I dokumentet fremmes følgende forslag:
«1. Stortinget ber regjeringen
snarest foreta en gjennomgang av både nasjonalt regelverk og relevante
avtaler med andre land for å sikre nødvendig innsyn i utenlandske
bankkonti eid av norske selskaper og enkeltpersoner og for å motvirke
muligheter for skatteunndragelse og hvitvasking m.m., og legge frem
en sak om dette for Stortinget på egnet måte.
2. Stortinget ber regjeringen snarest foreta
en gjennomgang av statens engasjement som finansiell eier, særlig
i Statens pensjonsfond utland, Norfund og Argentum, for å sikre
hensiktsmessige tiltak mot skatteparadiser eller andre forhold som
bidrar til mangel på åpenhet og muligheter for skatteunndragelse
og hvitvasking m.m. Regjeringen bes legge frem en sak om dette for
Stortinget på egnet måte.»
Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse
for forslaget.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Tore Hagebakken, Irene Johansen, Tor Arne Bell Ljunggren, Torstein Tvedt
Solberg, Vegard Grøslie Wennesland og Truls Wickholm, fra Høyre, Solveig
Sundbø Abrahamsen, Svein Flåtten, Sigurd Hille, Heidi Nordby Lunde
og Siri A. Meling, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi, Roy Steffensen
og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti, lederen Hans Olav
Syversen, fra Senterpartiet, Trygve Slagsvold Vedum, fra Venstre, Terje
Breivik, og fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad Valen,
viser til finansminister Siv Jensens uttalelse i brev av 12. mai
2016, som er vedlagt denne innstillingen.
Komiteen viser til at norske
myndigheter over lang tid har hatt stor oppmerksomhet på arbeid mot
skatteunndragelser og for økt åpenhet om kapitalstrømmer over landegrensene.
Skatteunndragelser gjennom skatteparadiser er en trussel mot velferden,
særlig det internasjonale arbeidet på dette området er sentralt,
og det gir resultater.
Komiteen viser til at Norge har
et godt nasjonalt regelverk, senest oppdatert med ny skatteforvaltningslov
med oppdaterte kontrollbestemmelser, vedtatt i Stortinget 28. april
2016.
Komiteen viser til at Norge gjennom
mange år har vært en aktiv pådriver i det internasjonale arbeidet
for økt åpenhet og utveksling av opplysninger for skatteformål,
slik at vi i dag har et skatteavtaleverk som omfatter mer enn 90
land, noe som gir oss muligheter til informasjonsutveksling. I tillegg
har Norge gjennom et nordisk samarbeidsprosjekt inngått avtaler
om utveksling av skatteopplysninger med 45 jurisdiksjoner, tradisjonelt
oppfattet som skatteparadiser. Komiteen viser også
til at Norge har tiltrådt OECD/Europarådets konvensjon om administrativ
bistand i skattesaker, noe som også gir tilgang til informasjon
fra andre lands myndigheter i denne type saker.
Komiteen viser til at Norge nå
har mulighet til informasjonsutveksling med i alt 140 jurisdiksjoner,
hvorav samtlige av de som av OECD ble klassifisert som skatteparadiser
på 2000-tallet. Komiteen vil understreke at en videre
utvikling av dette internasjonale nettverket må være en sentral
oppgave også fremover.
Komiteen har også merket seg
Norges aktive rolle i utviklingen av en ny internasjonal standard
for automatisk utveksling av skatteopplysninger, CRS, en standard
som gjør at Norge i 2017 vil motta automatisk e-kontoopplysninger om
norske skattytere i foreløpig 80 jurisdiksjoner.
Komiteen viser også til BEPS-prosjektet
med en rekke tiltak for åpenhet og informasjonsutveksling som også
omfatter land-for-land-rapportering, hvor et nasjonalt forslag ligger
til behandling i komiteen.
Komiteen merker seg at regjeringen,
basert på rapporter, vil igangsette et arbeid om å utvide kravene
i land-for-land-rapporteringen og at en tar sikte på å legge frem
forslag til slikt regelverk senere i år.
Komiteen har videre merket seg
arbeidet med et aksjeeierregister, hvor en rapport med flere alternativer
har vært på høring, og komiteen imøteser sluttføringen
av dette arbeidet.
Komiteen viser til Statens engasjement
som finansiell eier, særlig gjennom investeringene i Statens pensjonsfond,
og viser i den anledning til sine merknader i Innst. 326 S (2015–2016),
jf. Meld. St. 23 (2015–2016) kap. 7.1 om Statens pensjonsfond utland
og lukkede jurisdiksjoner.
Komiteen viser videre til Innst.
273 S (2015–2016) om skattereform, hvor et stort flertall i finanskomiteen
i hovedlinjenes pkt. 8,9,10,11,12 og 13 er enige om svært mange
av de elementer som omtales i representantforslagets pkt. 1. Det gjelder
omtale av forhold som inntektsskifte i flernasjonale selskaper,
skatterådgiveres taushetsplikt, implementering av BEPS-regelverk,
utvidelser av opplysning, tilsyn etter LLR-regelverket, et offentlig
norsk eierskapsregister og opplysningsplikten i forbindelse med
transaksjoner.
Komiteen viser til at selskapene
Norfund og Argentum har sine retningslinjer for eierstyring nedfelt
gjennom Statens eierskapspolitikk, senest behandlet av Stortinget
i Meld. St. 27 (2013–2014). Stortingets forutsetning var og er at
selskaper med statlig eierandel, helt eller delvis eiet, skal arbeide
systematisk med sitt samfunnsansvar på alle områder og være ledende. Komiteen vil
understreke forventningene i eierskapsmeldingen som er knyttet til særskilt
klima og miljø, arbeidstakerrettigheter, antikorrupsjon og åpenhet
om internasjonale pengestrømmer.
