Kunnskapsdepartementet legger med dette frem forslag
til endringer i lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven)
og lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den videregående opplæringen
(opplæringsloven).
I proposisjonen foreslår departementet at regelverket
om barn under opplæringspliktig alder flyttes fra opplæringsloven
til barnehageloven. Det betyr blant annet at retten til spesialpedagogisk
hjelp og retten til tegnspråkopplæring vil følge av barnehageloven.
De fleste barn som mottar spesialpedagogisk hjelp, går i barnehage.
Departementet mener det er en fordel at regelverket om barn under
opplæringspliktig alder samles i samme lov. Dette vil gi en mer
logisk plassering av regelverket og gi et mer helhetlig og brukervennlig
regelverk.
Departementet foreslår i proposisjonen enkelte endringer
i gjeldende rett. Et av forslagene er at PP-tjenesten skal bistå
barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling. Forslaget
betyr at barnehagen kan få hjelp til å utvikle det ordinære tilbudet
til barn med særlige behov. Med PP-tjenestens bistand kan barnehagene
bli satt i bedre stand til å sette inn innsatsen tidlig.
Departementet foreslår også at kommunens plikt til
å tilrettelegge barnehagetilbudet for barn med nedsatt funksjonsevne,
fastsettes i barnehageloven. I tillegg fremmer departementet forslag
om at barn og foreldre får klageadgang til fylkesmannen på kommunens
avgjørelse om tilrettelegging.
Departementet foreslår videre at vilkårene for
å ha rett til tegnspråkopplæring endres. Endringen betyr en styrking
av retten til tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig
alder.
Departementet foreslår også at fraflyttingskommunens
vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring, skal
gjelde frem til tilflyttingskommunen har fattet nytt vedtak. Forslaget vil
bidra til at barn ikke opplever lengre avbrudd i den spesialpedagogiske
hjelpen eller tegnspråkopplæringen.
Kunnskapsdepartementet foreslår i denne proposisjonen
også lovendringer som skal bidra til at foreldre og barn får kortere
ventetid for barnehageplass. Departementet foreslår i proposisjonen
at barn født i september eller oktober, skal få rett til barnehageplass
fra den måneden de fyller ett år.
I tillegg inneholder proposisjonen enkelte andre endringer
i barnehageloven.
Departementet foreslo i høringsnotatet at formålet
med spesialpedagogisk hjelp bør fremgå av ordlyden i barnehageloven.
Å fastsette formålet direkte i ordlyden i barnehageloven
vil bidra til å synliggjøre hva som er hensikten med retten til
spesialpedagogisk hjelp, og hvilken funksjon hjelpen skal ha. Departementet
foreslår å tydeliggjøre at formålet med den spesialpedagogiske hjelpen
er at barnet får tidlig og nødvendig hjelp.
Formålet med den spesialpedagogiske hjelpen må
ses i sammenheng med formålet for barnehagen og rammeplanens konkretisering
av dette. Nesten alle barn som mottar spesialpedagogisk hjelp, mottar
hjelpen i barnehage. Flere høringsinstanser stiller seg positive
til at formålet med spesialpedagogisk hjelp må ses i sammenheng
med barnehagens formål. Utdanningsforbundet viser til at formålet
med spesialpedagogisk hjelp også bør være at barnet rustes til videre
liv og utdanning. Departementet deler synet om at spesialpedagogisk
hjelp også må ses i sammenheng med resten av utdanningsløpet. Spesialpedagogisk
hjelp skal bidra til at barnet tidlig får nødvendig hjelp slik at
barnet er bedre rustet til å starte på skolen.
Vilkåret for å ha rett til spesialpedagogisk
hjelp, er at barnet har særlige behov for slik hjelp. Vilkåret for
å ha rett til spesialpedagogisk hjelp er skjønnsmessig utformet.
En presisering av formålet med hjelpen vil gi en noe klarere angivelse
av innholdet i hjelpen. Formålsbestemmelsen skal imidlertid ikke
avgrense rettigheten, men synliggjøre hva målet med hjelpen er. Formålet
har en generell utforming og inneholder ingen opplisting av vansker
som utløser retten til spesialpedagogisk hjelp. Departementet vurderer
at dersom én konkret vanske nevnes i formålet, bør formålet også
inneholde en opplisting av andre vansker som kan bety at barnet
har behov for spesialpedagogisk hjelp. Departementet mener at formålet
skal ha fokus på hva som er hensikten med den spesialpedagogiske
hjelpen, og ikke hvilke vansker barnet har.
Departementet har gjort enkelte endringer i
ordlyden sammenlignet med forslaget som var på høring. Forslag til
ordlyd er blant annet noe kortet ned og presisert, uten at meningen
har vært å endre innholdet i forslaget til formål. I forslaget er
det presisert at formålet med hjelpen «er å gi barn tidlig hjelp
og støtte i utvikling og læring av for eksempel språklige og sosiale
ferdigheter.» Formålet synliggjør at hensikten med den spesialpedagogiske
hjelpen er å sørge for at barnet så tidlig som mulig får nødvendig
hjelp. Denne hjelpen vil typisk være bistand til utvikling av barnets
språklige og sosiale ferdigheter.
Hvilket innhold den sakkyndige vurderingen og vedtak
om spesialpedagogisk hjelp skal ha, følger av opplæringsloven. Opplæringslovens
utforming av vurderingstema og innhold er i stor grad knyttet til
spesialundervisning for elever og ikke barn med behov for spesialpedagogisk hjelp.
Departementet foreslår å endre de vurderingstemaene
som skal inngå i den sakkyndige vurderingen. Etter gjeldende ordlyd
i opplæringsloven er kravene til innholdet i den sakkyndige vurderingen
primært tilpasset vurderingen av elevens behov for spesialundervisning,
og i mindre grad tilpasset barnets behov for spesialpedagogisk hjelp.
Barnehagelovutvalget foreslo i NOU 2012:1 Til barnas
beste en endring av vurderingstemaene og innholdet i den sakkyndige
vurderingen. Departementet har benyttet deler av Barnehagelovutvalgets
forslag til ordlyd. Forslaget betyr at selv om det foreslås en annen
ordlyd som i større grad er tilpasset vurderingene av barn med særlig
behov, vil innholdet i vurderingene i stor grad være sammenfallende
med gjeldende regulering i opplæringsloven og hvordan denne har
vært tolket i blant annet Utdanningsdirektoratets veileder. Dette
gjelder med unntak av forslaget om at barnehagens ordinære tilbud
også skal inngå i den sakkyndige vurderingen.
Departementet foreslår at PP-tjenesten i den
sakkyndige vurderingen skal utrede og ta standpunkt til om barnet
har sen utvikling og lærevansker, hva som er realistiske mål for
barnets utvikling og læring, om barnets behov kan avhjelpes innenfor
det ordinære barnehagetilbudet, hvilken type hjelp og organisering
som vil bidra til barnets utvikling og læring, hvilket omfang hjelp
som er nødvendig og hvilken kompetanse de som gir hjelpen, bør ha.
Det foreslås at samtlige momenter fremgår direkte av ordlyden i
barnehageloven. Opplistingen av momenter som PP-tjenesten skal utrede
og ta standpunkt til i den sakkyndige vurderingen, er ikke uttømmende.
PP-tjenesten vil også kunne vurdere andre relevante momenter for
å avklare om barnet har behov for spesialpedagogisk hjelp.
I høringsforslaget ble det foreslått at barnets
omgivelser skulle omfatte både barnehagen og barnets hjem.
På bakgrunn av høringsinnspillene ser departementet
behov for å endre forslaget om hvilke omgivelser som skal inngå
i PP-tjenestens vurdering. Departementet foreslår at vurderingen
av barnets omgivelser kun skal være relevant i de tilfellene hvor
barnet går i barnehage. Å vurdere barnets hjem, herunder foreldrenes
forutsetninger for å ivareta barnets behov, er ikke innenfor PP-tjenestens
kompetanse- og myndighetsområde. For barn som går i barnehage, er
det barnets omgivelser i barnehagen og det pedagogiske tilbudet
barnet mottar der som skal vurderes. PP-tjenesten vil i sin utredning være
i kontakt med barnets barnehage og kan innhente eventuelle innspill
fra barnehagen. For barn som ikke går i barnehage, vil ikke barnets omgivelser
inngå i PP-tjenestens vurdering, siden barnets omgivelser da primært
består av barnets hjem.
I høringsforslaget ble det foreslått at «barnets
daglige oppholdsmiljø» skulle inngå i PP-tjenestens sakkyndige vurdering.
I proposisjonen foreslår departementet at ordlyden endres til at PP-tjenesten
skal vurdere og ta stilling til «om barnets behov kan avhjelpes
innenfor det ordinære barnehagetilbudet».
En rekke høringsinstanser er mot forslaget om
at barnets omgivelser skal være et vurderingstema. Flere høringsinstanser,
blant annet Utdanningsforbundet, frykter at forslaget vil medføre
at kommunen dermed gis insentiv til å avslå søknad om spesialpedagogisk
hjelp med den begrunnelse at barnet går i en barnehage med et godt
pedagogisk tilbud. Utdanningsforbundet vurderer at «endringen åpner
for at kommuner ut fra økonomiske vurderinger vil definere omgivelsene
som gode. Det vil kunne føre til at kommuneøkonomien, ikke hensynet
til barnets beste, blir styrende.» Departementet ser at det kan
være en risiko for at kommuner avslår søknader om spesialpedagogisk
hjelp grunnet økonomi. Denne risikoen er likevel også til stede
med dagens regulering. Videre mener departementet at det ikke er
grunn til å tro at kommuner vil forsøke å unngå å gi barna den hjelpen
de har krav på. Når barna blir henvist til PP-tjenesten, skal det
gjøres en uavhengig faglig vurdering av barnets behov. Kommunens
økonomi er ikke et relevant hensyn. Dersom kommunen, i motsetning
til PP-tjenesten, mener at barnets behov kan ivaretas gjennom det
ordinære barnehagetilbudet, må kommunen begrunne dette særskilt.
