Det vises til brev av 10. juni 2016, hvor det
blir bedt om mine merknader til representantforslaget fra stortingsrepresentant
Torgeir Knag Fylkesnes om "umiddelbar frys av fiskeriministerens
instruks, som i strid med Stortingets ønske åpner for overføring
av fiskekvoter".
"Stortinget ber regjeringen, i påvente av Eidesen-utvalgets
gjennomgang av kvotesystemet, låse alle fiskerikvoter innenfor hjemmelsgruppene
i torskefiskeriene, 11, 15, 21 og 28 meter."
Kystflåtens fiske etter torsk nord for 62 grader N,
og en rekke andre av kystflåtens fiskerier, er regulert med adgangsbegrensninger
fastsatt med hjemmel i § 21 i lov 26. mars 1999 om retten til å
delta i fiske og fangst (deltakerloven) og årlige kvoter for grupper
av fartøy og for enkeltfartøy innad i hver gruppe fastsatt med hjemmel
i kapittel 3 i lov av 6. juni 2008 om forvaltning av viltlevande
marine ressursar (havressurslova).
I de fleste av kystflåtens fiskerier er det
etablert flere reguleringsgrupper basert på lengde (i tillegg til
at det i noen fiskerier er åpne grupper ved siden av de adgangsbegrensede).
Kvotefordeling basert på fartøyenes faktiske lengde
har den ulempen at ønsket om større kvote blir en egen motivasjon
for å skifte til større fartøy. Det har også for det andre den ulempen
at dersom mange har skiftet til større fartøy og med det oppnådd
høyere kvote, vil de som ikke har skiftet til større fartøy oppleve
at den kvoten de blir tildelt for sitt fartøy blir lavere. Det har
også for det tredje den ulempen at utskifting til et mindre, men
for vedkommende kanskje mer hensiktsmessig fartøy, medfører lavere
kvote.
Det ble derfor tidlig innført et system hvor
den kvoten som tildeles fartøyet er basert på en såkalt hjemmelslengde.
Hjemmelslengden tilsvarer fartøyets faktiske lengde på et visst
skjæringstidspunkt. I kystflåtens fiske etter torsk nord for 62 grader
N er skjæringsdatoen for fastsetting av denne hjemmelslengden 21. desember
1998. Hjemmelslengden følger deltakeradgangen også dersom eieren
skifter fartøy, og dersom fartøyet selges for fortsatt drift til
en ny eier som re-tildeles denne deltakeradgangen.
Hjemmelslengden er deretter grunnlag for inndeling
av kystfartøyene i flere grupper i det enkelte fiskeriet. Antallet
grupper og hvilke hjemmelslengder som er i samme gruppe er ulikt fra
gruppe til gruppe. I kystflåtens torskefiske ble det etablert fire
slike grupper, den såkalte Finnmarksmodellen, hvor gruppene er fartøy med
hjemmelslengde under 11 meter, mellom 11 og 15 meter, mellom 15
og 21 meter og den fjerde gruppen med hjemmelslengde over 21 meter.
Det har aldri vært ført en forvaltningspraksis hvoretter
en søknad om utskifting til fartøy med faktisk lengde utenfor intervallet
for hjemmelslengdegruppen, uansett avvik i størrelse, blir avslått.
Gjennom behandlingen av enkeltsaker utviklet man
en forvaltningspraksis som innebar at søknader om utskifting av
kystfiskefartøy ble avgjort etter en skjønnsmessig vurdering i fiskeriforvaltningen.
Det medførte at en søknad om utskifting for
eksempel fra et fartøy på 13 meter til et fartøy på for eksempel
21 meter kan ha blitt avslått, mens en annen søknad fra en annen
fisker hvor det er marginale forskjeller i kvotegrunnlaget kan ha blitt
innvilget. Slike søknader har blitt behandlet på alle Fiskeridirektoratets
regionkontor, med de utfordringer det gir for å sikre likebehandling
når man skal avgjøre søknader ut fra slike vanskelige skjønnsmessige
vurderinger.
Det er altså ikke den nye instruksen som åpner for
slik utskifting til større fartøy. Dette har det vært adgang til
også tidligere, og det medførte at det finnes et antall fartøy hvor
faktisk lengde avviker fra hjemmelslengden.
