Kulturdepartementet foreslår i denne proposisjonen
endringer i pengespilloven. Endringene innebærer at en prosentandel
av Norsk Tippings overskudd i framtiden skal tilfalle helse- og
rehabiliteringsformål, formidlet via ExtraStiftelsen Helse og Rehabilitering
(ExtraStiftelsen).
Forslaget bidrar til opprydning på lotterifeltet
og vil styrke enerettsmodellen.
Extra er et lotteri som hadde sin første trekning på
NRK i 1996. Bak lotteriet står ExtraStiftelsen som har 30 medlemsorganisasjoner
innenfor helsesektoren. I henhold til en avtale inngått av ExtraStiftelsen
og Norsk Tipping, eier disse spillet Extra i fellesskap. Norsk Tipping
er operatør for spillet, mens ExtraStiftelsen mottar og fordeler
alt overskudd fra spillet.
Overskuddet fra spillet Extra fordeles av ExtraStiftelsen
til helse- og rehabiliteringsprosjekter. Organisasjoner som ikke
er medlem i stiftelsen kan også motta støtte. Ved Extra-tildelingen
i 2014 fordelte ExtraStiftelsen 232 mill. kroner til 538 prosjekter
i regi av 107 organisasjoner.
Hovedelementet i den norske reguleringen av pengespill
og lotterier er enerettsmodellen. Den innebærer at Norsk Tipping
har enerett etter reglene i pengespilloven til å avholde spillene
og lotteriene med størst omsetning, og spillene og lotteriene som
har størst risiko for spilleproblemer.
Det er flere årsaker til at de aller største
lotteriene bør forbeholdes Norsk Tipping som enerettsaktør. For
det første er det grunn til å anta at de største tallspillene styrker
Norsk Tippings kanaliseringseffekt. En av Norsk Tippings viktigste oppgaver
er å kanalisere spillere bort fra uregulerte aktører og til sine
spill som tilbys innenfor regulerte rammer. For det andre vil de
største tallspillene kunne innebære økt risiko for økonomiske misligheter
og kriminalitet på grunn av de store beløpene som er involvert.
For det tredje hindrer denne reguleringsmodellen at de største lotteriene
får være en kilde til omfattende privat profitt. Det har vært et
gjennomgående prinsipp i norsk pengespillpolitikk at inntekter fra
lotterier og pengespill skal tilfalle gode formål og ikke være inntektskilder
for private aktører eller staten. Dette er alle legitime hensyn
som begrunner den norske enerettsmodellen.
Norsk Tippings spill og lotterier utgjør hovedtyngden
av de lovlige pengespill og lotterier på det norske regulerte markedet.
Samtidig har det lenge vært en tradisjon i Norge for i begrenset omfang
å tillate lotterier som avholdes av private aktører til inntekt
for samfunnsnyttige og humanitære formål. Dette har hovedsakelig
vært lotterier med lav omsetning og lave gevinster. Spillet Extra
har vært et unntak fra hovedregelen, hvor det har vært gitt tillatelse
til en relativt høy omsetning. Spillet er imidlertid i en særstilling,
da det er det eneste private lotteriet som er driftet av Norsk Tipping
og dermed er underlagt Norsk Tippings ansvarlighetstiltak.
Enerettsmodellen er akseptert av EFTA-domstolen
og anses for å være i overensstemmelse med EØS-avtalen. Det er primært
tre allmenne hensyn bak den norske pengespill- og lotterimodellen:
hensynet til å forebygge
problematisk spilleatferd
hensynet til å forebygge økonomiske misligheter
hensynet til å begrense privat profitt
Økonomiske hensyn, som for eksempel å sikre inntekter
til frivillige organisasjoner, aksepteres ikke som hensyn som kan
begrunne restriksjoner i fri bevegelighet av tjenester eller etableringsretten.
At spillvirksomheten i et monopol har et økonomisk overskudd som
utgjør et inntektsgrunnlag for frivillige organisasjoner, aksepteres imidlertid
som en gunstig sidevirkning av en slik modell.
