Nærings- og fiskeridepartementet legger med dette
fram forslag til endringer i lov 19. desember 2003 nr. 130 om Innovasjon Norge.
Hensikten med endringene er å skape bedre rammer for eierstyringen,
for forvaltningen av selskapet og for utviklingen av Innovasjon Norge
som organisasjon. Endringene vil legge til rette for at Innovasjon
Norge kan tilpasse kompetansen og innsatsen ved kontorene rundt
om i Norge til ulike behov i regionene.
Forslagene innebærer at styret i Innovasjon Norge
(også omtalt som hovedstyret) får større handlingsrom til å utforme
kundekontakt, saksbehandling og beslutningssystem til det beste
for gründere, bedrifter og innovasjons- og næringsmiljøer.
Innovasjon Norges formål om å være statens og fylkeskommunenes
virkemiddel for å realisere verdiskapende næringsutvikling i hele
landet ligger fast. Det samme gjelder kravene om at styret må påse
at selskapet har en organisering som er tilpasset ulike behov i
regionene og kravene om at selskapet skal delta i regionale prosesser
og regionale partnerskap. Det foreslås presiseringer i loven for
å sikre at fylkeskommunene kan legge oppdrag direkte til Innovasjon
Norge.
Departementet foreslår at eierskapet, og dermed ansvaret
for den jevnlige eieroppfølgingen, legges til staten alene. De overordnede
føringene vil også fremover settes gjennom lov, budsjettvedtak og
i oppfølgingen av meldinger til Stortinget.
Departementet foreslår å oppheve lovbestemmelsen
om at selskapet skal ha regionale styrer. Dette vil legge til rette
for at selskapet kan finne den beslutningsstrukturen som best ivaretar kravene
til god saksbehandling. Det vil også gi selskapet mulighet til å
organisere kundekontakt og interne ressurser slik at de tilpasses
ulike behov i regionene.
Det foreslås at selskapet blir mer ansvarlig
for egne forpliktelser i tråd med hovedregelen for sektorpolitiske
selskaper. Departementet foreslår også enkelte andre endringer for
å redusere ulikheter mellom lov om Innovasjon Norge og alminnelig
selskapslovgiving.
Særlovgivingen for Innovasjon Norge vil med disse
endringene bli mer lik den alminnelige selskapslovgivingen og de
alminnelige prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse. Selskapet vil
i større grad kunne drives etter alminnelige selskapsrettslige prinsipper
med klare ansvarslinjer mellom de ulike organene i selskapet. Endringene
i lov om Innovasjon Norge vil ikke medføre behov for endringer i
andre lover.
Et høringsbrev om forslag til endringer i lov
om Innovasjon Norge ble utarbeidet av Nærings- og fiskeridepartementet,
som forvalter av denne loven. Fylkeskommunene har som eiere i Innovasjon
Norge blitt involvert i forberedelsene gjennom fylkesordførernes
arbeidsutvalg og Samarbeidsforum for Innovasjon Norge. Det har i tillegg
blitt utvekslet innspill og holdt jevnlige møter mellom departementet
og fylkeskommunenes administrative eiergruppe. Det er ført dialog
med selskapet når det gjelder reguleringer og fastsettelse av egenkapitalen
i selskapet i tillegg til at det er innhentet eksterne råd.
Nærings- og fiskeridepartementet sendte forslaget
til lovendringer på høring 24. oktober 2014.
Etter lov om Innovasjon Norge § 2 eies Innovasjon
Norge med 51 prosentandeler av staten og 49 prosentandeler av fylkeskommunene,
noe som gir 2,6 pst. eierandel til hver fylkeskommune. Departementet
ønsket å høre et forslag om å tilbakeføre hele eierskapet for Innovasjon Norge
til staten opp mot to andre alternativ:
Eieralternativ én:
Beholde dagens eierstruktur, som innebærer delt eierskap med 20
eiere, hvor staten eier 51 prosent og fylkeskommunene eier 2,6 prosent
hver.
