Målet med undersøkelsen har vært å vurdere såkornfondenes
resultater og Nærings- og fiskeridepartementets og Innovasjon Norges
oppfølging av såkornordningene opp mot Stortingets vedtak og forutsetninger.
Såkornfondene er et av virkemidlene i næringspolitikken
som skal stimulere til flere levedyktige vekstbedrifter. Fondene
skal kjøpe seg inn i og aktivt bidra til å utvikle teknologibaserte
bedrifter i en tidlig fase, for eksempel innen kreftmedisin, fornybar
energi eller IKT. Såkornfasen i en bedrifts liv er kjennetegnet
av høyere kostnader enn inntekter og forbundet med høy risiko for
å mislykkes. Såkornfondene er kommersielle aksjeselskaper drevet
av private forvaltere, men kapitalen kommer fra både staten og private
investorer. Hensikten med statlig kapitaltilførsel til fondene er
å utløse privat kapital til investering i bedrifter i såkornfasen.
Innovasjon Norge er ansvarlig for å forvalte statens interesser
i såkornfondene.
Per 2015 har staten stilt til rådighet til sammen 2,5
mrd. kroner til fondene. Det er etablert 17 såkornfond i perioden
1998–2014. I saldert budsjett 2015 er det bevilget midler til ytterligere
to fond, jf. Innst. 360 S (2014–2015), jf. Prop. 119 S (2014–2015)
Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2015.
Fondene har en varighet på opp til 15 år. Fondene er etablert under
fire ulike ordninger med hvert sitt regelverk fastsatt av Nærings-
og fiskeridepartementet. Det varierer mellom ordningene hvor mye
kapital staten bidrar med, om staten gir lån eller egenkapital og
hvor fondene kan gjøre sine investeringer:
1998 Landsdekkende
og regionale såkornfond («bølge 1»). Staten bidro med totalt 388
mill. kroner i ansvarlig lån til fondene. Seks fond ble etablert
i Oslo, Kristiansand, Bodø, Trondheim, Elverum og Stavanger. Fondene
ble avviklet senest i 2013.
2006 Landsdekkende såkornfond («bølge 2»). Staten
har forpliktet seg til å gi 681 mill. kroner i ansvarlig lån til
fondene. Fire fond er etablert i Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim.
Fondene har en varighet til 2018–2021.
2006 Distriktsrettede såkornfond («bølge
2»). Staten har forpliktet seg til å gi 624 mill. kroner i ansvarlig
lån til fondene. Fem fond er etablert i Førde, Bodø, Tromsø, Namsos
og Molde. Fondene har en varighet til 2018–2023. Fondene har mandat
til å investere i små og mellomstore bedrifter i tillegg til bedrifter
i såkornfasen. De må investere innenfor det distriktspolitiske virkeområdet.
2013 Egenkapitalfinansiert landsdekkende såkornkapitalordning
(«bølge 3»). To fond er etablert i Oslo og Trondheim og ytterligere
to fond er under etablering i Tromsø og Bergen. Staten har bidratt
med egenkapital på 800 mill. kroner. Fondene har en varighet til
2029–2031.
Undersøkelsen omfatter resultater for fondene
i bølge 1 og bølge 2. Departementets og Innovasjon Norges oppfølging
av ordningene er i hovedsak vurdert for årene 2011–2015.
Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak
og forutsetninger fra Stortinget:
Lov om Innovasjon
Norge
Budsjett-innst. S. nr. 8 (1997−1998), jf.
St.prp. 1 (1997–1998) fra Nærings- og handelsdepartementet
Budsjett-innst. S. nr. 8 (2004–2005), jf.
St.prp. 1 (2004–2005) fra Nærings- og handelsdepartementet
Budsjett-innst. S. nr. 8 (2005–2006), jf.
St.prp. 1 (2005–2006) fra Nærings- og handelsdepartementet
Innst. 8 S (2012–2013), jf. Prop. 1 S (2012–2013)
fra Nærings- og handelsdepartementet
Innst. 375 S (2011–2012), jf. Prp 111 S
(2011–2012) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet
2012
Innst. 392 S (2010–2011), jf. Meld. St.
13 (2010–2011) Aktivt eierskap – norsk statlig eierskap i en global
økonomi
Rapporten ble forelagt Nærings- og fiskeridepartementet
ved brev av 2. november 2015. Departementet har i brev av 2. desember
2015 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak
innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.
