3.1 Innledning og bakgrunn

Det overordnede utgangspunktet for arbeidsgruppens rapport har vært presidentskapets innstilling, Innst. 240 S (2013–2014), jf. Dokument 8:32 S (2013–2014), og Paris-prinsippenes krav til nasjonale institusjoner. Arbeidsgruppen har for øvrig tatt utgangspunkt i lovutkastet som allerede var utarbeidet av en arbeidsgruppe under Utenriksdepartementet «Høringsdokument om vurdering av endring av nasjonal institusjon for menneskerettigheter», sendt på høring 24. juni 2013, og høringsinstansenes innspill til dette, så langt det har latt seg forene med Stortingets vedtak 19. juni 2014. Det er også sett hen til andre nordiske lands lovgivning om nasjonal institusjon for menneskerettigheter.

I rapporten redegjøres det nærmere for etableringen av nasjonale institusjoner og det globale nettverket av nasjonale institusjoner (ICC), samt prinsippene for nasjonale institusjoners status, Paris-prinsippene, som fikk tilslutning av FNs generalforsamling i 1993 (resolusjon 48/134-1993).

Paris-prinsippene er ikke folkerettslig bindende, og de definerer heller ikke én spesifikk organisasjonsmodell, men de legger visse rammer (anbefalinger) for virksomheten som nasjonal menneskerettighetsinstitusjon, hvor det spesielt er lagt vekt på uavhengighet fra nasjonale myndigheter. Paris-prinsippene i originaltekst og oversatt versjon er vedlagt rapporten.

Nasjonale institusjoner for menneskerettigheter er i henhold til Paris-prinsippene offentlig oppnevnte, uavhengige organer som har som hovedformål å fremme og beskytte menneskerettighetene. De skal blant annet bistå myndighetene, frivillige organisasjoner og enkeltmennesker med rådgivning, utredning og informasjon knyttet til saksfelt eller enkeltsaker som har menneskerettslige aspekter.

Rapporten gjør også nærmere rede for ICCs akkrediteringsprosess som gir de nasjonale institusjonene anledning til å få anerkjennelse for i hvilken grad de oppfyller Paris-prinsippene. Akkrediteringen utføres av en egen underkomité, «The Sub-committee on Accreditation («SCA»), som har utarbeidet retningslinjer, såkalte «General Observations», som presiserer og utfyller SCAs tolkning av Paris-prinsippene. Arbeidsgruppen påpeker at praksis i forbindelse med akkrediteringen kan tyde på at SCA legger til grunn en dynamisk fortolkning av Paris-prinsippene, i retning av å styrke de nasjonale institusjonenes status. Prinsippene utvikles på denne måten gjennom akkrediteringsprosessen

Ved akkrediteringen benytter SCA tre klassifiseringer, hvor «A-status» er et internasjonalt anerkjent kvalitetsstempel som gis til nasjonale institusjoner som vurderes å oppfylle Paris-prinsippene fullt ut. A-status gir den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter en rekke viktige rettigheter, herunder stemmerett i ICC både på globalt og regional nivå, møte- og talerett i FNs menneskerettighetsråd, og normalt møte- og talerett i en rekke andre FN-mekanismer.

I 2006 ble den norske nasjonale institusjonen ved SMR tilkjent A-status. Etter en fornyet vurdering anbefalte imidlertid ICC i 2011 en nedgradering til B-status på grunn av manglende oppfyllelse av Paris-prinsippene. Ett av målene med en reetablering av Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter er at institusjonen igjen skal være i full overensstemmelse med Paris-prinsippene og tilfredsstille kravene til A-status.

3.2 Institusjonens mandat (lovforslaget §§ 1 og 2)

Arbeidsgruppen viser til at det er et grunnleggende krav ifølge Paris-prinsippene at den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter skal gis et så bredt mandat som mulig til å fremme og beskytte menneskerettighetene. Det legges til grunn at institusjonen skal ha et nasjonalt perspektiv på arbeidet sitt. Mandatet er derfor generelt formulert.

