7.1 Sammendrag

7.1.1 Straffansvaret i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven

7.1.1.1 Innledning

Arbeidsmiljøloven inneholder både offentligrettslige vernebestemmelser om helse, miljø og sikkerhet og privatrettslige regler knyttet til de avtalerettslige sidene av forholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Lovens offentligrettslige bestemmelser håndheves av tilsynsmyndigheter på området (Arbeidstilsynet, Petroleumstilsynet eller Luftfartstilsynet), ved at det kan brukes administrative reaksjons- eller sanksjonsmidler og/eller ved strafferettslig forfølging i regi av politi og påtalemyndighet. Lovens privatrettslige regler håndheves som hovedregel kun av den enkelte private part.

Straffansvaret i arbeidsmiljøloven omfatter alle bestemmelsene i loven, med unntak av reglene om oppsigelsesvern. I praksis straffeforfølges imidlertid kun lovens helse-, miljø- og sikkerhetsbestemmelser (i vid forstand), og bare alvorlige brudd på disse reglene. De mindre alvorlige overtredelsene håndheves administrativt av tilsynsmyndighetene.

Det foreslås å fjerne straffansvaret for noen kapitler og bestemmelser i arbeidsmiljøloven som i dag i praksis ikke straffeforfølges.

Videre foreslås det å øke strafferammen i arbeidsmiljøloven til bøter eller fengsel i inntil ett år, eller begge deler, og fengsel i inntil tre år ved straffeskjerpende omstendigheter. Det foreslås også å øke strafferammen i allmenngjøringsloven til bøter eller fengsel i inntil ett år, og tre år ved grove overtredelser.

Videre foreslås det å innføre straffansvar for medvirkning i allmenngjøringsloven, og straffansvar for oppdragsgivers brudd på informasjons- og påseplikt i medhold av samme lov.

Det vises til proposisjonens kapittel 6.1 der det er nærmere redegjort for

• bakgrunn

• gjeldende rett, herunder straffansvaret og strafferammer i arbeidsmiljøloven (straffansvar for både arbeidsgiver, arbeidstaker og foretak), samt straffansvaret og strafferammer i allmenngjøringsloven

• rettstilstanden i Sverige og Danmark.

• håndhevingspraksis for tilsynsmyndighetene, Riksadvokaten/øverste påtalemyndighet og Politiet

7.1.2 Rekkevidden av straffansvaret i arbeidsmiljøloven

Helt fra den første arbeidervernlovgivningen fra slutten av 1800-tallet har vernelovgivningen inneholdt straffebestemmelser. Dette ble videreført i arbeidervernloven av 1936 og ved innføringen av arbeidsmiljøloven i 1977 og i arbeidsmiljøloven av 2005.

Arbeidsmiljøloven implementerer mange EU-direktiver som følge av EØS-avtalen. Som utgangspunkt anses ikke strafferettslig regulering å falle innenfor EØS-avtalens saklige virkeområde. Selv om direktivene på arbeidsmiljøområdet vanligvis krever at medlemsstatene innfører effektive sanksjoner for å håndheve reglene, oppstilles det ikke krav til at overtredelser må kunne forfølges strafferettslig. Det anses derfor ikke at det finnes EU-rettslige begrensninger for å fjerne straffansvar for enkelte deler av arbeidsmiljøloven.

7.1.2.1 Departementets forslag

Arbeidsmiljølovens ulike bestemmelser om fullt forsvarlig arbeidsmiljø har som formål å verne liv og helse. Det er nødvendig å opprettholde straffansvaret for overtredelse av disse reglene. Dette gjelder særlig bestemmelsene i lovens kapittel 2 om arbeidsgivers og arbeidstakers plikter, kapittel 3 om virkemidler i arbeidsmiljøarbeidet og kapittel 4 om krav til arbeidsmiljøet. Det samme gjelder bestemmelser som skal støtte opp under arbeidsmiljøkravene, som eksempelvis bestemmelser om den organiserte vernetjenesten i lovens kapittel 6 og 7 og bestemmelser om arbeid av barn og ungdom i kapittel 11.

Det er også behov for å opprettholde straffetrusselen for overtredelse av bestemmelsene om arbeidstid i lovens kapittel 10.

