Brev fra Klima- og miljødepartementet v/statsråden til energi- og miljøkomiteen, datert 13. oktober 2014

Svar på Representantforslag 89 S (2013-2014)

Jeg viser til Representantforslag 89 S (2013-2014) fra stortingsrepresentantene Per Olaf Lundteigen og Marit Arnstad om tiltak for en kunnskapsbasert naturforvaltning. Under følger en gjennomgang av de temaene representantene tar opp.

I likhet med representantene Lundteigen og Arnstad er jeg opptatt av å ivareta naturmangfoldet. Tap av naturmangfold er en av vår tids store utfordringer. Det viktigste for å stanse tap av naturmangfold er å unngå skade og ødeleggelse på truet og verdifull natur når vi har kunnskap om at dette finnes. Kunnskapsgrunnlaget må brukes i beslutninger som berører natur. Om det ikke lar seg gjøre å ta hensyn til verdifull natur fullt ut, må skade eller negativ påvirkning minimeres. Videre skal det tas sikte på å unngå vesentlig negativ skade på naturmangfold dersom det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskap.

For å nå nasjonale mål om god økologisk tilstand og ivaretakelse av truet natur, kreves først og fremst at alle som påvirker natur, tar ansvar for å redusere negative påvirkninger og iverksette eventuelle aktive tiltak for å bedre tilstanden for arter og naturtyper. Dette arbeidet krever tett samarbeid mellom miljømyndighetene og sektorene.

St. meld. nr. 42 (2000-2001) om Biologisk mangfold – Sektoransvar og samordning, la et viktig grunnlag for arbeidet med oppbygging av kunnskapen om natur i Norge. Etableringen av Artsdatabanken, innhenting av kunnskap under det såkalte nasjonale programmet for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold (som koordineres og ledes av Miljødirektoratet), samt etablering av ny kunnskap og nye prosjekter for øvrig, har alle vært viktige resultater fra føringer fra denne meldingen. Meldingen understreket også prinsipper for sektormyndighetenes ansvar for kartlegging og overvåking av miljøet. Blant annet påpekte den at sektormyndighetene har ansvaret for kartlegging og overvåking av sin egen påvirkning på miljøet og å synliggjøre effekt og kostnader av gjennomførte miljøtiltak, samt at dataene skal være kvalitetssikret og tilgjengelige. Videre ble det understreket at miljøforvaltningen har det overordnete ansvaret for å ha den brede oversikten av tilstanden i miljøet samt å sikre god koordinering mot sektorene.

Et godt kunnskapsgrunnlag er viktig i arbeidet med å stanse tap av natur og nå nasjonale og internasjonale mål. Alle de tre nasjonale målene for naturmangfold krever at vi har et godt kunnskapsgrunnlag. Nasjonalt mål 1.1 er at vi skal opprettholde god økologisk tilstand, eventuelt jobbe mot god tilstand i norske økosystemer. Å ha god tilstand i økosystemene innebærer at vi må sikre velfungerende økosystemersom leverer alle de økosystemtjenester de skal. Da må vi ha kunnskap om tilstanden i naturen og hva som kjennetegner et økosystem som har god økologisk tilstand og som leverer økosystemtjenester.

Nasjonalt mål 1.2 er at vi har ansvar for å ta vare på, og prøve å reversere trenden for, truet natur. En del arter og naturtyper trenger særskilte tiltak og bruk av virkemidler for at vi skal sikre at de ikke blir utryddet på sikt. For å vite hvilke arter og naturtyper dette er, trenger vi kunnskap om hvor disse finnes, utbredelse og bestandsutvikling, samt kunnskap om påvirkningsfaktorer og økologi.

Nasjonalt mål 1.3 er at vi skal sikre en representativ bevaring av norsk natur. For noen typer natur må vi vurdere mer vern enn det som så langt er vernet for å oppfylle internasjonale og nasjonalt mål. For å oppfylle dette målet, trenger vi kunnskap om hvilke typer som allerede er dekket av vern, hvilke som er underdekket, kunnskap om tilstanden til den naturen som skal ivaretas, samt kunnskap om eventuelle behov for skjøtsel og andre tiltak.

Forvaltningen trenger ulike typer kunnskap. Stedfestet informasjon om arter, naturtyper og landskap trenger vi for å vite hvor naturmangfoldet befinner seg, noe som er en nødvendig forutsetning for å kunne ta hensyn til det. Stedfestet informasjon får vi fra kartlegging av naturmangfold. Vi trenger også kunnskap om artene (taksonomi), deres slektskapsforhold (systematikk) og økologi, blant annet deres rolle i økosystemene.

