Personvalg ved stortingsvalg

Komiteen viser til at reglene for personvalg ved stortingsvalg har stått uforandret siden 1921.

Komiteen minner om at Valglovutvalget i NOU 2001:3 Velgere, valgordning, valgte, anbefalte at velgerinnflytelsen ved valg av kandidater burde økes betydelig, og at de løsninger som ble valgt var så like som mulig, slik at velgerne i minst mulig grad må forholde seg til svært forskjellige ordninger. Utvalget fremhevet den gang at rammene for personvalg burde være mest mulig like valgene til alle demokratinivåer.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Senterpartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønnevil hevde at strykningsadgang i kombinasjon med personstemmetillegg ville styrket velgerpåvirkningen ytterligere, og at denne adgangen burde gjeninnføres ved valg på kommunestyre, selv om valgordningen i så fall ville avvike litt fra den foreslåtte for stortingsvalg.

Komiteen har merket seg at Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) i forbindelse med valgobservasjoner i Norge i 2009 og 2013 kritiserte den norske valgordningen fordi den gir velgerne et inntrykk av å kunne påvirke, mens de i realiteten ikke har kunnet det. OSSE har anbefalt Norge å endre reglene, enten ved å gi velgerne en reell mulighet til å påvirke eller fjerne rettingsadgangen som ikke har praktisk betydning.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, sier seg enig i departementets vurdering av at det er et demokratisk problem at det finnes en personvalgordning ved stortingsvalg som er uten reell verdi.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønne er kjent med at modellkjøringer Institutt for Samfunnsforskning (ISF) har foretatt, indikerer at personvalg vil kunne bli viktigere ved stortingsvalg enn ved fylkestingsvalg, og at de fleste partiene vil kunne oppleve at kandidater blir skiftet ut. Det antas at flere velgere vil gi personstemme ved stortingsvalg. Det kan oppstå utilsiktede virkninger i form av sterkere personfokuserte kampanjer, og at partiene vil kunne oppleve at enkeltrepresentanter blir mer opptatt av å fremheve seg selv på bekostning av andre, men samtidig at det vil være opp til partiene å etablere etiske retningslinjer eller annen veiledning. Et annet spørsmål er om ordningen kan premiere kontroversielle kandidater, da ingen strykningsadgang ville kunne balansere ut synet på en kandidat som velgerne ikke ønsker, ofte av de samme grunner som gjør vedkommende populær hos andre.

Disse medlemmer erkjenner at organiserte kampanjer vil kunne innvirke i urimelig grad på personrekkefølgen, men vil anta at en sperregrense på åtte prosent av partiets velgere som kreves for å ta personstemmene i betraktning, vil være en tilfredsstillende barriere mot at svært få og velorganiserte velgere får urimelig stor innvirkning.

Komiteen er også kjent med at en undersøkelse i regi av Rokkansenteret analyserte grunnene velgerne oppgir for å gi personstemmer, ved både kommunestyrevalgene og fylkestingsvalgene i 2003 og 2007. Undersøkelsen tyder på at velgerne i stor grad stemmer på kandidater ut fra politisk profil, erfaring og kompetanse, og i mindre grad vektlegger sosiale faktorer som kjønn, alder eller etnisk bakgrunn.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, viser til at det kan antas at personlige egenskaper fremover vil kunne bli en viktigere faktor enn bakgrunn, men at dette uansett er noe en i større grad vil overlate til velgerne å ta stilling til.

Flertallet mener at spørsmålet om større innslag av personvalg dreier seg om den prinsipielle problemstillingen om velgerne bør få større innvirkning på hvilke personer som skal representere dem på Stortinget. Flertallet mener at det har de beste grunner for seg å sikre velgerne økt gjennomslag, og at vi kan se på dette som en styrking av demokratiet.

