Barnevernloven har som formål å sikre at barn og
unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling,
får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Loven skal bidra til
at barn og unge får trygge oppvekstvilkår.
Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker behandler
og avgjør saker om tvangstiltak etter barnevernloven, helse- og
omsorgstjenesteloven og smittevernloven. Godt over 90 prosent av sakene
som behandles av fylkesnemndene er hjemlet i barnevernloven, og
sakene omhandler blant annet om barneverntjenesten skal overta omsorgen
for et barn.
Det er avgjørende for et velfungerende barnevern
at fylkesnemndene har tilstrekkelig kapasitet og arbeider effektivt.
Kort saksbehandlingstid i fylkesnemndene er både viktig i sakene
der barna bor hjemme, og for barna som er plassert utenfor hjemmet,
mens saken behandles.
I en årrekke har saksbehandlingstiden i fylkesnemndene
vært over barnevernslovens krav, og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
har ikke lyktes med å redusere saksbehandlingstiden til tross for
at det er iverksatt ulike tiltak. Lang saksbehandlingstid i fylkesnemndene
har store konsekvenser for barna og de berørte familiene og for
barnevernets arbeid.
Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært
å vurdere saksbehandlingstiden og produktiviteten i Fylkesnemndene
for barnevern og sosiale saker, og å undersøke årsakene til at det
er lang saksbehandlingstid i sakene om tvangstiltak etter barnevernloven.
Undersøkelsen omfatter perioden 2010−2014.
Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak
og forutsetninger fra Stortinget:
barnevernloven av
17. juli 1992
Innst. O. nr. 2 (2005−2006) til Ot.prp.
nr. 76 (2005–2006) Om lov om endringer i barnevernloven og sosialtjenesteloven
mv.
bevilgningsreglementet og operasjonalisering
av dette i økonomiregelverket
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets
budsjettproposisjoner i perioden (2010−2014), med tilhørende innstillinger
Rapporten ble forelagt Barne-, likestillings-
og inkluderingsdepartementet ved brev 27. februar 2015. Departementet
har i brev 26. mars 2015 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er
i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument,
Dokument 3:10 (2014–2015).
Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev
av 5. mai 2015 til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
og statsrådens svar av 2. juni 2015 følger som vedlegg til Riksrevisjonens
dokument.
Saksbehandlingstiden
for ordinære saker er ikke i samsvar med sentrale krav i barnevernloven.
Fylkesnemndene har blitt mer produktive,
men det er fortsatt et potensial for å behandle flere saker.
Mangelfull styring og oppfølging forårsaker lang
saksbehandlingstid.
Det er svakheter
i Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets styring og
oppfølging av Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og
sosiale saker.
Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern
og sosiale saker har bedret styringen av fylkesnemndene, men det
er fortsatt muligheter for forbedring.
Barnevernloven har som formål å sikre at barn og
unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling,
får hjelp til rett tid. Loven fastsetter blant annet at saksbehandlingen i
fylkesnemndene skal være betryggende, rask og tillitskapende.
Fylkesnemndene behandler tre sakstyper i henhold
til barnevernloven; godkjenning av midlertidige vedtak (akuttsaker),
klagesaker og ordinære saker. Bakgrunnen for akuttsakene er at barna
er uten omsorg og foreldrene ikke samtykker til hjelpetiltak. I
disse tilfellene fatter barnevernsadministrasjonens leder i den
enkelte kommune midlertidig vedtak om å plassere barnet utenfor
hjemmet uten samtykke fra foreldrene. Det midlertidige vedtaket
må umiddelbart sendes fra kommunen til fylkesnemnda, der en nemndsleder
utfører en legalitetskontroll av akuttsaken. Hvis nemndsleder godkjenner
det midlertidige vedtaket, kan de private partene påklage akuttssaken
til fylkesnemnda. Det blir da en klagesak som nemndsleder behandler
og der det fattes vedtak i fylkesnemnda. De ordinære sakene som
er den tredje sakstypen, omhandler blant annet omsorgsovertakelse
av barn eller plassering av barn med alvorlige atferdsproblemer.
