I proposisjonen viser Kommunal- og moderniseringsdepartementet
til tidligere dokumenter hvor retningslinjer for forholdet mellom
politikk og administrasjon har vært behandlet, og som
ligger til grunn for de gjeldende administrativt fastsatte retningslinjene om
karantene og saksforbud: St.meld. nr. 11 (2000–2001) Om forholdet
mellom embetsverket, departementenes politiske ledelse og andre
samfunnsaktører og St.meld. nr. 23 (2004–2005) Om bruk av karantene
for politisk leiing i departementa ved overgang til stilling utanfor
staten. På bakgrunn av vedtak i Stortinget 11. mars 2011, jf. Innst.
179 S (2009–2010), oppnevnte regjeringen et evalueringsutvalg 24.
oktober 2011 for å gjennomgå erfaringene med retningslinjene om
karantene og saksforbud, vurdere om de har virket etter hensikten
og behovet for endringer i regelverket. Utvalgets vurderinger og
tilrådinger framgår av NOU 2012:12 Ventetid – et spørsmål om tillit.
Utredningen ble sendt på høring 24. juli 2012.
Et lovforslag, som bygget på NOU 2012:12, ble sendt
på høring 11. oktober 2013. På bakgrunn av høringsinnspillene vurderte
departementet saken på nytt og sendte ut et forslag på høring 4.
juli 2014, som inneholdt store deler av forslagene som ble sendt på
høring i oktober 2013. Dette forslaget, som proposisjonen bygger
på, innebærer i all hovedsak en videreføring og lovfesting av dagens
regler om karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og
tjenestemenn. I proposisjonen er det nærmere redegjort for de ulike
høringsrundene og høringsinstansenes innspill til disse.
I proposisjonen redegjøres det nærmere for innholdet
i de tre gjeldende retningslinjene, som alle ble fastsatt i 2005:
«Retningslinjer om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for
politikere ved overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen»,
«Retningslinjer for bruk av karantene ved overgang fra politisk
stilling til departementsstilling» og «Retningslinjer for karantene
og saksforbud ved overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen for
embets- og tjenestemenn».
Disse retningslinjene har status som administrative
instrukser og har bare virkning internt i statsforvaltningen. For
i praksis å kunne ilegge karantene og saksforbud er man derfor avhengig
av en egen klausul i utnevningsvedtaketeller
arbeidskontrakten. Dette gjelder både for politikere, embetsmenn
og tjenestemenn. Retningslinjene som gjelder for politikerne, håndheves
av Karanteneutvalget, et offentlig oppnevnt uavhengig utvalg administrativt
underlagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet, opprettet ved
Kongelig resolusjon 7. oktober 2005.
I proposisjonen vises det til at spørsmålet
om avstengning fra ny stilling eller saksområder for en periode
er naturlig å vurdere i et bredere perspektiv. Departementet viser
derfor til at også andre regler og retningslinjer mv. enn karanteneregelverket
kan bidra til å sikre tilliten til politikere og embetsverk ved overgang
til ny stilling eller verv. Etiske retningslinjer for statstjenesten
er et sentralt virkemiddel for å styrke tilliten til forvaltningens
integritet. Mens arbeidsforholdet består, vil regler om taushetsplikt,
lojalitet og arbeidsgivers styringsrett ha betydning. Et annet regelsett
utgjøres av sentrale saksbehandlingsregler og regler om beslutningsprosesser
i forvaltningsloven, så som inhabilitet, forvaltningsorganets utredningsplikt
og regler om begrunnelse for vedtaket og taushetsplikt. I tillegg
kommer alminnelige rettsregler som for eksempel straffebestemmelser
om korrupsjon.
Etter at et arbeidsforhold er avsluttet, er
det svært begrenset hva arbeidsgiver kan påberope seg av det nevnte
regelverket. Uten et karanteneregelverk vil det bare være reglene
om taushetsplikt som kan påberopes, med de bevismessige utfordringer
det innebærer å påvise et brudd på taushetsreglene.
I proposisjonen pekes det på de generelle prinsippene
som gjelder for forholdet mellom politikk og administrasjon. Disse
er en del av vår politiske kultur og inngår som del av normene for
god forvaltningsskikk. Embets- og tjenestemenn forventes å opptre med
lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet overfor departementenes
politiske ledelse.
