–2017) s. 7:
«Komiteen merker
seg at Riksrevisjonens undersøkelse dokumenterer at Arbeidstilsynet
har for enkle tilsyn, lite bruk av avskrekkende reaksjoner og at
politiets etterforskning tar for lang tid. Komiteen mener at dette
er alvorlig.»
Videre i Innst.
104 S (2016–2017) s. 8 viser komiteen til at
«(…) Arbeidstilsynet
bruker milde reaksjonsformer mot virksomheter som ikke følger regelverket angående
sosial dumping ved offentlige anskaffelser. [Komiteens] Flertallet
er enige i at en ikke skal bruke strengere reaksjonsformer enn det
situasjonen tilsier. Imidlertid er sosial dumping i offentlige anskaffelser i
mange tilfeller knyttet til store nasjonale eller internasjonale
selskaper som bruker underleverandører hvor det er tvilsomme arbeidskontrakter,
for å få et økonomisk konkurransefortrinn overfor bedrifter som
er seriøse. I slike tilfeller er det ikke minst nødvendig at regelverket
er meget klart med tilhørende strenge reaksjonsformer fra Arbeidstilsynet.
Bare på en slik måte vil store økonomiske selskaper som har enorme
juridiske ressurser til å omgå regelverket, bli tvunget til å endre
sin praksis, slik at vi får rettferdig konkurranse basert på norsk
lov.»
Regjeringens satsing
på bedret informasjonstilgang er ikke et slikt strengere virkemiddel
slik som tvangsmulkt, stans, overtredelsesgebyr og anmeldelse. Pålegg
om dokumentasjon på arbeidsplassen tilhører heller ikke de strengere
virkemidler. Videre har det vist seg at det er for lett å slippe
unna med enten manglende eller ugyldig HMS-kort (tidligere ID-kort).
Disse medlemmer viser til
at Arbeidstilsynet derfor har avslørt misbruk av HMS-kort. Norske myndigheter
har videre hatt liten kontroll med tildelingen av D-nummer til EØS-borgere.
Skattedirektør Hans Christian Holte uttalte 9. februar 2016 i nrk.no-artikkelen
«Skattedirektøren: ID-sjekk av utlendinger er for dårlig» blant
annet følgende om oversikten over tildelingen av D-nummer:
«Bølgen av arbeidsinnvandrere
gjør at det haster med å få kontroll over disse utenlandske identitetene.»
Disse medlemmer viser videre
til sammendraget av Dokument 3:11 (2016–2017) i kontroll- og konstitusjonskomiteens
innstilling, Innst. 45 S (2016–2017) s. 3:
«Det er en risiko
for at utenlandske arbeidstakere og næringsdrivende på midlertidig
opphold får tildelt D-nummer og fødselsnummer på feil grunnlag.
Skatteetaten har innført ID-kontroll med frammøte for utlendinger
som skal arbeide i Norge. Mange av dem som skattlegges ved Sentralskattekontoret
for utenlandssaker (SFU), møter imidlertid ikke til ID-kontroll.
Per juni 2015 hadde 41,3 prosent av SFU-skattyterne som arbeider
på land, ikke møtt til ID-kontroll»
Til tross for denne
klare oppfatningen om de faktiske forhold, fant komiteens flertall
(alle partier unntatt Senterpartiet) ikke å kunne enes om at løsningen var
å kreve fysisk fremmøte. Flertallet samlet seg på s. 7 i innstillingen
om en løs uttalelse om
«at det er et arbeid
som bør gis prioritet, og at Finansdepartementet bør påskynde det
tverretatlige og tverrdepartementale arbeidet som pågår for å forbedre
identitetsforvaltningen i Norge.»
En slik uforpliktende
henstilling har til nå vist seg å være uten virkning. Disse medlemmer slutter
seg derfor til hva et mindretall (bestående av Senterpartiet) i
kontroll- og konstitusjonskomiteen fremholdt under behandlingen
av rapporten fra Riksrevisjonen, Innst. 45 S (2016–2017) s. 8:
«Dette medlem slutter
seg til Riksrevisjonens fire anbefalinger, samtidig som statsråden
snarest må påse at den innførte ID-kontroll med frammøte for utlendinger
som skal arbeide i Norge, realiseres. Etter dette medlems vurdering
kan det ikke tildeles D-nummer uten slikt frammøte. Dette er en
viktig del av grunnmuren i et seriøst arbeidsliv.»