Det foreslås således lovfestet at den nasjonale institusjonen har som hovedoppgave å fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd med Grunnloven, menneskerettighetsloven og den øvrige lovgivning, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig, jf. § 1.

Institusjonens uavhengighet og selvstendighet er foreslått lovfestet i § 2. Det er foreslått inntatt i instruksen § 1 at institusjonens arbeid for å styrke menneskerettighetene skal være i samsvar med Paris-prinsippene.

3.3 Institusjonens arbeidsoppgaver (lovforslaget § 3)

Lovfesting av arbeidsoppgavene skal sikre at den nasjonale institusjonen gjennom sitt arbeid ivaretar Paris-prinsippene fullt ut. Institusjonens selvstendige stilling innebærer stor grad av frihet til selv å bestemme hvordan de ulike arbeidsoppgavene skal prioriteres.

Den nasjonale institusjonens arbeidsmetoder må tilpasses oppgavene. Det er opp til institusjonen selv, basert på sitt mandat, å bestemme hvilke metoder den skal ta i bruk. Arbeidsgruppen har derfor ikke ansett det for nødvendig å lovfeste dette.

3.3.1 Overvåke og rapportere om menneskerettighetenes stilling i Norge, herunder å legge frem anbefalinger for å sikre at Norges menneskerettslige forpliktelser oppfylles (lovforslaget § 3 bokstav a)

Arbeidsgruppen anbefaler at det lovfestes at den nasjonale institusjonen skal overvåke menneskerettighetssituasjonen i Norge, jf. lovforslaget § 3 bokstav a. I samsvar med Paris-prinsippene bør institusjonen identifisere utfordringer og komme med forslag om hvordan menneskerettssituasjonen i Norge kan forbedres, jf. også kommentarene til § 3 bokstav b nedenfor.

Overvåkning skjer først og fremst gjennom høringsuttalelser. Etter Paris-prinsippene skal imidlertid en nasjonal institusjon også kunne forberede og offentligjøre rapporter om den nasjonale menneskerettighetssituasjonen. Institusjonen bør også kunne bidra til internasjonale overvåknings- og rapporteringsprosesser.

Det må være opp til institusjonen selv å avgjøre hvordan informasjon kan innhentes.

For at institusjonen skal få tilstrekkelig legitimitet, er det viktig at institusjonen kan komme i kontakt med utsatte og sårbare grupper. Institusjonen bør opprette kontakt med og legge til rette for samarbeid med aktuelle offentlige instanser så vel som private aktører.

3.3.2 Gi råd til Stortinget, regjeringen, Sametinget og andre offentlige organer og private aktører om gjennomføring av menneskerettighetene (lovforslaget § 3 bokstav b)

Arbeidsgruppen mener at det ikke bør være noen begrensning med hensyn til hvilke organer den nasjonale institusjon skal kunne gi faglige råd til. Rådgivning kan være rettet mot ulike offentlige organer, som for eksempel kommunene, politiet og påtalemyndigheten. Det kan også være behov for å gi råd til private aktører, for eksempel til frivillige organisasjoner.

Arbeidsgruppen har foreslått at det uttrykkelig tas inn i lovteksten at institusjonen også skal kunne gi råd til Sametinget. Dette for å understreke at Sametinget er et særskilt organ med en egen plassering i det norske styringssystemet.

Den nasjonale institusjonen bør kunne bidra med rådgivning på anmodning fra vedkommende organ, men også på eget initiativ. Dette gjelder særlig på områder som ikke fanges opp av eksisterende ombudsordninger.

Arbeidsgruppen mener videre at det av hensyn til institusjonens krav til uavhengighet ikke bør stilles noen formelle krav eller begrensninger angående rådgivningsfunksjonen. Menneskerettslige analyser av lovutkast anses imidlertid å være en av de viktigste oppgavene, og den nasjonale institusjonen bør derfor kunne komme med innspill på alle stadier i lovgivningsprosessen.