Flertallet sier seg enig i departementets vurdering av at det også er et vesentlig hensyn å la partiene få anledning til å prioritere mellom egne kandidater.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønnehar merket seg at departementet, etter å ha vurdert flere varianter, etter en samlet vurdering foreslår at det ved stortingsvalg blir innført samme personvalgordning som gjelder ved fylkestingsvalg. Dette innebærer at velgerne kan gi kandidater på stemmeseddelen én personstemme, men til så mange kandidater på listen man måtte ønske.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil vise til at den direkte bakgrunnen for forslaget om å endre reglene for personvalg ved stortingvalg er følgende anmodningsvedtak enstemmig vedtatt i Stortinget 14. juni 2012, i forbindelse med Stortingets behandling av Innst. 297 S (2011–2012):

«Stortinget ber regjeringen utrede endringer av valgordningen for stortingsvalg slik at velgerne gis mulighet til å påvirke rekkefølgen av partienes kandidater, samtidig som hensyn til partienes mulighet til å sikre innflytelse over hvilke kandidater som velges, sikres. Stortinget ber om at en slik reform for stortingsvalg utredes slik at den eventuelt nye valgordningen kan innføres ved stortingsvalget i 2017.»

Dette medlem viser til Senterpartiets prinsipp- og handlingsprogram 2013–2017 der det framgår at «Senterpartiet vil arbeide for en valgordning som gir velgerne større direkte makt over personsammensetningen på Stortinget».

Dette medlem vil vise til at det er uforsvarlig å avgi innstilling vedrørende endring av valgloven vedrørende personvalg ved stortingsvalg, når saksordfører ikke kom med sin merknad før 31. mai. Dette medlem mener derfor at avgivelse av innstilling på dette punkt bør utsettes til neste sesjon. Eventuelle endringer når det gjelder personvalg ved stortingsvalg vil da først kunne bli praktisert ved valget i 2021. Siden nominasjonsarbeidet for stortingsvalget 2017 er i full gang allerede, vil utsettelse til neste sesjon også være en klok og nødvendig avgjørelse.

Dette medlem vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med et nytt forslag til endringer i valgloven § 7-2 og § 11-5 første ledd (personvalg ved stortingsvalg), hvor også merknader og forslag i denne innstilling er vurdert. Lovendringen foreslås iverksatt fra stortingsvalget i 2021.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti vil subsidiært støtte forslaget fra Senterpartiet.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne støtter forutsetningen om at en kandidat, eller flere, må ha fått personstemmer fra minst åtte prosent av de avgitte stemmer på partiet for at det skal bli tatt hensyn til personstemmene.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og Miljøpartiet De Grønne mener at en personvalgordning der velgerne kan gi et uavgrenset antall kandidater på listen en personstemme, og med en sperregrense på åtte prosent, representerer en rimelig avveining mellom partikontroll og velgerinnflytelse. Velgerne får noe mer å si når det gjelder kandidatrekkefølgen, noe som er formålet med å innføre en slik ordning ved stortingsvalg. Samtidig beholder partiene en vesentlig del av kontrollen over hvilke kandidater som kan bli valgt.

Disse medlemmer antar at en sperregrense på åtte prosent vil være en rimelig høy terskel mot at svært få velgere kan få urimelig stor påvirkning.

Disse medlemmer støtter regjeringens forslag til § 7-2 og § 11-5 første ledd:

Ǥ 7-2 skal lyde:

§ 7-2 Endringer på stemmeseddelen

(1) Velgeren kan ved stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg gi kandidater på stemmeseddelen én personstemme. Dette gjøres ved å sette et merke ved kandidatens navn.

(2) Velgeren kan ved kommunestyrevalg også gi en personstemme til kandidater på andre valglister. Dette gjøres ved å føre disse kandidatnavnene opp på stemmeseddelen. Slik personstemme kan gis til et antall kandidater som tilsvarer en fjerdedel av det antall medlemmer som skal velges til kommunestyret. Uavhengig av kommunestyrets størrelse kan det likevel alltid gis personstemme til minimum fem kandidater fra andre lister. Når velgeren gir personstemme til valgbare kandidater på andre lister, overføres et tilsvarende antall listestemmer til den eller de listene disse kandidatene står oppført på.

(3) Andre endringer på stemmeseddelen teller ikke med ved valgoppgjøret.»