Disse sakene innebærer ofte avgjørelser som medfører alvorlige inngrep
i familier, og de er de mest arbeidskrevende sakene fylkesnemndene
behandler.
Fylkesnemndene behandler i stor grad akutt-
og klagesaker innen lovens krav, selv om enkelte fylkesnemnder har
utfordringer med å behandle klagesakene innenfor kravet på en uke.
Når det gjelder de ordinære sakene, som i 2014 utgjorde over halvparten
av alle de 4 695 sakene, har alle fylkesnemndene betydelige utfordringer
med å nå sentrale krav til saksbehandlingstid.
I barnevernloven slås det fast at forhandlingsmøte
i ordinære saker skal avholdes snarest, og hvis mulig innen 28 dager
etter at saken ble mottatt i nemnda. I perioden fra 2010 til 2014 har
det vært en negativ utvikling i antall dager det tar fra saken mottas
i nemnda, til første dag i forhandlingsmøtet. Saksbehandlingstiden
har i gjennomsnitt økt med nesten 20 prosent i perioden, til 89
dager. Bare tre fylkesnemnder har lavere gjennomsnittlig saksbehandlingstid
i 2014 enn i 2010. I 2012 var den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden
fram til forhandlingsmøte på sitt høyeste med 104 dager. Alle nemndene oppfyller
kravet om at vedtaket skal være fattet innen to uker etter at forhandlingsmøtet
er avsluttet.
Det er i 2014 nesten 30 prosent av de ordinære sakene
med forhandlingsmøte som har en total saksbehandlingstid på over
fire måneder. I 2010 var denne andelen 17 prosent. At en så stor
andel av sakene har en saksbehandlingstid ut over fire måneder,
mener Riksrevisjonen er alvorlig, ettersom en raskere prosess i
fylkesnemndene vil redusere belastningen på barna og deres pårørende.
Barna og deres pårørende lever i uvisshet mens saken er til behandling,
og for partene er det dermed viktig at sakene blir behandlet så
raskt som mulig − samtidig som kravene til rettssikkerhet ivaretas.
I tillegg vil lang saksbehandlingstid i de ordinære
sakene kunne føre til en økning i antall akuttsaker fordi barnevernstjenesten
ikke finner det forsvarlig å la barna bo hjemme lenger. Dette vil
si at barnet må plasseres utenfor hjemmet parallelt med at saken
behandles av nemnda, og nemnda får dermed inn en ny akuttsak der
det skal utføres legalitetskontroll. I og med at i overkant av 50
prosent av akuttsakene, som godkjennes gjennom legalitetskontrollen,
klages inn til fylkesnemnda, er det høy sannsynlighet for at nemnda
vil motta en klagesak som følge av akuttsaken. Dette bidrar til
ytterligere arbeidsbelastning for fylkesnemndene. Kortere saksbehandlingstid
i de ordinære sakene vil etter Riksrevisjonenes vurdering, i tillegg
til en reduksjon av de menneskelige påkjenningene, også medføre
mindre bruk av ressurser gjennom færre akutt- og klagesaker til
fylkesnemndene og færre og kortere opphold i midlertidige tiltak
for barna.
Antall saker der fylkesnemndene har fattet vedtak,
har økt med om lag 30 prosent fra 2010 til 2014. For den mest arbeidskrevende
sakstypen (de ordinære sakene) har antall vedtak økt med i overkant
av 40 prosent. I perioden har fylkesnemndene fått tilført om lag
28 prosent i økte ressurser til saksbehandling.
Beregninger ut fra både departementets produktivitetsmål
og supplerende produktivitetsberegninger viser at fylkesnemndene
har hatt en positiv produktivitetsutvikling fra 2010 til 2014. Samlet
sett har fylkesnemndene hatt en forbedret ressursutnyttelse i perioden.
