Proposisjonens hovedsiktemål er å legge til
rette for mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner
innenfor betryggende rettslige rammer, og med oppfyllelse av de
krav til rettssikkerhet som følger av Grunnloven og internasjonale
konvensjoner, i første rekke den europeiske menneskerettskonvensjon
(EMK).
Med administrative sanksjoner menes negative reaksjoner
som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått
overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og
som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon.
Proposisjonen konsentrerer seg om brudd på offentligrettslig reguleringslovgivning,
men er ikke strengt avgrenset til dette.
Proposisjonen følger opp Sanksjonsutvalgets utredning
NOU 2003:15 Fra bot til bedring, men tar også opp utviklingen som
siden har skjedd. I proposisjonen støttes en rekke av Sanksjonsutvalgets
anbefalinger, men på noen punkter velger departementet mindre omfattende
eller ingen regulering.
Lovgivningen inneholder mange regler som pålegger
personer og foretak plikter eller på annen måte begrenser deres
handlefrihet. Ofte er det ved brudd på slik lovgivning hjemmel for strafferettslig
forfølgning fra politi og påtalemyndighet. Utgangspunktet er at
straff skal ilegges av domstolene. På en rekke områder finnes det
i dag hjemmel for at forvaltningen kan ilegge straffelignende reaksjoner
– administrative sanksjoner. Det kan blant annet dreie seg om overtredelsesgebyrer
og pønalt pregede tilbakekall av offentlige tillatelser (administrativt
rettighetstap). Slike administrative sanksjoner benyttes i økende
grad som et alternativ til strafferettslig forfølgning.
Proposisjonen består av to hoveddeler.
For det første gir departementet anbefalinger
om når det er aktuelt å bruke administrative sanksjoner som alternativ
til straff, særlig ved brudd på offentligrettslig reguleringslovgivning.
Det gis også anbefalinger om hvilke typer administrative sanksjoner
som egner seg, og det gis anbefalinger om utforming av bestemmelser
om administrative sanksjoner. Tilsvarende gis det anbefalinger om
enkelte administrative reaksjoner hvor det pønale formålet ikke
er fremtredende. Et hovedsiktemål med proposisjonen er å legge til
rette for mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner
innenfor betryggende rettslige rammer, og med oppfyllelse av de
krav til rettssikkerhet som følger av Grunnloven og internasjonale
konvensjoner. Proposisjonen inneholder ikke forslag til nye hjemler
for administrative sanksjoner og reaksjoner. De konkrete konsekvensene
vil måtte utredes i forbindelse med forslag om nye tiltak på ulike
områder.
For det andre foreslås det visse generelle lovbestemmelser
om behandlingen av saker om administrative sanksjoner i forvaltningen
(og i domstolene ved eventuell domstolsprøving av forvaltningens
vedtak). Disse bestemmelsene oppstiller også visse rammer for bruken
av administrative sanksjoner. De foreslåtte reglene vil ha betydning
for behandlingen av saker hvor det i dag allerede er hjemmel for
bruk av administrative sanksjoner. I tillegg vil reglene ha betydning på
områder hvor en i fremtiden innfører hjemmel for bruk av administrative
sanksjoner, så langt det ikke gjøres unntak i særloven.
Proposisjonen gir i punkt 4 en oversikt over
de overordnede reglene som gjelder til trygging av rettssikkerheten
for den enkelte – privatpersoner og foretak – i saker om administrative
sanksjoner. Slike overordnede regler følger for det første av Grunnloven,
særlig §§ 95 og 96. For det andre gjelder de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene,
særlig EMK, som er gjort til en del av norsk rett gjennom menneskerettsloven.
Et vesentlig siktemål med lovforslaget er å legge til rette for
at disse overordnede rettssikkerhetsgarantiene etterleves i praksis.