Eieralternativ to: Endre til delt eierskap
med tre eiere, hvor staten eier 51 prosent og to fylkeskommuner
eier 24,5 prosent hver.
Eieralternativ tre: Endre til statlig eierskap,
hvor staten eier 100 prosent.
I høringssvarene er det støtte både for dagens eierstruktur
og eierstrukturen hvor staten blir eier alene. Eieralternativet
med staten og to fylkeskommuner som eiere, får ikke støtte. Alternativet
med staten og to fylkeskommuner blir derfor ikke ytterligere behandlet
i lovproposisjonen.
Det er departementets vurdering at målsettingen med
et delt eierskap i Innovasjon Norge hovedsakelig nås gjennom tiltak
og prosesser som ligger utenfor den jevnlige eieroppfølgingen. Innovasjon
Norges særegne organisering gjennom egen lov innebærer at de overordnede målene
og prioriteringene for selskapet fastsettes gjennom forberedelsene,
behandlingen og oppfølgingen av proposisjoner og meldinger til Stortinget.
Disse prosessene gir en bred forankring av de overordnede føringene
for Innovasjon Norge, og er en god ramme for å avklare ulike hensyn.
Disse prosessene har dermed i praksis, sammen med regionale prosesser,
vært arenaen for å ivareta fylkeskommunenes strategiske og samordnende
rolle for nasjonal og regional næringsutvikling, uavhengig av eierskap.
Fylkeskommunenes rolle som oppdragsgiver til selskapet gjør også
at de blir involvert i disse prosessene.
Dagens eierstruktur skaper etter departementets vurdering
en uklar ramme for den jevnlige eieroppfølgingen av Innovasjon Norge
og når det gjelder å iverksette tiltak fra eiers side om det er nødvendig.
I tillegg kommer særegne kostnader knyttet til forventningen om
at staten og hver av fylkeskommunene må ha en helhetlig oppfølging
av selskapet for å ivareta det ansvar og de forpliktelser som et
slikt eierskap medfører. Dagens eierskap bidrar ikke vesentlig til
at den enkelte fylkeskommune gjennom eierskapet får økt mulighet
til å påvirke utforming og innretning av mål, strategier og prioriteringer
for Innovasjon Norges virksomhet. Denne påvirkningen skjer hovedsakelig
gjennom andre prosesser og vil være uavhengig av eierskapet, som
nevnt over.
Et helstatlig eierskap vil normalt føre til
at fylkeskommunene mister innflytelse over valg av styremedlemmer
i Innovasjon Norge. Flere fylkeskommuner trekker da også fram at
utvelgelse til styret er en vesentlig del av eierforvaltningen, og
de peker på hensynet til et bredt sammensatt styre. For Innovasjon
Norges vedkommende medfører dette krav om bredde i styret slik fylkeskommunene
ønsker.
De fylkeskommunene som er for et fortsatt delt eierskap,
legger vekt på at dette gir «muligheten for bruk av utvidet egenregi
ved kjøp av forvaltningstjenester fra Innovasjon Norge». Begrepet utvidet
egenregi blir gjerne brukt i anskaffelsesrettslig sammenheng når
det er snakk om å tildele offentlige oppdrag til selskap eller lignende som
den offentlige oppdragsgiveren har tilstrekkelig kontroll over,
uten at anskaffelsesregelverkets krav om offentlige anbud kommer
til anvendelse. Etter departementets vurdering vil ikke en tilbakeføring
av hele eierskapet til staten føre til vesentlige endringer i fylkeskommunenes
adgang til å gi Innovasjon Norge oppdrag direkte. Departementet
foreslår presiseringer i §§ 8 og 10 for nettopp å ivareta at fylkeskommunene
skal kunne tildele Innovasjon Norge oppdrag direkte selv om staten
eier selskapet alene.