I perioden 1998–2014
har ingen store vekstbedrifter vokst fram fra såkornfasen
Høy risiko for at flere av såkornfondene
ikke kan betale tilbake lån og renter til staten
Innovasjon Norge følger opp såkornfondene
for lite systematisk
Nærings- og fiskeridepartementet har ikke
lagt godt nok til rette for læring og oppfølging av langsiktige
resultater av såkornordningene
Såkornfondene skal bidra til å realisere levedyktige
vekstbedrifter. Så langt har ingen av fondenes investeringer i såkornfasen
utviklet seg til store vekstbedrifter med betydelige inntekter og mange
ansatte. Fondenes investeringer i såkornfasen har imidlertid bidratt
til framveksten av flere bedrifter med mellom 10 og 20 ansatte,
og noen få med opp til 40 ansatte. I tillegg er det noen tilfeller
av såkornbedrifter som er kjøpt for en betydelig sum og hvor teknologien
er tatt i bruk i en større bedrift.
Fondene i den første bølgen gjorde totalt 173
investeringer. Av disse er det 18 bedrifter med mellom 10 og 50
ansatte per 2014. Fondene i den andre bølgen har så langt investert
i 89 bedrifter i såkornfasen. En tredel er solgt eller avviklet, mens
resten er under utvikling og får tilført kapital fra fondene. Blant
de bedriftene som fondene har solgt, er det per 2014 kun tre bedrifter
med mellom 10 og 15 ansatte i Norge. De andre bedriftene har enten
færre enn 10 ansatte i Norge eller er avviklet.
Bølge 2-fondene har solgt flere bedrifter med økonomisk
gevinst enn fondene i bølge 1, men det har likevel ikke blitt noen
bedrifter med mange ansatte i Norge. Av bølge 2-fondenes sju økonomisk
vellykkede salg av bedrifter utviklet fra såkornfasen, er fem bedrifter
solgt til utenlandske eiere.
En bedrift i såkornfasen vil ofte ha negativ
verdiskaping, men dersom den skal bli en levedyktig vekstbedrift,
må den etter hvert gå over i en fase med positiv verdiskaping. Undersøkelsen viser
at seks år etter at fondene investerte, er den gjennomsnittlige
verdiskapingen i bølge 2 ikke høyere enn i bølge 1. Verdiskapingen
til bølge 2-bedriftene er også lavere enn sammenlignbare bedrifter
som fondene var nær ved å investere i, og lavere enn sammenlignbare
bedrifter som er eid av private fond. Det betyr at per 2014 er det ikke
noen klare indikasjoner på at bølge 2-fondene vil gi et større bidrag
til verdiskaping enn bølge 1-fondene eller sammenlignbare grupper av
bedrifter.
Bedrifter som utvikles fra såkornfasen, kan trenge
en lengre utviklingsfase enn seks år før verdiskapingen blir positiv.
Blant de 62 bedriftene som fortsatt er i fondenes eie, mener forvalterne
at om lag halvparten har et betydelig verdipotensial og kan få en
del ansatte i Norge på sikt. Mange av disse bedriftene har fått
tilført mye kapital fra medinvestorer i tillegg til såkornfondenes
investeringer. Det er en indikasjon på at de har et potensial til
å bli levedyktige vekstbedrifter. Riksrevisjonens vurdering er at
det kan vokse fram noen bedrifter med høy salgsverdi blant de såkorninvesteringene
som fondene fortsatt eier, men at utviklingen for de solgte bedriftene
til nå tilsier at det er høyst usikkert om det vil bli noen store
bedrifter med mange ansatte i Norge.
Fem av fondene i den andre bølgen kan investere i
små og mellomstore bedrifter i tillegg til bedrifter i såkornfasen.
Disse fondene er lokalisert i Førde, Namsos, Molde, Bodø og Tromsø,
og må gjøre sine investeringer i kommuner innenfor det distriktspolitiske
virkeområdet. Om lag halvparten av de distriktsrettede fondenes
investeringer er foretatt i små og mellomstore bedrifter. Blant
disse investeringene er det en rekke eksempler på bedrifter som
har gått dårlig, og flere av fondene har ikke solgt selskap med
gevinst per juni 2015. Det er imidlertid om lag 10 små og mellomstore
bedrifter som har hatt markant vekst i verdiskaping og driftsresultat
fire år etter at fondene investerte i dem. Det tilsier at de distriktsrettede
fondene har bidratt til vekst i disse bedriftene.
Såkornfondene skal opptre kommersielt og oppnå
positiv avkastning ved å selge bedrifter med gevinst. Det er imidlertid
forventet at en større andel av investeringene i såkornfasen vil
måtte selges med tap, og staten har derfor bevilget penger til tapsfond
som skal dekke deler av fondenes tap. Dersom fondene skal klare
å betale tilbake lån, renter og egenkapital til staten og private
investorer, må salgsgevinstene være så høye at de dekker tap ut
over tapsfondet. I tillegg må gevinstene dekke fondenes administrasjonskostnader
som utgjør om lag en fjerdedel av innbetalt kapital.