Komiteen vil understreke at dette
er et vesentlig og overordnet styreansvar som må operasjonaliseres
på en mest mulig hensiktsmessig måte, og at det er eiers ansvar
å sørge for tilstrekkelige kontrollmekanismer for å vurdere de forventninger
Stortinget har uttrykt gjennom eierskapsmeldingen.
Komiteen viser til omtalen ovenfor
av statens engasjement som finansiell eier i merknader og forslag
fra flertallet til Innst. 326 (2015–2016), jf. Meld. St. 23 (2015–2016)
og tilsvarende i Innst. 273 S (2015–2016), jf. Meld St. 4 (2015–2016)
og foreslår på den bakgrunn at representantforslaget vedlegges protokollen.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sikre at Norfund,
for alle sine nyinvesteringer, avslutter praksisen med å investere
gjennom skatteparadiser i løpet av tre år.»
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti viser til at representantforslaget omhandler
statens finansielle eierskap i lys av målet om å unngå bruk av skatteparadiser. Dette
medlem viser til Innst. 326 S (2015–2016), der Statens pensjonsfond
utland (SPU) sin rolle i skatteparadiser ble behandlet. Komiteen
ba om at spørsmål som har med skatteparadiser eller lukkede jurisdiksjoner
å gjøre omtales i neste års forvaltningsmelding.
Dette medlem viser til at Norfund
– i motsetning til SPU eller Argentum, som har som hovedmål å gi
finansiell avkastning for den norske stat – skal bidra til utvikling
i fattige land gjennom investeringer i næringsutvikling i landene.
Samtidig gjør Norfund bruk av skatteparadiser som tredjeland for
sine investeringer sammen med andre finansielle partnere. Om lag 40
av Norfunds om lag 130 investeringer er gjennomført via selskap
etablert i tredjeland, ifølge Finansdepartementet. Investeringer
i afrikanske land gjøres ofte gjennom selskap etablert på skatteparadiset
Mauritius. Dette er et paradoks, siden skatteparadiser generelt
er et betydelig hinder for utvikling. De fratar fattige land viktige skatteinntekter
landene trenger for å bygge opp velfungerende samfunn med et godt
skole- og utdanningstilbud, helsetilbud og så videre.
Dette medlem viser til at Kapitalfluktutvalget i
NOU 2009:19 «Skatteparadis og utvikling – tilstand, analyser og
tiltak» anbefalte at Norfund avsluttet praksisen med å investere
gjennom skatteparadiser over en treårsperiode. I forbindelse med
fremleggelsen av innstillingen uttalte utviklingsminister Erik Solheim:
«Vi kan ikke la Norfund investere norske bistandsmidler
via skatteparadis samtidig som vi ønsker å bekjempe dem.»
Kapitalfluktutvalgets forslag ble imidlertid
ikke fulgt opp.
Dette medlem viser til Norfunds
argumenter for hvorfor skatteparadiser benyttes, gjengitt i Kapitalfluktutvalgets
rapport:
Sikker og kostnadseffektiv
håndtering av transaksjoner mellom investorenes hjemland og bedriftene
som fondet investerer i;
Godt og stabilt juridisk rammeverk spesialtilpasset
finanssektorens behov;
Ordninger som hindrer unødig beskatning
i tredjeland (dvs. land som Mauritius);
Politisk stabilitet;
Medinvestorene ønsker det slik.
Dette medlem viser videre til
at Norfunds ledelse i tillegg nylig har uttalt at de skiller mellom Offshore
Financial Centre (OFC) og skatteparadiser. Alle skatteparadiser
omtaler seg imidlertid som OFC i et forsvar for hva de driver med.
Hva slags betegnelse man bruker er av mindre betydning. Det sentrale
er hva disse landene tilbyr, og hvilke virkninger dette har. Som
førstestatsadvokat Morten Eriksen i Økokrim sier, skiller alle OFC-ene
strengt mellom regler for egne innbyggere og regler for andre. Dette
viser at OFC-ene er bevisste på hvilke tjenester de tilbyr andre
enn sine egne innbyggere, dvs. hvilke regler de selv ikke ønsker
å ha innenfor eget jurisdiksjonsområde.
Dette medlem viser til at det
er krevende å få tak på flere av argumentene som Norfund og regjeringen
fremfører for hvorfor fondet må gjøre investeringer via skatteparadiser.
Førstestatsadvokat Eriksen viser blant annet til at overføring av
egenkapitalinnskuddet i en investering, tilbakebetaling av innskutt
kapital fra et selskap eller betaling av utbytte til eierne, ikke krever
bruk av skatteparadis. Forretningsdrift i for eksempel Kenya innebærer
betydelige risikofaktorer – alt fra mulig tap av egenkapitalinnskudd
til valutarisiko og treg betalingsoverføring. Men disse risikofaktorene kan
ikke elimineres uansett ved å gå via skatteparadiset Mauritius.
Risikoen ved investeringer i fattige land var tvert imot lagt til
grunn fra myndighetenes side da Norfund ble opprettet.
Dette medlem viser videre til
at dersom det oppstår rettslige tvister mellom Norfund og deres
medinvestorer i selskapene, kan de løses gjennom voldgiftsinstituttet.
Eierne kan selv bestemme jurisdiksjon. Heller ikke i dette tilfellet
er lokalisering av eierskapet på Mauritius nødvendig.