3.3.3 Informere om menneskerettighetene, herunder veilede enkeltpersoner om nasjonale og internasjonale klageordninger (lovforslaget § 3 bokstav c)

Institusjonen må kunne påpeke mangelfull kunnskap om menneskerettigheter i forvaltningen overfor ansvarlige myndigheter, og arbeide aktivt for å gi informasjon og øke kunnskapsnivået hos offentlig ansatte. Arbeidsgruppen foreslår å lovfeste at institusjonens informasjonsoppgaver også skal omfatte veiledning til enkeltpersoner om nasjonale og internasjonale klageordninger.

For å synliggjøre at institusjonen ikke skal behandle klager i enkeltsaker, foreslås det en egen bestemmelse om dette i § 3 andre ledd. Dette utelukker ikke at institusjonen kan motta informasjon fra enkeltpersoner i individuelle saker, men den skal ikke ha noen plikt til å følge opp henvendelser, da institusjonen må kunne stå fritt til å velge sine innsatsområder og metoder.

3.3.4 Fremme opplæring, utdanning og forskning på menneskerettighetene (lovforslaget § 3 bokstav d)

Arbeidsgruppen foreslår lovfestet at institusjonen skal bidra til å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene blant annet ved å «fremme opplæring, utdanning og forskning på menneskerettighetene», jf. lovforslaget § 3 bokstav d. I dette ligger at institusjonen også bør arrangere seminarer, kurs og holde foredrag om menneskerettslige spørsmål knyttet til norske forhold.

3.3.5 Legge til rette for samarbeid med relevante offentlige organer og andre aktører som arbeider med menneskerettighetene (lovforslaget § 3 bokstav e)

For å synliggjøre den nasjonale institusjonens rolle og ansvar for oversikt over menneskerettighetsarbeidet i Norge, mener arbeidsgruppen at det bør fremgå uttrykkelig av lovteksten at det skal være en særskilt oppgave for den nasjonale institusjonen å legge til rette for samarbeid med alle nasjonale menneskerettighetsaktører.

Selv om den nasjonale institusjonen på enkelte områder vil ha et overlappende mandat med andre menneskerettighetsaktører, har ikke arbeidsgruppen funnet det nødvendig eller hensiktsmessig å fastsette en avgrensning mellom den nasjonale institusjonens oppgave som konvensjonsovervåker og ombudenes rolle her. Arbeidsgruppen mener at behovet for en slik grensedragning kan løses ved at den nasjonale institusjonen utvikler et godt samarbeid med Sivilombudsmannen, Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) og Barneombudet.

Oppgaven med å tilrettelegge for samarbeid innebærer ikke at den nasjonale institusjonen skal legge noen føringer på de øvrige menneskerettighetsaktørenes arbeid.

Arbeidsgruppen påpeker behovet for at den nasjonale institusjonen utvikler et systematisk samarbeid med relevante aktører for å få legitimitet i det samiske samfunnet. Det er også naturlig at ny nasjonal institusjon bygger på det faglige miljøet som allerede er etablert innenfor urfolksspørsmål. For øvrig pekes det på at Paris-prinsippene ikke er til hinder for at den nasjonale institusjonen etablerer lokale kontorer eller regionale avdelinger for å skape nærhet til det sivile samfunn.

3.3.6 Delta i internasjonalt samarbeid for å fremme og beskytte menneskerettighetene (lovforslaget § 3 bokstav f)

Det foreslås presisert i loven at den nasjonale institusjonen skal ha som oppgave å delta i det internasjonale samarbeidet for å fremme og beskytte menneskerettighetene.

3.4 Organisasjonsmodell

3.4.1 Krav til mangfold og faglig kompetanse

Etter Paris-prinsippene er det et særskilt krav at sammensetningen og utnevningen av medlemmer til de nasjonale institusjonene skjer på en måte som avspeiler mangfoldet i samfunnet. Kravet til pluralisme skal først og fremst bidra til å sikre at institusjonene får oversikt over og har kapasitet til å engasjere seg i alle menneskerettighetsspørsmål som påvirker samfunnet de opererer i. Videre vil pluralisme i de nasjonale institusjonenes sammensetning fremme tilgjengelighet for alle borgere, og sikre at institusjonene får legitimitet innenfor ulike kulturer, livssyn og levesett. Dette anses som en viktig garanti for å sikre de nasjonale institusjonenes uavhengighet, troverdighet, effektivitet og tilgjengelighet.