For å komme bort fra en situasjon hvor det var vanskelige
skjønnsmessige vurderinger av erstatningsfartøyets faktiske lengde,
bredde, bruttotonnasje, lasteromsvolum, motorkraft o.l., som vurdert
opp mot kvotegrunnlaget som ble tildelt for fiske med fartøyet som
lå til grunn for avgjørelsen om en søknad skulle innvilges eller avslås,
med den risiko for forskjellsbehandling som ligger i en slik situasjon,
fastsatte jeg 12. januar 2016 en instruks for behandlingen av slike
søknader om utskifting.
Instruksen innebærer at dersom man har hjemmelslengde
for kvotetildeling under 11 meter (13 meter i kystflåtens fiske
etter makrell, fordi det er avvikende gruppeinndeling der), så skal man
ikke lenger kunne få innvilget en søknad om utskifting til et fartøy
som er 15 meter eller større (21 meter i makrellfisket).
Dersom man har hjemmelslengde for kvotetildeling
over 11 meter (over 13 meter i makrellfisket), så innebærer instruksen
videre at søknaden ikke lenger avgjøres ut fra en slik skjønnsmessig vurdering
av forholdsmessighet. Det vil fortsatt gjelde krav om at fartøyet
må være egnet og utrustet, og fartøyet må ligge innenfor den alminnelige
størrelsesgrensen for kystfiskefartøy (lasteromsvolum maksimalt
på 500 kbm).
Instruksen innebærer altså
en innstramming i
forhold til utskifting av fartøy med hjemmelslengde under 11 (13)
meter, som heretter ikke kan bli erstattet av fartøy over 15 meter
en oppmykning for de med hjemmelslengde over
11 (13) meter, idet fiskerimyndighetene ikke lenger avgjør hvilket
fartøy den enkelte kan skifte ut til, innenfor den alminnelige størrelsesgrensen
forutsigbarhet for utfallet av en søknad
og
forenkling av søknadsbehandlingen.
Instruksen endrer ikke på regelverket knyttet
til strukturkvoteordningen. Det er fortsatt slik at
man bare kan bruke
strukturkvoteordningen ved å strukturere mot andre i samme hjemmelslengdegruppe,
11-15 m, 15-21 eller over 21 m, og
det er fortsatt kvotetaket i reglene for
egen hjemmelslengdegruppe som avgjør hvor mye strukturkvote som
kan tildeles,
uansett faktisk størrelse på det fartøyet man
har eller skifter til.
Tabellen nedenfor viser hvor mange fartøy som har
faktisk lengde utenfor hjemmelslengdegruppens intervall, i kystflåtens
fiske etter torsk nord for 62 grader N, før og etter at instruksen
ble gitt:
Tabell 1. Fartøy med hjemmelslengde
under 11 meter (torsk, nord)
Faktisk lengde | Under 11 meter | 11-14,9 meter | 15-20,9 meter | 21 meter og over | Sum |
Pr. 02.07.2015 | 1000 | 163 | 14 | 6 | 1183 |
Pr. 01.01.2016 | 984 | 177 | 15 | 6 | 1182 |
Pr. 09.06.2016 | 968 | 194 | 14 | 6 | 1182 |
Denne gruppen består i dag av 1 182 fartøy.
I juli 2015 hadde 84,5 prosent av denne fartøygruppen faktisk lengde
under 11 meter. Denne andelen gikk ned til 83,2 prosent per 1. januar
2016 og 81,9 prosent per 9. juni 2016. Antall fartøy med faktisk
lengde mellom 11 og 14,9 meter har økt tilsvarende i perioden. Antall
fartøy med andre størrelser har vært stabilt.
Tabell 2. Fartøy med hjemmelslengde
11-14,9 meter (torsk, nord)
Faktisk lengde | Under 11 meter | 11-14,9 meter | 15-20,9 meter | 21 meter og over | Sum |
Pr. 02.07.2015 | 26 | 336 | 29 | 24 | 417 |
Pr. 01.01.2016 | 34 | 326 | 27 | 21 | 408 |
Pr. 09.06.2016 | 28 | 312 | 27 | 25 | 392 |
I juli 2015 hadde 80,6 av fartøyene i denne
gruppen faktisk lengde mellom 11 og 14,9 meter. Tilsvarende andel
var på 79,9 prosent 1. januar 2016 og 79,6 prosent 9. juni 2016.