Departementet mener det sjelden vil være grunnlag for at kommunen
kan fravike PP-tjenestens vurdering av om barnet kan ivaretas gjennom
det ordinære barnehagetilbudet. I den grad foreldrene mener kommunen
har lagt vekt på økonomiske hensyn i avgjørelsen, kan de klage på
dette til fylkesmannen.
Departementet foreslår at det i lovteksten skal fremkomme
hvilket innhold vedtaket om spesialpedagogisk hjelp skal ha. Etter
gjeldende rett er disse kravene utledet av forvaltningsloven og fremkommer
blant annet i Utdanningsdirektoratets veileder om spesialpedagogisk
hjelp.
For foreldrene er det av stor betydning å få
vite hvilket tilbud barnet deres skal få. Forslaget betyr at kravene
til vedtakets innhold følger direkte av bestemmelsen. Foreldre får
gjennom vedtaket vite hvilken hjelp barnet har rett til å få, omfanget
av hjelpen, hvordan hjelpen skal organiseres, hvilken kompetanse
de som gir hjelpen skal ha og varigheten av vedtaket.
I likhet med gjeldende rett vil kommunens økonomi
være et utenforliggende hensyn i vurderingen av om søknaden om spesialpedagogisk hjelp
skal innvilges eller ikke. Barnets beste skal være et grunnleggende
hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører barn. Barnets beste skal
følgelig også være et grunnleggende hensyn i kommunens vurdering
av søknad om spesialpedagogisk hjelp.
Vedtaket skal også inneholde tilbud om foreldrerådgivning.
Når det gjelder de øvrige kravene som knytter seg
til vedtak om spesialpedagogisk hjelp, foreslår departementet at
regler som i dag fremgår av opplæringsloven, tas inn i barnehageloven
med enkelte mindre endringer og tilpasninger. Dette gjelder blant
annet kommunens plikt til særskilt begrunnelse dersom vedtaket avviker
fra den sakkyndige vurderingen.
Det er barnets bostedskommune som har ansvaret
for å fatte vedtak om spesialpedagogisk hjelp, jf. opplæringsloven
§ 13-1. I noen unntakstilfeller vil det være overlatt til fylkeskommunen
å fatte vedtak.
Når barnet flytter fra kommunen, opphører kommunens
ansvar.
Når det gjelder retten til tegnspråkopplæring,
er det også barnets hjemkommune som har ansvaret for å fatte vedtak,
jf. opplæringsloven § 2-6 fjerde ledd.
I høringen ble det foreslått at dersom barn
med vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring flytter,
skal fraflyttingskommunens vedtak gjelde inntil det fattes nytt vedtak
i saken. Forslaget betyr at den nye bostedskommunen vil være pliktig
til å gi barnet den hjelpen som følger av vedtaket som er fattet
av fraflyttingskommunen.
De fleste høringsinstansene som har uttalt seg, støtter
at fraflyttingskommunens vedtak om spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring
skal gjelde også i barnets nye kommune.
Av hensyn til barnets beste er det avgjørende
at det ikke skjer lange avbrudd i den hjelpen og opplæringen barnet
har rett til og behov for. Barn med behov for spesialpedagogisk
hjelp og tegnspråkopplæring kan være i en sårbar situasjon og være
avhengig av at bistanden har en sammenhengende karakter. Ved at
vedtaket fra fraflyttingskommunen skal gjelde også i tilflyttingskommunen,
vil foreldre og barn kunne hevde sin rett allerede fra første dag
i ny kommune. Det betyr at barnet ikke vil stå uten spesialpedagogisk
hjelp og tegnspråkopplæring på grunn av lang saksbehandlingstid
i den nye kommunen.
Forslaget innebærer et inngrep i det kommunale selvstyret
ved at en kommunes disposisjoner binder en annen kommune, uten at
dette er avtalt. Tilflyttingskommunen vil likevel kun være bundet
av det tidligere vedtaket frem til kommunen fatter nytt vedtak.
Departementet mener derfor at forslaget ikke er en vesentlig innskrenking
av kommunenes handlingsrom. Forslaget vil også føre til at barnets
nye kommune vil ha en interesse av å fatte vedtak så raskt som mulig
etter at barnet har flyttet til kommunen. Departementet vil likevel
understreke at den nye kommunen, uavhengig av forslaget, er pliktig
til å fatte nytt vedtak uten ugrunnet opphold. Det betyr at kommunen
ikke kan avvente å fatte nytt vedtak på bakgrunn av at barnet allerede
har med seg et vedtak fra fraflyttingskommunen. Den nye kommunen
vil kunne se hen til barnets tidligere sakkyndige vurderinger og
vedtak, når kommunen selv skal ta stilling til barnets behov. Det
er likevel et krav til at kommunen må gjøre en selvstendig vurdering.
Spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring er
gratis. Foreldrene skal ikke pålegges noen utgifter knyttet til
den hjelpen eller opplæringen barnet mottar. Foreldre med barn som
har vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring,
har også rett til fritak i foreldrebetalingen for den tiden barnet
mottar hjelp eller opplæring.
I høringen foreslo departementet at fritaket
i foreldrebetalingen på grunn av vedtak om spesialpedagogisk hjelp
eller tegnspråkopplæring, fjernes. Departementet viste til at hensynet
til barnet og foreldrene vil være ivaretatt gjennom andre moderasjonsordninger
etter barnehageregelverket for familier med lav inntekt. Departementet
foreslo at spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring fortsatt
skulle være gratis, og mente at gratisprinsippet ble oppfylt ved
at foreldrene ikke kunne pålegges kostnader knyttet til den spesialpedagogiske
hjelpen eller tegnspråkopplæringen.
Departementet foreslår at fritaket i foreldrebetalingen
for barnehageplass på grunn av rett til spesialpedagogisk hjelp
eller rett til tegnspråkopplæring, fjernes. Spesialpedagogisk hjelp
og tegnspråkopplæring skal fortsatt være gratis. Departementet vurderer
at gratisprinsippet oppfylles ved at foreldre ikke kan pålegges utgifter
knyttet til henholdsvis spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring.
Fritaket i foreldrebetalingen er i så måte ikke knyttet til gratisprinsippet
og av den grunn ikke nødvendig for å oppfylle dette prinsippet.
Det har vært påpekt at fritaket i foreldrebetalingen
gir foreldre som har barn med behov for særlig oppfølgning, et økonomisk
insentiv til å benytte barnehageplass. Tall fra Utdanningsdirektoratet
viser imidlertid at i aldersgruppen tre til fem år, går 96 prosent
av barna i barnehage. Det betyr at de aller fleste barn som har
rett til henholdsvis spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring,
går i barnehage. Det kan derfor stilles spørsmål ved om det er nødvendig med
dette økonomiske insentivet for å sikre høy barnehagedeltakelse.
Flere høringsinstanser uttrykker bekymring for lavere barnehagedeltakelse
dersom fritaket fjernes. Barn i familier med lav inntekt vil imidlertid
være omfattet av moderasjonsordninger. Regjeringen har gjennomført en
styrking av moderasjonsordninger for barnefamilier med lav inntekt.
Fra 1. mai 2015 ble rett til reduksjon i foreldrebetalingen endret,
slik at ingen familier skal betale mer enn seks prosent av inntekten
sin for en barnehageplass. Formålet med endringen er å sikre en
bedre sosial profil på foreldrebetalingen for barnehageplass og
samtidig legge til rette for at flere får mulighet til å benytte
barnehagetilbudet ved differensiert foreldrebetaling. Fra 1. august
2015 ble forskrift om foreldrebetaling i barnehager også endret slik
at alle fire- og femåringer i familier med en samlet inntekt under
en inntektsgrense fastsatt av Stortinget, skal ha rett på 20 timer
gratis barnehage per uke.
Flere høringsinstanser viser til at familier
med barn med behov for spesialpedagogisk hjelp ikke nødvendigvis
har lav inntekt, men at familien kan ha høye utgifter. Familier
med inntekt over inntektsgrensene i moderasjonsordningene faller utenfor
ordningene, siden disse ikke tar hensyn til familiens utgifter.
For familier med inntekt over inntektsgrensene vil dermed fjerning
av fritaket være av økonomisk betydning. Maksprisen for barnehageplass
fastsettes årlig i Stortingets budsjettvedtak. Fra 1. januar 2016
er den kr 2 655 per måned. Foreldrebetalingen utgjør dermed en mindre
del av hva en barnehageplass reelt koster. Størrelsen på fritaket
i foreldrebetalingen vil avhenge av hvor stor andel av tiden i barnehagen
barnet har rett til spesialpedagogisk hjelp. Tall fra Utdanningsdirektoratet for
2015 viser at barn med vedtak i snitt har 15 uketimer spesialpedagogisk
hjelp. Antallet timer per uke vil imidlertid kunne variere i stor
grad, avhengig av vedtaket i den enkelte sak. I mange tilfeller
vil dermed fritaket være av begrenset størrelse.
Enkelte høringsinstanser foreslår en evaluering av
hvilken effekt fjerning av fritaket i foreldrebetalingen vil medføre
for barnehagedeltakelsen. Departementet vil følge med på om andelen barn
med vedtak om spesialpedagogisk hjelp som går i barnehage, endrer
seg.
Rett til fritak i foreldrebetalingen er betinget
av at det foreligger et vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller
tegnspråkopplæring. Varigheten av vedtaket avgjør hvor lenge det
skal gis fritak i foreldrebetalingen. Departementet legger til grunn
at en eventuell lovendring av rett til fritak i foreldrebetalingen,
ikke vil virke inn på vedtak som er fattet før lovendringen trer
i kraft. Barn og foreldre som har fått innvilget fritak i foreldrebetalingen
før tidspunktet for ikrafttredelse av eventuell lovendring om fjerning
av fritaket, vil ha rett til fritak like lenge som vedtaket om spesialpedagogisk
hjelp eller tegnspråkopplæring gjelder. Departementet vurderer at
det ikke er behov for ytterligere overgangsordninger.