Dette medlem viser til at det
også er uklart hvorfor medinvestorene ønsker å investere via skatteparadis,
all den tid Norfund opplyser at de har kontroll med at medinvestorene
rapporterer bruken av skatteparadiser på riktig måte der de er hjemmehørende.
I så fall skulle det heller ikke av denne grunn være nødvendig å
sende midler via Mauritius, fordi medinvestorene ikke uten videre
kan påberope seg skattefrihet der de er hjemmehørende. Kapitalfluktutvalget
påpekte imidlertid at afrikanske stater systematisk overlot beskatningsretten
til Mauritius, med den følge at utbytte fra selskaper i afrikanske
stater var skattefritt for eiere som investerte fra Mauritius. At
fondet opererer via strukturer som undergraver et av fondets viktigste
målsettinger om å kunne bidra til skatteinntekter i landene det
investeres i, er et paradoks.
Dette medlem finner det vanskelig
å se hvilke særlige finanstjenester fondet bare kan få i et land
som Mauritius, bortsett fra sekretessen og kompliserende strukturer
som gjør innsyn vanskelig. Det finnes en rekke finanssentra i verden, som
ikke har skatteparadisenes negative egenskaper.
Dette medlem viser til at de
eventuelle behov Norfund måtte ha for å gjøre investeringer via skatteparadiser,
uansett må veies opp mot skadevirkningene ved å bidra til strukturer
som tapper utviklingslandene for skatteinntekter. Dette medlem understreker
at sekretessemekanismer er egnet til å skjule misligheter og unndra
skatt. Panama papers-avsløringen viser at ordningene brukes akkurat
slik.
Dette medlem viser til at skatteparadisenes hemmelighold
og skadelige strukturer ikke kan fortsette. Utfordringen er at altfor
mange bruker dem, selv den norske stats fond for investeringer i
utviklingsland, som har som del av sitt mandat å bidra til skatteinntekter
i fattige land. Hvis alle aktører som bruker skatteparadiser bare
fortsetter som før, vil ingenting skje. Derfor mener dette
medlem at Norfund bør avvikle sin aktivitet i skatteparadiser,
slik Kapitalfluktutvalget anbefalte.
Forslag fra Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen sikre at Norfund,
for alle sine nyinvesteringer, avslutter praksisen med å investere
gjennom skatteparadiser i løpet av tre år.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument 8: 82 S (2015–2016) – Representantforslag
fra stortingsrepresentantene Hans Olav Syversen og Line Henriette
Hjemdal om en gjennomgang av regelverk og statlig finansielt eierskap
i lys av behovet for åpenhet og bekjempelse av bruk av skatteparadiser
– vedlegges protokollen.
Det vises til brev fra Finanskomiteen 27. april 2016
der komiteen oversender representantforslag 8: 82 S (2015-2016)
til finansministeren for uttalelse.
I representantforslaget fremmes følgende forslag:
1. Stortinget ber regjeringen
snarest foreta en gjennomgang av både nasjonalt regelverk og relevante
avtaler med andre land for å sikre nødvendig innsyn i utenlandske
bankkonti eid av norske selskaper og enkeltpersoner og for å motvirke
muligheter for skatteunndragelse og hvitvasking m.m., og legge frem
en sak om dette for Stortinget på egnet måte.
2. Stortinget ber regjeringen snarest foreta
en gjennomgang av statens engasjement som finansiell eier, særlig
i Statens pensjonsfond utland, Norfund og Argentum, for å sikre
hensiktsmessige tiltak mot skatteparadiser eller andre forhold som
bidrar til mangel på åpenhet og muligheter for skatteunndragelse
og hvitvasking m.m. Regjeringen bes legge frem en sak om dette for
Stortinget på egnet måte.
I dokument 8: 82 S (2015-2016) stiller representantene
Syversen og Hjemdal viktige spørsmål om nasjonalt regelverk og avtaler
med andre land er tilstrekkelige til å sikre innsyn i utenlandske
bankkonti og for å motvirke muligheter for skatteunndragelse og
hvitvasking mm.
Panama Papers-saken viser hvor viktig regjeringens
arbeid mot skatteunndragelser og for krav til økt åpenhet om kapitalstrømmer
er. Regjeringen prioriterer dette arbeidet høyt og deltar aktivt
i internasjonalt samarbeid for å motarbeide hemmelighold. Dette
har gitt viktige resultater.
Representantene viser til avsløringene fra den såkalte
Panama Papers-lekkasjen, og at skatteparadiser er en trussel mot
velferden fordi de bidrar til at skatt unndras fra fellesskapet.
Jeg er enig i denne vurderingen og viser til gjennomgangen nedenfor
av arbeidet med å sikre nødvendig innsyn i utenlandske investeringer, transaksjoner,
strukturer og eierforhold.
Norge har et godt nasjonalt regelverk for Skatteetatens
innsyn i og kontrollmuligheter av finansielle konti. I tillegg vedtok
Stortinget 28. april i år en helt ny skatteforvaltningslov, jf. Prop.
38 L (2015-2016), med oppdaterte kontrollbestemmelser for hele skatte-
og avgiftsområdet.
God nasjonal lovgivning er imidlertid ikke tilstrekkelige
for å avdekke eller avverge skatteomgåelser og skatteunndragelser
ved grenseoverskridende transaksjoner. I grenseoverskridende saker
er skattemyndighetene avhengige av å få opplysninger fra andre land
dersom skattyter selv ikke overholder opplysningsplikten, samt for
å gjennomføre kontroll av skattyters egne opplysninger om utenlandsforhold.
