Næringskomiteen har bedt om Nærings- og fiskeridepartementets
vurdering av representantforslag nr. 8:77 S (2015-2016) fra representantene
Marianne Marthinsen og Truls Wickholm. Forslaget går ut på å be
regjeringen gi en gjennomgang av hvordan staten som eier følger
opp selskaper med statlig eierandel når det gjelder størst mulig
grad av åpenhet om pengestrømmer, herunder skatt, og med at selskaper
med internasjonal virksomhet følger OECDs retningslinjer på skatteområdet,
og herunder søker å unngå å benytte skatteparadiser som ikke følger
standardene til Global Forum om transparens og effektiv informasjonsutveksling
i skattesaker og som ikke vil inngå skatteavtaler med Norge. Det
bes videre om at regjeringen legger frem en strategi med tilhørende
tiltak for hvordan forhindre at selskapene ikke praktiserer den
åpenhet som etterspørres i eierskapsmeldingen og derigjennom kan
bidra til å uthule det norske skattegrunnlaget. Min vurdering av
forslaget følger nedenfor. Jeg har ikke gått inn i beskrivelsen
av saken i bakgrunnsavsnittet.
Behandlingen av Meld. St. 27 (2013-2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap (eierskapsmeldingen) viser
at det er bred enighet om hvordan staten skal utøve sitt eierskap
på Stortinget, jf. Innst. 140 S (2014-2015) Behandlingen av de tre
foregående eierskapsmeldingene viser også at den brede enigheten
har vært gjennom flere stortingsperioder. Forutsigbarheten i utøvelsen
av det statlige eierskapet er en styrke med det store norske statlige
eierskapet. Måten staten som eier opptrer på har betydning for offentlighetens,
investorers, långiveres, ansattes og kunders oppfatning av og tillit
til norske selskaper med statlig eierandel og til det norske kapitalmarkedet.
Det er bred politisk enighet om at det statlige eierskapet skal
utøves profesjonelt innenfor rammen av norsk selskapslovgivning
og basert på allment aksepterte eierstyringsprinsipper. Det betyr
at selskaper hvor statens eierskap i hovedsak er forretningsmessig
motivert skal drives på samme måte og ha samme rammevilkår som veldrevne
private selskaper. Dette er grunnleggende og innebærer like konkurransevilkår
for selskaper, uavhengig av om staten er eier eller ikke.
Staten eier 70 selskaper direkte gjennom departementene.
Anslått verdi for selskaper der staten har forretningsmessige mål
med eierskapet er om lag 650 mrd. kroner. Over 250 000 mennesker
jobber i selskaper med statlig eierandel. Eierskapet forplikter
og det pålegger oss et stort ansvar å forvalte det på best mulig
måte, særlig når vi inviterer andre aksjeeiere til å eie sammen
med staten.Det sentrale hensynet i statens
forretningsmessige eierskap (selskaper i kategori 1-3) er høyest
mulig avkastning over tid på investert kapital.
Regjeringen forventer at alle norske selskaper
tar samfunnsansvar, uavhengig av om de er privat eller offentlig
eid, og uavhengig om de har sin virksomhet i Norge eller i andre
land. Når staten som eier stiller forventninger til selskapene om
arbeidet med samfunnsansvar, er det både fordi vi mener dette bidrar til
å ivareta statens aksjonærverdier og fordi vi har en grunnholdning
om at selskaper med statlig eierandel skal opptre etisk forsvarlig.
Regjeringen forventer at selskaper med statlig eierandel arbeider
systematisk med sitt samfunnsansvar og er ledende på sine områder.
Regjeringen har både generelle og mer spesifikke forventninger til
selskapene på samfunnsansvarsområdet. De spesifikke forventningene
er knyttet til fire tematiske kjerneområder: klima og miljø, menneskerettigheter,
arbeidstakerrettigheter og antikorrupsjon/åpenhet om pengestrømmer.
Det er selskapenes styrer som har ansvaret for å vurdere hvordan forventningene
fra staten som eier best kan følges opp, og for at disse operasjonaliseres
på en hensiktsmessig måte. Sentrale overordnede forventninger til selskaper
med statlig eierandel innenfor samfunnsansvar er at: 1) Arbeidet
med samfunnsansvar er forankret i selskapenes styrer, at styrene
har en aktiv og sentral rolle, og at de rapporterer på vesentlige
områder i sin årlige beretning. 2) Styrene sørger for nødvendig
egen kompetanseutvikling på de relevante saksområdene.