Departementet foreslår at PP-tjenesten får i
oppgave å bistå barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling
knyttet til tematikken barn med særlige behov. Det betyr at PP-tjenesten
også skal tilby barnehagene støtte på systemnivå, og ikke bare på
individnivå. Forslaget vil bidra til at PP-tjenesten i større grad
bidrar til helhet og sammenheng i det spesialpedagogiske arbeidet.
PP-tjenestens oppgaver med kompetanse- og organisasjonsutvikling
er regulert i opplæringsloven § 5-6 andre ledd.
Det er ikke særskilt fastsatt i opplæringsloven
at PP-tjenesten skal arbeide med kompetanse- og organisasjonsutvikling
i barnehagene.
Departementet foreslo i høringsnotatet at PP-tjenesten
får som oppgave å hjelpe barnehagene i arbeidet med kompetanse-
og organisasjonsutvikling. I høringsnotatet presiserte departementet
at forslaget ikke setter til side barnehageeiers lovbestemte ansvar
for virksomheten.
I høringsnotatet forutsatte departementet at
PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling ikke
skulle gå på bekostning av PP-tjenestens rolle som sakkyndig instans.
Et klart flertall støtter forslaget om at PP-tjenesten
skal hjelpe barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling.
Departementet foreslår at PP-tjenesten får som oppgave
å bistå barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling.
I praksis omtales dette ofte som systemrettet arbeid. Det har som
nevnt vært uttrykt klare forventninger og ønsker fra Stortinget
om at PP-tjenesten skal arbeide mer systemrettet og være tettere innpå
den enkelte barnehage. Dette lovforslaget er således en oppfølging
av Stortingets ønsker om hva som skal være PP-tjenestens oppgaver
i barnehagesektoren. Departementet vurderer at forslaget vil kunne
ha en forebyggende effekt og styrke det ordinære allmennpedagogiske
tilbudet i barnehagen, slik at den blir bedre i stand til å møte
et hvert barn ut i fra dets forutsetninger. Dette kan bidra til
at barn får raskere hjelp og resultere i at det fattes færre vedtak
om spesialpedagogisk hjelp.
Forslaget om at PP-tjenesten skal bistå med kompetanse-
og organisasjonsutvikling, setter ikke til side barnehageeiers lovbestemte
ansvar for virksomheten, men skal være et tilbud fra PP-tjenesten.
Departementet vil presisere at det er barnehageeier som har ansvaret
for at barnehagen drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk.
Dette innebærer at eier har ansvaret for barnehagens pedagogiske
tilbud, herunder at hver enkelt ansatt og virksomheten som helhet har
kompetanse til å oppfylle krav i blant annet barnehageloven og rammeplan
om barnehagens innhold og oppgaver. For å understreke at det i utgangspunktet
er barnehageeier som har ansvaret, vil departementet endre høringsnotatets forslag
til ordlyd slik at PP-tjenesten ikke skal hjelpe, men bistå barnehagene
i arbeidet med kompetanse- og kvalitetsutvikling. Endringen innebærer
imidlertid ingen realitetsendring fra forslaget i høringen.
Departementet har merket seg at PP-tjenesten
i praksis bistår barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling
etter ulike modeller. Bortsett fra å vise til eksempler fra praksis,
vil ikke departementet legge detaljerte rettslige føringer for PP-tjenestens
bistand til kompetanse- og organisasjonsutvikling. PP-tjenesten er
et kommunalt rådgivende organ, og det er naturlig at kommunens kvalitetsutviklingsarbeid og
PP-tjenestens hjelp til kompetanse- og organisasjonsutvikling ses
i sammenheng, slik også flere høringsinstanser har påpekt. Barnehagens behov
vil gi en indikasjon på hvilke områder det er behov for å bistå
på, men kommunen og PP-tjenesten skal foreta egne vurderinger og
prioriteringer av hvordan tjenesten best kan bistå.
Et lovkrav om at PP-tjenesten skal arbeide med kompetanse-
og organisasjonsutvikling, er etter departementets vurdering innenfor
den praksisen som allerede foreligger både i barnehage- og opplæringssektoren,
og ikke i strid med prinsippene for statlig styring av kommunesektoren. Forslaget
innebærer at PP-tjenesten i hver kommune får plikt til å bistå barnehagen
i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling, men det vil
være opp til den enkelte kommune å fastsette omfanget. Det foreslås
ingen rett for barnehagen til å kreve kompetanse- og organisasjonsutvikling
fra PP-tjenesten. PP-tjenestens mandat innebærer heller ikke en
plikt for den enkelte barnehage til å ta imot hjelp til kompetanse-
og organisasjonsutvikling fra PP-tjenesten. Siden forslaget ikke
innebærer et konkret krav til omfang, vil den nærmere innretningen
på arbeidet avgjøres av den enkelte PP-tjeneste og kommune og baseres
på sektorens behov.
Departementet vil presisere at et krav om at
PP-tjenesten skal bistå barnehagene med kompetanse og organisasjonsutvikling,
ikke skal gå på bekostning av PP-tjenestens arbeid som sakkyndig
instans etter loven. Spesialpedagogisk hjelp er en individuell rettighet,
og det er krav om at det utarbeides sakkyndig vurdering innen rimelig
tid og før kommunen treffer vedtak. PP-tjenesten kan ikke prioritere
bort arbeidet med sakkyndige vurderinger som følge av krav om å bistå
barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling.
Selv om ordlyden peker på at det konkret er
PP-tjenesten som skal bistå barnehagene, legger departementet til
grunn at PP-tjenestens bistand er en del av kommunens plikter som
barnehagemyndighet. Det vil dermed være kommunen som er ansvarlig
for at PP-tjenesten oppfyller de oppgavene dette lovforslaget innebærer.
Departementet mener at regelverket ikke bør legge
detaljerte føringer for PP-tjenestens bistand med kompetanse- og
organisasjonsutvikling. Departementet ønsker fleksibilitet for kommunene
slik at lokale behov og prioriteringer kan ivaretas.
Departementet foreslår i denne proposisjonen
at målet med kompetanse- og organisasjonsutvikling skal være at
barnehagen kan gi et tilrettelagt barnehagetilbud for barn med særlige behov.
Dette er en endring av ordlyden i forhold til forslaget i høringsnotatet
og ivaretar en rekke høringsinstansers innspill om at PP-tjenestens mandat
bør presiseres ytterligere. Formuleringen barn med særlige behov
angir en tematisk ramme for PP-tjenestens bistand. Avgrensingen betyr
også at PP-tjenesten får oppgaver på et fagområde der den allerede
har fagkompetanse og skal ikke måtte innhente ytterligere kompetanse.
Departementet vil presisere at formuleringen barn
med særlige behov i ordlyden, ikke betyr at PP-tjenestens mandat
er begrenset til barn med enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp.
Departementet vil også presisere at PP-tjenestens
bistand til barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling,
heller ikke skal begrenses til konkrete barnehager som allerede
har avdekket konkrete barn med særlige behov. For å oppfylle intensjonen
om at PP-tjenesten skal arbeide forebyggende og med tidlig innsats overfor
alle barnehager og alle barn, bør PP-tjenestens kompetanse kunne
benyttes av alle barnehager, uavhengig av om barnehagen har barn med
vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller andre individuelle tiltak,
så lenge det omhandler barn som har behov for hjelp og støtte.
PP-tjenesten vil ha en forebyggende funksjon ved
at tjenesten gir veiledning, bistand til kompetanseheving, organisasjonsutvikling
eller annen bistand til barnehagepersonalet om hvordan de kan støtte
og legge til rette for en helhetlig og inkluderende praksis og sette
inn nødvendige tiltak overfor barn som har behov for ekstra støtte
og hjelp. På denne måten kan flest mulig barn få sine behov ivaretatt
innenfor det ordinære og allmennpedagogiske barnehagetilbudet. Slik
tilrettelegging vil, foruten å ha en generell verdi for alle barn,
bidra til at personalet iverksetter tiltak overfor barn som trenger
særlig oppfølging så tidlig som mulig.
PP-tjenestens bistand med kompetanse- og organisasjonsutvikling
vil både kunne være konkret veiledning og mer generell kompetanseheving.
Det kan både handle om å bistå barnehagen i deres oppfølging av
konkrete barn med kjente hjelpebehov eller avdekke barn som trenger
særlig tilrettelegging. Et godt barnehagetilbud vil være spesielt
viktig for barn med særlige behov og bidra til å støtte opp under
utvikling, trivsel og læring for alle barn. Tilrettelegging og støttetiltak
på et tidlig tidspunkt vil ha større effekt enn hjelp på et senere
tidspunkt.
Dersom PP-tjenesten skal bistå barnehagen i
arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling, kan dette forutsette
samtykke fra foreldrene. For det første må barnehagen innhente samtykke
fra foreldrene dersom barnehagen skal dele personopplysninger om
enkeltbarn med PP-tjenesten. For det andre må barnehagen og PP-tjenesten
være oppmerksomme på at det er et krav om samtykke for å utarbeide
sakkyndige vurderinger, jf. opplæringsloven § 5-3 og forslag til
ny § 19 b i barnehageloven. Dersom PP-tjenestens bistand til barnehagen
har karakter av sakkyndig utredning, må det vurderes om det er behov
for å innhente særskilt samtykke fra barnets foreldre. I alle tilfeller
understreker departementet at PP-tjenesten og barnehagen må informere
foreldrene om alle personopplysninger som dokumenteres om barnet,
se personopplysningsloven kapittel III og merknad til ny § 2 andre
ledd, jf. Prop. 33 L (2015–2016).
Barnehagens arbeid må innrettes slik at det
blir et hensiktsmessig forhold mellom oppfølging av enkeltbarnets
behov og arbeidet med å tilrettelegge det pedagogiske tilbudet for
hele barnegruppen. Departementet mener at PP-tjenestens bistand
til barnehagens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling
både kan handle om oppfølging av enkeltbarn og mer generell rådgivning
og veiledning innenfor tematikken barn med særlige behov.
Departementet mener at en aktiv og veiledende PP-tjeneste
kan bidra til økt kunnskap hos barnehageansatte, blant annet om
de vanlige variasjonene innenfor barns normalutvikling. Dette kan
bidra til færre unødvendige henvisninger.