Etter departementets vurdering bør eierskapet
til Innovasjon Norge tilbakeføres til staten alene.
Etter lov om Innovasjon Norge § 7 fastsettes eiernes
innskudd i selskapet i vedtektene og vedtas av foretaksmøtet. Senere
endringer av innskuddet vedtas av foretaksmøtet. Dagens lov har
ikke bestemmelser om utbytte fra selskapet. Den har heller ikke
nærmere bestemmelser om selskapets egenkapital.
Departementet foreslår å begrense eieransvaret for
selskapets forpliktelser, jf. endringsforslaget til § 9 under punkt 3.4.
i proposisjonen. Hvis selskapet i større grad blir ansvarlig for
egne forpliktelser, bør det stilles krav til at selskapet har en forsvarlig
egenkapital og gis nærmere bestemmelser for innskudd i selskapet
og utdeling av utbytte.
Næringslivets Hovedorganisasjon etterlyser i høringen
en utdyping av om innføring av utbyttebestemmelser og om selskapets
anledning til å bygge opp egenkapital fra bevilgningene, kan bety
at Innovasjon Norge i større grad enn i dag skal generere økonomiske
overskudd. Departementet viser til at de foreslåtte endringene i loven
ikke innebærer noen endringer i formålet til Innovasjon Norge som
et sektorpolitisk selskap med samfunnsmessige mål. For de fleste statseide
selskaper med sektorpolitiske mål følger ansvarsregulering i ordinær
selskapslovgiving, henholdsvis statsforetaksloven og aksjeloven.
Dette er selskapsformer som har begrenset eieransvar for selskapets
forpliktelser. Det er imidlertid ikke behov for å ha en egen regulering
i lov om Innovasjon Norge om eiernes innskudd ved selskapets stiftelse
slik det er gjort i statsforetaksloven § 13. Det vil i tillegg til
reguleringen av selskapets egenkapital være behov for å regulere
egenkapital tilhørende enkelte av ordningene, herunder låneordningene.
Egenkapital tilhørende ordningene reguleres nærmere som en del av
administrative bestemmelser for oppdragene.
Etter lov om Innovasjon Norge § 8 kan selskapet finansiere
sin virksomhet ved lån, garantier og tilskudd fra staten, fylkeskommunene
og andre offentlige aktører. Videre kan selskapet ha inntekter fra
næringslivet og andre private aktører. Den som finansierer virksomheten,
kan fastsette nærmere vilkår for bruk av midlene.
Departementet mener at det er viktig å få fram
at oppdrag finansiert av offentlige aktører hviler på et lovfestet
grunnlag som presiserer at det er den offentlige oppdragsgiveren
som setter vilkårene for oppdraget. Innovasjon Norge er et virkemiddel
for staten og fylkeskommunene. Når oppdragsgivere får rett til å
tildele Innovasjon Norge oppdrag og når Innovasjon Norge har plikt
til å utføre slike oppdrag, vil det ikke foreligge en gjensidig
bebyrdende avtale i anskaffelsesregelverkets forstand. Selv om det
er knyttet en viss usikkerhet til avgrensingen av anskaffelsesregelverkets
anvendelsesområde for visse former for samarbeid i offentlig sektor,
mener departementet at lovendringsforslagene for §§ 8 og 10 sammenholdt
med selskapets formålsbestemmelse i gjeldende § 1, vil innebære
at anskaffelsesregelverket ikke kommer til anvendelse for fylkeskommunenes
oppdrag til Innovasjon Norge.
Når det gjelder Næringslivets Hovedorganisasjons
merknad om at oppdrag bør legges ut på anbud, vil dette være en
avveiing mellom ønsket om at private skal kunne produsere tjenester
på vegne av det offentlige og et ønske om forenkling og effektivitet
i offentlig sektor. De offentlige oppdragsgiverne står imidlertid
fritt til å benytte andre aktører enn Innovasjon Norge, dersom dette
er i tråd med føringene for de bevilgede midlene som oppdraget finansieres
av.