Forvaltningen av selskapet er styrets ansvar.
Styret skal sørge for en forsvarlig organisering av virksomheten,
ansette administrerende direktør og føre tilsyn med daglig ledelse
og selskapets virksomhet for øvrig. Styret skal også ivareta den
strategiske ledelsen av og forvalte selskapet ut fra selskapets
og eiernes interesser innenfor rammene generalforsamlingen har satt
for virksomheten. Styret skal fastsette selskapets risikoprofil
og påse at selskapet har god intern kontroll, tilstrekkelige systemer
og ressurser for å sikre at lovbestemmelser etterleves og hensiktsmessige
systemer for risikostyring. Det er styret som har ansvaret for selskapets
drift, også når det gjelder arbeidet for å forebygge korrupsjon
og for åpenhet om pengestrømmer. Som eier er det statens ansvar
å vurdere hvordan styret utøver sin rolle og sitt ansvar, herunder
hvordan styret ivaretar de forventninger som staten har uttrykt
i eierskapsmeldingen.
Som eier følger staten opp selskapenes arbeid med
samfunnsansvar i eierdialogen sett opp mot de forventninger som
er uttrykt i eierskapsmeldingen, bl.a. i kvartalsmøter og i årlige
møter om samfunnsansvar, hvor staten kan gå inn på vesentlige forhold
knyttet til virksomheten. I forbindelse med særskilte saker kan
det være aktuelt med ytterligere oppfølging av selskapene. Forhold
knyttet til arbeidet mot korrupsjon og åpenhet om pengestrømmer
har vært blant temaene som jevnlig er tatt opp med selskapene i
disse møtene. Vi er da opptatt av at selskapene har på plass systemer,
retningslinjer og tiltak som bidrar til å redusere risikoen. Hvis
det oppstår saker hvor det kan synes som selskapenes systemer og
tiltak har sviktet, vil vi i eierdialogen søke å få svar på hvordan
dette kunne skje. Det er ikke for å drive etterforskning, noe som
eventuelt ville være påtalemyndighetenes ansvar, men for å få tilstrekkelig
innsikt til å vurdere styrets arbeid. En av de viktigste oppgavene
for staten som eier er å sørge for godt sammensatte og kompetente
styrer. Hvordan selskapet og styret presterer, herunder håndterer
samfunnsansvarsområdet, er et av flere vesentlige vurderingstema
når styrene vurderes. Statens forventinger, herunder på samfunnsansvarsområdet,
er tema på seminarer Nærings- og fiskeridepartementet arrangerer
for henholdsvis styreledere og nye styremedlemmer i selskaper med
statlig eierandel.
Jeg har også hatt et møte med alle styrelederne
i selskaper som Nærings- og fiskeridepartementet forvalter statens
eierskap i for å rette særskilt oppmerksomhet på statens forventninger
om åpenhet og arbeid med antikorrupsjon. I møtet la jeg til rette
for at selskapene kunne dele erfaringer på området, for å bidra
til læring på tvers av selskapene. Jeg skal ha et nytt tilsvarende
møte 14. juni.
Nærings- og fiskeridepartementet bruker betydelige
ressurser på å følge opp selskapene, herunder også statens forventninger
om åpenhet og arbeid med samfunnsansvar. Det er imidlertid viktig
å huske på at staten som eier ikke har andre rettigheter i et aksjeselskap
enn andre aksjeeiere. Rolledelingen betyr bl.a. at eier ikke har,
og ikke skal ha, innsikt i de løpende forretningsmessige beslutningene
som løpende tas i selskapet. Som eier forholder vi oss til styret.
Utvikling av et godt regelverk er etter min
vurdering det viktigste virkemiddelet for å ivareta hensynene som
representantene viser til, nemlig åpenhet om pengestrømmer og skatt,
og som derigjennom hindrer uthuling av det norske skattegrunnlaget.
En ensidig politikk på dette området som kun omfatter selskaper med
statlig eierskap er ikke ønskelig og i tråd med statens eierskapspolitikk.