Arbeidsgruppen mener at kravet til mangfold ivaretas ved at det foreslås lovfestet at det til den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter skal tilknyttes et rådgivende utvalg hvor ulike deler av det sivile samfunn skal være representert. Mangfoldkravet vil også bli ivaretatt ved lovutkastets forslag til en åpen prosess ved utnevnelse av institusjonens leder og forslaget om krav til tverrfaglig kompetanse blant institusjonens personale.

3.4.2 Særlig om urfolks- og minoritetsrettigheter

Arbeidsgruppen redegjør kort om ulike minoritetsgrupper. Det vises til at samene er anerkjent som urfolk i Norge, og dermed har en særskilt status bl.a. gjennom grunnlovfestede rettigheter. Arbeidsgruppen viser videre til uttalelser i innstillingen fra Stortingets presidentskap om ivaretakelse av urfolks- og minoritetsrettigheter som en naturlig del av ansvarsområdet til nasjonal institusjon for menneskerettigheter, noe som vil legge visse føringer på sammensetningen av institusjonens personale og utnevningen av rådgivende utvalg.

3.4.3 Institusjonens leder (lovforslaget § 4)

Arbeidsgruppen foreslår at institusjonens leder benevnes direktør. Med utgangspunkt i Paris-prinsippenes krav til lovfesting av krav til lederens kvalifikasjoner, foreslås det lovfestet at direktøren skal «tilfredsstille høye krav til faglige kvalifikasjoner og personlig egnethet, herunder inneha juridisk kompetanse eller annen kompetanse om menneskerettigheter».

Ved at lederen velges etter plenumsbeslutning i Norges folkevalgte forsamling, vil mangfoldet speiles i den representative sammensetningen som Stortinget ivaretar. I samsvar med dette foreslår arbeidsgruppen at direktøren oppnevnes av Stortinget i plenum etter innstilling fra Stortingets presidentskap.

For å ivareta hensynet til en transparent oppnevningsprosess foreslås det at det fremgår uttrykkelig av loven at stillingen skal kunngjøres eksternt, noe som betyr at også søkerlisten skal være offentlig tilgjengelig.

Arbeidsgruppen mener for øvrig at det må bli opp til presidentskapet å avgjøre hvordan kravet til mangfold ved valg av direktør kan tas hensyn til, og anser det ikke nødvendig å lovfeste dette.

Arbeidsgruppen foreslår at direktøren tilsettes på åremål med en funksjonstid på seks år uten adgang til gjenoppnevning, hvilket foreslås lovfestet. Videre foreslås det at direktøren bare kan sies opp fra sitt verv dersom han eller hun har utvist grovt pliktbrudd eller annet vesentlig mislighold av arbeidsavtalen som ikke er forenlig med den tillit stillingen innebærer. Bestemmelsen er ment å gi direktøren et sterkere stillingsvern enn det som følger av arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven.

Arbeidsgruppen foreslår at det fastsettes i instruksen § 2 at Stortingets presidentskap fastsetter direktørens lønn og øvrige arbeidsvilkår i samsvar med statens lederlønnssystem, samt at direktøren har det administrative, økonomiske og personalmessige ansvaret for institusjonens virksomhet.

3.4.4 Personalet (lovforslaget § 5)

Det foreslås lovfestet at personalet ved den nasjonale institusjonen tilsettes av direktøren, som har det faglige ansvaret for institusjonen.

Ved ansettelser skal direktøren i henhold til lovforslaget ta hensyn til at institusjonen skal ha bred faglig kompetanse, herunder kompetanse om urfolks- og minoritetsrettigheter.