Eieransvaret i lov om Innovasjon Norge § 9 ble
i høringsbrevet foreslått endret slik at selskapet blir ansvarlig
for selskapets forpliktelser, med unntak av at den enkelte oppdragsgiver
skal være ansvarlig for låne- og garantiordningene. Gjeldende bestemmelse
om eiernes solidaransvar ble dermed også foreslått opphevet.
Oppløsning av selskapet er ikke regulert i gjeldende
lov. Departementet foreslo at det i § 9 skulle henvises til statsforetakslovens
bestemmelser om oppløsning.
Alle de 15 fylkeskommunene som har gitt høringssvar
om dette, er positive. Innovasjon Norge er også i utgangspunktet
positiv til forslaget. De ansattes organisasjoner i Innovasjon Norge
er imidlertid negative til forslaget.
Det er departementets vurdering at eieransvaret for
selskapets forpliktelser bør begrenses mer enn i dag, særlig gjelder
dette eieransvaret for forpliktelser knyttet til driften av selskapet.
Begrenset eieransvar er i tråd med selskapslovgivingen
for aksjeselskap. Ved lov 20. desember 2002 nr. 88 ble det vedtatt
lignende endringer i lov om statsforetak hvor statens ansvar ble
endret til begrenset deltakeransvar etter mønster av aksjeloven.
Begrenset deltakeransvar er dermed hovedregelen for statseide selskaper
med sektorpolitiske mål. Samtidig er det viktig å ta hensyn til
selskapets låne- og garantiordninger, hvor Innovasjon Norge etter
bestemmelsene i oppdragene vil kunne foreta disposisjoner som ikke bare
er kommersielt begrunnet. Den enkelte oppdragsgiver bør garantere
for forpliktelser knyttet til disse ordningene.
Oppdragsgiverne setter i stor grad premissene for
selskapets inntekter. Innovasjon Norge bør ha ansvaret for å håndtere
omstillingskostnader ved normale endringer i bevilgningene. Ved
omfattende endringer i selskapets virksomhet, som en konsekvens
av endringer i finansieringen fra en eller flere av oppdragsgiverne,
legges det til grunn at de ansvarlige for endringen bidrar til å dekke
omstillingskostnader. Dette for å hindre at en eller flere oppdragsgivere
påfører selskapet endringer som også gir utilsiktede konsekvenser for
andre oppdragsgivere og selskapets måloppnåelse.
Endringene vil stille større krav til at selskapets ledelse
løpende tilpasser virksomheten i tråd med utviklingen blant selskapets
kunder og gjeldende rammer.
Dagens eiere i Innovasjon Norge vil fremdeles
i siste omgang måtte garantere for de forpliktelser som selskapet
har pådratt seg, før de foreslåtte endringene trer i kraft.
Nivået på egenkapitalen når de foreslåtte endringene
trer i kraft, og de ansattes pensjonsforhold er nærmere omtalt under
økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget.
Reguleringen av selskapets virkemidler i lov
om Innovasjon Norge finnes i dag i lovens § 10.
I tråd med omtalen under punkt 3.3 i proposisjonen
om endringsforslag for § 8 ser departementet behov for å gjøre tilpasninger
i denne bestemmelsen for å sikre at Innovasjon Norge blir forpliktet
til å utføre oppdrag fra de offentlige oppdragsgiverne.
Bestemmelsen om selskapets ledelse i lov om
Innovasjon Norge § 13 har i dag følgende formulering:
«Selskapet ledes av et hovedstyre og en administrerende
direktør.
Selskapet skal ha regionale styrer som
bemyndiges av hovedstyret og administrerende direktør.»
Føringen om at selskapet skal ha regionale styrer ble
i høringsbrevet foreslått opphevet slik at selskapet skulle stilles
fritt til å beholde de regionale styrene eller velge en annen organisering
av den interne beslutningsstrukturen.