Antall fartøy med faktisk lengde under 11 meter utgjorde 6,2 prosent
i juli 2015, 8,3 prosent 1.1.2016 og 7,1 prosent 9.6.2016. Her har
altså flere valgt å bytte ut sitt fartøy med et mindre fartøy.
Tabell 3. Fartøy med hjemmelslengde 15-20,9 meter
(torsk, nord)
Faktisk lengde | Under 11 meter | 11-14,9 meter | 15-20,9 meter | 21 meter og over | Sum |
Pr. 02.07.2015 | 2 | 16 | 73 | 67 | 159 |
Pr. 01.01.2016 | 2 | 15 | 74 | 65 | 156 |
Pr. 09.06.2016 | 3 | 16 | 69 | 65 | 153 |
Det er 153 fartøy i denne gruppen i dag, og
45,1 prosent av de har en faktisk lengde mellom 15 og 20,9 meter,
denne andelen har vært relativt uendret det siste året (46,5 prosent
i juli 2015 og 47,3 prosent i januar 2016). 42,5 har faktisk lengde
over 21 meter, mens også noen velger faktisk lengde under 11 meter
og mellom 11 og 14,9 meter.
Tabell 4. Fartøy med hjemmelslengde 21 meter og
over (torsk, nord)
Faktisk lengde | Under 11 meter | 11-14,9 meter | 15-20,9 meter | 21 meter og over | Sum |
Pr. 02.07.2015 | | 2 | 3 | 67 | 72 |
Pr. 01.01.2016 | | 2 | 3 | 65 | 70 |
Pr. 09.06.2016 | | 1 | 2 | 64 | 67 |
Som påpekt ovenfor, medfører instruksen ikke
at man kan "hente" strukturkvoter fra andre hjemmelslengdegrupper
enn den gruppen hvor deltakeradgangen "hører til". Utskiftingen
av fartøy medfører altså ingen endringer her. Slike utskiftinger
kan selvsagt finne sted samtidig med at det blir tildelt strukturkvote
for første gang, men finner like gjerne sted helt uavhengig av dette. Utskifting
av driftsmiddel, her fiskefartøyet, er en naturlig prosess i enhver
næringsvirksomhet.
Jeg forstår at komiteen også ønsket informasjon om
hvor mange utskiftingssaker som behandles i Fiskeridirektoratets
regionkontor pr år, fordelt på hjemmelslengde over og under 11 meter.
Vi har i løpet av dagen fått følgende informasjon, som er basert
på direktoratets saksbehandlingsregister:
Tabell 5. Oversikt over utskiftninger i
kystflåten for 2013, 2014 og 2015
Hjemmelslengde | 2013 | 2014 | 2015 |
Under 11 meter | 186 | 224 | 312 |
Over 11 meter | 361 | 428 | 394 |
Totalt | 547 | 652 | 706 |
Jeg må ta forbehold om at denne informasjonen er
innhentet på kort varsel, og ikke kvalitetssikret. Den gir likevel
et godt inntrykk av saksmengden. Jeg legger til at dette omfatter alle
adgangsbegrensede fiskerier for kystflåten, og ikke bare fartøy
med adgang til å delta i fisket etter torsk nord for 62 grader N.
Jeg presiserer også at dette omfatter både egentlige utskiftinger av
fartøyet på eiers hånd, og kjøp og salg som handler om tilrettelegging
av et samlet kvotegrunnlag gjennom bruk av strukturkvoteordningen
eller deltakelse i nye fiskerier.
Komiteen ønsket også informasjon om hvor mange
slike søknader som ligger til behandling på regionkontorene nå.
En opptelling viser at det er 48 slike saker, hvorav 27 handler
om utskiftingsfartøy med hjemmelslengde for kvotetildeling under
11 meter. Jeg tar også her forbehold om at informasjonen er innhentet
på meget kort varsel, og ikke kvalitetssikret.
Det er selvsagt en sammenheng mellom utformingen
av strukturkvoteordningen og kvotesystemet for øvrig, og hvordan
utviklingen blir i fartøystruktur. Kvoteutvalgets mandat handler om
kvotesystemet. Utvalget er altså ikke bedt om å utrede en optimal
flåtestruktur ut fra visse målsettinger, og deretter foreslå kvoteordninger som
kan legge til rette for en utvikling av en slik struktur. Som en
del av konsekvensvurderingen av de forslag utvalget måtte legge
fram, vil det imidlertid også måtte inngå vurderinger av hvordan
utvalgets forslag vil påvirke fartøystrukturen.