Selv om PP-tjenestens bistand til kompetanse- og
organisasjonsutvikling også kan handle om oppfølging av enkeltbarn,
må det avgrenses mot PP-tjenestens sakkyndighetsarbeid. PP-tjenesten skal
utarbeide sakkyndige vurderinger der loven krever det. Departementet
legger til grunn at kommunen skal ha mulighet til å fastsette det nærmere
innholdet i PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling.
PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling skal
ikke føre til nedprioritering av PP-tjenestens rolle som sakkyndig
instans etter loven. PP-tjenesten må innrette sin virksomhet slik
at den både kan ivareta sin rolle som sakkyndig instans, samtidig
som den bistår med kompetanse- og kvalitetsutvikling.
Overføring av lovhjemmelen for rett til spesialpedagogisk
hjelp fra opplæringsloven til barnehageloven, er tidligere blant
annet foreslått av Barnehagelovutvalget i NOU 2012:1 Til barnas
beste og av Midtlyng-utvalget i NOU 2009:18 Rett til læring. Da
Meld. St. 24 (2012–2013) Framtidens barnehage ble behandlet i familie-
og kulturkomiteen våren 2013, støttet en enstemmig komité forslaget
om overføring til barnehageloven.
Endringen vil gi en mer logisk plassering av bestemmelsene
og bidra til et mer brukervennlig regelverk. Videre vil overføringen
kunne legge til rette for at spesialpedagogisk hjelp knyttes til barnehagens
formål, og at den dermed knyttes nærmere til enkeltbarnets behov
og forutsetninger.
Rett til spesialpedagogisk hjelp er regulert
i opplæringsloven § 5-7.
Opplæringsloven § 5-7 gir barn under opplæringspliktig
alder med særlige behov for spesialpedagogisk hjelp, rett til slik
hjelp. Dette er en individuell rettighet som gjelder uavhengig av
om barnet går i barnehage.
Vilkåret for å ha rett til spesialpedagogisk
hjelp er at barnet har særlige behov for spesialpedagogisk hjelp.
Det må foretas en helhetlig skjønnsmessig vurdering for å avgjøre
om vilkåret er oppfylt.
I vurderingen av om barnet har et særlig behov vil
det kunne være relevant å vurdere om barnets behov er mer omfattende
eller skiller seg fra behovet til barn på samme alder.
Hovedvilkåret for rett til spesialpedagogisk
hjelp er at barnet har særlige behov for slik hjelp. Kommunens økonomiske
situasjon er et utenforliggende hensyn som ikke kan inngå i vurderingen
av om spesialpedagogisk hjelp skal innvilges.
Spesialpedagogisk hjelp kan omfatte ulike tiltak, for
eksempel språklige, motoriske eller sosiale hjelpetiltak.
En sakkyndig vurdering skal foreligge før vedtaket
fattes.
Utredningen skal avklare om barnet har et behov for
spesialpedagogisk hjelp og gi kommunen informasjon om hvilken hjelp
barnet trenger.
En henvendelse til kommunen om at et barns behov
for spesialpedagogisk hjelp bør utredes, kan sendes når som helst
i løpet av året.
Foreldrene må samtykke før en sakkyndig vurdering
utarbeides, og foreldrene må også samtykke til at kommunen kan fatte
vedtak.
For barn som mottar spesialpedagogisk hjelp, skal
det utarbeides en årsrapport.
Vedtaket om spesialpedagogisk hjelp må være tilstrekkelig
tydelig. Vedtaket må blant annet avklare innholdet i tilbudet, omfanget
av tilbudet fastsatt i antall timer, organiseringen av tilbudet, hvilken
kompetanse de som skal tilby hjelpen må ha og tilbud om foreldrerådgivning.
I høringsnotatet foreslo departementet at retten til
spesialpedagogisk hjelp med tilhørende saksbehandlingsregler overføres
fra opplæringsloven til barnehageloven med enkelte tilpasninger
i ordlyden.
Departementet foreslo at retten til spesialpedagogisk
hjelp overføres til barnehageloven med samme ordlyd som rettighetsbestemmelsen
i dag har i opplæringsloven. Dette medfører at vilkåret for å ha
rett til spesialpedagogisk hjelp etter departementets forslag fortsatt
skal være at barnet har særlige behov for slik hjelp.
Departementet har mottatt 100 høringsuttalelser med
merknader til forslaget om overføring av rett til spesialpedagogisk
hjelp med tilhørende saksbehandlingsregler til barnehageloven. 98
av høringsinstansene støtter forslaget, to er mot forslaget.
Bestemmelser i opplæringsloven om rett til spesialpedagogisk
hjelp med tilhørende saksbehandlingsregler foreslås overført til
barnehageloven med enkelte mindre endringer. Det er bred oppslutning
hos høringsinstansene om overføringen.
En klar overvekt av barn som mottar spesialpedagogisk
hjelp, går i barnehage. Departementet mener det er en fordel at
regelverket om pedagogiske tilbud til barn under opplæringspliktig
alder, samles i samme lov. Overføringen til barnehageloven vil gi
en mer logisk plassering av regelverket og et mer helhetlig og brukervennlig
regelverk.
Departementet ba særskilt om innspill fra høringsinstansene
på om det var behov for tydeligere presisering av vilkårene for
å ha rett til spesialpedagogisk hjelp eller om gjeldende åpne ordlyd
burde videreføres. Blant høringsinstansene er det 47 som uttalte
seg om temaet, og blant disse var det 34 som ønsker at gjeldende vide
ordlyd burde videreføres ved overflytting til barnehageloven. Fordelen
med at den vide ordlyden videreføres, er at barn med ulike vansker vil
være omfattet av virkeområdet til bestemmelsen. Etter gjeldende
rett er barn med svært ulike hjelpebehov omfattet av rettigheten.
Innføring av konkret angitte vilkår vil kunne bidra til at terskelen
heves. Departementet foreslår derfor at vilkåret for å ha rett til
spesialpedagogisk hjelp, fortsatt skal være at barnet har særlige behov
for slik hjelp. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn
i vurderingen.
Barn i asylmottak har etter gjeldende regulering rett
til spesialpedagogisk hjelp dersom det er sannsynlig at barnet skal
være i Norge i mer enn tre måneder. Departementet foreslår at dette
videreføres.
Departementet vurderer at retten til spesialpedagogisk
hjelp for barn utenfor barnehage, er tematisk nærmere knyttet barnehageloven
enn opplæringsloven. Det er videre en fordel at all regulering av
spesialpedagogisk hjelp samles i samme lov. Enkelte høringsinstanser,
blant annet Utdanningsforbundet, foreslår at retten til spesialpedagogisk
hjelp for barn som ikke går i barnehage, reguleres i barneloven.
Denne løsningen ville medført at reguleringen av pedagogiske tilbud
for barn under opplæringspliktig alder, på ny ble plassert i ulike
lover. Departementet vurderer at det er mer hensiktsmessig at reguleringen
samles i samme lov.
Departementet foreslår at kravene til samtykke og
involvering av barnets foreldre som fremgår av opplæringsloven per
i dag, videreføres i barnehageloven. Foreldre har rett til å ta avgjørelser
på vegne av sitt barn. Involvering av barnets foreldre er viktig
for å ivareta barnets behov og sikre at alle forutsetninger ligger
til rette for at det tilbudet som gis, vil kunne bidra til å hjelpe
barnet med de utfordringer og vansker barnet har. Når foreldrene
ber om spesialpedagogisk hjelp til sitt barn, har kommunen en plikt
til å sikre at PP-tjenesten utarbeider en sakkyndig vurdering, og
at kommunen deretter fatter et vedtak. Dette følger av gjeldende
regulering i opplæringsloven og foreslås fastsatt i barnehageloven.
Siden både utarbeidelse av sakkyndig vurdering og vedtak er betinget
av samtykke, er det nødvendig med en klar angivelse av hvem som
har samtykkekompetanse i nærmere angitte situasjoner. Departementet
foreslår derfor at barnehageloven skal inneholde tilsvarende regulering
som følger av opplæringsloven, om barnevernstjenestens rett til
å ta avgjørelser på vegne av barnet dersom barnevernstjenesten har overtatt
omsorgen etter barnevernloven §§ 4-8 eller 4-12, eller det foreligger
vedtak om flytteforbud etter barnevernloven § 4-8 eller vedtak om
plassering etter barnevernloven § 4-6 andre ledd.
Etter opplæringsloven har kommunen ansvaret for
å sikre at retten til spesialpedagogisk hjelp blir oppfylt. Tilsvarende
regulering foreslås lovfestet i barnehageloven. For barn i barnehagealder
i helseinstitusjon eller barnevernsinstitusjon har fylkeskommunen
dette ansvaret. Departementet foreslår at dette skal følge av barnehageloven.
Det foreslås at kravet om at sakkyndig vurdering må
foreligge før vedtaket fattes, som følger av opplæringsloven, også
fastsettes i barnehageloven ved overføring av regelverket. Dersom
vedtaket avviker fra den sakkyndige vurderingen, skal dette begrunnes
særskilt.
Etter gjeldende rett kan spesialpedagogisk hjelp omfatte
en rekke ulike hjelpetiltak. Hjelpen kan inneholde hjelp som for
eksempel bidrar til utvikling av barnets språk og sosiale og motoriske ferdigheter.
Hjelpen kan videre inneholde trenings- og stimuleringstiltak og
veiledning av de ansatte i barnehagen. Bruk av alternativ og supplerende
kommunikasjon (ASK) kan inngå i den spesialpedagogiske hjelpen.
Flere høringsinstanser, herunder Autismeforeningen, foreslår at rett
til alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) bør lovfestes
i barnehageloven. Den spesialpedagogiske hjelpen har etter gjeldende
rett kunnet omfatte ASK. Departementet foreslår at dette videreføres,
slik at vedtak om spesialpedagogisk hjelp kan inneholde ulike hjelpetiltak. Siden
spesialpedagogisk hjelp omfatter et vidt spekter av ulike metoder
å arbeide på, vil ASK kunne inngå i den spesialpedagogiske hjelpen for
de barna som har behov for det.