Internasjonalt samarbeid for økt åpenhet og
utveksling av opplysninger for skatteformål er derfor helt avgjørende
for å sikre at skattemyndighetene har nødvendig informasjon for
å håndheve sin nasjonale skattelovgivning og kunne fastsette riktig
skatt til riktig tid. Det har vært særlig oppmerksomhet om skattemyndighetenes
tilgang til informasjon fra såkalte skatteparadiser.
Norge har i mange år vært en aktiv pådriver
i det internasjonale arbeidet for økt åpenhet og utveksling av opplysninger
for skatteformål. Norge har et skatteavtalenettverk som omfatter
mer enn 90 land, og alle avtalene legger til rette for informasjonsutveksling.
Gjennom det nordiske samarbeidsprosjektet har Norge, sammen med
de øvrige nordiske landene, inngått avtaler om utveksling av skatteopplysninger
med 45 jurisdiksjoner som tradisjonelt har vært ansett som skatteparadiser.
Norge har også tiltrådt OECD/Europarådets konvensjon om administrativ
bistand i skattesaker, som også gir tilgang til informasjon fra
andre lands myndigheter.
Det norske nettverket av skatteavtaler og andre internasjonale
avtaler, som alle legger til rette for utveksling av opplysninger
for skatteformål, omfatter nå rundt 140 jurisdiksjoner og omfatter alle
de jurisdiksjonene som ble klassifisert av OECD som skatteparadiser
på 2000-tallet, samt en rekke andre jurisdiksjoner som er ansett
viktige for norske myndigheter å ha innsyn i. Videreutvikling og
oppdatering av eksisterende nettverk er, og vil fortsette å være,
en høyt prioritert oppgave for regjeringen.
I 2010 innførte USA internrettslige regler om rapporteringsplikt
for utenlandske finansinstitusjoner om amerikanske kundeforhold.
I ettertid har USA inngått avtaler om informasjonsutveksling etter
denne lovgivningen med en lang rekke land, også Norge. Dette er omtalt
i Prop. 1 LS (2013-2014) kapittel 16.
Norge har deltatt aktivt i OECDs arbeid med
å utvikle den nye internasjonale standarden for automatisk utveksling
av skatterelevante finansielle opplysninger, kjent som CRS («the Common
Reporting Standard»). Denne standarden bygger i stor grad på den
amerikanske mønsteravtalen for slik rapportering. Den nye standarden
ble vedtatt i juli 2014, og i oktober samme år undertegnet jeg en
avtale om automatisk utveksling av slike opplysninger. Avtalen er til
nå undertegnet av 80 jurisdiksjoner. Dette er omtalt i Prop. 1 LS
(2015-16) kapittel 18. Utveksling av opplysninger etter avtalen
vil skje første gang i 2017, for inntektsåret 2016. Dette innebærer
at norske skattemyndigheter fra 2017 årlig vil motta kontoopplysninger
om norske skattytere i utlandet automatisk. Gjennomføringen av CRS
vil bidra til at bankhemmelighold, slik vi kjenner det i dag, vil
opphøre.
For å kontrollere at land faktisk etterlever
den internasjonale standarden for utveksling av opplysninger for
skatteformål på en god og effektiv måte, er det etablert et internasjonalt
organ, Global Forum on Transparency and Exchange of Information.
Forumet skal evaluere om medlemslandene overholder de internasjonale standardene
for utveksling av opplysninger, og fastsetter kriterier og prosedyrer
for overvåkning og evaluering av overholdelsen av standardene. Norge
deltar aktivt i dette arbeidet.
Jeg viser også til OECD/G20-prosjektet kjent som
BEPS («Base Erosion and Profit Shifting») der det er foreslått en
rekke tiltak som vil medføre økt åpenhet og informasjonsutveksling. Land-for-land-rapportering
til skattemyndighetene for store multinasjonale foretak er ett av
disse tiltakene. Land-for-land-rapporten og utvekslingen av rapporter
vil gi skattemyndighetene oversikt over slike foretaks globale fordeling
av inntekter, skatt og virksomhetsområder. Regjeringen har hatt
et forslag om land-for-land-rapportering for skatteformål på høring 2. desember
2015, og et lovforslag er fremmet 11. mai 2016. I tillegg er automatisk
utveksling av såkalte bindende forhånds-avgjørelser («rulings»)
et tiltak som vil medføre økt grad av åpenhet om andre lands skattelovgivning
og administrative praksis.
Norge deltar aktivt i flere ulike internasjonale fora
for å forbedre internasjonalt regelverk for å sikre åpenhet om kapitalstrømmer
og bekjempe kapitalflukt og hvitvasking, blant annet gjennom arbeidet
med land-for-land-rapportering innen utvinningsindustrien og skogdrift
innen ikke-beplantet skog. Som et av de første landene i Europa
innførte Norge slik land-for-land-rapportering allerede fra og med
regnskapsåret 2014. De norske reglene bygger på EUs regelverk etter
regnskapsdirektivet, men går lenger enn EU-regelverket. Hensikten
med de nye reglene er å sikre større åpenhet om de aktuelle foretakenes
virksomhet i de enkelte landene hvor de opererer. Dette skal bidra
til demokratisk kontroll med forvaltningen av inntektene fra landenes
naturressurser, samtidig som rapporteringskravene skal bidra til
å synliggjøre uønsket skattetilpasning.
Basert på rapporter fra 2014 og 2015 vil regjeringen
igangsette en evaluering av dette regelverket. Det har også vært
et ønske om å utvide rapporteringskravene for ytterligere å bidra
til synliggjøring av uønsket skattetilpasning. Regjeringen tar sikte
på å legge fram forslag til slike regler senere i år.
