I likhet med tidligere år viser årets revisjon
gjennomgående god forvaltning. Riksrevisjonen registrerer også at
forvaltningen i stor grad følger opp innspill som gis underveis
i revisjonsløpet. Det er blant annet sett forbedringer i risikostyringen
i forvaltningen. Selv om det også i år er merknader til forvaltning
av tilskudd, er det Riksrevisjonens inntrykk at det er gjennomført
viktige forbedringer på dette området.
Årsregnskapene for underliggende virksomheter holder
i all hovedsak god kvalitet. Kun 13 av totalt 215 virksomheter har
fått modifisert revisjonsberetning for 2013. Riksrevisjonen har imidlertid
registrert at det fortsatt er utfordringer knyttet til valg av finansielt
rammeverk.
Hva angår virksomhetenes budsjettdisponering, er
det en svak nedgang i antallet vesentlige merknader fra Riksrevisjonen
– fra 28 for året 2012 til 25 for 2013. I Dokument 1 (2013–2014) pekte
Riksrevisjonen på at flere store virksomheter med ansvar for viktige
samfunnstjenester og tjenester med stor betydning for brukerne har
fått merknader en rekke år på rad. Riksrevisjonen ser alvorlig på
at de samme virksomhetene som da ble trukket fram – arbeids- og velferdsetaten,
Forsvaret, Politidirektoratet, Jernbaneverket, Statens vegvesen
og barne-, ungdoms- og familieetaten – også for 2013 har fått vesentlige
merknader.
Statlige virksomheter kan, i samråd med overordnet
departement, velge å føre regnskapet etter andre prinsipper enn
kontantprinsippet. For virksomheter som velger å føre periodisert
regnskap, er det utarbeidet anbefalte statlige regnskapsstandarder
(SRS). Virksomhetens regnskapsprinsipper skal være dokumentert og konsistent
over tid. Revisjonen for 2013 viser utfordringer knyttet til valg
av regnskapsprinsipp (finansielt rammeverk).
For enkelte virksomheter har det finansielle
rammeverket blitt endret i løpet av regnskapsåret. Dette har skapt
utfordringer både for virksomheten og for revisjonen av de framlagte
virksomhetsregnskapene, og har medført at Riksrevisjonen for 2013
blant annet ikke kan uttale seg om regnskapet for Departementenes
servicesenter (DSS).
For virksomheter som velger å føre periodisert regnskap,
er det anbefalt å følge de statlige regnskapsstandardene. Formålet
med en slik standardisering er blant annet å legge til rette for sammenligning
av virksomhetene, både innen hvert departementsområde og i staten
samlet sett. Årets revisjon har vist at enkelte departementer har
lagt til rette for at underliggende virksomheter kan avvike fra
enkelte av standardene eller gjøre tilpasninger til dem. En slik
praksis er uheldig fordi den hindrer sammenligning av virksomhetene.
Praksisen vanskeliggjør også revisjon, fordi det ikke foreligger
et akseptabelt finansielt rammeverk som grunnlag for revisjon. For
2013 har dette ført til at Riksrevisjonen har avgitt flere revisjonsberetninger
der dette forholdet er omtalt i en presisering. Riksrevisjonen vil
følge opp saken overfor Finansdepartementet.
Revisjonen for 2013 viser at flere statsetater
har vesentlige svakheter ved informasjonssikkerheten, til tross
for at tilsvarende svakheter også har vært påpekt tidligere. Riksrevisjonen
finner det særlig kritikkverdig at de ansvarlige departementene
ikke har fulgt opp dette og bidratt til å sikre tilstrekkelig informasjonssikkerhet
i disse virksomhetene. Flere av virksomhetene forvalter store ikt-systemer
og viktige samfunnsverdier. De virksomhetene dette gjelder, er Brønnøysundregistrene,
Jernbaneverket, Oljedirektoratet, Fiskeridirektoratet, Forsvaret,
Arkivverket og Nasjonalbiblioteket.