Personalets lønn, pensjon og arbeidsvilkår foreslås fastsatt av direktøren på bakgrunn av bestemmelsene som gjelder for arbeidstakere i staten. Nærmere regler om fremgangsmåten ved tilsetting foreslås fastsatt i et personalreglement godkjent av Stortingets presidentskap.

3.4.5 Rådgivende utvalg (lovforslaget § 6)

Det foreslås lovfestet at Stortingets presidentskap skal oppnevne 10–15 medlemmer til et rådgivende utvalg etter forslag fra direktøren, samt at utvalget skal bidra med informasjon, råd og innspill til den nasjonale institusjonen.

Det rådgivende utvalget skal avspeile mangfold og synspunkter som gjør seg gjeldende blant menneskerettighetsaktørene. Dette er særlig viktig når ledelsesansvaret, slik som foreslått i lovutkastet, er tillagt en direktør og ikke et styre.

Det fremgår av forslag til instruks § 6 første ledd at utvalget bør bestå av medlemmer fra frivillige organisasjoner, det akademiske miljø eller andre særlig kvalifiserte profesjonsgrupper, Sivilombudsmannen, Barneombudet, LDO og andre særlig berørte offentlige institusjoner. For å styrke den nasjonale institusjonens legitimitet blant samene spesielt, bør minst ett av medlemmene ha særskilt kjennskap til samiske spørsmål.

Det bør legges til rette for at det sivile samfunn kan få komme med forslag til medlemmer. I forbindelse med utpeking av medlem(mer) med særskilt kjennskap til samiske spørsmål, bør direktøren rådføre seg med Sametinget.

Arbeidsgruppen antar at det vil være mest praktisk at det oppnevnes et nytt rådgivende utvalg etter hvert stortingsvalg. Det må imidlertid tas høyde for at det kan være behov for færre eller hyppigere utskiftninger av medlemmene, og det anses derfor ikke hensiktsmessig å lovfeste noe om dette. Den nærmere organiseringen av arbeidet i det rådgivende utvalget, og et eventuelt behov for å knytte til seg mindre grupper av aktuelle aktører på prioriterte områder, bør overlates til den nasjonale institusjonens direktør.

3.5 Rett til å få opplysninger og bistand (lovforslaget § 7)

Arbeidsgruppen har foreslått lovfestet at offentlige myndigheter og andre som utfører oppgaver på vegne av det offentlige, skal legge til rette for at nasjonal institusjon skal kunne utføre sine lovpålagte oppgaver. Arbeidsgruppen mener dette vil bidra til å sikre institusjonen tilstrekkelig informasjon.

På bakgrunn av at flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at dette ikke vil være tilfredsstillende, drøfter arbeidsgruppen om den nasjonale institusjonen bør ha fri adgang til lukkede institusjoner for å skaffe seg oversikt og kunnskap om hvordan menneskerettighetene blir ivaretatt på disse stedene. Arbeidsgruppen mener at det vil være uheldig dersom den nasjonale institusjonen skal drive tilsvarende virksomhet som de øvrige ombudene, og da spesielt den nyetablerte forebyggingsenheten hos Sivilombudsmannen, som har et konkret besøksmandat. Arbeidsgruppen viser videre til at den nasjonale institusjonen ikke skal behandle klager, og dermed ikke vil ha behov for de samme fullmakter som de institusjonene som bedriver tilsyn på individnivå.

3.6 Årlig melding (lovforslaget § 8)

Arbeidsgruppen foreslår at det lovfestes en plikt for institusjonen til å gi en årlig melding til Stortinget om institusjonens aktiviteter og utviklingen av menneskerettighetssituasjonen i Norge.

