Meld feil

Merknad

Vedlegg finnes kun i pdf-versjonen av innstillingen, KLIKK HER for innstillingen i pdf

1. Beretning om revisjonen av statsregnskapet og regnskapet for administrasjonen av Svalbard

1.1 Sammendrag

1.1.1 Riksrevisjonens merknader til hovedfunnene

1.1.1.1 Generelle merknader

Riksrevisjonen har avgitt revisjonsberetning for 240 regnskaper for 2015. Nytt av året er at det er avgitt revisjonsberetninger også for departementenes egne regnskaper.

Regnskapsrapportering

Årsregnskapene holder ifølge Riksrevisjonen i all hovedsak god kvalitet. Kun ti virksomheter har fått modifisert revisjonsberetning for 2015, én av disse har ikke fått godkjent sitt regnskap for tredje år på rad.

De statlige regnskapsstandardene (SRS) er obligatoriske fra 2016 for virksomheter som velger å føre regnskapet etter periodiseringsprinsippet. For 2015 har det vært frivillig å velge mellom statlige regnskapsstandarder og andre regnskapsprinsipper, samt å velge om man allerede for 2015 vil forholde seg til endringene som er foreslått for 2016 (tidlig anvendelse).

På tross av justering av de statlige regnskapsstandardene og oppfordring til tidlig anvendelse av endringene, har forholdsvis få virksomheter tatt dem i bruk. Av 240 regnskaper er bare 64 avlagt etter nye statlige regnskapsstandarder, hvorav to er gitt enkelte unntak fra standardene. Dette er uendret fra 2014. 12 virksomheter følger andre periodiserte regnskapsprinsipper, i hovedsak regnskapsloven. Dette er tre flere enn for 2014.

Riksrevisjonen støtter reformer som skal sikre bedre styringsinformasjon og mer åpenhet om offentlig pengebruk. Når flere virksomheter ikke tar i bruk de nye statlige regnskapsstandardene på tross av de justeringene som er gjort, kan dette ifølge Riksrevisjonen tyde på at virksomhetslederne opplever at et regnskap i tråd med de statlige regnskapsstandardene ikke gir relevant styringsinformasjon. Dette underbygges også av de undersøkelsene som er gjort av Børmer-utvalget. Riksrevisjonen er bekymret for at manglende bruk av regnskapet som styringsverktøy kan få betydning for kvaliteten av regnskapsrapporteringen.

De siste årene har flere departementer gjennomført organisasjonsendringer under sitt ansvarsområde. Gjennom revisjonen av regnskapene har Riksrevisjonen sett at prosessene med omorganiseringer og opprettelse av nye virksomheter i liten grad inkluderer spørsmål om og avklaringer av regnskapsrapporteringen. Dette påvirker virksomhetenes mulighet for å avlegge korrekte regnskap til rett tid. Riksrevisjonen mener at dette er uheldig.

Budsjettdisponering

Det er en svak nedgang fra 2014 i antall vesentlige merknader til virksomhetenes budsjettdisponering. Merknadene gjelder i hovedsak de samme forholdene som har gått igjen i Dokument 1 de siste årene: samfunnssikkerhet og beredskap, informasjonssikkerhet, kontraktstyring på vegsektoren og ytelser fra Nav.

1.1.1.2 Manglende objektsikkerhet gir risiko for at viktige samfunnsfunksjoner settes ut av spill i kritiske situasjoner

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har i sin risikorapport for 2016 framhevet svakheter i styringen av forebyggende sikkerhet på alle nivåer som den mest vesentlige sikkerhetsutfordringen vi står overfor i dag. Svakheter i lederforankring og styring av sikkerhetsarbeidet i et stort antall virksomheter kan få konsekvenser for virksomhetene og for nasjonal sikkerhet. Alle virksomheter må leve med en viss risiko, men det er avgjørende at virksomhetene har oversikt over hva de må beskytte og på hvilken måte dette bør gjøres.

I kjølvannet av terrorhendelsene 22. juli 2011 ble det satt i verk en rekke tiltak for å bedre sikkerheten og beredskapen i Norge. Blant annet skal politiet og Forsvaret ved bruk av sikringsstyrker sikre og beskytte utpekte eiendommer (objekter) når situasjonen tilsier det. I tillegg er det krav om at skjermingsverdige objekter hele tiden skal være beskyttet og sikret, for eksempel med fysiske stengsler og barrierer (permanent grunnsikring).