I tillegg til de forholdene som er nevnt i Dokument
1, er det avdekket alvorlige svakheter ved tilganger til systemene
og sikring av tilhørende infrastruktur i enkelte andre virksomheter. Avdekkede
mangler er tatt opp med virksomhetene.
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
har hatt et særskilt ansvar for å arbeide for en styrket og mer
helhetlig tilnærming til informasjonssikkerhet i statsforvaltningen.
Riksrevisjonen påpekte allerede ved revisjonen for 2009 at flere
oppgaver innen departementets samordningsansvar for informasjonssikkerheten ikke
var gjennomført. Til tross for økt avhengighet av ikt, endret risikobilde
og økt satsing på ikt-systemer, har departementet fortsatt ikke
ferdig en plan for hvordan arbeidet med informasjonssikkerhet i
statsforvaltningen skal gjennomføres. Ansvaret er nå overført til
Kommunal- og moderniseringsdepartementet.
Riksrevisjonen har også merknader til utfordringene
som følge av forvaltningens bruk av mobile enheter. Det er viktig
at forvaltningen er i forkant og sikrer seg mot uautorisert tilgang.
Økende bruk av mobilt utstyr, som smarttelefoner, nettbrett, bærbare
pc-er og liknende, gir nye utfordringer for sikring av informasjon
og data. Dette gjelder både informasjon som lagres på enhetene og
informasjon som kan nås ved bruk av mobilt utstyr.
I revisjonen er det avdekket svakheter ved tjenester
av stor betydning for sikkerhet, beredskap og velferd. Flere av
svakhetene skyldes for dårlig samordning mellom departementer og
forvaltningsnivåer. Dette er forhold som Riksrevisjonen har påpekt
i flere år.
Sivilforsvaret er den viktigste statlige forsterkningsressursen
for nød- og beredskapsetatene. Årets revisjon viser at Sivilforsvarets
operative evne fortsatt er svak som følge av manglende bemanning,
øvelse, materiell og personlig utstyr. I tillegg viser revisjonen
at det er stor variasjon i hvordan fylkesmennene utarbeider risiko-
og sårbarhetsanalyser, og mangel på helhetlig tilnærming i hvordan
kritiske punkter i analysen følges opp.
Borgernes trygghet og sikkerhet er også avhengig
av at myndighetene aktivt forebygger kriminalitet. Riksrevisjonen
påpeker at arbeidet med kriminalitetsforebygging ikke blir utført
på en tilstrekkelig systematisk måte. Justis- og beredskapsdepartementet
har ikke utarbeidet entydige retningslinjer for hvordan arbeidet
skal organiseres, prioriteres og gjennomføres, noe som har ført
til store forskjeller politidistriktene imellom. Det er i dag ingen
samlet oversikt over antall årsverk og ressurser som blir brukt
til kriminalitetsforebygging i politidistriktene, og det er derfor
vanskelig for Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet
å vurdere hvordan det kriminalitetsforebyggende arbeidet blir utført
og prioritert. Heller ikke kontrollen med at privat vaktvirksomhet
holder tilstrekkelig kvalitet er god nok. Samtidig viser revisjonen
at det ikke legges godt nok til rette for at innsatte i norske fengsler
får en ny start etter soning. Utdanning, tiltak mot rusavhengighet
og tilbud om arbeid og bolig er viktige forutsetninger for en vellykket
tilbakeføring til samfunnet. Manglende støtte og oppfølging gir
risiko for at tidligere innsatte begår ny kriminalitet.
Også andre svake grupper er berørt av svikt
i forvaltningen. Revisjonen viser at det ikke følges godt nok opp
at barnevernsinstitusjonene til enhver tid har nødvendig bemanning
og kompetanse. En stor andel flyktninger bosettes ikke innen de
fristene som er satt, og det er svakheter i Integrerings- og mangfoldsdirektoratets
samarbeid med kommunene, andre sektormyndigheter og fylkesmennene
for å øke kapasiteten. Svakheter i tilbud til mennesker i en sårbar
situasjon innebærer i første rekke personlige belastninger for dem
som er direkte berørt. I tillegg kan mangelfull hjelp og støtte
over tid medføre marginalisering av utsatte grupper og øke risikoen
for sosiale problemer.