Fondene i den første bølgen ga store tap for
både de private investorene og staten ut over det som var bevilget
i tapsfond. Fondene i den andre bølgen har oppnådd bedre finansielle
resultater etter om lag åtte år enn bølge 1-fondene. Det er imidlertid
store forskjeller mellom fondene. Per 2015 er det ett fond i bølge
2 som har lyktes i å få til mange vellykkede salg, mens fem av ni fond
ikke har solgt noen bedrifter med gevinst.
Selv om bølge 2-fondene så langt har hatt flere salg
med gevinst enn bølge 1-fondene etter like lang tid, har de 45 bedriftene
som er solgt av bølge 2-fondene samlet sett gitt et tap på 85 mill. kroner.
Hvor store fondenes samlede tap vil bli og om fondene vil klare
å betale tilbake statens lån og renter når de skal avvikles, avhenger
av hvor mye de klarer å selge de gjenværende investeringene for.
Dersom en nøktern verdivurdering av de gjenværende investeringene
legges til grunn, vil de aller fleste av fondene få større tap enn
det som er satt av i tapsfondet. Dersom det legges til grunn at
de gjenværende investeringene kan selges med samme salgsgevinst
som de bedriftene som så langt er solgt, vil anslagsvis to av fondene
klare å betale tilbake statens lån og renter. Flere av fondene må
oppnå en atskillig høyere salgsgevinst på de gjenværende investeringene
for å unngå tap ut over tapsfondet.
Forvalterne forventer en betydelig høyere salgspris
for mange av de selskapene som ikke er solgt sammenlignet med de
bedriftene som hittil er solgt. Historisk avkastning fra lignende
fond i Europa og realiserte investeringer så langt gir likevel lave
forventninger til at fondene vil oppnå en positiv avkastning. Etter
Riksrevisjonens vurdering vil ikke alle fondene i bølge 2 være i stand
til å betale tilbake hele lånebeløpet og rentene som de skylder
staten når de skal avvikles i perioden 2018–2023. I tillegg kommer
at selv om noen fond i bølge 2 oppnår høy avkastning, vil ikke det
gi ekstra kapital til staten som kan veie opp for statens tap i
fond med dårlig avkastning.
Et mål med såkornordningene er å utløse privat kapital
til investeringer i såkornfasen. Svak avkastning kan over tid svekke
tilliten til såkornsegmentet i Norge, og dette kan gjøre det mer krevende
å tiltrekke seg privat kapital til nye såkornfond.
Innovasjon Norge har ansvaret for å velge forvaltere
og administrere såkornordningene. Innovasjon Norges roller og virkemidler
er ulike for de tre bølgene av fond. For fondene i bølge 1 og 2
er Innovasjon Norge långiver og kan ikke styre fondene direkte.
Innovasjon Norge kan gå inn som observatør i styret i fondene i
bølge 2 dersom det er fare for tap utover tapsfondet. For fondene
i bølge 3 forvalter Innovasjon Norge statens interesser som eier
og kan styre mer direkte med egne representanter i styret.
Såkorninvesteringer er forbundet med høy risiko og
krever kompetente forvaltere. Da bølge 2-fondene skulle opprettes
i 2006, var det ni søkere til de fire landsdekkende fondene, og
ti søkere til de fem distriktsrettede fondene. Det ga Innovasjon
Norge en begrenset mulighet for å velge erfarne forvaltere. Ifølge
avtalene som ble inngått mellom Innovasjon Norge og fondene i bølge
2, skulle beste praksis formidles og måles mellom fondene. Innovasjon
Norge har blant annet bidratt til enkelte fagsamlinger og en felles
regnskapsstandard, men særlig blant de distriktsrettede fondene
har tilrettelegging for deling av beste praksis vært begrenset.
Riksrevisjonens vurdering er at i en situasjon hvor flere forvaltere hadde
begrenset erfaring med såkorninvesteringer, kunne en mer systematisk
spredning av beste praksis økt sjansen for flere vellykkede investeringer
i bølge 2.
Innovasjon Norge har et løpende ansvar for å følge
med på fondenes måloppnåelse og vurdere ekstra tiltak for å sikre
statens kapital. For fondene i bølge 2 og 3 mottar Innovasjon Norge
informasjon om fondenes investeringer og finansielle situasjon hvert
kvartal. Enkelte fond i bølge 2 har hatt en utvikling som har vært bekymringsfull.