Man må også se de ulike prosessene i sammenheng
med målsettingen om friere fartøyutforming, som komiteen sluttet
seg til i behandlingen av Sjømatindustrimeldingen. Målsettingen
for friere fartøyutforming er å legge til rette for at fartøyeier
innenfor sine økonomiske rammer kan legge vekt på de hensyn som
er viktigst for vedkommende for eksempel når det gjelder sikkerhet,
arbeids- og boforhold på fartøyet og en god ivaretakelse av fangsten
for å sikre kvalitet og muligheten for videreforedling av restråstoff, ved
valg av fartøy.
Jeg forstår komiteens merknader om friere fartøyutforming
i innstillingen til meldingen slik at det ble gitt tilslutning til
et videre arbeid med dette, på visse forutsetninger. Den viktigste
forutsetningen fra flertallet var at dette ikke må "ramme den minste
flåten". Det sikrer min instruks.
Jeg er ikke enig i at instruksen er i strid
med merknaden fra næringskomiteen til den samme meldingen om at
"Komiteen mener at effektuering av endringsforslag vedrørende strukturering bør
avvente Eidesenutvalgets arbeid". For det første fordi instruksen
faktisk ble fastsatt og iverksatt før komiteens innstilling forelå.
For det andre fordi instruksen handler om tildeling av deltakeradgang
i forbindelse med utskifting av fartøy, ikke tildeling av strukturkvote.
Som det fremgår av gjennomgangen ovenfor, vil oppheving
av instruksen og gjeninnføring av tidligere praksis bety at vi går
tilbake til en skjønnsmessig vurdering, som gjør det vanskeligere
for den enkelte å forutsi hvordan utfallet av en søknad blir.
Forslaget i representantforslaget innebærer
på sin side en praksis som går vesentlig lenger i restriktiv retning
enn tidligere praksis, og legger etter mitt syn uhensiktsmessig
strenge rammer rundt de valg den enkelte næringsdrivende kan foreta.
Som det fremgår av tabellene ovenfor, ligger
de langt fleste tilfeller av avvikende faktisk lengde og hjemmelslengde
i gruppene rett over eller rett under hjemmelslengdegruppen. Denne
tilpasningen vil ikke lenger være mulig, dersom forslaget blir gjennomført.
Jeg er enig i at dette er et område hvor det
er riktig at staten legger visse begrensninger. Den enkeltes valg
har virkninger ut over egen virksomhet, og summen av disse valgene
har strukturelle konsekvenser. Spørsmålet er likevel hvor langt
det er riktig at staten skal regulere disse valgene.
Forslaget innebærer som nevnt en tidligere uprøvd
politikk på dette området. Hvorvidt forslaget innebærer så stramme
rammer rundt fornying av kystflåten at det får betydning for flåtens konkurransekraft,
mulighet for rekruttering og utvikling i det hele tatt, har det
ikke vært mulig å se nærmere på innenfor svarfristen. Konsekvensene
av forslaget er med andre ord ukjente.
Jeg mener fortsatt at min instruks er en fornuftig avveiing,
og at den balanserer de ulike hensyn på en fornuftig måte. Innenfor
rammen av at vi sikrer den minste flåten, gir vi den enkelte fartøyeier
anledning til å velge et for seg hensiktsmessig fartøy.
Vi må kunne ha tiltro til at den enkelte gjør
fornuftige valg.
Jeg viser til slutt til at det i brev av 10. juni
2016 fremgår at komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti ber
om å få oversendt "den korrespondansen som har vært i saken mellom
departementet og fiskeriorganisasjonene". Ut fra begrunnelsen for
anmodningen legger jeg til grunn at det handler om den epost-korrespondansen
som var forut for at Fiskeri- og havbruksavdelingen gav sin tilråding
til meg om fastsettelse av en slik instruks. Disse to epostene m/vedlegg
følger vedlagt.
Det fremgår av begrunnelsen for anmodningen at
komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at det har
"fremkommet" at denne epost-utvekslingen "var vesentlig for utfallet".
Jeg understreker derfor at det ikke er grunnlag for
en slik antagelse. Den tilrådingen som ble fremlagt fra avdelingen,
er selvsagt basert på avdelingens egen vurdering av hva som er den faglig
sett beste løsningen.