Produktivitetsberegningene viser at forskjellene i
produktivitet fylkesnemndene imellom er mindre i 2014 sammenlignet
med i 2010. Dette kan tyde på at det har blitt en mer ensartet saksbehandlingspraksis
mellom fylkesnemndene på området. Analysen viser imidlertid at produksjonen av
vedtak kan økes, gitt de saksbehandlingsressursene som er tilgjengelig.
Blant annet viser beregningene at fylkesnemndene som helhet i 2014 kunne
fattet om lag 8 prosent flere vedtak i ordinære saker, noe som tilsvarer
om lag 180 flere vedtak.
Produktivitetsberegningene viser videre at det for
enkelte fylkesnemnder er store variasjoner i produktivitet fra år
til år. I faser der antall innkomne saker er økende, vil fylkesnemndene kunne
forbedre sin produksjon ved å utføre effektiviseringstiltak internt
i nemnda. I faser der saksinngangen går ned, vil enkelte fylkesnemnder
ha kapasitet til å behandle saker for andre fylkesnemnder. Nemndene
vil i denne situasjonen være avhengig av et hensiktsmessig system
for å utveksle ressurser for å opprettholde produktiviteten.
Barnevernloven åpner for at nemndsleder i enkelte
saker som tilfredsstiller spesifikke vilkår, kan beslutte at en
ordinær sak skal avgjøres på bakgrunn av sakens dokumenter og av
nemndsleder alene. Dette innebærer at det ikke gjennomføres forhandlingsmøte
i saken, noe som reduserer ressursbruken nemnda må benytte på saksbehandlingen.
Andelen ordinære saker som behandles på en slik forenklet måte,
ligger i perioden 2010−2014 stabilt på om lag 25 prosent, men det
er store variasjoner mellom fylkesnemndene med hensyn til i hvilken
grad de benytter forenklet behandling. I 2014 behandlet en fylkesnemnd
39 prosent av de ordinære sakene forenklet (Fylkesnemnda i Agder),
mens en annen (Fylkesnemnda i Troms og Finnmark) bare behandlet
om lag 20 prosent av sakene forenklet. Det går fram av undersøkelsen
at nemndslederne har ulike oppfatninger av hvor mange forenklede
saker det er realistisk for dem å behandle i løpet av ett år; antallet
varierer mellom 5 og 40 saker.
Dersom samtlige fylkesnemnder behandlet forenklet
samme andel saker som Fylkesnemnda i Agder i 2014, ville fylkesnemndene
sett under ett fattet over 50 prosent flere vedtak i ordinære saker
uten forhandlingsmøte i 2014. Riksrevisjonen konstaterer at det
er et betydelig uutnyttet potensial for bruk av muligheten til forenkling.
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
har det overordnede ansvaret for at fylkesnemndene gjennomfører
aktiviteter i samsvar med målene i Stortingets vedtak og forutsetninger,
jf. reglement for økonomistyring i staten, men fylkesnemnda er et
selvstendig og frittstående forvaltningsorgan i sin faglige virksomhet.
I styringen av fylkesnemndene har departementet
over flere år hatt oppmerksomheten på saksbehandlingstid og nemndsledernes
produksjon av saker med forhandlingsmøte. Til tross for dette er
saksbehandlingstidene langt over lovens krav.
Undersøkelsen viser at det er uenighet mellom departementet
og fylkesnemndene om hvorvidt lovens krav til at forhandlingsmøte
skal avholdes snarest og hvis mulig innen 28 dager etter at saken
ble mottatt i nemnda, er realistisk eller ikke. Departementet mener
det ikke er tilstrekkelig grunnlag for å endre fristen, da det for
de private partene er viktig med rask saksbehandling, slik at de
slipper å leve i uvisshet unødig lenge. Riksrevisjonen konstaterer
at uenigheten har vedvart i mange år, og at det fortsatt ikke er
enighet mellom departementet og fylkesnemndene om hva som er en
realistisk saksbehandlingstid for de ordinære sakene.