Videre drøftes de hensyn som taler for og imot
å legge begrensninger på visse overganger, med særlig vekt på det
grunnleggende hensynet om å opprettholde tilliten til forvaltningen
og det politiske system. I tillegg kommer hensynene til et tilgjengelig
regelverk, en transparent forvaltning og mulighet til å føre kontroll
med forvaltningens avgjørelser og rekrutteringshensyn.
Regler om karantene og saksforbud henger sammen
med at de hensynene som ønskes ivaretatt, ikke kan sikres tilstrekkelig
på annen måte. Det tidsmessige skillet som disse reglene setter,
kan redusere den faktiske muligheten eller sannsynligheten for brudd
på taushetsplikt eller annen bruk av sensitive opplysninger eller
usaklige avgjørelser før overgangen. Det kan bidra til å styrke
allmennhetens tillit til statsforvaltningen og det politiske system.
Departementet antar at den foreslåtte lovfestingen i praksis verken
vil føre til problemer med å rekruttere embetsverk eller politiske
stillinger eller problemer med å finne nytt arbeid etter fratredelse.
I proposisjonen presenteres erfaringene fra
praktiseringen av de gjeldende retningslinjene på bakgrunn av Evalueringsutvalgets
gjennomgang og evaluering av alle sakene som er behandlet i Karanteneutvalget
frem til 1. juni 2012. Karanteneutvalgets avgjørelser bygger på
konkrete helhetsvurderinger av om vilkårene for karantene og saksforbud
er oppfylt.
Departementet redegjør for bakgrunnen for at
det foreslås en lovfesting av reglene om karantene og saksforbud.
Lovfesting gir et sikkert hjemmelsgrunnlag for de enkelte elementene
i ordningen og vil også motvirke tilfeldige variasjoner i praktiseringen av
regelverket. En lovfesting med detaljerte regler vil imidlertid
kunne gjøre ordningen noe mindre fleksibel, særlig for lavere stillinger.
Departementet finner det hensiktsmessig å samle hele
karanteneregelverket i en felles lov. Det er bl.a. de samme hensynene
som skal ivaretas for de gruppene lovforslaget gjelder, og det er
viktig at normene som ligger til grunn for de foreslåtte reguleringene samles
og behandles i et felles lovforslag. En samlet lov vil dessuten
gi bedre oversikt for brukerne av loven.
Internasjonalt blir regler om karantene ved
fratreden fra stilling eller verv i det offentlige sett i sammenheng
med integritetsregleverket generelt. Det er få internasjonale rettskilder
som direkte regulerer spørsmålet om politikere, embets- og tjenestemenns overgang
fra stilling i statsforvaltningen. I proposisjonen gis det en fremstilling
av sammenlignbart regelverk i de nordiske landene, Storbritannia
og USA og internasjonale føringer som Europarådets rekommandasjon
R (2000) 10, gitt i henhold til handlingsplanen mot korrupsjon vedtatt
av Europarådets parlament i 1997.
Departementet foreslår å videreføre reglene
for de persongruppene som er omfattet at dagens tre sett med retningslinjer:
politikere, herunder statsministeren, statsråder, statssekretærer
og politiske rådgivere, embetsmenn og tjenestemenn. Se lovforslaget
§ 1.
Loven vil gjelde for overgang til privat virksomhet,
enten den er kommersiell eller ideell, og overgang til interesseorganisasjoner.
Overgang til statseide virksomheter og til kommunal sektor, samt overgang
ved oppstart av næringsvirksomhet omfattes også. Gjeldende avgrensning
mot overgang til partipolitisk arbeid eller politiske verv i Storting, kommuner
og fylkeskommuner, opprettholdes.
Departementet foreslår å videreføre det geografiske
virkeområdet for politikeres overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen.
Loven bør gjelde uavhengig av om overgangen skjer til virksomhet
i Norge eller i utlandet. Departementet legger til grunn at det
bare er aktuelt å reagere med karantene og saksforbud i saker hvor
virksomheten har kontaktflater til Norge i slik utstrekning at overgangen
berører de offentlige interesser som lovforslaget skal beskytte.