Riksrevisjonen ser det som svært alvorlig at Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet ikke har sørget for å styrke og bedre samarbeidet mellom politiet og Forsvaret om sikring og beskyttelse av utpekte eiendommer (objekter) ved bruk av sikringsstyrker. Viktige tiltak som skal sikre godt samarbeid og gode forberedelser, er ikke gjennomført. Det er derfor risiko for at verken politiet eller Forsvaret, sammen eller hver for seg, vil være i stand til å utøve tilstrekkelig beskyttelse og sikring av viktige objekter ved en trusselsituasjon. De to departementene har heller ikke sørget for at Politidirektoratet og Forsvaret har etablert en permanent grunnsikring for egne skjermingsverdige objekter i henhold til kravene i lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) og forskrift om objektsikkerhet.

I tillegg konstaterer Riksrevisjonen at arbeidet med permanente sikkerhetstiltak for departementenes lokaler er forsinket og fortsatt ikke ferdig fra Kommunal- og moderniseringsdepartementets side. Denne saken ble tatt opp av Riksrevisjonen i Dokument 1 (2015–2016).

Revisjonsresultatene vedrørende politiets og Forsvarets arbeid med objektsikring er nedfelt i en egen rapport til Stortinget, som er gradert i henhold til sikkerhetsloven §§ 11 og 12.

1.1.1.3 Det er mangelfulle styringssystemer for informasjonssikkerhet i sentrale statlige virksomheter

Offentlige virksomheter er avhengig av ikt-systemer i sin oppgaveløsing. Det er viktig for forvaltningen, næringslivet og borgerne at informasjonssystemene er sikre og stabile.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har det overordnede ansvaret for en styrket og mer helhetlig tilnærming til informasjonssikkerhet i statsforvaltningen.

Riksrevisjonen har over flere år tatt opp vesentlige svakheter ved informasjonssikkerheten i en rekke statlige virksomheter. Revisjonen for 2015 viser at dette fortsatt er et område med store utfordringer, selv for store og dataintensive statlige virksomheter. Riksrevisjonen finner det alvorlig at flere virksomheter også tidligere har fått merknader om svakheter ved informasjonssikkerheten. Svakheter ved informasjonssikkerheten i arbeids- og velferdsetaten, Brønnøysundregistrene, barne-, ungdoms- og familieetaten, Polarinstituttet, Havforskningsinstituttet, Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon og Veterinærinstituttet er omtalt i Riksrevisjonens dokument. I tillegg er det avdekket svakheter ved informasjonssikkerheten i flere andre virksomheter.

Statlige virksomheter skal i henhold til forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen (eForvaltningsforskriften) § 15 ha en internkontroll på informasjonssikkerhetsområdet som baserer seg på anerkjente standarder for styringssystemer. Informasjonssikkerhet er et ledelsesansvar, og styringssystemet skal være et verktøy for ledelsen til å oppnå et tilfredsstillende sikkerhetsnivå i virksomheten. Revisjonen viser at virksomhetene i varierende grad har etablert et tilfredsstillende styringssystem for informasjonssikkerhet. Det er funnet svakheter ved ledelsesforankring og risikostyring, og det er mangler ved kontrollen av hvem som har tilgang til systemene og manglende oppfølging av bruken av tilgangene. Det er også mangelfull kontroll med hvilke dataprogrammer og datamaskiner som benyttes i virksomhetene.

Riksrevisjonen understreker at mangelfull styring og oppfølging av informasjonssikkerhet gir risiko for at sensitiv informasjon, også personopplysninger, kan komme på avveie og at viktige tjenester for samfunnet settes ut av funksjon.

1.1.1.4 Det er ikke god nok oppfølging av innenlands helikoptersikkerhet

Styrket tilsyn er et av de mest effektive tiltakene for å forebygge ulykker og uønskede hendelser i luftfarten. For 2015 ble det bevilget midler til økt aktivitet innen innenlands helikoptervirksomhet. Til tross for dette er det registrert en reduksjon av den operative tilsynsaktiviteten fra 2014 til 2015.