Videre trenger vi kunnskap om hvordan tilstanden i naturen utvikler seg. For å kunne si noe om dette trenger vi overvåkingsdata over lang tid, slik at vi får lange tidsserier for et representativt utvalgt av viktige indikatorer fra de ulike økosystemene, samt data fra referanseområder. Det vil også være behov for overvåking av viktige påvirkningsfaktorer. For å ha kunnskap om sammenhenger i naturen, kunnskap om årsakssammenhenger og effekter av ulike virkemidler, er det også behov for forskning. Som oftest krever overvåking at det gjennomføres følgeforskning.

I tillegg til innhenting av data fra forsknings, kartleggings- og overvåkingsprogrammer, trenger forvaltningen også kunnskap fra ulike typer kunnskapssynteser og kunnskapssammenstillinger, risikovurderinger, projeksjoner for framtidig utvikling og lignende som foretas av eksperter på sitt område.

For at dataene skal kunne brukes, kreves tilrettelegging for bruk av dataene gjennom utvikling av databaser, innsynløsninger, og nettsider der en kan orientere seg om hva slags data som finnes, hvilke vurderinger som er gjort mv. Dette er også en sentral del av kunnskapsgrunnlaget. Det finnes i dag en rekke ulike databaser og innsynsløsninger.

Miljøforvaltningen har de senere årene lagt stor vekt på å forbedre kunnskapen om natur i Norge. Naturbase har blitt vesentlig forbedret og oppgradert, det pågår arbeid med å forbedre datakvalitet og synliggjøre bedre hvilken nøyaktighet dataene har, og kartleggingsmetodikken er under revisjon. Revisjon av DN håndbok 13 ”Kartlegging av naturtyper - verdisetting av biologisk mangfold” vil medføre en vesentlig forbedret og mer nøyaktig metodikk, der definisjoner vil bygge på revidert versjon av klassifiseringssystemet Naturtyper i Norge (NiN), som er utviklet av Artsdatabanken. Jeg ser også at det er behov for å videreutvikle og forbedre kunnskapsgrunnlaget. Grunnprinsipper for det videre arbeidet vil være at en etterstreber bruk av felles definisjoner, begreper og metoder for kartlegging, at det skilles tydelig mellom typebeskrivelser og verdivurderinger, at en etterstreber god kvalitet i dataene, samt at dataene skal være offentlige.

Under følger en gjennomgang av de ulike forslagene i Representantforslag 89 S (2013-2014) og min vurdering av dem.

I

Stortinget ber regjeringen sørge for at prioriteringene innen naturforvaltningen innskjerpes ved at faglige råd i større grad enn hittil skal innhentes ved at det utarbeides en helhetlig plan med konkrete forslag til prioriterte arter og utvalgte naturtyper, før videre bruk av disse virkemidlene i naturmangfoldloven.

Virkemidlene prioriterte arter og utvalgte naturtyper er særlig aktuelle for de nasjonale målene om å sikre truet natur og for å forbedre den økologiske tilstanden.

I regjeringserklæringen sa vi at naturmangfoldloven skulle ligge fast, men at vi ville gjennomføre en innhenting av erfaringer med bruken av loven så langt. Jeg har nå mottatt rapporten fra Multiconsult i dette arbeidet, og vil vurdere hvordan vi skal følge opp rapporten. Jeg vil først og fremst følge opp erfaringsinnhentingen slik at kompetansen for å bruke loven øker, noe som bidrar til gode avveininger mellom natur og andre samfunnsinteresser. Regjeringen vil gjennom nasjonal handlingsplan for naturmangfold, som skal legges fram i 2015, klargjøre bruken av virkemidlene priorterte arter og utvalgte naturtyper. Jeg vil vurdere dette på bakgrunn av blant annet resultater som har framkommet i erfaringsinnhentingen. Stortinget vil bli forelagt handlingsplanen på egnet måte.

II

Stortinget ber regjeringen styrke kunnskapsgrunnlaget for naturforvaltningen gjennom følgende fire tiltak:

• 5. Det nedsettes et offentlig utvalg med mandat å legge fram forslag til hvordan langsiktighet i kunnskapsoppbygging (forskning) og utdanning innenfor naturmangfoldfeltet kan sikres ved universiteter og høyskoler, slik at samfunnets behov for kompetanse innenfor feltet blir ivaretatt.