Det er i dag full offentlighet rundt aksjonæropplysninger
i norske selskaper, men utfordringen har vært at disse opplysningene
har vært vanskelig tilgjengelige. Regjeringen sendte derfor den 22. desember
2015 på høring en rapport som skisserer fem ulike alternativer til
etablering av et aksjeeierregister. Hensikten med et slikt register
vil være å gjøre aksjonæropplysninger mer tilgjengelige enn i dag.
Høringsfristen gikk ut i slutten av mars. Et slikt aksjeeierregister
vil på kort sikt ikke inneholde opplysninger om reelle eiere (beneficial
owners) i selskapene. Hvitvaskingslovutvalget, som regjeringen nedsatte
i februar 2015, har blant annet som mandat å komme med forslag til
hvordan regler om registrering av reelle eiere, som følger av EUs
fjerde hvitvaskingsdirektiv, bør gjennomføres. Utvalgets forslag
vil bli overlevert Finansdepartementet til høsten, og deretter sendt
på høring.
Internasjonalt samarbeid for økt åpenhet og
utveksling av opplysninger er nødvendig for å motvirke muligheten
for skatteunndragelser gjennom skatteparadiser. Avsløringene i forbindelse
med Panama Papers-saken vil forhåpentligvis sette fart i dette arbeidet.
Jeg støtter representantenes vurderinger av
viktigheten at vi har best mulig virkemidler for å motvirke skatteunndragelser
og hvitvasking mm., og viser til gjennomgangen ovenfor. I tillegg
til alle de eksisterende tiltakene vil jeg fortsatt løpende prioritere
arbeidet både nasjonalt og internasjonalt for å vurdere, og følge
opp mulige nye tiltak.
I representantforslaget vises det også til statens engasjement
som finansiell eier, særlig i Statens pensjonsfond utland (SPU),
Norfund og Argentum. Dette kommenteres nedenfor.
Skatt berører ulike sider ved forvaltningen
av SPU. Målsettingen for investeringene er høyest mulig avkastning
etter kostnader, målt i fondets valutakurv.
Det er bred politisk enighet om at SPU ikke
skal være et utenrikspolitisk virkemiddel. Fondet skal derfor ikke
brukes som et sanksjonsmiddel mot stater vi er politisk uenige med.
Avgrensningen i mandatet for SPU mot statsobligasjoner utstedt av
stater der det er særskilt vedtatt særlig omfattende FN-sanksjoner
eller andre internasjonale tiltak som Norge har sluttet opp, gjelder for
tiden kun to land (Nord-Korea og Syria).
Fondet er ikke et virkemiddel for den norske
stat i arbeidet med å bekjempe bruken av lukkede jurisdiksjoner
eller såkalte skatteparadiser. For regjeringen skjer det viktigste
arbeidet på dette området internasjonalt, og på myndighetsnivå. Som
jeg har redegjort for ovenfor er Norge her en pådriver. Arbeidet
skjer særlig i regi av OECD, som setter standarden for utveksling
av skatteopplysninger. De siste årene har det vært betydelige fremskritt.
Skatt er et viktig kostnadselement for både
SPU og selskapene fondet er investert i. I arbeidet med å nå målsettingen
om høyest mulig avkastning etter også skattekostnader, må det samtidig tas
hensyn til regjeringens forutsetning om åpenhet og en etisk bevisst
forvaltning.
Norges Banks hovedstyre har fastsatt prinsipper for
risikostyring, der skatt er ett element. Én målsetting er å minimere
risikoen for at investeringene ikke skattlegges på en korrekt måte
etter lokalt regelverk og skatteavtaler, men samtidig skal det ikke
påløpe større skattekostnader enn nødvendig. Norges Bank har i flere
årsrapporter om forvaltningen av SPU fremhevet denne målsettingen.
Med utgangspunkt i hovedstyrets overordnede prinsipper har Norges
Banks kapitalforvaltningsenhet, NBIM, utarbeidet mer detaljerte
retningslinjer for håndtering av skatt, hvor det bl.a. anvises en
forsiktighetslinje ved bruk av selskapsstrukturer. Retningslinjene
er tilgjengelige på bankens nettsider.
Norges Bank bruker datterselskaper
ved investeringer i unotert eiendom for å avgrense og klargjøre
risiko og ansvar. Ved å opprette datterselskaper begrenses det økonomiske
ansvaret til den innskutte kapitalen i datterselskapet.
Skattekostnadene ved slike investeringer vil avhenge
av flere forhold, herunder:
selskapsstruktur
kapitaliseringstype- og grad
type investering og inntektsstrømmer
intern skatterett i markedene det investeres
skatteavtaler mellom land
bindende forhåndsavtaler fra lokale skattemyndigheter
I USA er bankens datterselskaper etablert i
delstaten Delaware. Fondet er fritatt for skatt i USA og valget
av Delaware har derfor ikke skattemessig betydning for fondet. I
valget av Delaware viser Norges Bank til at delstaten Delaware er allment
benyttet i USA som foretrukket stat for opprettelse og registrering
av selskaper. Mer enn halvparten av alle noterte selskaper i USA
har deler av selskapsstrukturen i Delaware.
Norges Bank har også etablert datterselskap
i Luxemburg, som brukes som del av forvaltningen av eiendomsinvesteringene
i Kontinental-Europa, herunder Frankrike, Tyskland og Sveits. EU-landet
Luxembourg er en vanlig jurisdiksjon å være etablert i for eiendomsfond
som investerer i flere enn ett land, og må ses i sammenheng med
bl.a. forutsigbare og solide juridiske rammeverk. Men også nasjonale
skatteregler, herunder adgang til å redusere skatten ved gjeldsfinansiering
har betydning.