Riksrevisjonen finner det alvorlig at satsingen på økt helikoptersikkerhet ikke er blitt reflektert tydelig nok i Samferdselsdepartementets styring av Luftfartstilsynet. Riksrevisjonen viser til at antall operative tilsyn ble redusert, og at Luftfartstilsynet ikke har et helhetlig verktøy for dokumentasjon og oppfølging av avvik innen operativt tilsyn.

1.1.1.5 Varierende kontroll med kvaliteten på vegnettet kan svekke trafikksikkerheten

Det er en forutsetning for sikker og god vegstandard at driften av vegnettet er tilfredsstillende. Det er ifølge Riksrevisjonen kritikkverdig at Statens vegvesen i ulik grad følger opp kontraktsavvik overfor private entreprenører som er satt til å drifte vegnettet. Statens vegvesen påser ikke at avvik blir fulgt opp av entreprenørene, og behandler entreprenørene ulikt når det gjelder bruk av økonomiske sanksjoner ved gjentatte feil.

Riksrevisjonen påpeker videre at det mangler kostnadsoverslag ved bestilling av endringsarbeider. Dette øker etter Riksrevisjonens syn risikoen for at entreprenørene overfakturerer, slik at arbeidene blir dyrere enn nødvendig. Manglende kostnadsoverslag gjør det også vanskelig å sikre at disponeringen av bevilgningen er i tråd med Stortingets forutsetninger.

1.1.1.6 Statlige midler går tapt som følge av at utestående krav etter feilutbetaling av trygdeytelser foreldes

Etterkontroll av utbetalte trygdeytelser er viktig for å avdekke feilutbetalinger fra Nav. Riksrevisjonen finner det sterkt kritikkverdig at betydelige midler går tapt som følge av at feilutbetaling av trygdeytelser ikke avdekkes, og at feilutbetalte ytelser ikke kreves tilbakebetalt før kravene foreldes.

Arbeids- og velferdsetaten etterkontrollerer i liten grad store inntektsavhengige ytelser og begrenser omfanget av saker som skal kontrolleres og behandles. Etaten har selv anslått at en gjennomgang av utbetalte uførepensjonsmidler i 2013 ville ha avdekket feilutbetalinger på om lag 190 mill. kroner. Av de feilutbetalingene som faktisk avdekkes, foreldes imidlertid betydelige beløp før etaten rekker å kreve dem tilbakebetalt. 272,5 mill. kroner ble konstatert foreldet i 2015. De tre siste årene er totalt krav om tilbakebetaling av 676 mill. kroner foreldet. Det er ifølge Riksrevisjonen også risiko for store mørketall.

1.1.1.7 Virksomhetsregnskap under Landbruks- og matdepartementet har for tredje år på rad store feil og mangler

Riksrevisjonen finner det sterkt kritikkverdig at Veterinærinstituttets regnskap for tredje år på rad er beheftet med så vesentlige feil og mangler at Riksrevisjonen ikke kan uttale seg om regnskapet. Revisjonen har avdekket vesentlige svakheter i instituttets økonomistyring og internkontroll. Av den grunn gir ikke regnskapet pålitelig styringsinformasjon, noe som øker risikoen for at beslutninger blir tatt på feil grunnlag.

Departementene har ansvar for å sikre at underliggende virksomheter avlegger korrekte årsregnskaper. Et regnskap i tråd med gjeldende rammeverk er en forutsetning for at Riksrevisjonen skal kunne utøve sin konstitusjonelle oppgave med å kontrollere at bevilgede midler er benyttet i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger.

1.1.1.8 Det er risiko for at barns trygghet og omsorgsbehov ikke ivaretas godt nok

Revisjonen viser at det er svakheter ved viktige ordninger som skal sikre barn omsorg og trygghet.

Barnebidrag skal sikre barnet underhold i de tilfellene der foreldrene ikke bor sammen. Revisjonen viser at over 16 000 barn ikke får det bidraget de har krav på. Nærmere 10 000 barn mottok under halvparten av det de har krav på, og hele 4 622 av disse fikk ikke noe bidrag utbetalt i det hele tatt. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at så mange barn ikke får de midlene de har krav på. Dette kan frata barna viktige muligheter.