Det er grunnlag for å fjerne straffansvaret for kapittel 8 om informasjon og drøfting, kapittel 12 om rett til permisjon og kapittel 13 om vern mot diskriminering.

De bestemmelser i lovens kapittel 14 og 15 som regulerer oppsigelsesvern, er allerede unntatt straffansvar. Kapittel 14, 15 og 16 regulerer imidlertid også noen andre kontraktsrettslige sider av arbeidsforholdet, og som i dag altså er belagt med trussel om straff. Det foreslås at hele kapittel 14, 15 og 16 skal være unntatt fra straffansvaret, med unntak av §§ 14-5 til 14-8 og 14-15, som regulerer henholdsvis krav rundt skriftlig arbeidsavtale og utbetaling av lønn og feriepenger.

Når det gjelder kapittel 9 om kontrolltiltak i virksomheten, bør straffansvaret opprettholdes.

Det vises til proposisjonens kapittel 6.2.3 der departementet nærmere redegjør for sine vurderinger av forslagene, herunder de kapitler det foreslås å fjerne straffansvaret for.

7.1.3 Rekkevidden av straffansvaret i allmenngjøringsloven

7.1.3.1 Departementets forslag

Straffansvar for regler om informasjons- og påse-plikt

Brudd på vedtak av Tariffnemnda er straffesanksjonert, jf. allmenngjøringsloven § 15. Slik bestemmelsen om straffansvar etter allmenngjøringsloven er formulert, omfatter den imidlertid ikke brudd på loven som sådan, men brudd på lønns- og arbeidsvilkår som fremgår av allmenngjøringsforskrifter. Dette innebærer blant annet at overtredelser av informasjons- og påse-plikt etter allmenngjøringsloven § 12 for oppdragsgivere ikke er omfattet av straffansvaret.

Selv om det også foreslås å innføre et medvirkningsansvar i allmenngjøringsloven, er det hensiktsmessig med et direkte straffansvar for brudd på informasjons- og påse-plikten.

Det foreslås å endre rekkevidden av straffansvaret i allmenngjøringsloven slik at den også omfatter brudd på oppdragsgivers plikter etter allmenngjøringsloven § 12.

Medvirkning til brudd på allmenngjøringsloven

I motsetning til for arbeidsmiljøloven kan det vanskelig innfortolkes et medvirkningsansvar for brudd på allmenngjøringsloven. Det manglende medvirkningsansvaret kan i praksis medføre utfordringer for myndighetene ved håndhevingen av loven. Et ansvar for medvirkning i allmenngjøringsloven vil etter omstendighetene blant annet kunne gjøre det mulig å straffeforfølge en oppdragsgiver, dersom de øvrige straffevilkårene er oppfylt. Det bør være mulighet for å kunne gjøre gjeldende et slikt straffansvar, og det foreslås å innføre et medvirkningsansvar i allmenngjøringsloven.

Når den nye straffeloven av 2005 trer i kraft, vil det innføres en generell bestemmelse om straffansvar for medvirkning som også gjelder for særlovgivningen, jf. straffeloven 2005 § 15.

7.1.4 Strafferammene i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven

7.1.4.1 Innledning

Etter gjeldende strafferamme kan overtredelse av arbeidsmiljølovens bestemmelser straffes med bøter eller fengsel i inntil tre måneder, eller en kombinasjon, og inntil to års fengsel ved særlig skjerpende omstendigheter. Etter allmenngjøringsloven kan arbeidsgiver som forsettlig eller uaktsomt unnlater å rette seg etter vedtak fra Tariffnemnda, ilegges bøtestraff. Gjeldende strafferammer er uforholdsmessig lave sett i lys av de viktige hensynene lovene skal ivareta, også sammenlignet med strafferammene i øvrig miljølovgivning. Det foreslås derfor å heve strafferammene i arbeidsmiljøloven § 19-1 og i allmenngjøringsloven. Det anses ikke å være behov for å endre i strafferammen for arbeidstakeres straffansvar etter § 19-2.

7.1.4.2 Departementets forslag

Strafferammene i arbeidsmiljøloven

Overtredelser av arbeidsmiljøregelverket kan være av ulik karakter og alvorlighetsgrad, og det er viktig at strafferammene tar høyde for dette.