• 6. Arbeidet med enhetlig plan for kartlegging og overvåking av naturmangfold (nasjonalt program) i henhold til forutsetningene i Innst.S.nr. 206 (2001-2002), jf. St.meld.nr. 42 (2000-2001), og iverksettelse av denne planen, forseres slik at kunnskapsgrunnlaget innenfor naturmangfoldområdet bedres. Kartlegging av arter og naturtyper etableres som en prioritert, offentlig oppgave knyttet til Artsdatabanken, og sikres langsiktig finansiering. Dette tiltaket skal initiere et felles løft for oppbyggingen av kunnskap om naturtypevariasjon i Norge.

• 7. Det stilles krav om at det blir trukket et konsekvent og klart skille mellom kunnskapsprodusenter og brukere av denne kunnskapen, og om at all offentlig finansiert kartlegging av naturmangfold skal utføres etter allmenne standarder for verdinøytralitet og kvalitet. Artsdatabankens standardiserte naturtype- og naturbeskrivelsessystem. naturtyper i Norge (NiN) – skal legges til grunn for all offentlig finansiert kartlegging av naturtyper.

• 8. Det innføres krav til all offentlig finansiert innsamling av kunnskap skal gjøres åpent og fritt tilgjengelig gjennom Artsdatabankens digitale innsynsløsninger.

Vurdering av tiltak 1

Representantene hevder at forskning på arter og naturtyper ved norske universiteter og høyskoler over flere år har fått redusert omfang og status. Kunnskapsministeren og jeg er enige i at klassisk biologi og kunnskaper om arter og naturtyper har tapt terreng på bekostning av nye fagområder som bioteknologi og molekylærbiologi. Dette er et resultat av en rekke faktorer som endringer i ungdommers studievalg, universiteter og høyskolers strategiske prioriteringer, nye samfunnsutfordringer, endret profil på forskningsfinansieringen, samt arbeidslivets/næringslivets behov for både kandidater og kunnskaper. Universitetene, og særlig de naturvitenskapelige museene/museumsavdelingene, er også godt kjent med – og opptatt av – disse utfordringene. I tillegg bidrar Artsdatabanken til å avdekke kunnskapsbehov gjennom sitt arbeid med å utvikle datatjenester og -verktøy for forvaltningen, basert på den forskning og de registreringer som foreligger.

Samfunnsoppdraget til universitetene og høyskolene er å utdanne kandidater som samfunnet trenger. Det er derfor sentralt at utdannings- og forskningssektoren tar sitt ansvar og svarer på de behovene arbeids- og samfunnslivet har for kunnskap og kompetanse. Lov om universiteter og høyskoler gir disse institusjonene faglig frihet og ansvar etter §§ 1-5.

Kunnskapsdepartementet tildeler studieplasser og setter kandidatmåltall innen noen få, utvalgte utdanningsområder som (kostbare) profesjonsutdanninger og lærer- og helsefagutdanninger. Kunnskapsdepartementet har bidratt til å styrke forskerrekrutteringen innenfor dette fagfeltet gjennom strategiske midler til en nordisk forskerskole i biosystematikk (via Forskningsrådet). Forskerskolen er også delfinansiert fra Klima- og miljødepartementet fra midler til Artsprosjektet (via Artsdatabanken). For øvrig styres omfang og innretning på forskningen i stor grad av tilgangen på forskningsmidler. Dette gjelder både relevante programmer i forskningsrådet og EUs rammeprogrammer, og direkte finansiert forvaltningsrelatert forskning i tråd med departementenes sektorprinsipp (oppdragsforskning).

Kunnskapsministeren og jeg ser på denne bakgrunn ikke behov for å sette ned et offentlig utvalg som skal fremme forslag til hvordan dette fagfeltet skal ivaretas ved universiteter og høyskoler. For det første vil oppgavene til et slikt utvalg komme i konflikt med de fullmakter og ansvar som institusjonene har etter universitets- og høyskoleloven. For det andre er vi godt kjent med utfordringene på dette området.

Jeg viser også til at regjeringens langtidsplan for forskning, som framhever behovet for mer kunnskap om de største miljøtruslene, herunder tap av naturmangfold. Langtidsplanen peker på behovet for mer kunnskap om samspillet mellom klimaendringer og andre miljøpåvirkninger og om hvordan ulike miljø- og klimatiltak kan understøtte hverandre.