Fosterhjem skal være en trygg havn for over 10 000 barn som ikke får nødvendig trygghet og omsorg hos sine foreldre. Bakgrunnen for dette kan være vold, rusmisbruk i hjemmet, eller at barn er kommet til Norge alene som flyktninger eller asylsøkere. Revisjonen viser at fosterforeldre får for lite tilbud om opplæring og veiledning for å sette dem i stand til å møte barn med spesielle behov. Opplæring, veiledning og oppfølging av fosterforeldre er av stor betydning for å sikre stabilitet og forutsigbarhet i barnas omsorgssituasjon. Revisjonsresultatene viser risiko for at spesielt sårbare barn ikke blir ivaretatt på en god nok måte.

1.2 Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Are Helseth og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Tom E. B. Holthe og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til at Riksrevisjonen har revidert statsregnskapet og regnskapet for administrasjonen av Svalbard. Nytt av året er at det er avgitt revisjonsberetninger også for departementenes egne regnskaper.

Årets revisjon viser at det store flertallet av statens avlagte regnskaper har god kvalitet. Av til sammen 240 regnskaper har bare ti virksomheter fått modifisert revisjonsberetning for 2015, én av disse har ikke fått godkjent sitt regnskap for tredje år på rad.

De statlige regnskapsstandardene (SRS) som er obligatoriske fra 2016 har i liten grad blitt tatt i bruk på tross av oppfordring til tidlig anvendelse av endringene. Av 240 regnskaper er bare 64 avlagt etter nye statlige regnskapsstandarder, hvorav to er gitt enkelte unntak fra standardene. Komiteen støtter, i likhet med Riksrevisjonen, reformer som skal sikre bedre styringsinformasjon og mer åpenhet om offentlig pengebruk. Videre viser komiteen til at manglende bruk av regnskapet som styringsverktøy får betydning for kvaliteten av regnskapsrapporteringen.

Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at regnskapsrapportering må inkluderes i prosessene i forbindelse med omorganiseringer og opprettelse av nye virksomheter, slik at korrekte regnskap blir lagt frem til rett tid.

Komiteen registrerer at det er færre antall vesentlige merknader til virksomhetenes budsjettdisponering enn i 2014, men vil understreke at det er alvorlig at merknadene nok en gang i hovedsak gjelder de samme forholdene som har gått igjen i Dokument 1 de siste årene: samfunnssikkerhet og beredskap, informasjonssikkerhet, kontraktstyring på vegsektoren og ytelser fra Nav.

Hovedfunn:

Riksrevisjonen viser til at manglende objektsikkerhet gir risiko for at viktige samfunnsfunksjoner settes ut av spill i kritiske situasjoner.

Riksrevisjonen har gjort følgende funn:

Nasjonal sikkerhetsmyndighet fremhever at svakheter i styringen av forebyggende sikkerhet på alle nivåer er vår mest vesentlige sikkerhetsutfordring.
Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet har ikke sørget for å styrke og bedre samarbeidet mellom politiet og Forsvaret, noe Riksrevisjonen finner svært alvorlig.
Det er ikke sørget for god nok beskyttelse av viktige offentlige eiendommer med sikringsstyrker og permanent fysisk sikring av egne objekter.
Det er risiko for at verken politiet eller Forsvaret, sammen eller hver for seg, vil være i stand til å utøve tilstrekkelig beskyttelse og sikring av viktige objekter ved en trusselsituasjon.
Politidirektoratet og Forsvaret har heller ikke etablert en permanent grunnsikring for egne skjermingsverdige objekter i henhold til kravene i lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) og forskrift om objektsikkerhet.
Kommunal- og moderniseringsdepartementets tiltak for permanent grunnsikring av øvrige departementers lokaler er forsinket og fortsatt ikke ferdig.

Riksrevisjonen ser dette som svært alvorlig. Komiteen vil derfor bruke mer tid på Tillegg nr. 1 til Dokument 1 (2016–2017) Riksrevisjonens rapport om revisjon av politiets og Forsvarets objektsikring og legge frem en egen innstilling om denne saken på et senere tidspunkt.