Forslaget om å oppheve bestemmelsen om at Innovasjon
Norge må ha regionale styrer er en del av arbeidet for å sikre at
styret i Innovasjon Norge har de nødvendige fullmaktene til å tilpasse
Innovasjon Norges innsats i regionene til regionale behov og til
beste for regional næringsutvikling og kunder. Det er også et tiltak
for å sikre klare ansvarslinjer mellom de ulike organene i Innovasjon
Norge i tråd med alminnelig selskapslovgiving og prinsipper for
god eierstyring og selskapsledelse. Forventningene om regional tilstedeværelse
og forankring vil ikke reduseres med dette forslaget. Dette sikres
ved å videreføre dagens bestemmelser for regional tilstedeværelse
i lovens § 11.
Innovasjon Norge vil være fri til å beholde
de regionale styrene selv om bestemmelsen fjernes.
Argumentene for å beholde føringen bygger ofte på
en premiss om at styrene tar en stor rolle i den regionale koordineringen.
De regionale styrene skal delta i utvikling av selskapets regionale strategi,
drive tilsyn med distriktskontoret og ha beslutningsmyndighet i
enkeltsaker. Høringsinstanser som kjenner forholdene godt, påpeker
at styrene i varierende grad tar alle disse rollene.
I dag har Innovasjon Norge 15 slike regionale styrer.
Denne ordningen kan fremstå som ressurskrevende for de lokale kontorene
som skal betjene styrene og de til sammen 120 styremedlemmene. Ordningen
med regionale styrer kan også begrense anledningen til å samle enkelte
sakstyper ved ett eller flere regionkontor.
Etter departementets vurdering er det også sider ved
dagens modell som gjør det uklart i hvor stor grad styret i Innovasjon
Norge kan ta ansvar for forvaltingen av selskapet slik det er bestemt
i gjeldende § 17 om hovedstyrets myndighet.
Forslaget om å fjerne de regionale styrene bør
videre ses i sammenheng med departementets forslag om å gjøre selskapet
mer ansvarlig for egen virksomhet. Økt ansvar for selskapet tilsier at
selskapet også gis større handlingsrom til å organisere egen virksomhet.
Flere av høringsinstansene er av en annen oppfatning. Dette gjelder spesielt
flertallet av fylkeskommunene som har levert høringsuttalelse. Gjennomgående
for disse er at de er imot å fjerne føringen i loven om at Innovasjon
Norge skal ha regionale styrer, samtidig som de støtter forslaget
om å begrense eiernes ansvar for Innovasjon Norge.
Styret i Innovasjon Norge bør etter departements vurdering
ha handlingsrom til å tilpasse kundekontakt, saksbehandling og beslutningssystemer
effektivt og i tråd med utviklingen i selskapets rammebetingelser.
Departementet anbefaler at føringen om at selskapet
skal ha regionale styrer oppheves.
Bestemmelsen om styrenes sammensetning i lov om
Innovasjon Norge finnes i § 14. Det ble i høringsbrevet foreslått
flere endringer i § 14; blant annet nedjustering av minsteantallet
for eieroppnevnte styremedlemmer til fem, oppheving av krav om varamedlemmer
for de eieroppnevnte styremedlemmene og oppheving av bestemmelsene
for oppnevning av valgkomité.
Det synes lite hensiktsmessig å stille høyere
krav til minsteantallet medlemmer i styret til Innovasjon Norge
enn for styrer i allmennaksjeselskaper som har mer enn 200 ansatte.
Departementet anbefaler at det lovbestemte minsteantallet for eieroppnevnte
medlemmer i styret settes til fem medlemmer. Antallet ansatterepresentanter
i styret kommer i tillegg.
Det er ikke vanlig i selskapslovgivingen å regulere
adgangen til å ha valgkomité. En regulering av dette i lov om Innovasjon
Norge anses dermed også som unødvendig og bør fjernes for å forenkle
loven.