Finansdepartementet har i mandatet for SPU satt krav
til at unoterte selskaper skal være etablert i land som Norge har
skatteavtaler med eller i andre land som Norge i medhold av annen
folkerettslig overenskomst kan kreve skatteopplysninger fra. De
nevnte landene, også Luxembourg og USA, tilfredsstiller disse kravene.
Det har vært åpenhet om bruken av datterselskaper
i bankens forvaltning av de unoterte eiendomsinvesteringene i SPU,
herunder selskapene i Luxembourg og Delaware. Bakgrunnen for at eiendomsinvesteringene
foretas gjennom datterselskaper er omtalt i flere meldinger til
Stortinget. Finanskomiteen har ikke hatt særskilte merknader til
disse redegjørelsene, jf. sist Innst. 361 S (2011-2012).
Norges Banks tilsyns- og kontrollorganer er sikret
nødvendig tilgang til opplysninger og innsyn i datterselskapene
som er del av eiendomsforvaltningen gjennom bankens avtaler og selskapsdokumenter.
Representantskapets innsyn gjelder også informasjon som ikke er
offentlig tilgjengelig.
Representantskapet har som ledd i sin gjennomgang
av styringsrammeverket for skatt, over flere år gjennomgått styringsrammeverket
for skatt innenfor eiendomsinvesteringer. Det er ikke avdekket forhold
gjennom tilsynet som har gitt grunnlag for særskilte merknader.
Finansdepartementet ba i brev 26. mars 2015 Norges
Bank om å belyse bruken av datterselskaper, som del av arbeidet
med å vurdere investeringer i unotert eiendom. Norges Bank har i brev
25. november 2015 til Finansdepartementet om eiendom i SPU uttalt
at den utreder muligheten for å gruppere datterselskapene i regionale
holding-strukturer for hhv. Europa, USA og Asia og at den vurderer
om det kan være hensiktsmessig med norske i stedet for utenlandske holdingselskaper.
Banken tar sikte på å komme tilbake til dette spørsmålet i et eget
brev til departementet. Jeg ønsker en slik vurdering velkommen.
Det er positivt at vi kan få belyst fordeler og ulemper ved ulike
måter organisere virksomheten på.
I en rekke land hvor SPU har sine noterte investeringer har fondet redusert
skatt eller er fritatt for skatt på sine kapitalinntekter (hovedsakelig renter
og utbytte) i henhold til lokale skatteregler og skatteavtaler mellom
Norge og de enkelte land. Mens renter vanligvis er helt skattefrie,
vil selskapene som regel ha betalt skatt på inntekter som deles
ut som utbytte.
OECD har identifisert fire nøkkelfaktorer
for å identifisere skatteparadis:
Ingen eller lav nominell
skatt.
Mangel på åpenhet, for eksempel manglende åpenhet
om gjeldende lovgivning og administrativ praksis.
Manglende effektiv utveksling av opplysninger.
Manglende krav om substansiell aktivitet
for etablering i den aktuelle jurisdiksjonen.
I henhold til disse nøkkelfaktorene vil lav
eller ingen skatt i seg selv ikke være tilstrekkelig til at jurisdiksjonen
anses som et skatteparadis. Det er kombinasjonen av lav eller ingen
skatt og minst ett av de øvrige kriteriene som er nødvendige for en
slik konklusjon.
Landklassifiseringen i referanseindeksen for SPU
tar utgangspunkt i hvor selskapene er børsnotert.
(http://www.ftse.com/products/downloads/FTSE_Country_
Classification_Paper.pdf)
Selskapene kan imidlertid være notert på flere børser,
ha forretningsadresse, virksomhet og tilknyttede selskaper i mange
land, herunder i lukkede jurisdiksjoner. Det betyr at SPU vil kunne
være investert i selskaper som har forretningsadresse i, eller del
av konsern med forskjellig type tilknytning til såkalte skatteparadiser, selv
om selskapet fondet er investert i er børsnotert i for eksempel
USA eller Tyskland. Tilknytningen til slike jurisdiksjoner kan være
en del av selskapenes legitime og lovlige virksomhet.
Spørsmålet om eventuelt å avgrense SPUs investeringsunivers
mot enkelte jurisdiksjoner ble vurdert av Stoltenberg II-regjeringen
i fondsmeldingen for 2008, jf. St.meld. nr. 20 (2008-2009) avsnitt
4.4.2. Finansdepartementet viste da til at utelukkelse basert på
virksomhet i, etablering i eller annet forhold til lukket jurisdiksjon
vil være lite gjennomførbart, fordi det vil være svært vanskelig
å avgrense og praktisere. Det ble vist til at synet på hvilke land
som faller inn under betegnelsen lukket jurisdiksjon varierer. Avhengig
av hvilket syn en legger til grunn, ble det antatt at en stor andel
av selskapene som inngår i de indeksene som fondet investeres i henhold
til, har en eller annen form for forbindelse til lukkede jurisdiksjoner,
noe som i seg selv ikke er ulovlig. Det ble uttrykt at i hvor stor grad
tilknytningen er legitim vil være en nærmest umulig oppgave å vurdere.
Jeg mener at disse vurderingene fortsatt står seg.
Det er samtidig politisk enighet om at SPU skal være
en ansvarlig investor. I mandatet for
SPU er det stilt krav om størst mulighet åpenhet om forvaltningen
av fondet. Videre er det stilt krav om at Norges Bank skal integrere
arbeidet med ansvarlig forvaltningsvirksomhet i forvaltningen av
fondet. Norges Bank offentliggjør årlig beholdningslistene for fondets
investeringer. Banken har arbeidet med å gjøre beholdningslistene mer
brukervennlige ved å gjøre dem oversiktlige og lettere søkbare.