Ett av fondene har byttet forvalter og et annet fond har endret
strategi underveis. Innovasjon Norge har gått inn som observatør
i styret i enkelte fond i 2013 og 2014. Innovasjon Norge oppgir
at de analyserer risikoen for mislighold av lån særlig med utgangspunkt
i tapsfondets utvikling. Ut over det gjennomfører ikke Innovasjon
Norge en regelmessig og dokumentert risikoanalyse av fondenes utvikling
og måloppnåelse. Riksrevisjonens vurdering er at uten slike risikoanalyser
av fondenes utvikling har Innovasjon Norge et for svakt grunnlag
for å gå i en nærmere dialog med fond tidlig.
For fondene i bølge 3, hvor staten har gått
inn med egenkapital, skal Innovasjon Norge etablere en eierstyring
i tråd med statens prinsipper for god eierstyring. I regelverket
for bølge 3-fondene er det også forventet at Innovasjon Norge etablerer
relevante delmål som grunnlag for oppfølgingen. Innovasjon Norge
har inngått en aksjonæravtale med de andre eierne av fondene som
gir Innovasjon Norge rett til å utpeke to styrerepresentanter. Innovasjon
Norge har imidlertid ikke utarbeidet skriftlige retningslinjer for
sin egen eierstyring. I tillegg kommer at det ikke eksisterer resultatmål
for å vurdere fondenes årlige resultater. Riksrevisjonens vurdering er
at mangelen på retningslinjer og resultatmål kan føre til at Innovasjon
Norge ikke klart nok skiller mellom sin rolle som eier og styrerepresentant
i fondene, og at Innovasjon Norges resultatoppfølging av styret
i fondene blir for svak.
Innovasjon Norge har de siste årene hatt mange ulike
oppgaver knyttet til såkornordningene, som avvikling av bølge 1-fondene
og valg av forvaltere for bølge 3-fondene. Innovasjon Norge har
også blitt eier av 16 såkornbedrifter som tidligere tilhørte to
bølge 1-fond. Ifølge Innovasjon Norge er det ressurskrevende å følge opp
disse bedriftene, samtidig som det er usikkert om de kan selges
for en akseptabel pris, og hvor lang tid det vil ta. Nærings- og
fiskeridepartementet har bidratt med noe økte ressurser til Innovasjon
Norges oppfølging av såkornordningene, men Innovasjon Norges oppgaver
knyttet til ordningene er samlet på få personer. Riksrevisjonens
vurdering er at statens oppfølging av såkornordningene er sårbar
slik den nå er organisert i Innovasjon Norge, og at Nærings- og
fiskeridepartementet i for liten grad har forsikret seg om at Innovasjon
Norge har lagt til rette for en systematisk oppfølging av de ulike oppgavene
i såkornordningene.
Nærings- og fiskeridepartementet har et overordnet
ansvar for å utforme mål for ordningene, kriterier for måloppnåelse
og skal sørge for oppfølging, kontroll og evalueringer. Departementet har
fått gjennomført evalueringer av såkornordningene i både 2003 og
2009. Flere anbefalinger fra disse evalueringene og erfaringer fra
tidligere bølger er fulgt opp i videreutviklingen av regelverket
for bølge 3-fondene.
I det nyeste regelverket er det blant annet
tatt med flere kriterier for måloppnåelse. Nærings- og fiskeridepartementet
har imidlertid ikke sørget for å etablere kriterier for hva som
er en levedyktig vekstbedrift, og hvordan resultatene skal måles.
Nærings- og fiskeridepartementet har heller ikke forsikret seg om
at Innovasjon Norge har lagret relevante nøkkeldata om fondenes
investeringer i alle bølgene, slik at disse kan brukes for å evaluere
bølgene opp mot hverandre og sammenligne resultater med andre land.
Selv om fondene skal styre mot å oppnå høyest mulig avkastning,
er det et overordnet politisk mål at ordningene skal bidra til flere
vekstbedrifter. Riksrevisjonens vurdering er at departementet ikke
har lagt godt nok til rette for læring og oppfølging av langsiktige
resultater av såkornordningene.
Fondenes bidrag til å skape vekstbedrifter er usikkert,
og det er høy risiko for at flere av fondene i bølge 2 ikke vil
være i stand til å betale tilbake statens kapital. Dette stiller
ekstra krav til at departementet følger med på fondenes utvikling.