Aktørene bak et privat lotteri som fikk avslag
på sin søknad om lotteritillatelse, innklaget i 2013 det norske
regelverket til EFTAs overvåkningsorgan ESA. Dette resulterte i
at ESA i 2014 åpnet sak mot Norge. Blant annet pekte ESA på forskjellsbehandling
av ulike aktører og liten forutsigbarhet i vilkårene for å få lotteritillatelse. På
denne bakgrunn, og med bakgrunn i regjeringsplattformens signaler
om pengespill- og lotteripolitikken, har Kulturdepartementet nylig gjennomført
endringer i lotteriforskriften.
Med bakgrunn i ESAs kritikk av den tidligere praktiseringen
av regelverket for private lotteriaktører vil det være vesentlig
å avvikle så snart som mulig eventuelle ordninger som forskjellsbehandler
enkeltaktører når det gjelder lotteritillatelser. ExtraStiftelsens
unntak fra omsetningsgrensene som gjelder for private lotterier,
er en forskjellsbehandling som derfor ikke bør videreføres.
Departementet vurderer at det er viktig å ha
sammenheng og systematikk i pengespill- og lotteriregelverket for
å sikre at dagens enerettsmodell kan videreføres.
Spillet Extra må anses for å ha vært gjenstand
for en hybridløsning, da det til nå har vært organisert i regi av
Norsk Tipping og underlagt Norsk Tippings ansvarlighetsregime, samtidig
som det er et privat lotteri som er regulert av lotteriloven. Spillet
har vært i en særstilling med høyere omsetningsgrense enn andre
private lotterier, men risiko knyttet til spillet og driften av
dette kan lettere sammenliknes med Norsk Tippings øvrige spill,
enn spill som tilbys av private aktører. Departementet mener imidlertid
at hybridløsninger kan svekke sammenhengen og systematikken i pengespill-
og lotteriregelverket samt medføre forskjellsbehandling av private
aktører.
Departementet har nå etablert klare vilkår for større
private lotterier i framtiden. Nylig ble det innført regler i lotteriforskriften
som tillater inntil fem lotterier med inntil 300 mill. kroner i årlig
omsetning. ExtraStiftelsen og spillet Extra vil ikke oppfylle disse
vilkårene, bl.a. fordi spillets omsetning er for stor. Departementet
vil ikke kunne tillate unntak fra omsetningsgrensene for private
lotterier i framtiden, og spillet Extra vil dermed ikke kunne videreføres
uten endringer i eierskap og driftstillatelse. Departementet vurderer
at det vil styrke enerettsmodellen at spillet Extra overføres til
Norsk Tippings ordinære portefølje.
Den foreslåtte endringen innebærer dermed at man
fjerner den privilegerte markedstilgangen ExtraStiftelsen som en
enkeltstående privat lotterioperatør har innehatt, og sikrer likebehandling
av alle private lotterioperatører. Fordelingen av midler til ExtraStiftelsen
blir etter forslaget et element i Stortingets ordinære fordelingspolitikk.
Departementet har notert seg at ExtraStiftelsen, og
de fleste av organisasjonene som er medlem i eller mottar midler
fra ExtraStiftelsen, i høringen trekker fram at operatørgodtgjørelsen
ikke bør dekkes av ExtraStiftelsen etter at eierskapet til spillet
Extra er overført til Norsk Tipping. Dette begrunnes med at stiftelsen
dekker indirekte kostnader to ganger gjennom dagens avtale med Norsk
Tipping, først gjennom driftskostnader og deretter gjennom operatørgodtgjørelsen.
Stiftelsen er ikke enig i departementets beskrivelse av at operatørgodtgjørelsen
dekker en forholdsmessig andel av Norsk Tippings kostnader.
Departementet viser til at Norsk Tipping legger til
grunn at operatørgodtgjørelsen dekker noe annet enn driftskostnadene
som belastes spillet Extra. Disse driftskostnadene er direkte kostnadene knyttet
til spillet Extra (f.eks. kuponger og reklamemateriell), samt en
andel av fellesutgiftene som ikke kan tilordnes enkeltspill (f.eks.
husleie og IT). Departementet viser til at Norsk Tipping gjennom
årene har lagt betydelig innsats i å etablere et omfattende markedsapparat.