Klassifisering av selskaper fordelt i tråd med metoden lagt til
grunn for referanseindeksen (noteringssted) og forretningsadresse
fremgår nå av beholdningslistene.
Økte krav til åpenhet og rapportering fra selskapenes
side om inntektsstrømmer og skatteforhold kan motvirke effekten
av hemmeligholdet som ulike jurisdiksjoner tilbyr. Åpenhet og god rapportering
fra selskapene skaper tillit. Dette er problemstillinger Norges
Bank er opptatt av i sitt eierskapsarbeid. Banken bruker en rekke virkemidler
i sitt eierskapsarbeid, herunder stemmegivning på generalforsamlinger,
dialog med selskaper, forventningsdokumenter innenfor utvalgte områder
mv.
Jeg mener at tydelige forventninger fra investorer
som SPU på dette området kan motvirke bruk av lukkede jurisdiksjoner
til å skjule ulovlige handlinger som blant annet korrupsjon, hvitvasking
og skatteunndragelser, og dermed bidra til mer velfungerende og
legitime markeder. Krav til land-til-land-rapportering trekkes også ofte
frem som eksempel på et egnet tiltak i dette henseendet.
Jeg viser for øvrig til at enkeltselskaper kan
utelukkes fra SPU dersom deres produksjon eller atferd er i strid
med kriteriene i de etisk motiverte retningslinjene. Retningslinjene
har bl.a. kriterier for å sette til observasjon eller utelukke selskaper
basert på grov korrupsjon og andre særlig grove brudd på grunnleggende
etiske normer. Ulovlig eller uetisk selskapsaktivitet som skjer
i skjul av hemmeligholdet som lukkede jurisdiksjoner tilbyr, vil
kunne omfattes av dette kriteriet.
Innsatsen mot skatteunndragelser og hemmelighold
er viktig. Samtidig er saksfeltet komplisert. Det er ingen entydig
definisjon av et skatteparadis. Lav eller ingen skatt er ikke nok.
Det er i seg selv ikke noe galt ved å redusere skattenivået for
å tiltrekke seg investeringer. Ifølge OECD må et land tilby lav
eller ingen skatt i kombinasjon med andre forhold, som mangel på
åpenhet eller mangelfull utveksling av opplysninger, for at det
kan klassifiseres som et skatteparadis. Vurderingen av hvorvidt
en jurisdiksjon er lukket vil samtidig være enklere i dag enn i
2008, basert på Global Forums arbeid.
Jeg legger opp til å komme tilbake med en nærmere
gjennomgang av Finansdepartementets regulering i mandatet for SPU
knyttet til ulike skattemessige spørsmål i Nasjonalbudsjettet 2017.
Som et statlig investeringsfond gjelder de samme
retningslinjene for Norfund som for andre statlige selskaper. Statens
eierskapspolitikk, jf. Meld St 27 (2013-2014) Et mangfoldig og verdiskapende
eierskap (eierskapsmeldingen), ble innført fra og med Revidert nasjonalbudsjett 2014
og meddelt Norfund i august 2014.
Utenriksdepartementet ser god og ryddig eierstyring
som det viktigste tiltak for å sikre åpenhet i Norfunds investeringer.
Som alle statlige selskaper skal Norfund unngå
å bruke tredjeland som Norge ikke har skatteavtale eller informasjonsutvekslingsavtale med.
Det er viktig at Norfund, som minoritetsaksjonær i et kommersielt
marked, ikke har særregler som gjør det vanskelig å finne partnere
i de fattigste landene.
Norfund har full åpenhet om alle investeringer og
partnere. Norfund opererer i et kommersielt marked og skal være
minoritetsaksjonær. Norfund kan derfor ikke alltid bestemme hvorfra
en investering skal gjennomføres. Når Norfund benytter oversjøiske
finanssentra eller andre tredjeland er det som en mellomstasjon
for å sikre juridisk avtaleverk, tvisteløsningsmekanismer etc. som
alle parter aksepterer.
Om lag 40 av Norfunds om lag 130 investeringer er
gjennomført via selskap etablert i tredjeland. Investeringer i afrikanske
land gjøres ofte gjennom selskap etablert på Mauritius. Grunnen
til det er at landet har en velfungerende finanssektor og rettssystem,
og investeringsbeskyttelsesavtaler med mange afrikanske land. Andre tredjeland
som er benyttet i dagens portefølje er Bahamas, British Virgin Islands,
Canada, Cayman Islands, Danmark, Guernsey, Luxembourg, Nederland
og USA (Delaware).
Norfund plasserer ikke penger i oversjøiske
finanssentra. Norfunds midler går til investeringer i næringsvirksomhet
i fattige land. Investeringene er organisert i lokale selskaper
som er underlagt det enkelte lands regler for skatter og avgifter.
Ved behandlingen av eierskapsmeldingen, Meld.
St. 27 (2013-2014), var det bred enighet i Stortinget om hvordan
staten skal utøve sitt eierskap, jf. Innst. 140 S (2014-2015). Dette
inkluderer at det statlige eierskapet skal utøves profesjonelt innenfor
rammen av norsk selskapslovgivning og basert på allment aksepterte eierstyringsprinsipper.
Det betyr at selskaper hvor statens eierskap i hovedsak er forretningsmessig
motivert skal drives på samme måte og ha samme rammevilkår som veldrevne
private selskaper. Dette er grunnleggende og innebærer like konkurransevilkår
for selskaper, uavhengig av om staten er eier eller ikke.