Nærings- og fiskeridepartementet mottar en omfattende rapportering,
men det er ikke etablert et rammeverk som skaper grunnlag for klare
analyser av fondenes foreløpige resultater opp imot en forventet
utvikling. Vesentlige risiko i ordningene og hvilke tiltak Innovasjon Norge
iverksetter rapporteres ikke systematisk. Riksrevisjonens vurdering
er at den årlige rapporteringen i for liten grad gir Nærings- og fiskeridepartementet
et grunnlag for å vurdere om Innovasjon Norge systematisk iverksetter tiltak
der det er nødvendig for å sikre resultater i såkornfondene.
Nærings- og fiskeridepartementet bør følge opp resultatene
i såkornordningene bedre, herunder:
definere hva som
regnes som gode resultater for såkornordningens overordnede mål
om å få fram nye vekstbedrifter
sørge for en rapportering fra Innovasjon
Norge som bedre får fram såkornfondenes løpende resultater og som
kan brukes til læring og forbedring
Nærings- og fiskeridepartementet bør forsikre seg
om at Innovasjon Norge legger til rette for en mindre sårbar og
mer systematisk oppfølging av såkornordningene.
Innovasjon Norge bør etablere mer systematikk i
oppfølgingen av såkornordningene, herunder:
etablere en plan
for tilrettelegging av deling av beste praksis tilpasset fondenes
fase og behov
etablere en samlet risikoanalyse av fondenes situasjon
slik at eventuelt behov for særskilt oppfølging oppdages tidlig
utarbeide en strategi for hvordan såkornbedrifter som
Innovasjon Norge overtar fra avviklede fond skal håndteres
innføre egne retningslinjer for eierstyring
av de såkornfondene hvor staten er medeier
Statsråden viser i sitt svar til Riksrevisjonens hovedfunn
1 og 2, og oppgir at departementet også har merket seg de sviktede
finansielle og næringspolitiske resultatene fra investeringer i tidlige
faser foretatt av fondene i bølge 1 og 2. Statsråden påpeker at
det har blitt gjennomført større endringer i ordningen for bølge
3, blant annet ved at alle nye fond er landsdekkende, at staten
går inn med eierkapital og at fondene har betydelig større muligheter
til å foreta oppfølgingsinvesteringer.
Statsråden oppgir videre at hun har merket seg Riksrevisjonens
vurdering om Innovasjon Norges manglende systematikk i oppfølgingen
av ordningene. Statsråden vil følge opp hvordan Innovasjon Norge
utfører sine oppgaver for ordningene, herunder utvelgelse av fondsforvaltere, utbetaling
av midler, rapportering om fondenes utvikling og oppfølging av bedrifter
hvor eierskapet er overført til Innovasjon Norge. Statsråden viser
til at Innovasjon Norge har formalisert retningslinjene for utøvelse
av eierskap i fondene i bølge 3, men at dette er en ny oppgave hvor praksis
for oppfølging og innhold må utvikles.
Departementet vil ta initiativ til en egen gjennomgang
av oppfølgingen sammen med Innovasjon Norge for å vurdere forbedringsmuligheter
i organiseringen og forvaltningen. Dette vil innbefatte en vurdering
av hvordan sårbarheten kan reduseres, tildeling av ressurser og
hvordan Innovasjon Norge kan bidra til deling av beste praksis mellom
de enkelte fondene.
Statsråden gir uttrykk for at departementets overordnede
vurdering er at det er en god og gjennomarbeidet analyse som ligger
til grunn for Riksrevisjonens hovedfunn og anbefalinger. Ifølge
statsråden er det rom for forbedringer av statens og Innovasjon
Norges forvaltning av ordningen, og Riksrevisjonens undersøkelse
vil bidra til utviklingen av såkornfondene. Videre oppgir statsråden
at konkrete tiltak vil vurderes nærmere, samtidig som det er fondsselskapene selv
som har de største mulighetene til å påvirke resultatene. Statsråden
etterlyser en vurdering i Riksrevisjonens undersøkelse om ordningenes bidrag
til å utløse privat kapital og tilføre kompetanse til bedriftene.
Statsråden oppgir at hun etterlyser en vurdering knyttet
til ordningenes bidrag til å utløse privat kapital og kompetanse
i såkornbedrifter. Riksrevisjonen viser til at revisjonens hovedproblemstillinger
er rettet mot ordningenes resultater når det gjelder framvekst av
vekstbedrifter og fondenes finansielle avkastning som muliggjør tilbakebetaling
av statens kapital. Undersøkelsen viser imidlertid at såkornbedriftene
er tilført betydelige mengder kapital fra private medinvestorer,
og at såkornfondene i mange tilfeller er aktive eiere som bidrar
med kompetanse i styringen av bedriftene. Riksrevisjonen har for
øvrig ikke gjort en egen analyse av kvaliteten i fondenes kompetanseoverføring
til såkornbedriftene.