Etablering av merkenavn, kundegrunnlag, kontakter mv. har foregått
over tid og krever vedlikehold om dette skal opprettholdes. Departementet
legger til grunn at det nødvendigvis har vært og er store utgifter
knyttet til etablering og vedlikehold av et slikt apparat, selv
om utgiftene ikke alltid kan konkretiseres og kostnadsføres direkte og
alene til dette formål. Slike utgifter vil inngå i Norsk Tippings
ordinære regnskap og har hatt og vil ha betydning for hvilket overskudd
som utbetales til formålsmottagerne.
Formålene som mottar Norsk Tippings overskudd
over tippenøkkelen (idrett, kultur og samfunnsnyttige og humanitære
organisasjoner), vil dermed også dekke kostnader i tilknytning til etablering
og vedlikehold av Norsk Tippings markedsapparat. I motsetning til
ExtraStiftelsen, som i dag bruker Norsk Tippings tjenester gjennom
en avtale, mottar disse formålene midler direkte fra Norsk Tippings
ordinære overskudd. Kostnader knyttet til etablering og vedlikehold av
Norsk Tippings markedsapparat vil for disse formålene ikke synliggjøres
i form av en konkret prosentandel, slik det er nedfelt i Norsk Tippings avtale
med ExtraStiftelsen, men vil inngå som del av kostnader i Norsk
Tippings ordinære regnskap, og trekkes fra før selskapets ordinære overskudd
beregnes. Verdien av et slikt markedsapparat er betydelig, men konkrete
kostnader kan være vanskelige å identifisere og tallfeste.
ExtraStiftelsen bidrar til opprettholdelse av Norsk
Tippings markedsapparat i dag ved å dekke en andel av utgiftene.
Departementet vurderer at det vil være rimelig at ExtraStiftelsen,
på linje med øvrige formålsmottakere, også i fortsettelsen er med
på å dekke en andel av Norsk Tippings utgifter til etablering og
vedlikehold av et omfattende markedsapparat. Departementet mener
at ExtraStiftelsen ikke vil dekke slike utgifter to ganger ved at
verdien av dagens operatørgodtgjørelse ikke beregnes som en del
av spillet Extras overskudd, når andelen til ExtraStiftelsen skal
fastsettes.
Dersom verdien av operatørgodtgjørelsen (ca. 90
mill. kroner årlig) skal inngå i beregningen av ExtraStiftelsens
framtidige andel av Norsk Tippings overskudd, vil dette kunne ha
den konsekvens at utbetalingene til de øvrige formålene på tippenøkkelen
(idrett, kultur og samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner)
vil bli redusert tilsvarende med ca. 90 mill. kroner. Dette fordi
midlene som Norsk Tipping i dag mottar gjennom operatørgodtgjørelsen,
inngår i Norsk Tippings totale regnskap og overskudd. En slik løsning
vil dermed gi en inntektsøkning til ExtraStiftelsen på bekostning
av et inntektstap for øvrige formålsmottakere, sammenlignet med
dagens situasjon. Dette er ikke i tråd med departementets klare
utgangspunkt om at alle formålsmottakere forholdsmessig skal stilles
i omtrent samme situasjon som i dag etter en eventuell lovendring.
Departementet kan derfor ikke støtte ExtraStiftelsens forslag om
å inkludere operatørgodtgjørelsen i beregningsgrunnlaget for ExtraStiftelsens
andel.
Departementet har notert seg at ExtraStiftelsen, samt
de aller fleste av høringsinstansene som enten er medlem i ExtraStiftelsen
eller mottar midler fra stiftelsen, tar til orde for at ExtraStiftelsen
skal få en høyere prosentandel av Norsk Tippings overskudd enn departementets
forslag om 6,4 pst. Forslaget fra disse organisasjonene er 9 pst.
Forskjellen mellom departementets forslag og disse organisasjonenes
forslag utgjør i hovedsak verdien av operatørgodtgjørelsen.
Departementet har samtidig notert seg at enkelte av
ExtraStiftelsens medlemsorganisasjoner, som også mottar midler over
tippenøkkelen i dag, støtter departementets forslag. Det samme gjelder
NIF og LNU som mottar midler gjennom henholdsvis idrettsdelen og
kulturdelen av tippenøkkelen i dag.