3.7 Institusjonens forhold til lovgivningen i forvaltningen (lovforslaget §§ 9 og 10)

I enkelte lover i forvaltningen er det inntatt bestemmelser hvor det er gjort unntak for «organer for Stortinget» eller lignende. Unntakene er først og fremst begrunnet i konstitusjonelle hensyn, ettersom organene for Stortinget skal være uavhengig av forvaltningen og bare ansvarlig overfor Stortinget. Arbeidsgruppen mener at det på tilsvarende måte som for de øvrige organene for Stortinget, bør inntas egne unntaksbestemmelser i loven for den nasjonale institusjonen, og at institusjonen for øvrig følger reglene som er fastsatt i de aktuelle lovene så langt bestemmelsene passer.

Dette innebærer at det bør inntas en bestemmelse i loven som regulerer offentlighetens innsynsrett i institusjonens dokumenter, jf. lovforslaget § 9. Nærmere regler om adgangen til å unnta dokumenter fra offentlighet foreslås inntatt i instruksen.

Ettersom de generelle bestemmelsene om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 flg. i utgangspunktet ikke vil gjelde for institusjonens virksomhet, foreslår arbeidsgruppen at det inntas en egen bestemmelse om taushetsplikt i loven, jf. lovforslaget § 10.

Når det gjelder tjenestemannssaker, har arbeidsgruppen foreslått at tjenestemannslovens §§ 2 til 5 skal gjelde så langt de passer for den nasjonale institusjonens personale. Bestemmelsene i lov om nasjonal institusjon for menneskerettigheter og tjenestemannsloven suppleres ellers av arbeidsmiljøloven.

Også forvaltningslovens regler for avgjørelser om tilsetting, oppsigelse, suspensjon, avskjed eller forflytting av tjenestemenn bør etter arbeidsgruppens syn gjelde for institusjonens personale.

3.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

3.8.1 Etablering av en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter og samlokalisering med Sivilombudsmannen

Ifølge innstillingen fra Stortingets presidentskap skal den nye nasjonale institusjonen samlokaliseres med, og ha en administrativ tilknytning til, Sivilombudsmannen. Formålet er å «utnytte synergieffekten som en samlokalisering og administrativ tilknytning vil innebære».

Arbeidsgruppen viser til at Paris-prinsippene må forstås slik at institusjonen ikke skal underlegges økonomisk styring som kan påvirke dens uavhengighet. For å sikre uavhengigheten mener arbeidsgruppen at det er en forutsetning at institusjonen er en egen juridisk enhet med eget organisasjonsnummer.

Arbeidsgruppen kan derimot ikke se at Paris-prinsippene er til hinder for at den nasjonale institusjonen får levert enkelte administrative tjenester fra Sivilombudsmannens kontor, for eksempel lønnsadministrasjon og resepsjonsbetjening.

Presidentskapet har forutsatt at den nasjonale institusjonen må tilføres nødvendige ressurser og kapasitet for å kunne gjennomføre sine lovpålagte oppgaver tilfredsstillende, og at den gis et eget kapittel i statsbudsjettet.

I statsbudsjettet for 2015 (Prop 1 S (2014–2015) er det under kap. 45 post 1 avsatt 9,3 mill. kroner til Nasjonal institusjon for menneskerettigheter.

Arbeidsgruppen påpeker at det er vanskelig å ha noen klar formening om de økonomiske konsekvensene ved reetableringen av den nasjonale institusjonen på lengre sikt.

Det overlates til direktøren av den nye institusjonen i samarbeid med Sivilombudsmannen å vurdere hvordan samlokaliseringen best kan gjennomføres i praksis.

Den nasjonale institusjonen bør ikke kunne drive med oppdragsforskning eller yte konsulentbistand. Slikt inntektsbringende arbeid fra et organ som er organisatorisk underlagt Stortinget, står i et motsetningsforhold til hva som ellers er Stortingets rolle.

3.8.2 Avviklingen av dagens nasjonale institusjon for menneskerettigheter ved Senteret for menneskerettigheter

Arbeidsgruppen viser til at Stortingets administrasjon og ledelsen ved Universitetet i Oslo har inngått en avtale om overføring av Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og dets ansatte til Stortinget. I den forbindelse er det forutsatt at ny institusjon i praksis vil kunne etableres fra 1. juli 2015.