Staten stiller tydelige forventninger til selskapene om åpenhet,
men skal ikke pålegge praksiser som kan det virke konkurransevridende.
Problemet om manglende åpenhet om pengestrømmer er et internasjonalt
problem og ikke begrenset til selskaper med norsk statlig eierandel.
Som det fremgår av Meld. St. 29 (2015–2016)
Finansmarkedsmeldingen 2015 er Regjeringen opptatt av følgende på
dette området, jf. avsnitt 4.10Økt åpenhet:
"Offentlig tilgjengelig informasjon om eierforhold,
øvrige selskapsforhold og transaksjonsdata legger til rette for
bl.a. eierspredning, kapitalinnhenting, og likviditet i kapitalmarkedene.
Kapitalmarkedene er grensekryssende og slik åpenhet bør favne internasjonalt.
Åpenhet
er også viktig for et effektivt skattesystem. Åpenhet og informasjonsutveksling
kan synliggjøre både uønskede skattetilpasninger og ulovlig skatteunndragelse
og kapitalflukt. Slike tilpasninger vil ofte involvere disposisjoner
i flere jurisdiksjoner på en slik måte at personene, foretakets
eller konsernets totale skattebelastning blir minst mulig. De totale
virkningene av kapitalflukt og uønsket skattetilpasning er alvorlige.
Utviklingsland som er rike på naturressurser og andre fremvoksende
industriland er land som rammes hardt, ettersom reduserte skatteinntekter
bidrar til å svekke og forsinke nødvendig velstands- og demokratiutvikling.
Utviklingen
av den globale økonomien har medført at nasjonale lovgivningstiltak
ikke lenger er tilstrekkelig for å avdekke eller avverge skatteomgåelser
og skatteunndragelser ved grenseoverskridende transaksjoner. Åpenhet
om gjeldende lovgivning og administrativ praksis i andre land er
i mange tilfeller avgjørende for at norske skattemyndigheter skal
kunne fastsette riktig beskatning i Norge. Mangel på slik åpenhet
og tilgang på relevante opplysninger for skatteformål øker muligheten
for internasjonale skatteomgåelser og ulovlige aktiviteter som skatteunndragelser
og hvitvasking. Det har vært særlig oppmerksomhet om skattemyndighetenes
tilgang til informasjon fra såkalte skatteparadiser.
Begrepet
«skatteparadis» benyttes i mange sammenhenger og kan ha ulik betydning.
OECD har gjennom sitt arbeid mot skatteparadiser og skadelig skattekonkurranse
oppstilt en rekke kriterier for å identifisere skatteparadiser.
OECD
har særlig vist til fire kriterier som ofte kjennetegner et «skatteparadis».
Denne beskrivelsen av skatteparadis er også lagt til grunn av norske myndigheter
i det nasjonale og internasjonale arbeidet for å bekjempe skatteparadiser.
Faktorene som er lagt til grunn i OECDs arbeid for å identifisere
skatteparadiser, er:
ingen eller lav nominell skatt,
manglende åpenhet, for eksempel manglende åpenhet
om gjeldende lovgivning og -administrativ praksis,
manglende effektiv utveksling av opplysninger, og
manglende krav om substansiell aktivitet
for etablering i den aktuelle jurisdiksjonen
Det
er ikke nødvendig at samtlige kriterier er oppfylt for at en jurisdiksjon
faller inn under definisjonen «skatteparadis», men det er en forutsetning
at det første kriteriet om lav eller ingen skatt samt minst ett
av de øvrige kriteriene er oppfylt.
Særlig kriteriene
for åpenhet og effektiv utveksling av opplysninger har vært tillagt
stor vekt i det internasjonale arbeidet for bekjempelsen av skatteparadiser.
Norske
myndigheter har i en årrekke hatt en aktiv pådriverrolle i det internasjonale
arbeidet for økt åpenhet og utveksling av opplysninger for skatteformål.
Norge har et skatteavtalenettverk som omfatter mer enn 90 land,
og alle avtalene legger til rette for informasjonsutveksling på
skatteområdet. Gjennom et nordisk samarbeidsprosjekt har Norge, sammen
med de øvrige nordiske landene, informasjonsutvekslingsavtaler med
45 jurisdiksjoner som tradisjonelt har vært ansett som skatteparadis.