Regjeringen forventer at alle norske selskaper tar
samfunnsansvar, uavhengig av om de er privat eller offentlig eid,
og uavhengig om de har sin virksomhet i Norge eller i andre land.
Når staten som eier stiller forventninger til selskapenes arbeid
med samfunnsansvar, er det både fordi vi mener dette bidrar til
å ivareta statens aksjonærverdier og fordi vi har en grunnholdning
om at selskaper med statlig eierandel skal opptre etisk forsvarlig.
Regjeringen forventer at selskaper med statlig eierandel
arbeider systematisk med sitt samfunnsansvar og er ledende på sine
områder. Regjeringen har både generelle og mer spesifikke forventninger
til selskapene på samfunnsansvarsområdet. De spesifikke forventningene
er knyttet til fire tematiske kjerneområder: klima og miljø, menneskerettigheter,
arbeidstakerrettigheter og antikorrupsjon/åpenhet om pengestrømmer.
Det er selskapenes styrer som har ansvaret for
å vurdere hvordan forventningene fra staten som eier best kan følges
opp, og for at disse operasjonaliseres på en hensiktsmessig måte.
Sentrale overordnede forventninger til selskaper med statlig eierandel
innenfor samfunnsansvar er at: (1) Arbeidet med samfunnsansvar er
forankret i selskapenes styrer, at styrene har en aktiv og sentral
rolle, og at de rapporterer på vesentlige områder i sin årlige beretning.
(2) Styrene sørger for nødvendig egen kompetanseutvikling på de
relevante saksområdene.
Det er styret som har ansvaret for selskapets drift,
også når det gjelder samfunnsansvar og herunder arbeidet for åpenhet
om pengestrømmer. Som eier er det statens ansvar å vurdere hvordan
styret utøver sin rolle og sitt ansvar, herunder hvordan styret
ivaretar de forventninger som staten har uttrykt i eierskapsmeldingen.
Argentum Fondsinvesteringer AS (Argentum) er statens
heleide investeringsselskap for investeringer i aktive eierfond
(private equity). I eierskapsmeldingen slås det fast at Argentum
skal drives på forretningsmessig grunnlag og med sikte på å levere
konkurransemessig avkastning. Investeringsmodellen er basert på
fond-i-fond-prinsippet hvor selskapet kommiterer kapital til private
fondsaktører som i hovedsak reiser kapital i de internasjonale kapitalmarkedene.
Normalt vil Argentum ha en minoritetsandel i fondet, ofte mellom
5 og 10 pst. av fondets kapital. Argentum har også egne investeringsprogrammer
hvor private investorer kan investere i fond sammen med Argentum.
Beslutning om hvilken jurisdiksjon et aktivt eierfond
skal etableres i, er noe som ligger til forvalteren av fondet og
ikke til Argentum. Private equity er en internasjonal bransje hvor
fondene ønsker å tiltrekke seg investorer fra hele verden. Fondene
velger normalt internasjonalt anerkjente fondsjurisdiksjoner hvor
det regulatoriske rammeverket er velutviklet og stabilt og det finnes
kvalifiserte tjenesteytere. Jurisdiksjoner som for eksempel Guernsey
og Jersey regnes å tilfredsstille slike krav, og det er internasjonal
praksis å etablere fond disse stedene. I all hovedsak er private
equity-fond transparente for skatteformål (i norsk skattelov betegnet
som deltakerlignede selskaper) hvor det er investorene, og ikke
fondet, som er skattesubjektene. Det betyr at investorer som for
eksempel er hjemmehørende i USA skattlegges i USA for sin del av
avkastningen. Tilsvarende skattlegges Argentum til sitt hjemland
Norge. Når fondet er transparent vil man ikke oppnå noen skattebesparelse
ved at fondet er etablert i en generelt lavt beskattet jurisdiksjon
ettersom fondets inntekter for skatteformål strømmer opp til investorene
og blir beskattet i henhold til skattereglene i den enkelte investors
hjemstat.
Ifølge Argentum er 79 av de 100 aktive eierfondene
Argentum har investert i etablert i andre jurisdiksjoner enn Norge
(per april 2016). Flere av fondene som Argentum har investert i
er etablert i typiske private equity-fondsjurisdiksjoner som Guernsey,
Jersey og Cayman Islands. Dette gjelder også fond som er forvaltet
fra Norge og som har Norden som geografisk område for sitt investeringsmandat.
Ifølge Argentum vurderer selskapet i forkant av en investering om
det aktuelle fondet er et selvstendig skattesubjekt eller transparent
etter norske skatteregler. Ifølge Argentum oppnår selskapet ingen
direkte skattemessig fordel ved å investere gjennom utenlandske
aktive eierfond sett i forhold til å investere i en tilsvarende
struktur i Norge.
Argentum er åpen om sine investeringer og gir på
sine nettsider en oversikt over de aktive eierfondene Argentum har
investert i, herunder i hvilke jurisdiksjoner fondene er etablert/hjemmehørende.
Norge har inngått enten alminnelig skatteavtale med informasjonsutvekslingsklausul
eller informasjonsutvekslingsavtale med alle de land hvor Argentum
oppgir at selskapet har investert.
Et godt regelverk og god håndhevelse av regelverket
fremstår som de viktigste virkemidlene i arbeidet mot skatteunndragelser,
hvitvasking m.m. Det er ikke i tråd med statens eierskapspolitikk
å skulle rette særskilte tiltak mot selskaper der staten er eier
slik at disse får en urimelig konkurranseulempe sammenlignet med andre
norske selskaper.
Oslo, i finanskomiteen, den 10. juni 2016
Hans Olav Syversen | Svein Flåtten |
leder | ordfører |