Et viktig premiss for fylkesnemndenes arbeid
er at nemndslederne har besluttende myndighet i den enkelte sak,
og at det bare er domstolene som kan overprøve fylkesnemndenes vedtak.
Et annet viktig premiss er at det skal være høy rettssikkerhet og
likeverdig saksbehandling av høy kvalitet i hele landet. Departementet
innhenter ikke styringsinformasjon som kan belyse om kvaliteten
av saksbehandlingen i fylkesnemndene er betryggende og tillitskapende
slik barnevernloven stiller krav om. Undersøkelsen viser blant annet
at nemndene i perioden 2010−2014 i om lag 20 prosent av klagesakene
har gitt partene som har klaget, medhold, men at det varierer i
hvilken grad nemndene gir medhold i klagesakene. I 2014 ga Fylkesnemnda
i Buskerud og Vestfold medhold i 8,5 prosent av klagesakene, mens
Fylkesnemnda i Oppland og Hedmark ga medhold i 31,4 prosent av klagesakene.
De store variasjonene imellom fylkesnemndene gir etter Riksrevisjonens
vurdering tvil om likeverdighetsprinsippet ivaretas. Riksrevisjonen
mener det må framskaffes informasjon om på hvilke områder det er store
forskjeller mellom fylkesnemndene og årsakene til dette, slik at
det kan vurderes om det er behov for å iverksette forbedringstiltak.
Undersøkelsen viser videre at departementets krav
til rapportering ikke gir et godt bilde av nemndsledernes produksjon,
og at det bare etterspørres informasjon om hvor mange saker med forhandlingsmøte
nemndslederne gjennomfører. Departementet mener at det ikke har
vært behov for å følge med på hele fylkesnemndas produksjon og arbeidsinnsats.
Riksrevisjonen er enig med departementet i at det ikke er nødvendig med
rapportering om hele produksjonen og arbeidsinnsatsen, men mener
at dagens innretning kun mot saker med forhandlingsmøte kan bidra til
at nemndslederne ikke i stor nok grad benytter den forenklede behandlingsformen
i saker der loven åpner for det.
Fylkesnemndene er avhengig av et velfungerende
saksbehandlingssystem for å behandle saker effektivt. Dagens system
er utdatert, og departementet opplyser at det er nødvendig å få et
nytt saksbehandlingssystem raskt. Et nytt system er under utvikling,
men det er forsinket. I tillegg er det ifølge sentralenheten noe
usikkert om det nye systemet vil løse fylkesnemndenes utfordringer
blant annet med oversendelse av sensitive opplysninger. Riksrevisjonen
mener det er viktig for fylkesnemndene at det innføres et saksbehandlingssystem
som sikrer effektiv saksbehandling.
Satsene for godtgjøring av barnets talspersoner har
ikke blitt endret siden 1993, mens satsene for fagkyndige nemndsmedlemmer
ikke har blitt endret siden 2001. Undersøkelsen viser at dagens system
gjør det tidkrevende for nemndene å oppnevne talspersoner og fagkyndige
da de aktuelle personene ikke sjeldent foretrekker oppdrag som er
bedre betalt. Undersøkelsen viser at enkelte nemnder må rekruttere
fagkyndige fra andre deler av landet, og dette resulterer i mer
tid brukt på administrasjon og i høyere reiseutgifter.
Det framgår av undersøkelsen at det er lite
informasjon om fylkesnemndenes arbeid tilgjengelig for befolkningen,
i form av for eksempel egen nettside eller annet informasjonsmateriale.
Fylkesnemndene har et viktig samfunnsoppdrag, og det bør etter Riksrevisjonens
vurdering finnes lett tilgjengelig informasjon om fylkesnemndene for
brukerne og befolkningen generelt, og for andre offentlige instanser.