De nordiske landene var de første som inngikk slike informasjonsutvekslingsavtaler
med jurisdiksjoner som har vært ansett som skatteparadiser. Dette
førte også til at en rekke andre land fikk anledning til å utvikle
sine egne informasjonsutvekslingsnettverk. Norge har også tiltrådt
OECD/Europarådets konvensjon om administrativ bistand i skattesaker
som også gir tilgang til informasjon fra andre lands myndigheter.
Det
norske nettverket av skatteavtaler og andre internasjonale avtaler,
som alle legger til rette for utveksling av opplysninger for skatteformål,
omfatter nå rundt 140 jurisdiksjoner, herunder alle de jurisdiksjonene
som ble klassifisert av OECD som skatteparadiser på 2000-tallet,
samt en rekke andre jurisdiksjoner som ble ansett viktige for norske
myndigheter å ha innsyn i. Utviklingen av det norske avtalenettverket
har i lang tid vært en høyt prioritert oppgave. Videreutvikling
og oppdatering av eksisterende nettverk vil være en høyt prioritert
oppgave også i årene fremover.
I 2010 innførte USA
internrettslige regler om rapporteringsplikt for utenlandske finansinstitusjoner
om amerikanske kundeforhold. I etterkant har USA inngått avtaler
om informasjonsutveksling etter denne lovgivningen med en lang rekke
land, også Norge. I 2012 startet OECD arbeidet med å utarbeide den
nye standarden for automatisk utveksling av finansielle kontoopplysninger
for skatteformål, kjent som «the Common Reporting Standard (CRS)». Denne
standarden bygget i stor grad på den amerikanske mønsteravtalen
for slik rapportering. Den nye standarden ble vedtatt i juli 2014,
og i oktober samme år undertegnet Norge en multilateral avtale om
automatisk utveksling av finansielle kontoopplysninger. De nødvendige
endringene i ligningsloven for å gjennomføre slik rapportering ble
vedtatt i forbindelse med budsjettet for 2016, se Prop. 1 LS (2015-2016) kapittel
18. Den multilaterale avtalen om automatisk utveksling av slike
opplysninger er til nå undertegnet av 80 jurisdiksjoner. Utveksling
av opplysninger etter avtalen skjer første gang i 2017, for inntektsåret 2016.
I
OECD/G20-prosjektet «Base Erosion and Profit Shifting», BEPS-prosjektet,
er det også foreslått en rekke tiltak som vil medføre økt åpenhet
og informasjonsutveksling. Land-for-land-rapporteringer til skattemyndighetene
for store multinasjonale foretak er ett av disse tiltakene. Slik
rapportering er også en del av minstestandardene i prosjektet, dvs.
ett av tiltakene som landene har forpliktet seg til å gjennomføre
i sin lovgivning. Land-for-land-rapportene vil gi skattemyndighetene
oversikt over slike foretaks globale fordeling av inntekter, skatt
og virksomhetsområder. I desember 2015 sendte Finansdepartementet et
forslag til regler om krav om land-for-land-rapportering til skattemyndighetene
på høring. Høringsfristen gikk ut i januar 2016, og departementet
tar sikte på å fremme lovforslaget i vår. I tillegg er automatisk utveksling
av såkalte bindende forhåndsavgjørelser eller «rulings» et tiltak
som vil medføre en økt åpenhet om andre lands skattelovgivning og
administrative praksis.
Internasjonalt arbeid for
økt åpenhet og utveksling av opplysninger for skatteformål bedrer
mulighetene for hensiktsmessig og korrekt beskatning av den virksomheten
som finner sted i det enkelte land. Alle land har et selvstendig
ansvar for forvaltningen av egne ressurser, og for å fastsette et
skattenivå som kan balansere landets behov for inntekter og samtidig et
ønske om å tiltrekke seg internasjonal kapital som kan bidra til
utviklingen av landet. Samtidig har det de siste tiårene vært en
økende erkjennelse at vestlige land ikke kan stille seg likegyldig
til hvordan ens egne bedrifter driver sin virksomhet i andre deler
av verden. Dette er kommet til uttrykk gjennom debatt og regulering,
for eksempel stadig strengere anti-korrupsjonslovgivning og forbud
mot barnearbeid. De senere årene har lovgivende myndigheter i vestlige land
også tatt i bruk andre virkemidler enn rene forbudsbestemmelser
for å ansvarliggjøre virksomhetene. Selv om slike rapporteringskrav
ikke gir regler for hvordan foretakene skal innrette sin virksomhet, vil
rapportering bidra til mer informasjon til myndighetene og til omverdenen
for øvrig om hvordan foretakene driver sin virksomhet.