Departementet drøfter, med utgangspunkt i at det
ofte er behov for sanksjoner mot lovbrudd, hvilke lovbrudd som bør
kunne sanksjoneres administrativt som et alternativ til tradisjonell strafferettslig
forfølgning, jf. punkt 6 og 7. Sentralt ved vurderingen står avveiningen
mellom effektiv håndheving av lovverket og kravet om rettssikkerhet
for den enkelte. Den desentraliserte ordningen for bruk av administrative
sanksjoner, hvor hjemler er spredt en rekke steder i lovgivningen,
og hvor håndhevingen både i førsteinstansen og i klageomgangen skjer
i en rekke forvaltningsorganer på ulike nivåer og på ulike saksområder,
med relativt få saker som bringes inn for domstolene, utgjør en
særlig utfordring. Det tradisjonelle strafferettsapparatet er i
en helt annen grad sentralisert og med en vesentlig rolle for domstolene,
med de mulighetene for likebehandling og ensartet praksis det innebærer.
Proposisjonen drøfter og gir generelle anbefalinger
om når det bør kunne gis hjemmel for bruk av administrative sanksjoner,
for eksempel overtredelsesgebyrer og administrative rettighetstap, som
et alternativ til straff. Administrative sanksjoner bør ikke brukes
dersom mindre inngripende virkemidler, for eksempel ikke-pønale tiltak
som pålegg eller tvangsmulkt, er tilgjengelige og kan sikre overholdelse
av lovgivningen. Derfor drøftes også forholdet til slike forvaltningstiltak
som ikke er sanksjoner.
Om en lovovertredelse skal sanksjoneres, bør som
utgangspunkt vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm, slik at
en unngår for omfattende sanksjonering. Det bør være en forutsetning
for å gi hjemmel for å sanksjonere lovbrudd, også ved bruk av administrative
sanksjoner, at lovbruddene i praksis blir søkt avdekket og håndhevet.
En grunnleggende forutsetning for bruk av administrative
sanksjoner må være at dette er rettssikkerhetsmessig forsvarlig.
Overfor fysiske personer bør administrative sanksjoner som utgangspunkt
bare brukes ved mindre alvorlige lovbrudd. Overfor foretak er det
større rom for bruk av administrative sanksjoner, men også her gjelder
kravene til rettssikkerhet.
Proposisjonen bygger på at hjemmel for administrative
sanksjoner må gis i særlovgivningen. Hjemmel for administrative
sanksjoner bør bare innføres etter en grundig vurdering av behovet veid
opp mot betenkelighetene, og med utgangspunkt i de anbefalingene
om bruk av administrative sanksjoner som gis i proposisjonen.
Proposisjonen drøfter mulige administrative sanksjoner
– overtredelsesgebyr, administrativt rettighetstap, tilleggsbetaling,
tap av offentlig ytelse, forbud mot virksomhet som ikke kreves tillatelse,
formell advarsel og offentliggjøring av navn på foretak. Ulike steder
i proposisjonen gis det anbefalinger om bruk av de ulike typene
administrative sanksjoner.
Det gis videre, ulike steder i proposisjonen,
anbefalinger om hvordan en bør utforme lovbestemmelser om hjemmel
for ulike administrative sanksjoner i særlovgivningen.
I motsetning til utvalget foreslår ikke departementet
noen alminnelig hjemmel i forvaltningsloven for å kunne ramme foretak
med administrative sanksjoner som en følge av at fysiske personer
som handler på vegne av foretaket, kan ilegges sanksjon. I stedet
foreslås visse felles, supplerende regler med sikte på tilfeller der
særlovgivningen har eller innfører hjemmel for å ramme foretak med
administrative sanksjoner. For det første foreslås en felles hovedregel
om at det ikke kreves at noen enkeltperson har utvist subjektiv
skyld for at foretak skal kunne sanksjoneres administrativt. For
det andre foreslås kriterier for om sanksjon bør ilegges og for
utmåling av sanksjoner rettet mot foretak. Bestemmelsene er utformet
på bakgrunn av de tilsvarende reglene om foretaksstraff i straffeloven.
I proposisjonen foreslås et nytt kapittel IX
i forvaltningsloven for saker om administrative sanksjoner, forutsatt
at hjemmel for sanksjon finnes i særloven. Plassering av reglene
i forvaltningsloven sikrer at de kommer til anvendelse i alle sektorer
av forvaltningen, med mindre særlovene selv gjør unntak. Det foreslås
også enkelte supplerende regler i straffeprosessloven og tvangsfullbyrdelsesloven.
Samlet inneholder disse reglene rettslige rammer for
bruken av administrative sanksjoner, saksbehandlingsgarantier ved
forvaltningens behandling av saken og utvidet domstolsprøving sammenlignet
med det som følger av tradisjonell norsk rett.