Svakheter ved planlegging og gjennomføring av store
prosjekter i forvaltningen er en velkjent problemstilling og har
også vært en gjenganger i Dokument 1. Det er viktig at prosjektene
gjennomføres med forventet kvalitet, til fastsatt tid og innenfor
kostnadsrammene, slik at gevinstene av prosjektene oppnås, og at
målene på viktige samfunnsområder kan nås som forutsatt. Dette krever
god og helhetlig planlegging i forkant, tilstrekkelig kompetanse
og nødvendig oppfølging underveis. Det krever også evne og vilje
til å stoppe opp underveis – og tidlig nok – og til å treffe beslutninger
om endring/terminering dersom dette er nødvendig for at målene skal
nås.
Også for 2013 rapporteres det om mangelfull styring
og oppfølging av store og viktige prosjekter. Flere av prosjektene
har Riksrevisjonen hatt merknader til tidligere. Dette gjelder blant
annet moderniseringen av ikt i arbeids- og velferdsetaten og Autosys-prosjektet
i Statens vegvesen. Statens vegvesen har også betydelige kostnadsoverskridelser
for konsulentkontrakter. Videre er det mangler ved styringen av
Nasjonalt helseregisterprosjekt. Det er ikke foretatt nødvendige
prioriteringer og avklaringer for at kvaliteten i de nasjonale registrene
skal bli som forutsatt. Blant annet er resultatrapporteringen for
prosjektet for dårlig, og det er ikke sørget for tydelige styringskrav
og oppfølging av datakvalitet. Det er også avdekket mangler i forberedelsene
til den nye a-ordningen (arbeidsgiveres innrapportering av opplysninger om
inntekt og arbeidsforhold til skatteetaten, arbeids- og velferdsetaten
og Statistisk sentralbyrå). Det er blant annet ikke foretatt nødvendig harmonisering
av begreper og definisjoner i regelverket på sektoren slik at det
er mulig å gjenbruke inntektsopplysninger på tvers av offentlige
etaters registre.
Utvikling og innføring av hensiktsmessige ikt-løsninger
for arbeids- og velferdsetaten er nødvendig for å realisere intensjonene
i Nav-reformen. Planene for første fase i ikt-moderniseringsarbeidet
var ikke realistiske. Arbeidet ble avbrutt og re-planlagt for å
sikre iverksettelse av uførereformen 1. januar 2015. Det er uklart
hvor store midler som har gått tapt, hvilket omfang ikt-moderniseringen
vil få og hva det vil koste. Utfasing av uegnede ikt-systemer må
trolig utsettes.
Det er Riksrevisjonens vurdering at de betydelige
svakhetene i ikt-løsningene er til hinder for at arbeids- og velferdsetaten
kan utføre primæroppgaver med tilstrekkelig kvalitet og effektivitet.
Mange feil og mangler som Riksrevisjonen har påpekt i de siste årenes
Dokument 1, kunne vært unngått eller redusert i omfang med bedre
ikt-systemer. Det er foreløpig usikkert om og når moderniseringen
vil gi etaten nødvendig grunnlag for kvalitetsforbedringer i saksbehandlingen
og oppfølgingen av brukere, slik målet har vært. Arbeidsdepartementets
styring har ikke tatt tilstrekkelig hensyn til moderniseringsarbeidets
kompleksitet og risiko.
Flere av merknadene i Dokument 1 for 2013 gjelder
svakheter ved eksisterende systemer for styring og kontroll. Enkelte
saker tyder på at det kan være krevende å styre gjennom mange ledd.
Riksrevisjonen har for eksempel vesentlige merknader
til forvaltningen og kontrollen av produksjonstilskudd på landbruksområdet.
Blant annet opplever kommuneansatte det som ubehagelig å gjennomføre
kontroll av tilskuddsmottakerne, fordi det er en nær tilknytning
mellom de som kontrollerer og de som kontrolleres. Nærheten til
tilskuddsmottakerne medfører også risiko for misligheter. Når kontrollen
ikke er effektiv, avdekkes ikke feil i saksbehandlingen og utbetalingen
av tilskudd. Departementet har ikke sikret god nok oppfølging av
at kontrollordningen fungerer tilfredsstillende.