Effektive
tiltak for økt åpenhet krever ofte internasjonal koordinering. Regjeringen
er derfor opptatt av å bidra til gode internasjonale løsninger for
å fremme åpenhet. Slike løsninger oppnås best gjennom aktiv deltakelse
i internasjonalt samarbeid, blant annet i det internasjonale organet
Financial Action Task Force (FATF). FATF er den ledende internasjonale
standardsetteren for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering,
og er en av de viktigste internasjonale arenaene i kampen mot ulovlige
og skjulte pengestrømmer. Under det norske presidentskapet i 2012
innførte FATF blant annet skatteunndragelser som primærforbrytelse.
Det gjør at finansinstitusjoner og andre rapporteringspliktige etter
hvitvaskingsregelverket er pliktige å rapportere til myndighetene når
det er mistanke om skatteunndragelser. I tillegg har FATF utarbeidet
anbefalinger som pålegger myndighetene i medlemslandene å sikre
åpenhet rundt opplysninger om reelt eierskap. Anbefalingene vil
kunne bidra til større åpenhet rundt grenseoverskridende kapitalstrømmer
i komplekse selskapsstrukturer, og mellom parter der de reelle eierne
ofte er skjult for allmenheten. FATFs reviderte anbefalinger fra
2012 ligger til grunn for EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv, som sikrer
et rettslig grunnlag for gjennomføring av anbefalingene om åpenhet
om reelt eierskap i hele EØS."
I tillegg til det arbeidet som er omtalt i Finansmarkedsmeldingen
er det også verdt å nevne arbeidet som utføres i regi av det internasjonale
organet Global Forum on Transparency and Exchange of Information,
som Norge deltar i. Arbeidet som gjøres her knytter seg særlig til
åpenhet og utveksling av opplysninger med særlig henblikk på skatteparadiser. Det
er behov for å kontrollere at land faktisk etterlever den internasjonale
standarden for utveksling av opplysninger for skatteformål på en
god og effektiv måte. Global Forum on Transparency and Exchange of
Information skal evaluere om medlemslandene overholder de internasjonale
standardene, herunder om landene har tilgang til relevante opplysninger
etter sin interne rett og at de overholder sine forpliktelser. Dette
forumet fastsetter også kriterier og prosedyrer for overvåkningen
og evalueringen av overholdelsen av disse standardene. Norske myndigheter deltar
i dette arbeidet og det er disse standardene som det er vist til
i Meld. St. 27 (2013-2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap
(eierskapsmeldingen).
Jeg vil avslutningsvis minne om at det sentrale hensynet
i statens forretningsmessige eierskap (selskaper i kategori 1-3)
er høyest mulig avkastning over tid på investert kapital. I selskaper
med sektorpolitiske mål (selskaper i kategori 4), skal målene for
statens eierskap oppnås mest mulig effektivt. For at staten som
eier skal kunne nå disse målene, mener jeg at det er avgjørende
at selskapene med statlig eierandel også fremover kan utøve sin
virksomhet med samme rammevilkår som selskaper uten statlig eierandel.
Forslaget fra representantene om å legge frem en strategi med tilhørende
tiltak kun for selskaper med statlig eierandel, vil etter min vurdering
være uheldig, og den vil dessuten være lite målrettet. Vi får best
effekt på dette området gjennom tiltak som treffer hele næringslivet.
Åpenhet om pengestrømmer er viktig, som det også fremgår av eierskapsmeldingen.
Jeg mener generelle reguleringer som er nevnt over i punkt 2 er det
viktigste og riktigste virkemiddelet for å nå målene om åpenhet
om pengestrømmer, herunder skatt, slik representantene ønsker. Vi
vil som eier fortsette å følge dette opp også innenfor rammen av
eierskapspolitikken slik den er beskrevet i punkt 1.