«§ 11-5 første ledd skal lyde:

(1) Når det er avgjort hvor mange distriktsmandater en valgliste skal ha, fordeler fylkesvalgstyret representantplassene til kandidatene på listen. Kandidater som ikke er valgbare, settes ut av betraktning. Kandidater på listen som har oppnådd et personlig stemmetall på minst åtte prosent av listens stemmetall, kåres i rekkefølge etter antall mottatte personlige stemmer.Øvrige kandidater kåres på grunnlag av deres rekkefølge på listen. Opptellingene fortsetter på samme måte inntil alle de representantplassene listen skal ha, er besatt. Oppnår flere kandidater samme resultat, er den opprinnelige rekkefølgen på listen avgjørende.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartietviser til at de politiske partiene gjennomfører sine nominasjoner gjennom brede demokratiske prosesser, og at de oftest søker å ta hensyn til kjønn, geografi, aldersgrupper, yrkesbakgrunn og andre forhold i tillegg til personlige egenskaper hos kandidatene. Slik søkes det å sikre at hele landet er representert på Stortinget. Departementets forslag om å endre reglene for personvalg ved stortingsvalg vil svekke muligheten partiene har til å sikre slik representasjon.

Disse medlemmer viser til at et tilsvarende forslag ble fremmet av regjeringen Bondevik II i Ot.prp. nr. 45 (2001–2001), og at forslaget ble avvist av et flertall i Stortinget. I Innst. O. nr. 102 (2002–2003) fremgår det:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, slutter seg ikke til forslaget om å åpne for at velgerne skal kunne gi kandidater på stemmeseddelen én personstemme ved stortingsvalg, jf. omtale innledningsvis.»

Disse medlemmer viser til at en åpning for at personstemmer tilsvarende åtte prosent av stemmetallet på en stortingsliste kan endre kandidatrekkefølgen, gjør at en relativt liten andel av en listes velgere vil kunne få urimelig stor innvirkning, og avgjøre hvem som velges inn på Stortinget fra listen. Organiserte velgeraksjoner som arbeider for enkeltsaker eller som er opptatt av bestemte geografiske områder, vil kunne påvirke representasjonen på bekostning av flertallet av listens velgere. Særlig når det gjelder utjevningsmandater som fordeles til mindre partier i små fylker, vil antallet velgere som skal til for å endre kandidatrekkefølgen kunne være lavt.

Disse medlemmer viser til at Institutt for samfunnsforskning på oppdrag fra departementet har utredet konsekvensene av eventuelle endringer i reglene for personvalg. Resultatet finnes i ISFs rapport 2014:08. Her belyses ulike erfaringer og effekter. Det fremgår av rapporten:

«Analyser av lokalvalgene i Norge viser at listeretterne utgjør en nokså aktiv lokalpolitisk elite. En stor andel av partimedlemmene retter på listene, og listeretting er blant annet fremstilt som en tilleggsarena for den kommunalpolitiske eliten, en forlengelse av partienes nominasjonsprosesser (Bjørklund 1999). En analyse av deltakelsen i personvalget i 2007 visste at menn, yngre, politisk interesserte, velgere som hadde lokalpolitiske verv, og velgere bosatt i mindre kommuner hadde større tilbøyelighet til å personstemme enn andre velgere (Christensen m.fl. 2008: 29).»

På denne bakgrunn stiller disse medlemmer spørsmål ved om departementets forslag vil gi reelt økt demokrati for flertallet av velgerne. I ISFs rapport slås det også fast at det er lite som tyder på at personvalg har positive effekter for valgdeltakelse.

Med bakgrunn i ovenstående vil disse medlemmer ikke støtte regjeringens forslag om å innføre tilsvarende personvalgordning ved stortingsvalg som i dag benyttes ved fylkestingsvalg.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener forslaget til endringer i personvalgreglene reiser prinsipielle spørsmål hvor en må vurdere tilliten til den demokratiske prosessen i partiene ved oppsetting av stortingslistene opp mot den rett velgerne skal ha til å kaste om på listen ved stortingsvalg. Det er partiene selv som kjenner hvilke personer som er aktuelle for å stå på listen ved stortingsvalg og som kan representere partiene og partienes politikk på en best mulig måte. I Norge er det tradisjon for at man stemmer på partier og vedkommende partis politikk og ikke på enkeltpersoner ved valg til Stortinget.

Disse medlemmer mener at forslaget som er fremlagt, ikke balanserer hensynet til partienes mulighet til å prioritere mellom kandidatene og velgernes direkte innflytelse ved valg i riktig grad. Disse medlemmer mener forslaget i for stor grad vil kunne medføre at «kjente» personer med liten tilknytning til partier foretrekkes fremfor personer med god kunnskap om partiets helhetlige politikk og som er godt motivert for oppgaven som stortingsrepresentant med det som dette vervet innebærer.