Departementet foreslår å videreføre dagens ordning
med et uavhengig organ som avgjør spørsmål om karantene, saksforbud
og eventuelle sanksjoner for politikere som går ut av statsforvaltningen.
Siden det skal være et permanent organ med forvaltningsmyndighet,
foreslås benevnelsen Karantenenemnda, jf. lovforslaget § 4. (I likhet
med proposisjonen benyttes benevnelsen Karanteneutvalget i innstillingen, med
unntak av i lovforslaget.) Kongen kan gi forskrift om nemdas sammensetning
og funksjonstid.
Departementet foreslår at alle overganger til
stillinger eller verv mv. utenfor statsforvaltningen eller til oppstart
av næringsvirksomhet, skal meldes til Karanteneutvalget, jf. lovforslaget
§ 5. Dette er en utvidelse i forhold til gjeldende rett. Når alle
overganger skal meldes, sikrer man at slike som kan være problematiske
i henhold til regelverket blir vurdert av Karanteneutvalget. Informasjonsplikten
gjelder alle overganger innen ett år etter fratreden fra den politiske
stillingen. Departementet foreslår å videreføre gjeldende regler
om at politikeren skal gi Karanteneutvalget alle nødvendige opplysninger
senest tre uker før tiltredelse eller oppstart av egen virksomhet.
Ved etablering av næringsvirksomhet skal det fremlegges bevis på
at slik næringsvirksomhet er etablert. I den grad det kan være taushetsbelagt
informasjon i forbindelse med saksbehandlingen, vil sekretariatet
og Karanteneutvalget ha taushetsplikt. Departementet vil i samråd
med Karanteneutvalget utarbeide et detaljert meldeskjema som vil
bidra til å sikre informasjon og redusere saksbehandlingstiden.
Departementet understreker at karantene kun skal
benyttes i unntakstilfeller og etter en streng nødvendighetsvurdering
i det enkelte tilfelle.
Departementet foreslår å videreføre den gjeldende
maksimale grensen for karantenetid på inntil seks måneder etter
fratreden fra den politiske stillingen. Dette anses tilstrekkelig
både for å ivareta hensynet til tilliten til forvaltningen og det
politiske systemet og hensynet til unødvendig hindring av overgang
til andre sektorer.
Karantene innebærer først og fremst et forbud mot
å tiltre den nye stillingen innen en bestemt dato, samt å opptre
på vegne av den nye virksomheten i denne perioden, og det kan også
være pålagt kontaktforbud overfor ny arbeidsgiver. Når det gjelder
vilkårene for å ilegge karantene, er departementet av den oppfatning
at gjeldende retningslinjer har vært dekkende for å ivareta behovet
og hensynene bak regelverket, og de foreslås i hovedsak videreført,
men med en omredigering. Departementet foreslår derfor at karantene
kan ilegges i særlige tilfeller når det foreligger en konkret forbindelse
mellom politikerens tidligere ansvarsområder eller arbeidsoppgaver
i den politiske stillingen, eller bestemte saker som var til behandling
i departementet i politikerens funksjonstid, og den aktuelle virksomhetens
interesser. Alternativet «bestemte saker som var til behandling
i departementet i politikerens funksjonstid» representerer en utvidelse
i forhold til gjeldende retningslinjer. Forslaget har bakgrunn i
problemene med å fastsette et passende saksforbud, spesielt for
tidligere politiske rådgivere. Videre kan karantene ilegges når
politikerens tidligere ansvar og arbeidsoppgaver har gitt eller
kan gi den nye virksomheten særlige fordeler, eller når det er en
sammenheng mellom vedkommendes tidligere ansvar og arbeidsoppgaver
og den nye virksomheten, som kan være egnet til å svekke tilliten
til forvaltningen generelt.
Saksforbud innebærer et forbud mot at politikeren
involverer seg i bestemte saker eller saksfelt. Det kan ilegges
alene eller i tillegg til karantene. Etter dagens retningslinjer
gjelder de samme kriterier for bruk av saksforbud som for karantene,
og departementet foreslår bare noen mindre justeringer i disse. Også
politiske rådgivere vil nå kunne omfattes av saksforbud.