Departementet ønsker å gå bort fra ordningen med
varamedlemmer når det gjelder de eieroppnevnte styremedlemmene.
Dette er en tilnærming til bestemmelsene for statsforetak.
De foreslåtte endringene kan gi styret i Innovasjon
Norge rom til å effektivisere driften av selskapet både i form av
lavere kostnader og i form av høyere kvalitet på tjenestene selskapet
leverer. Dette gjelder særlig adgangen til å endre beslutningsstrukturen
i selskapet og de tilpasninger som da kan gjøres i saksbehandlingen.
En samling av eieroppfølgingen av Innovasjon Norge
hos departementet vil oppheve forventningen om at hver av fylkeskommunene
må ha en helhetlig oppfølging av selskapet for å ivareta det ansvar
og de forpliktelser som et slikt eierskap medfører. Fylkeskommunenes
oppfølgingsansvar ble beregnet til ti årsverk fordelt på de ulike
fylkeskommunene ved innføringen av eierskapsmodellen.
Forslaget vil ikke påvirke forventningene om koordinering
og samhandling mellom Innovasjon Norges oppdragsgivere, inkludert
fylkeskommunene, i forbindelse med lovendringer og stortingsmeldinger
som omhandler Innovasjon Norge. I dag er det en egen avtale mellom eierne
i Innovasjon Norge som blant annet regulerer valg til styret, eiermøter,
fordeling av ansvar og utbytte fra ordninger. Departementet vil
ta initiativ til en dialog med fylkeskommunene om avtalen.
En oppheving av føringen om regionale styrer kan
gi selskapet bedre anledning til å bygge opp spisskompetansemiljøer
ved regionkontorene.
I lovforslaget legges det opp til at selskapet
i større grad blir ansvarlig for egne forpliktelser. Den risikoen
som da overføres til selskapet er i hovedsak knyttet til driften
av selskapet. Dagens egenkapital på om lag 53 mill. kroner vurderes
å være forsvarlig. Egenkapitalen som i dag er knyttet til enkeltordninger,
medregnet låne- og garantiordningene, er holdt utenfor. Lovforslaget medfører
dermed ikke behov for bevilgninger til økt egenkapital. En endring
i ansvarsbestemmelsen og krav om forsvarlig egenkapital, jf. ny § 7 a,
innebærer at egenkapitalen vurderes som del av eieroppfølgingen.
Etter departementets vurdering vil overføringen av ansvaret for
selskapets forpliktelser tydeliggjøre styrets ansvar for at selskapets
drift er effektiv og over tid reduserer kostnadene for oppdragsgiverne.
Dagens eiere i Innovasjon Norge vil fremdeles i siste omgang, måtte
garantere for de forpliktelser som selskapet har pådratt seg før
de foreslåtte endringene trer i kraft.
Innovasjon Norge er pliktig til å ha tjenestepensjonsordning
etter lov om obligatorisk tjenestepensjon. Lovforslaget vil ikke
endre de ansattes pensjonsforhold i vesentlig grad. Av 763 ansatte per
31. desember 2014 var 589 medlemmer i Statens pensjonskasse, 41
ansatte hadde en ordning gjennom DNB Livsforsikring og om lag 133
har eventuelle utenlandske ordninger knyttet til de ulike landene
Innovasjon Norge opererer i. For de som er medlemmer i Statens pensjonskasse
er ordningen garantert av staten.
Fylkeskommunene måtte hver skyte inn omlag 0,5 mill.
kroner i egenkapital i selskapet da de ble eiere. Samtidig ble budsjettrammene
økt tilsvarende et halvt årsverk per fylkeskommune knyttet til eierskapet
i Innovasjon Norge. Innskuddet kan kompenseres ved at fylkeskommunene
beholder økningen i rammeoverføringene knyttet til forvaltningen
av eierskapet i Innovasjon Norge, tilsvarende et halvt årsverk per
år.