Disse medlemmer mener dessuten at det blir feil å argumentere med at en forenkling av regelverket skal rettferdiggjøre en slik omlegging av valgloven som er foreslått.

Disse medlemmer kan ikke bifalle forslaget om å senke sperregrensen for personvalg fra 50 pst. til 8 pst.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener spørsmålet om større innslag av personvalg dreier seg om den prinsipielle problemstillingen om hvorvidt velgerne bør få større innvirkning på hvilke personer som skal representere dem på Stortinget. Samtidig handler saken om å velge en løsning som gir en god balanse mellom partidemokrati og et mer allment demokratisk prinsipp der den enkelte velger uavhengig av partimedlemskap skal ha direkte og reell innflytelse over listerekkefølgen gjennom sin stemmegivning. Dette medlem vil understreke betydningen og verdien av at vi i Norge har åpne og demokratisk oppbygde partistrukturer hvor borgerne kan engasjere seg i demokratiske partiprosesser, også hva gjelder valg av kandidater til Stortinget. Det er derfor viktig å finne en balanse mellom ulike demokratiske virkemidler for å sikre spredning av makt. Dette medlem viser til at da Stortinget i 2012 i anmodningsvedtak foreslo å innføre en ordning med kumulering ved stortingsvalg, samt at reglene for kåring av kandidater endres, så er dette nettopp begrunnet i ønsket om å sikre velgerne økt gjennomslag. Dette medlem støtter regjeringens forslag om at et personlig stemmetall på minst åtte prosent av listens totale stemmetall kåres i rekkefølge etter antall mottatte personlige stemmer, noe som er i tråd med Innst. 297 S (2011–2012). Dette medlem mener imidlertid regjeringens forslag ikke i tilstrekkelig grad tar opp i seg hensynet til å ivareta resultatet av de demokratiske partiprosessene og partienes mulighet til å sikre innflytelse over hvilke kandidater som velges. For bedre å ivareta partidemokrati og de prosesser som leder frem til en godkjent valgliste, vil dette medlem innføre en ordning med stemmetillegg for det godkjente antall kandidater etter modell fra dagens ordning med valg til kommunestyret. En ordning med stemmetillegg i kombinasjon med endring av reglene for kåring av kandidater, slik at et personlig stemmetall på minst åtte prosent av listens totale stemmetall kåres i rekkefølge etter antall mottatte personlige stemmer, vil etter dette medlems syn skape en bedre balanse mellom partidemokrati og velgernes allmenne innflytelse over rekkefølgen på stemmeseddelen.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å innføre en ordning med kumulering og stemmetillegg ved stortingsvalg. Stemmetillegget for det godkjente antall kandidater skal være 25 prosent etter modell fra valg til kommunestyret. Antall kandidater som kan gis stemmetillegg, avgrenses ut fra antall representanter som skal velges fra fylket. Stortinget ber om at reglene om kåring av kandidater endres, slik at et personlig stemmetall på minst åtte prosent av listens totale stemmetall sammen med stemmetillegget kåres i rekkefølge etter antall mottatte personlige stemmer.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det er viktig å sikre velgerne reell mulighet til å ha innflytelse på kandidatrekkefølgen. Modellen regjeringen har valgt, balanserer, slik dette medlem ser det, ikke i riktig grad hensynet til de som stiller på en liste, partienes mulighet til å prioritere mellom kandidatene og velgernes direkte innflytelse ved valget.

Dette medlem mener det er nødvendig å lage et system som gir listerekkefølgen noe prioritet, samtidig som regjeringens forslag til en terskel på åtte prosent fjernes.

Dette medlem foreslår å utrede en modell der listeplassene gis stigende vekting etter plassering på listen. Vektingen gis ved å multiplisere antall stemmer listen har fått med 1 (en) for listens sisteplass, med 1,03 for nest siste plass, med 1,06 for tredje siste plass, og så videre. På denne måten vil listen partiet stiller til valg med gis en vekt før personstemmene telles. Slik vil det være enklere å flytte en kandidat fra tredje til første plass, enn å flytte en kandidat fra tjuende til første plass. Like fullt vil velgerne ha store muligheter til å rokkere om på listene.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med utredning av, og forslag til, en endring av valgloven som sikrer at listeplassene ved valgoppgjøret gis stigende vekting for eksempel ved en ordning der sisteplass multipliseres med 1 (en) og der tallet listestemmene multipliseres med, øker med 0,3 for hver plass oppover listen fra nederst plasserte kandidat, slik at det gis en forhåndsrangering før personstemmene legges til.»