Med hensyn til saksforbudets lengde mener departementet
at inntil 12 måneder vil være tilstrekkelig til å beskytte de interessene
som skal vernes. Når særlig tungtveiende hensyn tilsier det, foreslår
departementet at saksforbudet kan gis i inntil 12 måneder i tillegg
til en eventuell karantene. Karantene og saksforbud vil etter dette
kunne ilegges samlet for et tidsrom på inntil 18 måneder. Dette
er en utvidelse i forhold til gjeldende ordning.
Etter lovforslaget har politikeren rett til
godtgjørelse som tilsvarer lønnen politikeren mottok i sitt verv,
med tillegg av feriepenger, jf. lovforslaget § 8. Det innebærer
at retten til godtgjørelse i karantenetiden, som i dag er regulert
ved stortingsvedtak, lovfestes. § 8 har også bestemmelser om gruppelivsordning
og fradrag i godtgjørelsen for annen arbeidsinntekt mv.
Etter departementets vurdering er en karantene for
tidligere politikeres overgang til de øverste embeter og stillinger
i departementene nødvendig for å skape klare skiller mellom de forskjellige
rollene for politikere og embetsverk. Departementet viderefører dagens
retningslinjer om en automatisk karantene for de øverste embeter
og stillinger i departementene, det vil si departementsråd, assisterende
departementsråd (nytt i forhold til dagens retningslinjer), ekspedisjonssjef
og informasjonssjef (kommunikasjonssjef), jf. lovforslaget § 10.
I likhet med gjeldende retningslinjer forutsettes det
at en politiker som ilegges karantene ved overgang til embete eller
stilling i et departement, skal stå til disposisjon for departementet
for andre arbeidsoppgaver. Tiltredelsen utsettes ikke. Arbeidsgivers alminnelige
styringsrett vil gjelde. Benevnelsen karantene benyttes ikke i lovforslaget
i denne forbindelse, da den ikke passer så godt hvor vedkommende faktisk
tiltrer og har en plikt til å stå til disposisjon for departementet.
Lovforslaget presiserer i stedet innholdet i restriksjonene.
Departementets forslag betyr få realitetsendringer,
men det er gjort en del presiseringer. Restriksjonene innebærer
et forbud mot å utøve stillingens funksjoner, mot å stå i direkte
rådgivningsforhold til politisk ledelse og mot å ha arbeidsoppgaver
som vedrører saker som politikeren hadde til behandling i sin politiske
stilling. Vedkommende bør heller ikke benytte den aktuelle embets-
eller stillingstittelen i perioden.
Det foreslås å videreføre en varighet for forbudene
på seks måneder der overgangen skjer til samme departement, og tre
måneder ved overgang til annet departement. Dessuten videreføres
adgangen til å gjøre unntak fra de automatiske restriksjonene der det
foreligger særlige tungtveiende grunner.
Også politikere som tiltrer andre stillingskategorier
i et departement enn de ledende stillingene som er nevnt ovenfor,
kan få begrensninger i sitt arbeidsforhold i forbindelse med overgangen
fra vervet som politiker, jf. lovforslaget § 11. For disse mener
departementet at det er nødvendig at loven gir en nærmere presisering
av departementenes omdisponeringsadgang. Dagens retningslinjer foreslås
videreført, slik at den tidligere politikeren i en periode på inntil
seks måneder etter fratreden, ikke skal ha oppgaver som medfører
at vedkommende kommer i et direkte rådgivningsforhold til politiske
ledelse. Når tungtveiende grunner tilsier det, foreslås det at vedkommende tidligere
politiker i inntil tre måneder, på bakgrunn av en konkret vurdering,
kan ilegges slike begrensninger som gjelder for de ledende departementsstillingene.
Den som tiltrer eller gjeninntrer i embete eller stilling
i et departement og blir ilagt restriksjoner i den forbindelse,
har rett til embetets eller stillingens lønn i henhold til statens
tariffavtale eller lederlønnskontrakt. Det foreslås lovfestet at
lønn eller vederlag for annet arbeid, verv eller oppdrag som vedkommende
måtte motta eller opptjene i perioden med restriksjoner,
går til fradrag i lønnen, jf. lovforslaget § 12. Departementet presiserer
at fradrag bare gjelder arbeidsvederlag, ikke godtgjørelse for styreverv
i f.eks. idrettslag eller borettslag.