Disse medlemmer trekker ut
fra denne beskrivelse den slutning at håndhevingsdirektivet – så langt
– ikke bidrar til å fremme bruken av de strengere sanksjonsmidler.
Det som gjenstår, er å vurdere om samarbeid mellom EØS-statene fremmer
bruken av de strengere midler slik som mulkt og overtredelsesgebyr.
For disse medlemmer vil
det være viktig å vurdere om styrket myndighetssamarbeid over landegrensene
vil kunne medføre strengere reaksjonsmidler, jf. Dokument 3:15 (2015–2016)
s. 64.
Regjeringen mener
at dersom håndhevingsdirektivet inkorporeres i arbeidsmiljøloven
vil (jf. Prop. 5 L (2016–2017) s. 17)
«Arbeidstilsynets
arbeid kunne effektiviseres gjennom styrket tilgang til informasjon,
håndheving og mulighet til å kreve inn tvangsmulkt og overtredelsesgebyr
på tvers av landegrensene.»
For disse medlemmer er
det et springende punkt hvilket land det siktes til med departementets formulering,
sitat fra proposisjonens s. 11:
«den EØS-stat som
gjennomfører innkrevingen»
Gir dette Norge
rett til å innkreve penger eksempelvis i Latvia og for Latvia i
Norge (som vel vil være uhyre sjeldent), eller er det Latvia i Latvia
og Norge i Norge (det vil si slik som nå)? Etter disse medlemmers vurdering
betyr dette i henhold til direktivets danske tekst, artikkel 19
(Omkostninger):
«1. De beløb, som
er inddrevet i forbindelse med de sanktioner og/eller bøder, der
er omhandlet i dette kapital, tilfalder den bistandssøgte myndighed.»
Det er ikke tvilsomt
at dette betyr at vertslandet (Norge) må samspille med et annet
land – etableringslandet (her for eksempel Latvia) – ved en eventuell
tvangsforretning. Arbeids- og sosialdepartementets ordvalg i høringsnotatet
s. 7 viser også at dette er meningen:
«Et sentralt sett
av regler i direktivet gjelder statenes forpliktelse til å yte hverandre
gjensidig bistand med å underrette om, og eventuelt kreve inn administrative
økonomiske sanksjoner. Det gjelder typisk situasjoner der vertsstatens
myndigheter har ilagt en økonomisk sanksjon, men ikke fått innkrevd
denne før tjenesteytelsen er avsluttet og virksomheten har returnert
til etableringsstaten.
I slike tilfeller kan vertsstaten be etableringsstaten om bistand
til å underrette virksomheten om sanksjonen, og om nødvendig kreve inn det
økonomiske kravet.»
Her sies det i klartekst
at vertsstaten (for eksempel Norge) kan be etableringsstaten (for
eksempel Latvia) om bistand til å underrette virksomheten (for eksempel
selskapet) om sanksjonen, men også be etableringsstaten om å forestå
innkrevingen. Det er klart at det ikke kun dreier seg om en valgfri
adgang, men om en rettslig plikt, jf. Prop. 5 L (2016–2017) s. 8:
«Håndhevingsdirektivet
kapittel VI har forholdsvis detaljerte regler om at EØS-statene skal bistå hverandre
med å underrette om og kreve
inn administrative økonomiske sanksjoner og bøter (heretter økonomiske
sanksjoner) som følge av brudd på nasjonale regler som gjennomfører
utsendingsdirektivet og håndhevingsdirektivet.»
Disse medlemmer peker på at
dersom Stortinget slutter seg til innføringen av direktivet, betyr det
at Norge samtidig har valgt bort muligheten til å forfølge kravet
på vanlig måte via stevning og domstolsprøving i etableringslandet,
for eksempel Latvia. Selv om Statens innkrevingssentral (heretter
forkortet SI) ikke har en slik hjemmel i dag, er det opp til norske
myndigheter å bestemme det, i motsetning til situasjonen hvis direktivet
vedtas innført gjennom den foreslåtte lovendring, jf. høringsnotatet
s. 57:
«SI har ingen myndighet
til å gjennomføre tvungen innkreving, herunder avholde utleggsforretning utenfor
Norge. Håndhevingsdirektivet kapittel VI kan derfor bidra til en
mer effektiv innkreving av tvangsmulkt og overtredelsesgebyrer som
er ilagt tjenesteytere etablert i andre EØS-land.