Vurdering av tiltak 2

Representantene ber om at en enhetlig plan for kartlegging og overvåking av naturmangfold (nasjonalt program) i henhold til forutsetningene i Innst.S.nr. 206 (2001-2002), jf. St.meld.nr. 42 (2000-2001), og iverksettelse av denne planen, forseres slik at kunnskapsgrunnlaget innenfor naturmangfoldområdet bedres.

Jeg viser til oppsummeringen innledningsvis om oppbyggingen av kunnskapsgrunnlaget som har funnet sted siden St.meld.nr. 42 ble lagt fram.

Når det gjelder ansvar for kartlegging av natur, kartleggingsdata og databaser, er det i dag flere involverte parter. Under vil jeg omtale særlig Artsdatabanken og Miljødirektoratet. I tillegg har flere av sektorene ansvar for innhenting av data som har særskilt forvaltningsrelevans for dem.

Artsdatabanken er en nasjonal kunnskapsbank om naturmangfold i Norge. Artsdatabanken ligger under Kunnskapsdepartementet, og er organisert som et nasjonalt fellesforetak (i hht. § 1-4.4 i lov av 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler) med eget styre og egen direktør. Artsdatabanken er administrativt knyttet til Vitenskapsmuseet ved NTNU. Artsdatabankens viktigste oppgave er å forsyne samfunnet med oppdatert og lett tilgjengelig kunnskap om naturtyper, arter og populasjoner (genetisk variasjon). Miljødirektoratet, som ligger under mitt departement, har det overordnete ansvaret for å ha oversikt over miljøtilstanden i Norge, og sikre at vi har et tilstrekkelig og godt kunnskapsgrunnlag som legger grunnlaget for en kunnskapsbasert forvaltning av norsk natur. Dette gjelder både oversikt over den generelle miljøtilstanden og oversikt over den delen av naturen som har særskilt forvaltningsinteresse og som det knytter seg forvaltningstiltak eller virkemidler til. Artsdatabankens kunnskapsgrunnlag utgjør en viktig og vesentlig del av den kunnskapen som miljøforvaltningen trenger og bygger sine vurderinger på. Trolig er miljøforvaltningen en av de viktigste brukerne av Artsdatabankens tjenester, og vi er representert i Artsdatabankens styre.

Når det gjelder stedfestet informasjon om arter, er det i dag Artskart som er den primære databasen for artsdata i Norge. De forvaltningsmessig mest relevante dataene hentes ut fra Artskart og inngår i Miljødirektoratets innsynsløsning i Naturbase. Når det gjelder naturtyper, er det Naturbase som er den primære databasen for kartlagte naturtyper, både de som er kartlagt etter DN håndbok 13 (Kartlegglegging av naturtyper – Verdsetting av biologisk mangfold) og for de som er upekt som utvalgte naturtyper med hjemmel i naturmangfoldloven. Førstnevnte er naturtyper som naturforvaltningen har vurdert å være særlig verdifulle for biologisk mangfold. Sistnevnte (så langt fem naturtyper) er i tillegg vedtatt som utvalgte naturtyper fordi det er vurdert at dette virkemidlet vil være viktig for å opprettholde naturtypene på sikt i tråd med forvaltningsmålet for naturtyper i naturmangfoldloven (§ 4). Miljødirektoratet har ansvaret for å utvikle metode for verdsetting av naturtyper, de har ansvar for å prioritere ressursinnsats på kartlegging, samt drive veiledning og gi råd om skjøtsel og hensyn til de som forvalter den naturen som er kartlagt. Ansvaret for kartleggingen etter DN håndbok 13 er lagt til Fylkesmennene, som bruker kvalifiserte FOU-institusjoner til dette. Fylkesmennene har også ansvar for å kvalitetssikre og legge kartleggingsdata inn i Naturbase. Som tidligere nevnt, er denne håndboka nå under revisjon. Revidert metodikk skal bygge på klassifiseringssystemet Naturtyper i Norge (NiN).

Kartlegging av natur som ikke har forvaltningsprioritet for naturforvaltningen, vil kunne foregå i regi av Artsdatabanken eller sektorene. Så sant slik kartlegging foregår etter kartleggingsmetodikk som bygger på NiN, vil også slike data kunne gjøres allment tilgjengelig i databaser i regi av Artsdatabanken eller andre. På samme måte som for Artskart, vil det være naturlig at alle naturtypedata – uavhengig av hvilken relevans de har for ulike sektorer – er samlet i en felles database med innsynsløsning. Basert på denne, vil ulike sektorer kunne bruke dataene og lage egne innsynsløsninger med utgangspunkt i eget forvaltningsfokus og interesse.