Det er også avdekket svakheter i styringen av
de nasjonale sentrene i grunnopplæringen. Rapporteringen har vært
aktivitetsbasert, og måloppnåelse har ikke vært vurdert og målt
på en tilstrekkelig systematisk måte. Det er videre kritikkverdig
at midler gitt til tilleggsoppdrag ikke har vært tilpasset sentrenes
gjennomføringskapasitet.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth
Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra
Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet
De Grønne, Rasmus Hansson, viser til at årets revisjon gjennomgående
viser en god forvaltning, og at forvaltningen i stor grad følger
opp innspill som gis underveis og viser vilje til forbedringer.
Dette viser etter komiteens mening at Riksrevisjonen
blir tatt på alvor.
Riksrevisjonen uttaler at det også for 2013
er merknader til forvaltningen av tilskudd, men at den har inntrykk
av at det nå er gjennomført viktige forbedringer. Komiteen er
svært tilfreds med dette, og viser til at den forrige kontroll-
og konstitusjonskomiteen foretok en gjennomgang av departementenes
tilskuddsforvaltning og avholdt kontrollhøring om saken, jf. Innst.
47 S (2012–2013) og Stortingets vedtak der Riksrevisjonen ble bedt
om å følge opp departementenes tilskuddsforvaltning i sine fremtidige revisjoner.
Komiteen har videre merket seg
at årsregnskapene for underliggende virksomheter i all hovedsak
holder god kvalitet, men at det fortsatt er utfordringer knyttet
til valg av finansielt rammeverk.
Hva angår virksomhetenes budsjettdisponeringer,
er det en svak nedgang i antallet vesentlige merknader fra Riksrevisjonen;
fra 28 virksomheter som fikk merknader i 2012, til 25 i 2013. Komiteen er
imidlertid svært bekymret over at store virksomheter med ansvar
for viktige samfunnstjenester, som arbeids- og velferdsetaten, Forsvaret,
politiet, Jernbaneverket, Statens vegvesen og barne-, ungdoms- og
familieetaten også i 2013 har fått vesentlige merknader.
Også i årets revisjon avdekkes svakheter i informasjonssikkerheten,
til tross for at dette har vært påpekt tidligere. Riksrevisjonen
finner det særlig kritikkverdig at de ansvarlige departementene ikke
har fulgt opp dette. Komiteen slutter seg til dette.
I årets revisjon er det avdekket svakheter ved tjenester
av stor betydning for sikkerhet, beredskap og velferd, og at flere
av svakhetene skyldes for dårlig samordning mellom departementer
og forvaltningsnivåer. Komiteen finner dette særlig
bekymringsfullt all den tid 22. juli-kommisjonen pekte på disse svakhetene,
og at de på det grunnlag burde vært fulgt opp.
Også for 2013 rapporteres det om mangelfull styring
og oppfølging av store og viktige prosjekter. Flere av prosjektene
har Riksrevisjonen hatt merknader til tidligere, blant annet moderniseringen
av ikt i arbeids- og velferdsetaten.
Komiteen mener det er svært alvorlig
at etater og virksomheter med stor betydning for velferden i samfunnet
stadig blir gjenstand for kritiske merknader fra Riksrevisjonen. Komiteen vil
se nærmere på enkelte av disse og mener en enda sterkere oppfølging
fra komiteens side er nødvendig.
Komiteen viser til at det ble
avholdt åpen kontrollhøring om forhold under Arbeids- og sosialdepartementet.
Høringen fant sted 28. november 2014. Det vises også til at det
i etterkant av høringen er blitt sendt brev til arbeids- og sosialministeren
med flere oppfølgingsspørsmål. I lys av dette har komiteen valgt å
bruke mer tid på dette departementet, og vil legge frem en egen
innstilling om Arbeids- og sosialdepartementet på et senere tidspunkt.
Komiteen viser ellers til merknader
om hvert av de øvrige departementene.