Klageadgang på vedtak om spesialpedagogisk hjelp
foreslås fastsatt i barnehageloven. Etter opplæringsloven har departementet
vært klageinstans. Kunnskapsdepartementet har delegert sin kompetanse
som klageinstans til Utdanningsdirektoratet, som har delegert denne
kompetansen videre til fylkesmannen. I høringen er det foreslått
at fylkesmannen skal være klageinstans. Departementet mener at ordningen
med fylkesmannen som klageinstans, har fungert på en god måte. Fylkesmannen
har nødvendig fagkunnskap for å ivareta rollen som klageinstans og
har erfaring med denne typen klagesaker. Fylkesmannen er også klageinstans
for vedtak knyttet til andre deler av barnehageregelverket. Få høringsinstanser
har uttalt seg om dette, men de som har kommentert forslaget, er
positive.
Departementet foreslår å overføre de eksisterende
hjemlene i opplæringsloven til å kunne gi forskrifter til barnehageloven.
Det foreslås dermed en videreføring av departementets adgang til
å gi forskrift om andre oppgaver til PP-tjenesten, forskrift om
innholdet i den sakkyndige vurderingen og forskrift om ansvar for
spesialpedagogisk hjelp, herunder om hvem som er bosatt i kommunen,
refusjon av utgifter til spesialpedagogisk hjelp, fylkeskommunens
ansvar for rett til spesialpedagogisk hjelp for barn i institusjon
etter vedtak etter barnevernloven og fylkeskommunens ansvar for
rett til spesialpedagogisk hjelp for barn som er pasient i helseinstitusjon
eid av regionalt helseforetak, eller i privat helseinstitusjon med
avtale med regionalt helseforetak.
Departementet foreslår at kommunens plikt til årlig
å utarbeide oversikt over den spesialpedagogiske hjelpen barnet
har mottatt og en vurdering av barnets utvikling, overføres til barnehageloven.
Når det gjelder Justis- og beredskapsdepartements
innspill om barnehagelovens anvendelse på Svalbard, vil Kunnskapsdepartementet
vise til at Svalbard i utgangspunktet ligger utenfor barnehagelovens
virkeområde. Kunnskapsdepartementet vil vurdere en nærmere forskriftsregulering
av barnehagelovens anvendelse på Svalbard, jf. barnehageloven § 25,
basert på varslet interdepartementalt arbeid om Longyearbyen lokalstyres
forpliktelser etter blant annet barnehageloven og opplæringsloven.
Personer med nedsatt funksjonsevne er gjennom nasjonal
lov og internasjonale konvensjoner sikret rett til å kunne delta
i samfunnet på linje med funksjonsfriske. Det betyr at barn med
nedsatt funksjonsevne skal ha mulighet til å delta i barnehage i
likhet med andre barn. Begrepet nedsatt funksjonsevne er ikke definert
i barnehageloven. Det er likevel ikke antatt at begrepet har et
annet innhold i barnehageloven enn i annet lovverk.
Barn med nedsatt funksjonsevne er etter barnehageloven
§ 13 gitt rett til prioritet ved opptak til barnehage. Denne retten
gjelder uavhengig av barnets alder. Utover § 13 er ikke barn med
nedsatt funksjonsevne omtalt i barnehageloven. Det betyr at kommunens
plikt til tilrettelegging av tilbudet til disse barna, ikke kan
utledes direkte av barnehageloven. Ut ifra forarbeidene til loven kan
man likevel utlede at kommunen har et juridisk og økonomisk ansvar
for å bidra til at også barn med nedsatt funksjonsevne kan nyttiggjøre seg
av barnehagetilbudet.
Barnehageloven § 2 tredje ledd stiller krav
til at barnehagen skal tilpasse tilbudet blant annet ut ifra barnets
funksjonsnivå. Det betyr at barnehageeier har et selvstendig ansvar
for å se til at også barn med nedsatt funksjonsevne får et barnehagetilbud
i tråd med loven.
I høringen ble det foreslått at kommunens plikt til
å tilrettelegge tilbudet til barn med nedsatt funksjonsevne, ble
nedfelt i barnehageloven.
Det ble videre foreslått at forståelsen av begrepet «nedsatt
funksjonsevne» skal være sammenfallende med diskriminerings- og
tilgjengelighetsloven.
Det ble også presisert at forslaget ikke betydde noen
endringer i kommunens mulighet til å avgjøre hvilken barnehage barn
med nedsatt funksjonsevne skal få tilbud om plass i.
I høringsnotatet ble det foreslått å ikke gi klageadgang
på kommunens avgjørelser om tilrettelegging.
Flertallet av de høringsinstansene som har uttalt seg
om forslaget, støtter at tilretteleggingsplikten tas inn i barnehageloven.
Barn med nedsatt funksjonsevne er en sårbar gruppe.
Det er svært viktig at ansvarsforholdene for disse barna er avklart.
Foreldre med barn med nedsatt funksjonsevne skal ikke måtte bruke
unødvendige ressurser på å avklare hvem som har ansvaret for at
deres barn får et tilrettelagt barnehagetilbud.
Selv om undersøkelser viser at ressursbruken knyttet
til barn med særlige behov ikke er gått vesentlig ned etter overgangen
til rammetilskudd, ønsker departementet å sikre at de aktuelle barna
gis et tilrettelagt tilbud. Ved å fastsette kommunens plikt til
å tilrettelegge barnehagetilbudet i barnehageloven vil plikten bli
ytterligere synliggjort og forhåpentligvis bidra til færre uklarheter.
Av de høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter
de fleste en fastsettelse av tilretteleggingsplikten i barnehageloven. Det
viser at det er et behov for en slik fastsettelse, og at reguleringen
i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ikke nødvendigvis er tilstrekkelig.
Flere av høringsinstansene, blant annet PBL, foreslår
at det innføres plikt for kommunen til å ha en søknadsbasert ordning
hvor barnehagene kan søke om tilskudd til tilrettelegging. Departementet
har valgt å ikke foreslå en plikt til å ha en kommunal søknadsordning.
Departementet mener en slik plikt indirekte vil undergrave prinsippet
om rammefinansiering. Videre vil en slik løsning bety at kommunen
må benytte ressursene på en bestemt måte ved at midlene deles direkte
ut til barnehagene. Departementene mener det bør være opp til kommunene
å avgjøre hvordan de ønsker å tilrettelegge barnehagetilbudet til
de aktuelle barna, og således kunne finne gode lokale løsninger.
Av de høringsinstansene som har uttalt seg om adgangen
til å klage på kommunens avgjørelse om tilrettelegging, ønsker flertallet
at foreldre skal kunne klage etter barnehageloven. I høringsnotatet
ble det vist til at foreldre og barn allerede har en mulighet til
å forfølge sine rettigheter gjennom diskrimineringsregelverket,
og at det var usikkerhet om behovet for en klagerett etter barnehageloven.
Høringen viser at sektoren mener det er et behov for en klagerett
etter barnehageloven. Departementet mener det er særlig viktig å
legge vekt på innspillet fra Likestillings- og diskrimineringsombudet
om at fylkesmannen er nærmest til å vurdere kvaliteten på innholdet
i tilretteleggingen, og at det er behov for en klageinstans med
instruksjonsmyndighet. Videre ønsker departementet å vise til at
den vanlige løsningen på andre sektorområder, er at brukerne kan
klage etter sektorlovgivningen og eventuelt ta saken videre til
ombudet. Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til uttalelser
i forarbeidene til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven hvor
det legges til grunn at klage først skal rettes til sektormyndighetene, deretter
til ombudet. Departementet foreslår derfor at det gis en klagerett
etter barnehageloven på kommunens avgjørelse om tilrettelegging
av barnehagetilbudet.
Etter forvaltningsloven § 28 andre ledd er det kommunestyret
eller annet kommunal klageorgan som er klageinstans for kommunale
vedtak. Barnehageloven hjemler unntak fra denne hovedregelen ved
at fylkesmannen er gjort til klageinstans for nesten alle kommunale
vedtak etter barnehageloven. Departementet mener kommunens vedtak
om tilrettelegging også bør være underlagt statlig klagesaksbehandling,
jf. forslag til ny § 9 b.
Klageretten er gitt til foreldrene og barnet.
Kommunens forpliktelse til tilrettelegging knytter seg til barnet
og hvilke tilpasningsbehov barnet har.
Det følger av barnehageloven § 12 at brukernes ønsker
og behov skal tillegges stor vekt ved opptaket til barnehage. Dette
gjelder også barn med nedsatt funksjonsevne. Barn med nedsatt funksjonsevne
har i tillegg rett til prioritet ved opptaket til barnehage.
I forslaget er det tatt inn en uforholdsmessighetsbegrensning
tilsvarende diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16. Departementet
vil vise til at det er en snever adgang for kommunene til å avvise
ønske om tilrettelegging på bakgrunn av denne begrensningen. Det
skal legges særlig vekt på effekten av tilretteleggingen for å nedbygge
funksjonshemmende barrierer, nødvendige kostnader knyttet til tilretteleggingen
og virksomhetens ressurser. Unntaket fra retten til individuell
tilrettelegging er kun en snever sikkerhetsventil. I vurderingen
av om tilretteleggingen er uforholdsmessig må det tas hensyn til barnets
beste, og kommunen må i størst mulig grad unngå segregering av barn
med nedsatt funksjonsevne. Det kan likevel ikke utelukkes tilfeller
der tilrettelegging av tilbudet i en bestemt barnehage vil innebære
en uforholdsmessig stor byrde for kommunen. Barn kan derfor i noen
unntakstilfeller tilbys plass i en annen barnehage enn den foreldrene
foretrekker, dersom individuell tilrettelegging ved den foretrukne
barnehagen er uforholdsmessig byrdefullt. Departementet vil påpeke
at uforholdsmessighetsbegrensningen ikke kan begrense barn med nedsatt
funksjonsevne sin rett til barnehageplass. Dette er en individuell
rettighet som kommunen er forpliktet til å oppfylle uavhengig av
økonomi. Begrensningen om at den individuelle tilretteleggingen
ikke skal medføre en uforholdsmessig byrde, knytter seg til kommunens
plikt til å tilrettelegge tilbudet i en bestemt barnehage.