Det foreslås at strafferammen i arbeidsmiljøloven § 19-1 første ledd heves fra fengsel i tre måneder til ett år. Etter andre ledd kan det i dag idømmes fengsel i inntil to år dersom det foreligger særlig skjerpende omstendigheter. Det foreslås å heve denne rammen til tre år. Forslaget innebærer at strafferammene i arbeidsmiljøloven kommer opp på samme nivå som andre sammenlignbare miljølover.

Strafferammene i allmenngjøringsloven

Dagens strafferamme i allmenngjøringsloven er for lav sett i forhold til de viktige hensynene loven skal ivareta. Det foreslås derfor at det i tillegg til bøtestraff skal være mulig å ilegge fengselsstraff for overtredelser av loven. Det foreslås at den alminnelige strafferammen i allmenngjøringsloven utvides til fengsel i inntil ett år.

Det ble i høringsuttalelser påpekt at en skjerping av strafferammen i allmenngjøringsloven foranlediger behov for å vurdere hvor påtalekompetansen etter loven skal ligge. Temaet bør vurderes i forlengelse av den foreslåtte økningen av strafferammen, og departementet vil følge opp dette spørsmålet videre.

Departementet vil ta med seg innspillene fra høringsuttalelsene i det videre arbeidet mot sosial dumping og arbeidsmiljøkriminalitet. Etter departementets syn er en strafferamme på fengsel inntil tre år tilstrekkelig både i allmenngjøringsloven og arbeidsmiljøloven nå.

7.2 Komiteens merknader

Arbeidsmiljøloven

Komiteen viser til at det er lave straffer for brudd på arbeidsmiljøloven sammenlignet med brudd på andre lignende lover. Komiteen støtter regjeringens vurdering om at straffeutmålingen synes gjennomgående å ligge lavt. Det er i all hovedsak bøtestraff som benyttes, selv om det finnes enkelte eksempler på at også fengselsstraff idømmes. Komiteen ønsker å signalisere at det er alvorlig å overtre regelverket. I denne sammenhengen er det ikke bagatellene det handler om. Det handler om å sette en stopper for dem som grovt bryter grunnreglene i arbeidslivet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at det foreslås å fjerne straffansvaret for de mindre alvorlige sakene som i dag i praksis ikke blir straffeforfulgt. For disse er det andre måter å håndheve reglene på.

Komiteen viser til at etter innspill i høringsrunden foreslås det likevel å opprettholde straffansvar for blant annet reglene om skriftlige arbeidsavtaler, utbetaling av lønn og feriepenger og kontrolltiltak i virksomheten. Komiteen støtter disse forslagene.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti støtter forslagene om innstramming av strafferammene i arbeidsmiljøloven, men er imot forslaget om å fjerne straffansvaret for mindre alvorlige brudd på loven. Det er prinsipielt svært uheldig å unnta disse bruddene for straff. Lav toleranse for brudd på arbeidsmiljøloven er nødvendig for å skape et inkluderende, trygt og organisert arbeidsliv.

Allmenngjøringsloven

Komiteen viser til at det har vist seg problematisk å etterforske saker som gjelder sosial dumping i form av ulovlige lønns- og arbeidsvilkår når det er utenlandske arbeidsgivere/bedrifter. Disse har ofte reist tilbake til hjemlandet før saken er ferdigbehandlet her, og det vil da være vanskelig å forfølge saken. Komiteen er derfor positiv til regjeringens forslag om å innføre straffansvar for den som medvirker til brudd på loven. Det betyr at en oppdragsgiver i Norge etter omstendighetene også kan straffes. Komiteen er tilfreds med at forslagene blant annet vil innebære at det blir strengere reaksjoner mot de useriøse aktørene og sende et viktig signal om at kampen mot arbeidsmiljøkriminalitet skal prioriteres av alle relevante kontroll- og tilsynsmyndigheter.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, er glad for at regjeringen ønsker et bredt og varig samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet for å bekjempe arbeidslivskriminalitet og useriøse arbeidsforhold. Samarbeidet følges opp blant annet innenfor rammene av regjeringens kontaktutvalg med partene i arbeidslivet. Flertallet er også fornøyd med at regjeringen har lagt frem en strategi mot arbeidslivskriminalitet sammen med partene i arbeidslivet som en oppfølging til statsbudsjettet for 2015 og forslagene om økte strafferammer i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven som behandles i denne proposisjonen. Flertallet er tilfreds med at samarbeidet mellom offentlige etater skal styrkes og gjøres mer systematisk. Det skal etableres et tverretatlig analyse- og etterretningssenter på nasjonalt nivå. Det regionale og lokale samarbeidet skal utvides. Det skal bli enklere å utveksle informasjon mellom etatene. Sanksjoneringen av lovbrudd skal bli mer effektiv, blant annet ved bruk av bøter og gebyrer. Flertallet er opptatt av at politiet styrker oppfølgingen av konkurskriminalitet ved å opprette bo-koordinatorer i politidistriktene.