Riksrevisjonen har over flere år tatt opp vesentlige svakheter ved informasjonssikkerheten i en rekke statlige virksomheter. Komiteen påpekte i behandlingen av Dokument 1 i fjor at den så alvorlig på avdekkede svakheter ved informasjonssikkerheten. Likevel viser revisjonen for 2015 at dette fortsatt er et område med store utfordringer, selv for store og dataintensive statlige virksomheter. Riksrevisjonen understreker at mangelfull styring og oppfølging av informasjonssikkerhet gir risiko for at sensitiv informasjon, også personopplysninger, kan komme på avveie og at viktige tjenester for samfunnet settes ut av funksjon.

Dette gjelder en rekke statlige virksomheter. Riksrevisjonen finner det alvorlig at flere virksomheter også tidligere har fått merknader om svakheter ved informasjonssikkerheten. Komiteen er enig med Riksrevisjonen og finner det alvorlig at Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som ansvarlig for en overordnet og mer helhetlig tilnærming til informasjonssikkerhet i statsforvaltningen, ikke har fulgt dette opp.

Riksrevisjonen har funnet at det ikke er god nok oppfølging av innenlands helikoptersikkerhet. Riksrevisjonen finner det alvorlig at satsingen på økt helikoptersikkerhet ikke er blitt reflektert tydelig nok i Samferdselsdepartementets styring av Luftfartstilsynet. Komiteen er enig i dette.

Riksrevisjonen bemerker at varierende kontroll med kvaliteten på vegnettet kan svekke trafikksikkerheten. Sikker og god vegstandard forutsetter at driften av vegnettet er tilfredsstillende. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Statens vegvesen i ulik grad følger opp kontraktsavvik overfor private entreprenører som er satt til å drifte vegnettet. Likeledes at Statens vegvesen ikke påser at avvik blir fulgt opp av entreprenørene, og behandler entreprenørene ulikt når det gjelder bruk av økonomiske sanksjoner ved gjentatte feil.

Riksrevisjonen finner det sterkt kritikkverdig at betydelige midler går tapt som følge av at feilutbetaling av trygdeytelser ikke avdekkes, og at feilutbetalte ytelser ikke kreves tilbakebetalt før kravene foreldes. Komiteen er enig i dette. Det dreier seg om store beløp, og av de feilutbetalingene som faktisk avdekkes, foreldes betydelige beløp før etaten rekker å kreve dem tilbakebetalt. 272,5 mill. kroner ble konstatert foreldet i 2015.

Riksrevisjonen finner det sterkt kritikkverdig at Veterinærinstituttets regnskap for tredje år på rad er beheftet med så vesentlige feil og mangler at Riksrevisjonen ikke kan uttale seg om regnskapet. Komiteen er enig i dette og vil understreke at departementet har ansvar for at underliggende etater avgir korrekt regnskap og finner det kritikkverdig at Landbruks- og matdepartementet ikke har sørget for bedre oppfølging av Veterinærinstituttet.

Komiteen finner det bekymringsfullt at det er avdekket risiko for at barns trygghet og omsorgsbehov ikke ivaretas godt nok. Barnebidrag skal sikre barnet underhold i de tilfellene der foreldrene ikke bor sammen, og komiteen mener det er kritikkverdig at mange ikke får de barnebidragene de har krav på når foreldrene ikke bor sammen. Riksrevisjonens gjennomgang viser at over 16 000 barn ikke fikk det bidraget de hadde krav på i desember 2015, nær 10 000 fikk under halvparten og 4 622 av disse barna fikk ikke bidrag i det hele tatt. Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at dette er kritikkverdig. Komiteen viser til at mange enslige foreldre er helt avhengige av bidrag for å få hverdagen til å gå opp. Komiteen vil understreke at barn som ikke får bidrag forskuttert av staten, lett kan bli del av statistikken over fattige barn, og at departementet snarest må gjennomgå bidragsordningen med sikte på at alle barn skal få sitt berettigede bidrag til rett tid.

Fosterhjem skal være en trygg havn for de 10 000 barna som befinner seg der. Riksrevisjonens gjennomgang har avdekket at fosterforeldre får for lite opplæring, veiledning og oppfølging i å ta vare på barn med spesielle behov. Komiteen vil understreke at samfunnet har et særskilt ansvar for å ta vare på barn i særlig sårbare situasjoner og ber departementet gjennomgå hvordan de kan gi fosterforeldre bedre oppfølging.

Neste kapittel