I Norge fødes det årlig omtrent 60 000 barn.
Alle nyfødte i Norge screenes med tanke på hørselstap ved en enkel
test på barselavdelingen. Etter funn i denne screeningen tester
hørselssentralene 1 500–2 000 barn per år. Av disse har 60–120 en hørselshemming
av ulik grad. Forekomsten av hørselstap hos nyfødte er 1–2 promille.
I tillegg kommer barn som får hørselstap på et senere tidspunkt.
Tilbudet til barn med hørselshemming organiseres
ulikt i kommunene. Dersom PPT ikke har tilstrekkelig hørselsfaglig
kompetanse, er det nødvendig å søke bistand fra Statped.
Av opplæringsloven § 2-6 tredje følger det at:
«Barn under opplæringspliktig alder som har særlege
behov for teiknspråkopplæring, har rett til slik opplæring. Departementet
gir nærmare forskrifter.»
I høringen ble det foreslått at retten til tegnspråkopplæring
for barn under opplæringspliktig alder, ble overført fra opplæringsloven
til barnehageloven. Det ble ikke foreslått materielle endringer
i bestemmelsen.
Av totalt 174 høringssvar har 57 høringsinstanser
merknader til forslaget. 16 høringsinstanser støtter forslaget.
38 høringsinstanser er mot innholdet i forslaget, og tre høringsinstanser
har innspill og spørsmål til forslaget.
Departementet vurderer at det er hensiktsmessig å
overføre alle bestemmelsene som angår barn under opplæringspliktig
alder, fra opplæringsloven til barnehageloven. Departementet mener det
ikke foreligger særskilte grunner for å beholde retten til tegnspråkopplæring
for barn under opplæringspliktig alder i opplæringsloven.
I høringsnotatet står det at forslaget om å
overføre retten til tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig
alder til barnehageloven, ikke skulle bety en endring av gjeldende
rett.
I bestemmelsen om tegnspråkopplæring for barn under
opplæringspliktig alder er vilkåret at barnet har særlig behov for
tegnspråkopplæring.
Høringen viser at sektoren har en ulik forståelse av
retten til tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig alder.
Det kan se ut som mange høringsinstanser legger til grunn at retten til
tegnspråkopplæring under opplæringspliktig alder tilsvarer retten
i opplæringspliktig alder. Dette illustreres blant annet ved at
mange høringsinstanser viser til tilfeller hvor PPT og kommunen
har avslått ønske om tegnspråkopplæring i barnehagen. Høringsinstansene
mener at kommunen ikke har anledning til dette, og at det er opp
til foreldrene selv og barnet å avgjøre om det skal gis tegnspråkopplæring.
Departementet mener at denne forståelsen kan legges til grunn for
tegnspråkopplæring i opplæringspliktig alder. Det er ikke åpenbart
at den samme forståelsen kan legges til grunn for barn under opplæringspliktig
alder, da vilkåret er utformet på en helt annen måte enn for barn
i skolealder. Ved at tredje ledd har en utforming som tilsvarer bestemmelsene
om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, kan dette tale
for at det er kommunen som skal ta stilling til barnets rett til tegnspråkopplæring
og om det foreligger særlige behov.
Departementet kan ikke se gode grunner til at vilkårene
for å ha rett til tegnspråkopplæring skal være strengere for barn
under opplæringspliktig alder enn for barn og unge i opplæringspliktig
alder. Også barn som ikke har begynt på skolen, vil kunne ha behov
for å lære seg tegnspråk. Dette gjelder ikke bare barn med tegnspråk
som førstespråk, men også andre barn som av ulike grunner vil ha
nytte av tegnspråkopplæring. Departementet foreslår derfor at vilkårene
for å ha rett til tegnspråkopplæring gjøres like for barn under
og over opplæringspliktig alder. Gjennom forslaget vil barn under opplæringspliktig
alder med tegnspråk som førstespråk, ha rett til tegnspråkopplæring,
i tillegg til de tilfellene hvor en sakkyndig vurdering viser et
behov for slik opplæring. Forslaget betyr blant annet at den sakkyndige
vurderingen ikke skal ta stilling til selve språkvalget til barnet.
I avgjørelsen av hva som er barnets førstespråk, vil barnets og
foreldrenes oppfatning av språklig identitet være avgjørende.
Det er viktig at kommunen involverer barnet
og foreldrene i utformingen av tilbudet om tegnspråkopplæring. I
forslaget til ordlyd i høringsnotatet var det ikke tatt inn bestemmelser om
involvering av barn og foreldre. I forslaget er det nå foreslått
å lovfeste plikten til å involvere barnet og foreldrene i utformingen
av tilbudet om tegnspråkopplæring og en lovfesting av at det skal
innhentes samtykke.
Departementet foreslår å videreføre kravene
i opplæringsloven om at det skal foreligge en sakkyndig vurdering
om innholdet i tilbudet om tegnspråkopplæring før det fattes vedtak
om tegnspråkopplæring.
Språkopplæring i norsk tegnspråk er ikke å anse som
et spesialpedagogisk tiltak eller «hjelp». For å klargjøre at tegnspråkopplæring
ikke er et spesialpedagogisk tiltak, foreslår departementet at tegnspråkopplæring
tas inn i overskriften til det nye kapittelet i barnehageloven.
Departementet foreslår å videreføre retten til skyss,
tilsyn, reisefølge og innlosjering for barn med rett til tegnspråkopplæring.
Departementet foreslår å fjerne kravet til fratrekk
i foreldrebetalingen for den tiden barnet mottar tegnspråkopplæring.
Skyss kan i noen tilfeller være nødvendig for
at barnet skal kunne benytte seg av tilbud om spesialpedagogisk
hjelp eller tegnspråkopplæring. Tilbudet til de aktuelle barna vil
kunne ligge langt fra hjemmet, og det kan være en særlig byrde for
foreldre å frakte barnet til hjelpen eller opplæringen. Departementet
foreslår derfor å videreføre retten til gratis skyss for de barna
som har rett til spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring.
I høringsnotatet ble det foreslått at opplæringslovens
bestemmelser om skyss, reisefølge, tilsyn og innlosjering ble overført
til barnehageloven.
Det er få høringsinstanser som har uttalt seg
om retten til skyss. Av de som har uttalt seg, støtter tilnærmet
alle at retten overføres til barnehageloven.
Departementet mener det er viktig å videreføre retten
til gratis skyss for barn som mottar spesialpedagogisk hjelp eller
tegnspråkopplæring. Uforholdsmessig store byrder i form av skyss bør
ikke hindre at barnet kan motta nødvendig hjelp eller opplæring.
Det er videre viktig at retten til skyss ikke gjelder ubetinget.
Departementet har foreslått å fjerne begrepet «særlige
grunner». Departementet mener dette kan tolkes inn i kravet om at
skyssen må være «nødvendig». Forslaget betyr ingen realitetsendring
i vilkårene for å ha rett til skyss. Retten til skyss vil være betinget
av at foreldre har vesentlig større byrder knyttet til skyssen enn
andre foreldre som har barn i barnehagen. Det betyr at foreldre
med barn i en barnehage i nærmiljøet, vanligvis ikke vil ha rett
på gratis skyss, da disse foreldrenes skyssbyrde ikke er vesentlig
større enn hva foreldre med barn i samme barnehage har.
Forslaget til ny § 19 h i høringsnotatet omfattet ikke
barn med rett til tegnspråkopplæring. Det følger likevel av omtalen
av gjeldende rett at også disse barna har rett til gratis skyss.
Departementet har i forslaget til ny § 19 h om rett til tegnspråkopplæring
presisert at også disse barna vil ha rett til skyss. Vilkårene for
rett til skyss vil være like for barn med rett til spesialpedagogisk hjelp
og barn med rett til tegnspråkopplæring.
Retten til innlosjering, tilsyn og nødvendig
reisefølge foreslås videreført for både barn med rett til spesialpedagogisk
hjelp og barn med rett til tegnspråkopplæring.
I Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler
for statlig tilsyn med kommunene er det lagt føringer om at det
ikke skal innføres statlig tilsyn med nye kommunale plikter før
dette har vært gjenstand for grundig vurdering.
I høringsnotatet la departementet til grunn
at overføringen av kommuneplikter fra opplæringsloven til barnehageloven,
ikke bør tilsi endringer i det statlige tilsynet med de aktuelle kommunepliktene.
De forslagene som reises i proposisjonen, betyr
i hovedsak en overføring av eksisterende kommunale plikter fra opplæringsloven
til barnehageloven. Fylkesmannen er gjennom opplæringsloven § 14-1
gitt hjemmel til å føre tilsyn med alle bestemmelsene i loven, også bestemmelsene
om spesialpedagogisk hjelp. I og med at bestemmelsene allerede er
underlagt statlig tilsyn, mener departementet det ikke er grunn til
å gjøre endringer som medfører at disse kommunepliktene ikke lenger
skal være underlagt statlig tilsyn. Lovfestingen av kommunens plikt til
å tilrettelegge tilbudet til barn med nedsatt funksjonsevne i barnehageloven
er ingen ny kommunal plikt, og det legges dermed til grunn at fylkesmannen
vil kunne føre tilsyn med denne plikten.
Forslaget om at PP-tjenesten skal bistå barnehagene
med kompetanse- og organisasjonsutvikling, er en ny kommunal plikt.