Flertallet mener at det offentlige skal gå foran i arbeidet med å fremme et seriøst arbeidsliv og er derfor fornøyd med at regjeringen nå foreslår å åpne for å begrense antall underleverandører i kontraktskjedene i bransjer hvor det er særlige utfordringer. Det skal stilles krav om at leverandører til det offentlige som hovedregel skal ha lærlinger.

Regjeringen vil ha flertallets støtte i arbeidet med flere tiltak som har særlig betydning for byggenæringen. Dette gjelder godkjenning av utenlandsk fagutdanning, videreutvikling av sentral godkjenning av foretak, registre eller godkjenningsordninger som synliggjør om foretak følger regelverket, og forbedring av ordningen med id-kort i bygg og renhold.

Flertallet er fornøyd med at kunnskapsgrunnlaget skal styrkes og har registrert at det skal gjennomføres en kartlegging av omfanget av den svarte økonomien. Det skal også kartlegges hvordan likebehandlingsreglene i vikarbyrådirektivet etterleves. Flertallet viser også til allerede vedtatte tiltak mot arbeidslivskriminalitet i Stortinget og ser frem til at disse evalueres.

På denne bakgrunn støtter flertallet regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener kampen mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet må kjempes med full styrke.

Disse medlemmer viser videre til at regjeringen Stoltenberg II la frem tre handlingsplaner mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Flere av tiltakene i disse planene ble vedtatt mot Høyre og Fremskrittspartiets stemmer i Stortinget. Det er derfor bra at representanter for regjeringen Solberg nå har begynt å omtale dette som et problem, men disse medlemmer peker på at handling teller mer enn ord, og finner det svært beklagelig at regjeringen nå fjerner et viktig virkemiddel mot problemene, samtidig som den med summen av de foreslåtte endringene i arbeidsmiljøloven vanskeliggjør arbeidet mot arbeidslivskriminalitet og sosial dumping. Disse medlemmer peker på at regjeringens politikk går i feil retning, og er bekymret for at omfanget av sosial dumping og arbeidslivskriminalitet vil øke.

Disse medlemmer støtter videreføringen med styrkingen av felles innsats mellom politiet, skatteetaten og arbeidstilsynet, og mener at også andre statlige organer må ses på som aktuelle samarbeidspartnere.

Skal man lykkes i kampen mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, må innsatsen settes inn på mange områder, og alle gode krefter må inkluderes i arbeidet. Arbeidslivets parter kan med sin kunnskap bidra med innspill til effektive tiltak. Derfor bekymrer det disse medlemmer at regjeringen Solberg i mindre grad enn alle tidligere regjeringer inkluderer arbeidslivets parter i utforming av politikk på arbeidslivsområdet, herunder de aktuelle endringene i arbeidsmiljøloven.

Videre viser disse medlemmer til Arbeiderpartiets representantforslag 20 S (2014–2015) om utarbeiding av en handlingsplan med tiltak mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet i Norge, jf. Innst. 90 S (2014–2015) der det etter innspill fra arbeidstaker- og giverorganisasjonene ble fremmet 22 nye forslag til tiltak mot arbeidslivskriminalitet og sosial dumping. Disse medlemmer er fornøyd med at regjeringen i sin senere fremlagte strategi mot arbeidslivskriminalitet har gått inn for flere av de forslag som ble fremmet i representantforslaget, men peker på at langt fra alle kraftfulle nødvendige tiltak som ble fremmet i representantforslaget, er tatt med i regjeringens plan.