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
opprettet sentralenheten i 2011. Det går fram av Prop. 1 S (2012−2013)
at departementet forventet at dette skulle gi gevinster blant annet gjennom
utveksling av beste praksis på tvers av fylkesnemndene og økt produktivitet
i saksbehandlingen. Sentralenheten skal styre og samordne arbeidet
i fylkesnemndene, og sikre høy rettssikkerhet og likeverdig saksbehandling av
høy kvalitet i hele landet.
Styringen av fylkesnemndene har blitt styrket
på flere områder som følge av opprettelsen av sentralenheten, blant
annet når det gjelder ledelsen av fylkesnemndene, økt kompetanseutvikling
og økt erfaringsutveksling mellom fylkesnemndene. Sentralenheten
har i mindre grad bidratt til samordning av fylkesnemndene. Fylkesnemndene
har blant annet valgt ulike løsninger når det gjelder hvordan de
fordeler innkomne saker, om det gjennomføres forhandlingsmøter i
flere byer i nemndas område, og hvilken strategi de har valgt for
beramming av forhandlingsmøter. Riksrevisjonen mener det er behov
for økt samordning av arbeidet i fylkesnemndene, blant annet for å
oppnå bedre ressursutnyttelse.
Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden varierer
mellom fylkesnemndene, og det er store variasjoner fra ett år til
ett annet. I 2014 var det Fylkesnemnda i Rogaland som hadde lengst gjennomsnittlig
saksbehandlingstid fram til første dag i forhandlingsmøte med 117
dager, mens Fylkesnemnda i Telemark hadde lavest saksbehandlingstid
med 68 dager. Dette vil si at barna og de berørte familiene i Rogaland
i gjennomsnitt ventet 49 dager lenger enn hva som var tilfellet
i Telemark. Forskjellen mellom nemnda med kortest og lengst gjennomsnittlig
saksbehandlingstid var på 43 dager i 2010, mens den var på sitt
høyeste i 2012 med 69 dager.
Sentralenheten har to virkemidler for å jevne
ut forskjeller i saksbehandlingstider: 1) å flytte ansvaret for
enkeltkommuner til en annen nemnd og 2) sakshjelpsordningen, der
nemndsledere saksbehandler saker fra andre nemnder. Begge virkemidlene
baserer seg på et prinsipp om at noen fylkesnemnder har ledig kapasitet.
Undersøkelsen viser at i en situasjon der alle fylkesnemndene har
saksbehandlingstider som i vesentlig grad overstiger lovens krav,
har virkemidlene blitt benyttet i liten grad. Riksrevisjonen mener
at det ikke er etablert tilstrekkelig gode virkemidler for å utjevne saksbehandlingstider
mellom fylkesnemndene.
Sentralenheten har ikke prioritert arbeidet
med risikovurderinger høyt, og departementet har vært lite opptatt
av risikostyringen i oppfølgingen av fylkesnemndene. Fylkesnemndene
er i en krevende situasjon med hensyn til både måloppnåelse og sikkerhet,
og Riksrevisjonen mener at risikostyringen bør få økt oppmerksomhet
i styringen av fylkesnemndene.
For å redusere saksbehandlingstiden anbefaler Riksrevisjonen
at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i samarbeid
med Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker
tar initiativ til
å avklare hvilke tiltak som må iverksettes for at fylkesnemndene
skal kunne oppfatte lovens tidskrav til saksbehandling av de ordinære
sakene som realistisk og forpliktende
videreutvikler virkemidlene for utveksling
av ressurser for å redusere de store forskjellene i saksbehandlingstid
mellom fylkesnemndene. Dette burde være en særlig viktig oppgave
for sentralenheten
legger til rette for at nemndslederne får
økt oppmerksomhet om barnevernlovens muligheter for forenklet saksbehandling,
og vurderer om det er behov for økt veiledning og opplæring i denne sammenheng
sørger for at fylkesnemndene så snart som
mulig får et nytt og forbedret saksbehandlingssystem.