Det foreslåtte kapitlet i forvaltningsloven
inneholder for det første visse lovbestemmelser som er felles for
alle saker om administrative sanksjoner. For det andre inneholder
det en ytterligere, særskilt regulering av enkelte typer administrative
sanksjoner. Lovbestemmelsene som er felles for alle saker om administrative
sanksjoner, er:
Samordningsplikt
for politi/påtalemyndighet og forvaltningsorganet (§ 47)
Veiledning om taushetsrett (vern mot selvinkriminering)
(§ 48)
Underretning om sakens utfall også når
det ikke ilegges sanksjon (§ 49)
Domstolsprøving av vedtak om administrative sanksjoner
(§ 50)
Reglene innebærer langt på vei en synliggjøring av
rettigheter som allerede gjelder i kraft av EMK eller bidrar til
å sikre oppfyllelsen av disse rettighetene.
Reglene om samordningsplikt, som foreslås innført
i straffeprosessloven § 229 i tillegg til i forvaltningsloven, skal
bidra til å sikre at sanksjonering av ett og samme forhold i størst mulig
grad skjer samlet. Dette vil bidra til å unngå unødig ressursbruk,
redusere belastningen for den private parten og sikre at EMKs forbud mot
dobbel straffeforfølgning etterleves. Det foreslås også en særlig
bestemmelse i straffeprosessloven § 71 c for å gjøre det tydelig
at påtalemyndighetens oversending av saken til forvaltningen ikke
innebærer en endelig avslutning av saken. Dermed unngår en å skape
tvil om forholdet til forbudet mot dobbeltforfølgning.
Departementet foreslår ikke å lovfeste egne
regler om vern mot selvinkriminering i tillegg til det som allerede
følger av EMK og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter.
I stedet foreslås det lovfestet at forvaltningen har plikt til å
veilede om det vernet mot selvinkriminering som allerede gjelder.
Departementet foreslår lovfestet, som en vesentlig
rettssikkerhetsgaranti, at domstolene skal prøve alle sider av vedtak
om administrative sanksjoner, inkludert forvaltningens skjønnsmessige
vurderinger. Dette innebærer en utvidet prøving sammenlignet med
tradisjonell norsk rett. Domstolene gis også myndighet til å avsi dom
for realiteten i saken, slik at saken kan avsluttes med domstolenes
behandling. Dermed unngår en at forvaltningen eventuelt må ta saken opp
til fornyet behandling der det fremstår som unødvendig.
En rekke saker om ileggelse av administrative sanksjoner
vil dreie seg om mindre verdier. Tvistelovens regler om småkravprosess
kan egne seg i noen av disse sakene. Dette bidrar til å redusere
kostnadene og ressursbruken ellers ved domstolsprøving, noe som
igjen bidrar til å gjøre retten til domstolsprøving mer tilgjengelig i
praksis. Tvisteloven åpner for at en rekke saker om administrative
sanksjoner kan behandles ved småkravprosess, og departementet foreslår
på denne bakgrunn ikke endringer i tvisteloven.
På noen punkter foreslås det ikke felles lovregulering
i forvaltningsloven eller andre steder. I stedet nøyer departementet
seg med å drøfte og å gi visse anbefalinger om hvilke løsninger
en bør bygge på i særlovgivningen. Det gjelder blant annet spørsmålet
om hvilket krav til subjektiv skyld som bør gjelde ved ileggelse
av administrative sanksjoner overfor fysiske personer (punkt 11),
mulige sanksjonsfrihetsgrunner og personlige forutsetninger for
sanksjonsansvar (punkt 12), hvem som bør kunne ilegge administrative
sanksjoner (punkt 16), valget mellom anklage- eller inkvisisjonsprinsipp
(punkt 18) og om det bør være plikt til å ilegge sanksjon dersom
vilkårene er oppfylt (punkt 20). Et særlig spørsmål er hvilke bevisregler
som gjelder i saker om administrative sanksjoner, og om visse sider
av bevisreglene bør lovfestes. Departementet finner det ikke hensiktsmessig
å foreslå lovregulering på dette punktet, hovedsakelig på grunn
av de avklaringene som har skjedd i rettspraksis (punkt 19).