I nasjonal handlingsplan for naturmangfold vil det bli lagt fram forslag til tiltak for å bedre kunnskapsgrunnlaget for natur i Norge, og herunder foreslås tiltak for å bedre både datagrunnlag, datakvalitet, databaser og datadeling. Handlingsplanen vil være det riktige stedet å peke på behov for endringer og eventuelle nysatsinger for oppbygging av kunnskap om natur i Norge. Jeg vil komme tilbake til Stortinget med konkrete forslag gjennom denne handlingsplanen.

Vurdering av tiltak 3

Representantene hevder det er behov for en omfattende satsing på naturtypekartlegging basert på en helhetlig plan og med en standardisert metodikk. De påpeker også at det må skilles tydelig mellom kartlegging av naturvariasjon etter objektive kriterier, og forvaltningsoppgaver. Jeg viser til pågående arbeid med nasjonal handlingsplan for naturmangfold, som vil omtale behov for videre arbeid med å forbedre og videreutvikle kunnskap om natur, både når det gjelder prioriterte områder for innhenting av ny kunnskap, forbedring av datakvalitet, kartleggingsmetodikk og databaser. Som representantene påpeker er det viktig med en felles standard for naturtypebeskrivelse for å legge til rette for at flere sektorer bidrar i et felles løft for å bedre kunnskapsgrunnlaget. Jeg vil minne om at Artsdatabankens Naturtyper i Norge utgjør et felles klassifiseringssystem som skal ligge til grunn for kartlegging av natur og at det bør etterstrebes at all kartleggingsmetodikk på sikt legger dette klassifiseringssystemet til grunn for inndeling og definisjoner. Forvaltningens behov, prioriteringer og verdivurderinger vil kunne variere, men det er sentralt at inndelings- og definisjonssystemet er felles, slik at bruk av data på tvers av sektorer enklere lar seg gjøre. Dette medfører forenkling og forbedringer og dessuten økt ressurseffektivitet i datainnsamlingen. Jeg mener at vi er godt i gang med arbeidet – både i miljøforvaltningen og i flere sektorer.

Vurdering av tiltak 4

Representantene Lundteigen og Arnstad skriver at det må være et viktig prinsipp at data om arter og naturtyper som er samlet inn for offentlige midler skal være åpent og fritt tilgjengelig for alle brukere. Dette er et prinsipp jeg slutter meg til. En del tilfeller har slike data ofte vært vanskelig å få tak i for folk flest. Dette gjelder for eksempel data for Miljøregistrering i skog. Det har imidlertid i lang tid blitt forbedrete systemer for offentliggjøring og deling av data, og arbeidet vil fortsette. Jeg vil blant annet vise til pågående samarbeid om datadeling mellom sektorer, herunder arbeidet med å vise naturtyper kartlagt gjennom skogbruket Miljøregistreringer i Skog gjennom Naturbase og datadeling av miljøforvaltningens naturtypedata fra Naturbase til landbrukssektorens database Kilden. Regjeringen vil videreføre arbeidet for å sørge for at offentlig finansiert kunnskap gjøres tilgjengelig bl.a. gjennom Artsdatabanken.

Jeg vil også minne om at det i dag er betydelig mengder naturinformasjon som er innhentet av private tiltakshavere som ikke er tilgjengelig. Eksempler på slike data er data som er innhentet gjennom konsekvensutredninger. Jeg viser i denne sammenhengen til revisjon av konsekvensutredningsregelverket, hvor krav til innlegging av data i offentlige databaser er omfattet av revisjonen. Utkast til forskrift om miljøvurderinger av tiltak etter sektorlover ble sendt på høring 10.07.2014. I dette forskriftsutkastet foreslås det i § 8:

Data som er samlet inn i arbeidet med konsekvensutredningen skal systematiseres i henhold til gitte standarder der dette foreligger. De systematiserte dataene skal gjøres tilgjengelig for offentlige myndigheter slik at de kan legges inn i offentlige databaser. Tiltakshaver skal selv sørge for å legge inn data i databaser der det er lagt til rette for dette.

Representantene Lundteigen og Arnstad påpeker at det for naturtyper foreløpig ikke finnes noen tjenester for å systematisere og lagre eksisterende kunnskap eller for å ta imot og gjøre ny kunnskap tilgjengelig. Jeg vil vise til Miljødirektoratets Naturbase som i dag ivaretar denne oppgaven, og som stadig videreutvikles.