I høringsnotatet la departementet til grunn
at en rimelig løsning innebærer at en andel av Norsk Tippings overskudd
til ExtraStiftelsen ikke i nevneverdig grad skal gå ut over andre
formål som mottar midler over tippenøkkelen i dag. En andel på 6,4
pst. av Norsk Tippings overskudd ville etter prognosene for 2015
tilsvare 240,1 mill. kroner til ExtraStiftelsen. Dette er noe mer enn
overskuddet ExtraStiftelsen har mottatt de siste årene, med unntak
av overskuddet fra 2014 som tilsynelatende var ekstraordinært høyt
i etterkant av relanseringen av Extra i 2013. Til sammenlikning
vil en andel på 9 pst. av Norsk Tippings overskudd etter de samme
prognosene utgjøre 338,5 mill. kroner. Dette ville utgjøre en kraftig
inntektsøkning for ExtraStiftelsen, som vil reflekteres i en tilsvarende
inntektsreduksjon for dagens formålsmottakere.
Departementet vil presisere at departementets beregning
av et forslag til andel til ExtraStiftelsen er basert på erfaringer
knyttet til spillet Extras utvikling samt prognoser for Norsk Tippings
totale overskudd og prognoser for spillet Extra i nær framtid. Dersom
spillet Extra eller Norsk Tippings totale overskudd i framtiden
skulle få en annen utvikling enn det som forventes i dag, vil ikke
dette nødvendigvis ha relevans for den fastsatte prosentandelen.
Verken ExtraStiftelsen eller andre overskuddsformål har et rettskrav
på et gitt utbetalingsnivå i kroner og øre.
Departementet vil trekke fram at i tillegg til
en fast prosentandel, vil ExtraStiftelsen også få flere framtidige
økonomiske fordeler ved å motta en fast andel av Norsk Tippings
overskudd. ExtraStiftelsens inntektsnivå vil være tryggere og mer
forutsigbart når det baseres på Norsk Tippings totale overskudd,
framfor overskuddet fra ett enkelt spill. Spillet Extra vurderes
av Norsk Tipping til å ha en nedadgående kurve i framtidige år.
Dette er trenden for lotterispill av denne typen både i Norge og
ellers i Europa. Spillere av Extra har også høyere gjennomsnittsalder
enn dem som spiller på Norsk Tippings øvrige lotterier, og gjennomsnittsalderen
er økende. Dersom ExtraStiftelsen skulle basert framtidig inntekt alene
på spillet Extra, er det trolig at inntektene ville reduseres. ExtraStiftelsen
vil som ordinær overskuddsmottager samtidig få en andel av en mulig
framtidig økning i Norsk Tippings overskudd, bl.a. med bakgrunn
i nye spillanseringer. I henhold til sine prognoser forventer Norsk
Tipping inntektsvekst de nærmeste år. På denne bakgrunn holder departementet
fast ved at en framtidig andel på 6,4 pst. til ExtraStiftelsen er en
god løsning for alle parter.
Departementet vil understreke at forslaget til
endringer ikke binder framtidige storting. Stortinget vil som normalt
stå konstitusjonelt fritt til å endre loven – til skade eller til
gunst for de berørte formål – på ethvert framtidig tidspunkt.
Departementet la til grunn for høringen at ExtraStiftelsen
skulle få utbetalt en prosentandel av Norsk Tippings overskudd fra
og med våren 2016. Opplysningene som kom fram i høringsrunden har
imidlertid ført til at det vil være nødvendig å etablere en overgangsordning
for å fase ExtraStiftelsen fra en ordning med forskuddsvis utbetaling
av overskudd løpende gjennom regnskapsåret, til en ordning hvor
midler i hovedsak utbetales etterskuddsvis, i etterkant av at Norsk Tippings
generalforsamling har fastsatt selskapets overskudd i april året
etter regnskapsåret.