Elektronisk avkryssing i manntallet på valgdagen

Komiteen er kjent med forsøkene med elektronisk avkryssing i manntalet på valgdagen som er blitt gjennomført ved de tre siste valgene. Under kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2015 deltok 27 kommuner, som tilsvarer 1,7 millioner stemmeberettigede. Departementet mener evalueringer av forsøkene konkluderte med at alle de deltagende kommunene i resultat ga en mer effektiv valgavvikling i stemmelokalet, førte til færre feil og raskere opptelling, og komiteen deler denne vurderingen.

Komiteen har merket seg at ingen av kommunene som deltok i forsøket, ønsker å gå tilbake til papirmanntall.

Komiteen støtter departementets ønske om å innføre elektronisk avkryssing i manntalet på valgdagen og forenklet fremgangsmåte for å ta imot fremmede stemmer som en permanent, frivillig ordning for alle kommuner. Det understrekes at kommuner som velger å bruke elektronisk avkryssing i manntallet på valdagen, må forplikte seg til å gjennomføre dette i alle stemmelokalene i kommunen.

Komiteen forventer at elektronisk avkryssing i manntalet på valgdagen vil effektivisere valgavviklingen for velgere og funksjonærer, både i lokalet, under opptellingen og ved valgoppgjøret, samt at elektronisk avkryssing i manntallet sannsynligvis vil redusere antall feilavkryssinger, siden valgfunksjonærene i stor grad bruker strekkoden på valgkortet til å søke frem velgeren.

Komiteen innser at elektronisk avkryssing på valgdagen innebærer en viss risiko, men forutsetter at departementet innfører samme beredskapsrutine som under forhåndsstemmegivingen, der stemmen fra velgeren blir lagt i en stemmeseddelkonvolutt, som igjen blir lagt i en egen beredskapskonvolutt sammen med vedkommendes valgkort, slik at stemmene blir kontrollert og avkrysset i manntallet i ettertid.

Komiteen har festet seg ved at en effekt av ordningen er at stemmesedler fra velgere som er manntallsført i hver enkelt valgkrets, blir opptalt sammen med stemmesedler fra velgere som er manntallsført i andre valgkretser i kommunen, siden de blir lagt i samme valgurne. Dette fører til at den kretsvise rapporteringen av de opptalte stemmesedlene kan vise et resultat påvirket av velgere som hører til i andre kretser. Det elektroniske manntallet vil derimot vise hvor mange velgere som møter fram i hver enkelt valgkrets. Det blir uansett mulig å avlese den korrekte fremmøteprosenten for den enkelte krets.

For sent innkomne forhåndsstemmer

Komiteen viser til at departementet ønsker å sikre at forhåndsstemmer som er avgitt innenfor fastsatte frister, skal telle med i valgoppgjøret, og det fremmes forslag om å flytte tidspunktet for å godkjenne forhåndsstemmer fra valgdagen kl. 21 til tirsdag etter valgdagen kl. 17. Som en konsekvens av forslaget fremmer departementet også forslag om å flytte fristen for å søke seg innført i manntallet fra valgdagen kl. 21 til tirsdag etter valgdagen kl. 17. Komiteen slutter seg til begge forslagene.

Regler for fritak ved kommunestyre- og fylkestingsvalg

Komiteen viser til omtalen av valgloven §§ 11-11 og 11-13 som bestemmer at fylkesvalgstyret og valgstyret skal «underrette de valgte representantene og vararepresentantene om valget og opplyse om retten til å søke om fritak fra valg».

Komiteen har merket seg at departementet vurderer det slik at siden retten til å søke om fritak fra valg etter at en er blitt valgt, har bortfalt, fremstår valgorganets plikt til å opplyse om retten til å søke om fritak fra valget som en nullitet og derfor bør oppheves. Komiteen deler departementets syn, og tilrår lovendringen.