Statsråden viser til at Riksrevisjonen har belyst flere
sentrale og relevante forhold. Informasjonen er nyttig i det videre
arbeidet for å redusere saksbehandlingstiden og gjøre saksbehandlingen mer
likeartet.
Det er etter departementets vurdering avgjørende
for et velfungerende barnevern at saksbehandlingstidene i fylkesnemndene
er korte, både i sakene som omhandler barn som bor hjemme, og for
barn som er plassert utenfor hjemmet mens saken behandles. Det er
etter statsrådens mening alvorlig at nesten 30 prosent av de ordinære
sakene med forhandlingsmøte i 2014 hadde en saksbehandlingstid på
over fire måneder, og det er grunn til å prioritere tiltak for å
endre dette forhold. Det framheves samtidig at hurtig behandling
ikke må gå på bekostning av rettssikkerheten og kravene til forsvarlig
saksbehandling.
Statsråden tar tilbakemeldingen om at mangelfull
styring og oppfølging fra departementet av sentralenheten forårsaker
lang saksbehandlingstid, alvorlig, og vil se nærmere på hvordan
departementet kan forbedre styringen og oppfølgingen. Departementet
skal fortsatt følge med på saksbehandlingstid, effektivitet og produktivitet
i fylkesnemndene. Parallelt med denne oppfølgingen er det startet
et arbeid med å utarbeide indikatorer for rapportering av om saksbehandligen
også er betryggende og tillitskapende, og departementet vil vurdere hvordan
dette kan brukes i styringen av nemndene i framtiden.
Statsråden opplyser at fylkesnemndene de siste årene
har blitt tilført ekstra ressurser for å kunne oppfylle bestemmelsen
i barnevernlovens § 7-14 om krav til saksbehandlingstid, og ser
dette som uttrykk for at det har vært enighet mellom departementet
og sentralenheten om at det er krevende å oppfylle lovens intensjon
om rask behandling. For å øke nemndenes behandlingskapasitet er budsjettet
økt de to siste årene. I tillegg vil sentralenheten fortsette arbeidet
med å utføre interne effektiviseringstiltak og utveksle ressurser. Det
er også ansatt en jurist som skal ambulere mellom nemnder ved ekstra
behov og bidra til å utjevne forskjell i behandlingstider.
I samarbeid med sentralenheten vil departementet
vurdere hvordan den kan sikre lik organisering og oppgaveløsning,
slik at nemndene både kan bli mer effektive og lære av hverandre.
I og med at nemndene er frittstående, uavhengige domstollignende
forvaltningsorganer, vil departementet legge vekt på at arbeidet
for en felles og mer likeartet praksis skjer gjennom et faglig og kollegialt
utviklingsarbeid i samarbeid mellom nemndene. Sentralenheten vil
ha en viktig oppgave i å legge til rette for et slikt samarbeid.
Statsråden vil sørge for at nemndslederne øker oppmerksomheten
om barnevernlovens muligheter for forenklet saksbehandling. I denne sammenhengen
vil det bli vurdert om det er behov for økt veiledning og opplæring,
og muligheten for utvikling av beste praksis. Det vil også bli vurdert
om departementets mål- og resultatkrav i tildelingsbrevene bør endres.
Dagens målkrav kan føre til at saker ikke behandles forenklet, fordi
nemndene prioriterer å oppfylle kravet til antall saker med forhandlingsmøte
per nemndsleder.
Avslutningsvis opplyser statsråden at innføringen
av et nytt og forbedret saksbehandlingssystem følger framdriftsplanen,
og del to av prosjektet innebærer utvikling av sikker elektronisk
meldingsutveksling med eksterne aktører som domstoler, kommuner
og advokater. Den elektroniske meldingsutvekslingen vil ivareta krav
om personsikkerhet, og bidra til å få ned saksbehandlingstiden i
nemndene.
Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.