På bakgrunn av føringene i Meld. St. 7 (2009–2010) er det nødvendig
å vurdere om denne plikten skal være underlagt statlig tilsyn. Departementet
vil peke på at PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling
er viktig for å sikre at barnehagene gir barna et likeverdig barnehagetilbud
av høy kvalitet i hele landet. PP-tjenestens arbeid, både med sakkyndige
vurderinger og kompetanse- og organisasjonsutvikling, vil være en
del av barnehagemyndighetens forvaltningsansvar og oppgaver. Departementet
mener at fylkesmannen bør kunne føre tilsyn med om PP-tjenesten
følger opp barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling,
og ikke kun deres sakkyndighetsarbeid. Dette standpunktet bygger
på kunnskap om den betydningen barnehager med høy kvalitet har for
barns utvikling. Det vil videre være naturlig at fylkesmannen i
eventuelle tilsyn knyttet til tilbudet til barn med særlige behov,
kan se på området som et hele. Det betyr at fylkesmannen i sitt
tilsyn både kan vurdere om barnet får oppfylt sine individuelle
rettigheter, men også hva kommunen og PP-tjenesten har gjort for
å styrke det generelle arbeidet med tanke på barn med særlige behov.
Departementet har tatt utgangspunkt i at omtrent 200
stillinger på landsbasis oppfyller PP-tjenestens oppgaver for barnehagebarn.
I høringsnotatet la departementet til grunn et økt ressursbehov på
27 mill. kroner til PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling.
Utgiftsbehovet knyttet til dette forslaget dekkes av anslåtte merinntekter
som følge av at fritak i foreldrebetalingen fjernes, jf. pkt. 10.5.
Kommunerammen vil dermed ikke endres ettersom forslagene under ett
er tilnærmet nøytrale for kommuneøkonomien. Forslaget om at PP-tjenesten
skal hjelpe barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling,
medfører derfor ikke økonomiske konsekvenser av betydning.
I tråd med innspill fra en rekke høringsinstanser har
departementet avgrenset lovforslaget i forhold til høringsnotatet.
Departementet foreslår at PP-tjenestens bistand til kompetanse-
og organisasjonsutvikling skal være knyttet til tematikken barn
med særlige behov. Departementet mener blant annet at dette innebærer
at PP-tjenesten ikke vil ha behov for å skaffe seg ytterligere kompetanse
for å oppfylle lovforslaget.
Selv om kommunens tilretteleggingsplikt for barn
med nedsatt funksjonsevne ikke har fremgått direkte av ordlyden
i barnehageloven, har den fulgt forutsetningsvis av barnehageloven og
fremgått direkte av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. I
barnehageloven fremgår det klart at kommunen har plikt til å oppfylle
rett til plass, og at barn med nedsatt funksjonsevne har rett til
prioritet i opptaket. Å sikre at barn med nedsatt funksjonsevne
får et egnet individuelt tilrettelagt barnehagetilbud, vil kunne
innebære økonomiske merkostnader. Det som tidligere var øremerkede
midler for slike økonomiske merkostnader, er overført til kommunerammen.
Tilretteleggingsplikten er etter departementets vurdering allerede
finansiert. På bakgrunn av at forslaget ikke inneholder en ny kommunal
plikt om tilrettelegging, vurderer departementet at forslaget om
tilretteleggingsplikt ikke innebærer økonomiske og administrative konsekvenser.
Fylkesmannen var før 2011 klageinstans på vedtak
om tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne. Etter dette tilskuddet
var det barnehagene som hadde klagerett. Gjennom forslaget vil nå foreldre
ha klagerett på kommunens avgjørelse om tilrettelegging av barnehagetilbudet.
Dette vil være en ny oppgave for fylkesmannen. På bakgrunn av det
lave antallet klager på det fysiske miljøet i skolen og barnehageområdet
generelt, mener departementet at det ikke er grunn til å tro at
fylkesmannens nye rolle vil innebære en vesentlig større arbeidsmengde.
Departementet vil tilføre embetene 1 mill. kroner på bakgrunn av
deres nye oppgave som klageinstans.
Departementet mener at forslaget om at vedtak også
skal gjelde i tilflyttingskommunen, vil presisere og skjerpe en
plikt den enkelte kommune allerede har for å oppfylle rett til spesialpedagogisk
hjelp og tegnspråkopplæring for de barna som er bosatt i kommunen.
Midler til å oppfylle dette ligger alt i rammen til kommunene. I
prinsippet skal barn få et tilbud tilpasset deres behov fra første
dag i ny kommune. Tilflyttingskommunen vil etter dette forslaget
kunne støtte seg til tidligere vedtak og ha insentiv til raskt å
fatte nytt vedtak. Forslaget vil ikke ha vesentlige økonomiske eller
administrative konsekvenser for kommunene.
Det følger allerede av opplæringsloven at PP-tjenesten
skal utarbeide sakkyndige vurderinger der loven krever det. En tilsvarende
bestemmelse i barnehageloven som gjelder eksisterende krav til sakkyndig
vurdering for spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring for
barn under opplæringspliktig alder, innebærer ingen nye forpliktelser
for kommunene som må kompenseres økonomisk. En slik regulering i
barnehageloven vil heller ikke ha administrative konsekvenser.
Fritaket i foreldrebetalingen administreres
av kommunen og finansieres i rammeoverføringen til kommunen. Departementet
anslår at forslaget om å fjerne fritaket i foreldrebetalingen for
den spesialpedagogiske hjelpen alene vil bety en innsparing på omtrent
39 mill. kroner for kommunene. Departementet har ikke tall som viser hvor
mye fritaket grunnet tegnspråkopplæring utgjør. Innsparingen må
likevel ses i sammenheng med forslaget om å utvide PP-tjenestens mandat
til å omfatte organisasjons- og kompetanseutvikling, som har en
antatt kostnad på 27 mill. kroner.
I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet
for 2016 fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (Innst. 2 S
(2015–2016)):
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til endring
i barnehageloven § 12a slik at barn som fyller ett år, senest innen
utgangen av oktober det året det søkes om barnehageplass, etter
søknad har rett til å få plass i barnehagen fra fylte ett år i samsvar
med denne loven med forskrifter. Barn født før 1. september skal
få plass innen utgangen av august som i dag.»
Regjeringen har i sin politiske plattform uttrykt at
den vil arbeide for økt fleksibilitet i barnehageopptaket. Barnehagen
er en viktig samfunnsinstitusjon som berører svært mange. Retten
til barnehageplass gir barn en mulighet til å delta i et fellesskap
og få mulighet til å utvikle seg uavhengig av foreldrenes økonomiske
og sosiale situasjon. For mange foreldre er retten til barnehageplass
avgjørende for deres økonomi og organisering av hverdagen. Regjeringen
ønsker å legge til rette for at flere barn tidligere kan benytte
seg av retten til barnehageplass. Regjeringen foreslår derfor å
gi flere barn rett til plass ved å redusere ventetiden for foreldre
med barn født i september eller oktober.
Den lovfestede retten til plass i barnehage
trådte i kraft 1. januar 2009. Av barnehageloven § 12 a fremgår
det at:
«Barn som fyller ett år senest innen utgangen av august
det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til
å få plass i barnehage fra august i samsvar med denne loven med
forskrifter.
Barnet har rett til plass i barnehage
i den kommunen der det er bosatt.
Kommunen skal
ha minimum ett opptak i året. Søknadsfrist til opptaket fastsettes
av kommunen.»
I høringsnotatet ble det foreslått et nytt andre ledd
i § 12 a med følgende ordlyd:
«Barn som fyller ett år i september eller oktober det
året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få
plass i barnehage innen utgangen av den måneden barnet fyller ett
år, i samsvar med denne loven med forskrifter.»
Det ble foreslått at retten etter andre ledd
inntrer den måneden barnet fyller ett år. Det ble presisert at kommunene
og barnehagene kunne velge å tilby plass allerede i august for de
barna som var født i september eller oktober året før. Av hensyn
til foreldrene og barna, ble det foreslått at foreldrene selv måtte
kunne velge om barnet skulle starte i august eller i den måneden
barnet fyller ett år. I høringsnotatet ble det påpekt at foreldrene
kun ville være pliktige til å betale foreldrebetaling fra den måneden
barnet faktisk begynner i barnehagen.
Det er 93 instanser som har gitt høringssvar
innen fristen. Av de som har gitt høringsinnspill, støtter tilnærmet
alle forslaget om kortere ventetid for barnehageplass.
I høringsnotatet ble det foreslått at det skulle være
opp til kommunen å bestemme hvordan opptaket av barna født i september
eller oktober, skulle organiseres. Det ble foreslått at kommunene
kunne velge å tilby disse barna plass allerede i løpet av august.
Det ble likevel presisert at foreldre ikke ville miste plassen dersom de
takket nei til oppstart i august, og heller ønsket oppstart i den
måneden barnet fyller ett år. Noen høringsinstanser er kritiske
til dette og viser til at kommunene og de private barnehagene da
kan risikere å ikke få foreldrebetaling for august og september.
Departementet har vurdert om også foreldre med barn
født i september og oktober må takke ja til plass fra august dersom
de tilbys plass da, og at de eventuelt må vente til neste hovedopptak
dersom de ikke ønsker oppstart i august det året barnet fyller ett
år. I likhet med høringsnotatet foreslår departementet å ikke gi
kommunen mulighet til å kreve oppstart og foreldrebetaling fra og
med august for foreldre med barn født i september eller oktober,
med mindre foreldrene selv ønsker oppstart da. En «tvungen» oppstart
i august vil bety at deler av forslagets kostnad vil bli lagt på
foreldrene. Som departementet viser til i de økonomiske og administrative
konsekvensene, er kommunene indirekte finansiert også for tapet
av foreldrebetaling.
Noen høringsinstanser har påpekt at den foreslåtte
løsningen i høringsnotatet vil føre til at private barnehager i
forbindelse med hovedopptaket i august vil ta inn barn som ikke
har rett til barnehageplass, det vil si barn født i november og
utover.
Departementet ser at det er en potensiell risiko for
at private barnehager tilbyr plass til barn født i november eller
senere, for å sikre seg foreldrebetaling fra og med august. Departementet tror
likevel ikke at dette vil være et stort problem, da de færreste
foreldre med barn født i november eller senere vil takke ja til barnehageplass
fra august. Barnet vil da være svært ungt, og de fleste foreldre
vil være i permisjon. De private barnehagene har videre ikke rett
på tilskudd til plasser som ikke er i bruk. Dersom den private barnehagen
tilbyr plasser til foreldre med barn født i november eller senere, er
det meget sannsynlig at disse plassene ikke skal tas i bruk før
oktober eller senere. Den private barnehagen vil da ikke ha rett
på tilskudd for disse tomme plassene, selv om foreldrene betaler
foreldrebetaling. Departementet vil likevel vise til at kommunene
kan velge å gi tilskudd utover det som følger av forskriften. Kommunen kan
derfor velge å gi tilskudd for plasser som ikke er tatt i bruk,
men som vil bli tatt i bruk i løpet av september eller oktober.