Departementet foreslår
at SI skal ha myndighet til å anmode ansvarlige myndigheter i andre
EØS-land om å kreve inn alle pengekrav som følger av vedtak om tvangsmulkt
og overtredelsesgebyr som er rettet mot utenlandske virksomheter
som har utført tjenester i Norge, og som gjelder brudd på regler
som følger av utsendingsdirektivet eller håndhevingsdirektivet.»
I stedet for å gi
SI en slik selvstendig hjemmel til tvangsforfølgning i etableringsstaten,
velger regjeringen å innføre ordningen med utenlands bistandsplikt
i forbindelse med innkreving av det økonomiske kravet. Det vil si
at Norge, ved å slutte seg til håndhevingsdirektivet, taper rett
til slik selvstendig domstolsforfølgelse i utlandet.
Disse medlemmer mener ut fra
dette at det som etter lovendringen har grenseoverskridende virkning,
er kun det norske vedtaket om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.
Norge må derfor avstå, dersom direktivet er implementert, å bringe
saken inn for latviske domstoler eller andre vedtaksføre organer
for så å få dom eller vedtak for mulkten eller gebyret i Latvia
før tvangsinndrivelse kan skje. Norske vedtak vil således få tvangskraft
i hele EØS-området. Imidlertid kan norsk namsmann eller Statens
innkrevingssentral (SI) ikke selv forestå tvangsforretningen. I
Latvia må SI søke bistand hos latvisk tvangsmyndighet. Dette betyr
da at gebyret eller mulkten – når den er inndrevet – tilfaller Latvia
og ikke Norge.
Disse medlemmer vil påpeke
at følgen av en slik ordning er at Norge blir uten økonomisk insentiv til
å ilegge utenlandsk virksomhet mulkt eller gebyr, med mindre firmaet
er til stede i Norge. Virkningen av å ta inn håndhevingsdirektivet
i norsk rett, er således at de sterkere reaksjonsmidler som Riksrevisjonen
ber om at blir benyttet (Dokument 3:15 (2015–2016) s. 8), bare blir
realisert når etableringslandet (Latvia) gjennomfører tvangsinndrivingen.
Som følge av at
utsending av arbeidstakere til Norge i all hovedsak gjelder firmaer
i Øst-Europa som utfører arbeid eller tjenester i Norge, vil det
etter disse medlemmers oppfatning
bety at det system som håndhevingsdirektivet legger opp til, vil medføre
at stor innsats og mye arbeid med å få til sanksjonering slik som
tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, ikke resulterer i noen inntekter
i Norge. Mest trolig vil ordningen i direktivet virke demotiverende
for Arbeidstilsynet og andre norske håndhevende organer med hensyn
til å bruke store ressurser på å sikre dokumentasjon slik at mulktering
eller bøtelegging kan skje.
Derfor må disse medlemmer konstatere
at ordningen, slik den går frem av Prop. 5 L (2016–2017) s. 11:
«alle pengekrav
som blir krevd inn» skal «tilfalle(r) den EØS-stat som gjennomfører
innkrevingen»
vil svekke Riksrevisjonens
anbefaling om å fremme bruken av de strengere reaksjonsmidlene.
Disse medlemmer mener således
at håndhevingsdirektivet virker motsatt av det departementet forutsetter.
Arbeids- og sosialdepartementet har etter disse medlemmers mening ikke
sannsynliggjort at håndhevingsdirektivet vil (jf. høringsnotatet s.
70)
«bidra til et mer
effektivt tilsynsarbeid og gjennomføring av vedtak om overtredelsesgebyr
og tvangsmulkt.»
Disse medlemmer må derfor
konkludere med at innføringen av håndhevingsdirektivet på dette punkt
er lite egnet til å få det norske reaksjonsmønster endret fra de
mildere reaksjoner slik som informasjonstilgang, dokumentasjon eller
samarbeid over landegrensene, og til de strenge, slik som tvangsmulkt
og overtredelsesgebyr.
Disse medlemmer ber Stortinget
bruke reservasjonsretten i EØS-avtalen og avvise å ta inn håndhevingsdirektivet
i norsk lov.
Disse medlemmer viser til
proposisjonen og til sine merknader og vil stemme imot lovforslaget.