Departementet foreslår å lovfeste at politikere som
går over til ledende embeter eller stillinger i departementene,
skal ha en mulighet for fritak for den automatiske begrensningen
i funksjoner etter beslutning av det aktuelle fagdepartementet,
jf. lovforslaget § 10 tredje ledd. Dersom fritak ikke gis, mener departementet
at vedkommende politiker bør gis rett til ny vurdering. Det samme
gjelder ved overgang til andre embeter og stillinger, hvor det ikke
ilegges en automatisk begrensning i funksjoner, men foretas en skjønnsmessig
vurdering, jf. lovforslaget § 11.
Departementet foreslår at departementsråder,
assisterende departementsråder, ekspedisjonssjefer og øverste leder
(direktør) for statlige virksomheter kan ilegges karantene og saksforbud
ved overgang til stilling eller verv mv. utenfor statsforvaltningen
og ved etablering av næringsvirksomhet, uavhengig av om de har en
karanteneklausul i sin arbeidskontrakt. Forslaget innebærer en utvidelse
av adgangen til å ilegge karantene og saksforbud i forhold til gjeldende
rett, der en karanteneklausul bygger på avtale. Den foreslåtte lovhjemmelen
vil kunne bidra til en mer enhetlig praksis på området.
Vilkårene for å ilegge karantene og saksforbud, jf.
lovforslaget § 13, er sammenfallende med vilkårene for å ilegge
politikere karantene og saksforbud ved overgang til stilling mv.
utenfor forvaltningen. Karantene og saksforbud kan ilegges i «særlige
tilfeller», hvilket innebærer en streng nødvendighetsvurdering i
den konkrete saken for å se om det er nødvendig å ilegge slike restriksjoner
for å beskytte statens interesser.
Karantene kan ilegges i inntil seks måneder
regnet fra datoen for fratreden. Saksforbud kan ilegges for en periode
på inntil ett år regnet fra samme tidspunkt. Karantene og saksforbud
i kombinasjon kan ikke overstige ett år. Dette er en videreføring
av gjeldende rett.
Departementet foreslår at for de øvrige embeter og
stillinger i statsforvaltningen (ikke avgrenset til departementene)
skal hovedregelen være at det må tas forbehold i forbindelse med
utnevnelsen eller tilsettingen om at karantene og saksforbud kan
ilegges, dersom vedkommende går over til stilling eller verv utenfor
statsforvaltningen. Som en sikkerhetsventil foreslås det at det
i noen tilfeller bør være adgang til å ilegge karantene og saksforbud,
selv om det ikke er avtaleforankret, dersom tungtveiende hensyn
vedrørende tilliten til forvaltningen tilsier dette, jf. lovforslaget
§ 14 fjerde ledd. Perioden for karantene og saksforbud er den samme
som for departementsråder mv. omtalt ovenfor.
For allerede inngåtte kontrakter konkluderer
departementet med at ileggelse av karantene og saksforbud med hjemmel
i den nevnte sikkerhetsventilen ikke kan anses for å være i strid
med forbudet mot at lover gis tilbakevirkende kraft, jf. Grunnloven
§ 97.
I tråd med dagens retningslinjer foreslår departementet
å videreføre informasjonsplikten arbeidstakeren har for, uten ugrunnet
opphold og på eget initiativ, å varsle arbeidsgiver om overgangen
til ny stilling/utøvelse av næringsvirksomhet. Dette gjelder både
embets- og tjenestemenn som er ilagt klausul om karantene og saksforbud
og gruppen departementsråder mv. som kan ilegges slike restriksjoner direkte
med hjemmel i loven. Informasjonsplikten foreslås også å gjelde
for øvrige embets- og tjenestemenn, jf. lovforslaget § 15 andre
ledd. Dette for at arbeidsgiver skal kunne ha mulighet for å benytte
sikkerhetsventilen for å pålegge saksforbud og karantene dersom
arbeidstakers ansvarsområder eller arbeidsoppgaver kan gi grunnlag
for dette.