Forslaget til kapittel IX i forvaltningsloven
innebærer en ytterligere, særskilt regulering av enkelte typer administrative
sanksjoner:
Det foreslås lovfestet at det for individuell
utmåling av overtredelsesgebyrer i lov eller forskrift skal fastsettes
en ramme for gebyrets størrelse. Formålet er å sikre en viss forutberegnelighet
ved å innskrenke forvaltningens skjønnsmessige myndighet overfor
privatpersoner og foretak. Loven regner også opp momenter som det
innenfor rammen kan legges vekt på ved utmåling av gebyrer rettet
mot privatpersoner. Det foreslås også bestemmelser om blant annet
saksbehandling og oppfyllelsesfrist i saker om overtredelsesgebyr.
Administrativt rettighetstap skal etter lovforslaget
bare kunne ilegges så langt det etter overtredelsens art, alvor
og forholdene for øvrig fremstår som forholdsmessig. Vedtaket må
begrenses til å gjelde for en bestemt tid.
En praktisk meget viktig reaksjon mot lovbrudd er
administrativt fastsatt tvangsmulkt. Denne reaksjonen er ikke en
administrativ sanksjon, men en fremoverrettet reaksjon som har til formål
å sikre at plikter som følger av lovgivningen, blir etterlevd. Departementet
redegjør i punkt 31 for gjeldende regulering av tvangsmulktinstituttet,
foreslår visse felles regler i forvaltningsloven og gir anbefalinger
om utforming av nye bestemmelser om tvangsmulkt i særlovgivningen.
I proposisjonen drøftes enkelte ytterligere
reaksjoner mot lovbrudd: tap av offentlig ytelse, forbud mot virksomhet
som ikke krever tillatelse, formell advarsel, offentliggjøring av
navn på foretak, pålegg og administrativ inndragning jf. punkt 15,
30 og 32. For noen av reaksjonene vurderes spørsmålet om lovregulering.
Departementet nøyer seg med å gi visse anbefalinger om bruken av
reaksjonene og å peke på spørsmål en bør være oppmerksom på ved
eventuell regulering i særlov. Noen av reaksjonene kan være administrative
sanksjoner etter forslaget til legaldefinisjon i forvaltningsloven
§ 46 annet ledd, med den virkning at de alminnelige reglene om administrative
sanksjoner i forvaltningsloven (§§ 46 til 50) gjelder.
Departementet er enig med utvalget i at det
bør vises tilbakeholdenhet med å gi forvaltningsorganer hjemmel
til å anvende tvangsmidler (for eksempel adgang til ransaking og
beslag) i saker om administrative sanksjoner. Dersom det antas å
være behov for å anvende tvangsmidler for å få saken tilstrekkelig
effektivt opplyst, kan det være mer hensiktsmessig å gi hjemmel
for å ilegge straff i stedet for administrativ sanksjon.
Reglene om tvangsfullbyrdelse av vedtak om administrative
sanksjoner gjennomgås. Det foreslås enkelte endringer, jf. punkt
26.
Departementet drøfter om det er behov for å
endre forvaltningslovens regler om taushetsplikt for å sikre tilstrekkelig
adgang til å offentliggjøre opplysninger om saker om administrative sanksjoner
der foretak er involvert. Offentleglova (2006) utvidet retten til
innsyn, og departementet mener någjeldende regulering sikrer åpenhet
så langt det er behov. Derfor foreslås ingen endringer, jf. punkt
25.
Departementet følger ikke opp utvalgets forslag om
å innføre særskilt hjemmel for registrering av vedtak om ilagte
administrative sanksjoner. Det er tvilsomt om fordelene ved en registreringsordning
overstiger ulempene, og det knytter seg visse prinsipielle betenkeligheter
til etablering av en slik ordning, jf. punkt 27.
De foreslåtte reglene innebærer ikke vesentlige administrative
eller økonomiske konsekvenser. Dette har sammenheng med at de fleste forslagene
innebærer en lovfesting av krav som allerede gjelder på annet grunnlag.
Lovfesting av alminnelige regler om administrative sanksjoner vil
på sikt bidra til mer enhetlig håndtering av denne typen saker.
Eventuelle konsekvenser må i første rekke vurderes i forbindelse
med senere forslag om endringer i særlovgivningen. En nærmere redegjørelse
er tatt inn i punkt 33 i proposisjonen.