En ordning er utarbeidet i samråd med ExtraStiftelsens
sekretariat. Departementet mener overgangsordningen og den permanente
løsningen som er beskrevet, gir en smidig overgang for ExtraStiftelsen
fra forskuddsutbetaling av midler til etterskuddsutbetaling. I likhet
med enkelte andre overskuddsmottakere, f.eks. NIF, vil ExtraStiftelsen
motta en del av sine midler i januar året etter regnskapsåret. Andelen
som utbetales i januar er likevel så liten at det ikke vil utgjøre noen
fare for at ExtraStiftelsen skal få utbetalt for mer midler enn
stiftelsens rettmessige andel av Norsk Tippings overskudd. Med bakgrunn
i tidligere utbetalingspraksis knyttet til ExtraStiftelsen og det
faktum at enkelte andre overskuddsmottakere får midler i januar,
mener departementet at en slik løsning for utbetaling av midler
er forsvarlig og akseptabel.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Hege Haukeland Liadal, Sonja Mandt, Arild Grande og Anette Trettebergstuen,
fra Høyre, lederen Svein Harberg, Kårstein Eidem Løvaas og Mette
Tønder, fra Fremskrittspartiet, Laila Marie Reiertsen og Ib Thomsen, og
fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, viser til
de foreslåtte endringer i pengespilloven.
Enerettsmodellen sikres etter komiteens
flertall, medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiets mening
med denne oppryddingen som nå foretas på lotterifeltet. Endringene
medfører at en prosentandel av Norsk Tippings overskudd i fremtiden
skal tilfalle helse- og rehabiliteringsformål.
På samme måte som departementet, anser flertallet at
spillet Extra har vært en hybridløsning. Extra er et privat lotteri
regulert av lotteriloven, men har vært organisert i regi av Norsk Tipping
og underlagt Norsk Tippings ansvarlighetsregime. Slike hybridløsninger
kan bidra til å vanne ut enerettsmodellens intensjon, og dermed
også til å utfordre unntaket Norge har til å beholde modellen. Flertallet anser
at de foreslåtte endringer i pengespilloven sammen med de nye vilkårene
for private lotterier (lotteriforskriften) i fremtiden bidrar til
å styrke enerettsmodellen. Det er naturlig at spillet Extra overføres
til Norsk Tippings ordinære portefølje, da spillet har for stor
omsetning til å søke konsesjon innenfor lotteriforskriften.
Flertallet deler departementets
syn på at den foreslåtte endringen innebærer at man fjerner den
privilegerte markedstilgangen ExtraStiftelsen som en enkeltstående
privat lotterioperatør har innehatt og at dette sikrer likebehandling
av private lotterioperatører.
Flertallet registrerer at fordelingen
av midler til ExtraStiftelsen etter dette vil bli et element i Stortingets
ordinære fordelingspolitikk.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Kristelig Folkeparti viser til at den foreslåtte endring
er i tråd med disse medlemmers forslag i Dokument
8:102 S (2014–2015) om å inkludere Extraspillet under Norsk Tipping. Disse
medlemmer slutter seg til forslaget, inkludert overgangsordningen
som er fremforhandlet med Extrastiftelsens sekretariat.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å
gjøre følgende
vedtak til lov
om endringer i pengespilloven
(andel av Norsk Tippings overskudd til helse- og rehabiliteringsformål)
I
I lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.v. gjøres
følgende endringer:
§ 10 andre ledd skal lyde:
Overskuddet fra spillevirksomheten i selskapet og datterselskap fordeles
først med 6,4 % til helse- og rehabiliteringsformål. Deretter fordeles
resterende overskudd med 64 % til idrettsformål, 18 %
til kulturformål og 18 % til samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner
som ikke er tilknyttet Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske
komité. Midlene fordeles nærmere av Kongen.
§ 10 fjerde ledd skal lyde:
Det årlige beløp til fordeling etter andre ledd fastsettes
etter at det er foretatt fondsavsetninger, og etter at det er foretatt
særskilt avsetning til forskning, informasjon, forebygging og behandling i
tilknytning til spilleavhengighet som fordeles
av Kongen.
§ 10 nytt femte ledd skal lyde:
Kongen kan gi forskrifter med utfyllende bestemmelser
om gjennomføring av reglene i denne paragraf, inkludert forskrifter
om rapporteringplikt, samt tilsyn og kontroll med mottakere av midler.
§ 10 nåværende femte ledd blir sjette ledd.
II
Oslo, i familie- og kulturkomiteen, den
1. desember 2015
Svein Harberg | Kårstein Eidem Løvaas |
leder | ordfører |