Informasjonsplikten gjelder alle overganger innen
tolv måneder etter fratreden. Departementet kan gi forskrift om
informasjonsplikten.
Departementet ønsker ikke å foreslå en lovfestet informasjonsplikt
for den ansattes nye arbeidsgiver, da det erfaringsmessig ikke har
vært spesielle problemer med å få informasjon om det nye arbeidsforholdet.
Som kompensasjon for inntektsbortfall på grunn av
ilagt karantene, foreslår departementet at vedkommende skal ha krav
på en godtgjørelse tilsvarende lønnen i fratrådt embete eller stilling,
med tillegg av feriepenger. Eventuelt annet arbeidsvederlag fratrekkes.
Karanteneperioden godskrives som pensjonsgivende tjenestetid i Statens
pensjonskasse og vedkommende embets-/tjenestemann er omfattet av
gruppelivsordningen som følger av hovedtariffavtalen i staten, jf.
lovforslaget § 16.
Av hensyn til behovet for en rask avgjørelse, foreslår
departementet at tilsettingsmyndigheten gis en frist på to uker
for å treffe vedtak om karantene og saksforbud. Nærmere bestemmelser
om myndighet og saksbehandling gis ved forskrift, jf. lovforslaget § 17.
Departementet mener at forvaltningslovens regler ivaretar
retten til møte med arbeidsgiver om saken og rett til å la seg bistå
av tillitsvalgt eller annen rådgiver, og at det ikke er behov for
særskilte bestemmelser om dette.
Departementet legger til grunn at forvaltningsloven
gjelder med de særskilte bestemmelser som gis i loven, jf. lovforslaget
§ 3. Vedtak om karantene og saksforbud må regnes som enkeltvedtak
etter sitt innhold, og de ordinære saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak
etter forvaltningsloven må som utgangspunkt gjelde for disse avgjørelsene.
Departementet foreslår unntak fra retten til å klage. I stedet videreføres
dagens ordning hvor vedkommende som vedtaket retter seg mot gis
rett til ny vurdering av saken fra samme organ som traff det opprinnelige
vedtaket. Søksmål om gyldigheten av vedtak etter loven kan ikke
reises uten at parten har krevd ny vurdering av vedtaket, og ny
vurdering er gitt. Departementet kan gi forskrift om saksbehandlingen
vedrørende ny vurdering.
Departementet viser til at erfaringene med gjeldende
retningslinjer tilsier at reglene om karantene og saksforbud etterleves.
Det er ikke påvist brudd på dagens regelverk. Reaksjonsmulighetene
i lovforslaget tar først og fremst sikte på å rette opp brudd på
lovens bestemmelser. Departementet foreslår at Karanteneutvalget
og tilsettingsmyndigheten gis myndighet til å gi pålegg om tiltak
for å bringe ulovlige forhold til opphør. Videre foreslår departementet
i § 18 en hjemmel for å ilegge tvangsmulkt ved brudd på fristen
som er satt for å bringe det ulovlige forholdet til opphør. I lovforslaget
§ 19 foreslås det adgang til administrativ inndragning av inntekt
som er mottatt som følge av lovovertredelsen. Ved grov uaktsomhet eller
forsettlige overtredelser kan Karanteneutvalget og tilsettingsmyndigheten
ilegge et overtredelsesgebyr. Departementet mener for øvrig at rettssikkerhetshensyn
taler for å tillate full prøving ved domstolene i slike saker.
Det vises i proposisjonen til at Karanteneutvalget,
som finansieres over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett,
får administrativ støtte fra et sekretariat i dette departementet.
Denne ordningen foreslås videreført. Departementets vurdering er
at lovfesting av de gjeldende retningslinjene, sammen med de øvrige
reglene for karantene, kan bidra til en mer effektiv forvaltning
og gi bedre forståelse av innholdet i reglene. Dette kan
medføre administrative gevinster og dermed innsparing. Departementet
foreslår at det settes av et årlig beløp til dekning av den nye
nemdas utgifter, i tråd med tidligere praksis for Karanteneutvalget.
Departementet legger til grunn at lovforslaget ikke vil føre til
noen vesentlig økning i disse utgiftene.