Gjennom en slik praksis vil kommunene sikre at de private barnehagene
bidrar til å oppfylle forslaget om kortere ventetid.
Departementet ser at forslaget vil kunne ha
konsekvenser for finansieringsordningen for private barnehager.
Departementet vil derfor gi Utdanningsdirektoratet i oppdrag å vurdere
behovet for endringer i forskriften om tildeling av tilskudd til
private barnehager.
En del av høringsinstansene har påpekt at forslaget
kan bety at kommunene og de private barnehagene ikke vil motta foreldrebetaling
i månedene september og oktober for de plassene som er reservert
for barna født i disse månedene. Noen av høringsinstansene mener
at de private barnehagene må bli kompensert for dette.
I de tilfellene hvor de private barnehagene
holder av plasser fra august og frem til september/oktober, betyr
det at de ikke vil motta foreldrebetaling for denne perioden. Det
samme gjelder kommunale barnehager. Det betyr at de utgiftene som
kommunen har til tomme plasser på sikt vil påvirke tilskuddet til
de private barnehagene, og den manglende foreldrebetalingen vil bli
kompensert.
I høringsnotatet er det foreslått at retten
til barnehageplass skulle gjelde «innen utgangen av den måneden
barnet fyller ett år». I proposisjonen er ordlyden foreslått endret
til «rett til å få plass i barnehage fra den måneden barnet fyller
ett år». Ordlyden er da mer lik nåværende § 12 a første ledd, som
gir barnet rett til plass «fra august». I høringen er det stilt
spørsmål ved om foreldre som blir tilbudt plass fra den første i
den måneden barnet fyller ett år, kan pålegges å ta imot plassen
og betale foreldrebetaling fra dette tidspunktet, eller om de har
rett til å vente til den dagen barnet fyller ett år. Kommunens plikt
er å tilby plass «fra den måneden barnet fyller ett år» eller «fra
august». Departementet mener dette betyr at kommunens forpliktelse
begrenser seg til å tilby oppstart i barnehage i løpet av august eller
i løpet av den måneden barnet fyller ett år (barn som fyller ett
år i september eller oktober). Det er opp til barnehagen eller kommunen
å fastsette hvilken dag i løpet av måneden barnet kan starte opp.
Foreldre vil være pliktige til å betale foreldrebetaling fra den
oppstartdatoen som er fastsatt av kommunen eller barnehagen, forutsatt at
denne er i løpet av den måneden barnet fyller ett år (barn som fyller
ett år i september eller oktober).
Høringsnotatet omhandlet ikke spørsmålet om private
barnehager skal pålegges å prioritere opptak av barn med rett til
plass fremfor barn uten rett til plass. Det er likevel noen høringsinstanser
som har uttrykt ønske om at det må komme på plass regler som hindrer
de private barnehagene å ta inn barn uten rett til plass fremfor
barn med rett til plass.
Departementets forslag i høringsnotatet knyttet seg
ikke til de private barnehagenes frihet til å ha egne opptakskriterier.
Departementet vil vise til at denne friheten sikrer fleksibiliteten
i opptaket og muligheten for videre drift av for eksempel bedriftsbarnehager
eller foreldredrevne barnehager. Departementet har forståelse for
at de private barnehagenes mulighet til å ta inn barn uten rett
til plass kan komplisere dimensjoneringen av kommunens barnehagetilbud.
Dette problemet vil likevel bli mindre gjennom forslaget. Forslaget
betyr at det vil bli færre barn uten rett til plass, og andelen
barn uten rett til plass i private barnehager vil dermed bli mindre.
I høringsnotatet ble det foreslått å fjerne
bestemmelsen om at kommunen må ha minimum ett hovedopptak i året,
og at kommunen setter søknadsfrist.
Noen høringsinstanser har uttalt at de fortsatt
ønsker en bestemmelse som fastslår at kommunene skal sette en frist
for søknad om barnehageplass.
Noen høringsinstanser støtter forslaget fra
høringen.
Departementet er delvis enig med de høringsinstansene
som mener at bestemmelsen om at «Søknadsfrist til opptaket fastsettes
av kommunen.», gir foreldre en indikasjon på at de må forholde seg
til en søknadsfrist fastsatt av kommunen. Det kommer likevel klart
frem av nåværende § 12 a første ledd og forslaget at retten til
barnehageplass forutsetter en søknad. Departementet har i forslaget
foreslått å videreføre bestemmelsen om at kommunen fastsetter søknadsfrist
for opptaket. Departementet foreslår å fjerne bestemmelsen om at
kommunen skal ha et hovedopptak. Dette er en etablert praksis som
ikke trenger å reguleres. Mange kommuner praktiserer et løpende
opptak. Slik bestemmelsen er utformet i dag, kan det se ut som det
er et krav til at opptaket i barnehagene kun skjer gjennom en hovedopptaksordning.
Det er ikke fra statlig hold ønskelig å legge føringer for organiseringen
av opptaket eller på noen måte avskjære muligheten for løpende opptak.
Departementet anslår at endringen av rettighetsbestemmelsen
vil gi om lag 9 600 flere ettåringer rett til barnehageplass det
året de fyller ett år. Dekningsgraden for ettåringer med rett til
plass er i dag 78 prosent, noe som tilsier at det vil være behov
for 7 500 plasser dersom det antas samme dekningsgrad for ettåringer
født i september og oktober. Ved overgangen til rammefinansiering
i 2011 ble midler til finansiering av alle plasser som var i drift
på det tidspunktet, lagt inn i rammetilskuddet. Dette inkluderte
midler til plasser for barn uten lovfestet rett til plass som var
i drift ved utgangen av 2010. Per 15. desember 2014 gikk om lag
9 150 ettåringer født etter 31. august i barnehage. Mange av plassene
som kreves for å utvide retten til plass, er dermed allerede etablert
og finansiert av staten. Videre ble det i statsbudsjettet for 2015
bevilget 333 mill. kroner til 3 400 flere småbarnsplasser. Ytterligere
400 mill. kroner ble lagt inn i budsjettet for 2016 for å dekke
helårseffekten av disse plassene. Departementet vurderer på bakgrunn
av dette at den foreslåtte forkortede ventetiden til barnehageplass
for barn født i september og oktober, allerede er finansiert fra
statens side.
Dersom foreldre til barn født i september eller oktober
velger å benytte plassen først i september eller oktober året etter,
betyr det at kommunen og barnehagen ikke mottar foreldrebetaling fra
august og frem til oppstart i september eller oktober. I praksis
vil barnehagene ofte måtte ha en bemanning allerede i august som
er tilstrekkelig ut ifra antallet barn som kommer inn i barnehagen
i løpet av september og oktober. Det betyr at barnehagene vil ha
utgifter til plasser som ennå ikke er tatt i bruk. Gjennom bevilgningene
i statsbudsjettet til kommunene er det indirekte tatt høyde for
tapt foreldrebetaling i og med at kapasiteten som staten har finansiert,
er større enn den som kreves for å gi barn født i september og oktober
rett til plass fra fylte ett år.
De foreslåtte endringene vil påvirke både de kommunale
og de private barnehagene. Siden tilskuddet til de private barnehagene
beregnes på grunnlag av utgiftene i de kommunale barnehagene for
regnskapsåret to år før tilskuddsåret, vil det i tilskuddsberegningen
på sikt bli tatt høyde for utgiftene knyttet til en eventuelt høyere
tetthet av ansatte i de private barnehagene i august/september,
gitt at det også er en høyere tetthet av ansatte i de kommunale
barnehagene disse månedene. Private barnehager har etter gjeldende
regelverk ikke krav på å få dekket tapt foreldrebetaling gjennom
det kommunale tilskuddet. Departementet vil derfor be Utdanningsdirektoratet
vurdere om det er behov for å gjøre endringer i forskrift om tilskudd
til private barnehager som følge av endringen i rettighetsbestemmelsen.
Departementet vil etter implementering av lovendringene
vurdere hvordan disse slår ut på utgiftene per barnehageplass og
forholdet mellom utgiftene i offentlige og private barnehager. Dersom
effektene viser seg å være betydelige, vil departementet vurdere
om det vil være hensiktsmessig å gjøre justeringer i utformingen
av retten til barnehageplass eller tilskuddsordningen.
De kommunene som ikke har brukt bevilgningene
i statsbudsjettet til etablering av flere plasser, vil kunne få
problemer med å oppfylle den utvidede retten til barnehageplass.
Departementet vil her vise til at det i statsbudsjettet for 2015 og
2016 er signalisert en forventning om at midlene skal brukes til
etablering av flere plasser. Kommunene har hatt over ett år til
å forberede seg på en utvidelse av retten til plass og sørge for
at flere barn får barnehageplass. Kommuner som per nå ikke har tilstrekkelig
med plasser til barn født i september og oktober 2015, må raskt
iverksette tiltak for å opprette nye plasser.
Forslaget om endringer i retten til plass betyr
at kommunene må endre sine opptaksprosedyrer, og at foreldre med
barn født i september eller oktober vil kunne velge oppstart i september
eller oktober. Departementet mener likevel endringen ikke vil ha
vesentlig administrative konsekvenser for kommunene. De fleste kommunene
er vant til å håndtere søknader og oppstart gjennom hele året, og
det bør være forholdsvis enkelt for kommunen å også håndtere søknader
om opptak i september og oktober. Frist for søknad om plass i september
og oktober vil kunne være lik som opptaket i august, og søknadene
kan håndteres sammen med de øvrige søknadene om plass fra august.
Departementet foreslår at forslaget om kortere ventetid
for barnehageplass, skal tre i kraft straks etter sanksjonering.