Justis- og beredskapsdepartementet fremmer i proposisjonen
forslag om endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang
til riket og deres opphold her (utlendingsloven).
Endringene gjelder fristen for fremstilling
for tingretten når pågripelse skjer på utlendingsrettslig grunnlag
etter bestemmelsene i utlendingsloven § 106.
Etter dagens § 106 tredje ledd skal den som
er pågrepet, fremstilles for tingretten med begjæring om fengsling
«snarest mulig, og så vidt mulig dagen etter pågripelsen».
Departementet foreslår nå at fremstillingsfristen etter
utlendingsloven utvides til «snarest mulig, og senest den tredje
dagen etter pågripelsen». Dette er den samme fristen som gjelder
for fremstilling etter straffeprosessloven § 183.
Departementet mener det bør gjelde en kortere fremstillingsfrist
for mindreårige, slik det gjør i straffeprosessloven.
Når fremstillingsfristen foreslås utvidet til
tre dager, mener departementet at det er nødvendig å gi rett til
prosessfullmektig på et tidligere tidspunkt enn ved fremstilling
for retten. Departementet foreslår derfor å lovfeste at prosessfullmektig
skal oppnevnes «straks det er klart at en pågrepet utlending ikke
vil bli løslatt, uttransportert eller fremstilt for fengsling etter § 106
innen utløpet av den andre dagen etter pågripelse».
Et forslag om å utvide fremstillingsfristen
i utlendingssaker, ble sendt på alminnelig høring 7. juli 2010.
Det vises i proposisjonen til at de viktigste grunnlagene
for pågripelse og fengsling etter utlendingsloven § 106, er at utlendingen
ikke samarbeider om å klarlegge sin identitet eller at det er konkrete
holdepunkter for å anta at utlendingen vil unndra seg iverksettingen
av et vedtak som innebærer at vedkommende plikter å forlate landet.
Fremstillingsfristen, jf. § 106 tredje ledd,
er «snarest mulig, og så vidt mulig dagen etter pågripelsen». Etter
straffeprosessloven § 183 første ledd første punktum er fristen
for fremstilling «snarest mulig og senest den tredje dagen etter
pågripelsen».
Den særskilte fristen for fremstilling av mindreårige
fremgår av § 183 annet ledd, som lyder:
«Er den pågrepne under 18 år, må slik fremstilling
skje snarest mulig og senest dagen etter pågripelsen. Ender fristen
på en helgedag eller dag som etter lovgivningen er likestilt med
helgedag, forlenges fristen med én dag.»
I utlendingsloven § 92 fjerde ledd første punktum
er det fastsatt at retten skal oppnevne prosessfullmektig «når den
prøver spørsmålet om fengsling etter § 106». Ettersom det gjelder
en lengre fremstillingsfrist i saker etter straffeprosessloven,
er ikke retten til å få oppnevnt prosessfullmektig koblet til fremstillingstidspunktet. Etter
straffeprosessloven skal det oppnevnes prosessfullmektig «straks
det er klart at [siktede] ikke vil bli løslatt innen 24 timer etter
pågripelsen», jf. straffeprosessloven § 98.
Det vises i proposisjonen til at et særskilt spørsmål
etter gjeldende regler i utlendingsloven er på hvilket tidspunkt
utlendingen har rett til å få oppnevnt advokat dersom fremstilling
ikke skjer i tråd med de frister som er fastsatt i § 106 tredje
ledd.
Høyesteretts ankeutvalg Rt. 2010 s. 812 kom
til at retten til å få oppnevnt prosessfullmektig ikke kan bli utsatt
som følge av overskridelse av fristen for fremstilling. Utvalget
viste til de hensyn som ligger til grunn for straffeprosesslovens
regler.
I kapittel 4 i proposisjonen gis en omtale av
internasjonale forpliktelser, henholdsvis om Den europeiske menneskerettskonvensjon
og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter.
I kapittel 5 i proposisjonen gis en omtale av
andre lands rett, henholdsvis finsk og dansk rett.
I proposisjonen gjengis hele omtalen av forslaget
i departementets høringsbrev av 7. juli 2010. Se proposisjonen kapittel
6 for denne omtalen, og om høringsinstansenes syn.
Det fremgår av proposisjonen at formålet med
en utvidelse av fremstillingsfristen er å legge til rette for mer
effektive prosesser for gjennomføring av tvangsreturer. Det store
flertallet av dem som settes inn på utlendingsinternatet på Trandum,
er pågrepet i forbindelse med gjennomføring av utsendelse. I de
aller fleste av disse sakene blir utlendingen uttransportert kort
tid etter pågripelse.
Også når det er nødvendig med fengslingskjennelse,
holdes utlendingen i de fleste tilfeller fengslet bare noen få dager
før uttransportering eller løslatelse. Samlet pågripelses- og fengslingstid
på utlendingsrettslig grunnlag strekker seg bare i et lite mindretall
tilfeller ut over tre dager i de tilfellene hvor pågripelse har
skjedd for uttransportering. Man vil dermed kunne unngå mange fengslingssaker
dersom det på samme måte som etter straffeprosessloven blir adgang
til å holde utlendingen pågrepet i inntil tre dager før det er nødvendig
med fengslingskjennelse.
Som påpekt i høringsbrevet i 2010, viser departementet
til at en utvidet fremstillingsfrist vil gi politiet større fleksibilitet
ved utvelgelsen av hvilke utlendinger man skal prioritere for utsendelse
i perioder hvor det pågripes mange på samme tid, for eksempel ved
fellesreturer til bestemte returland med eget fly.
Departementet viser også til at transittdirektivet (2003/110/EC),
EUs direktiv om «transit for the purposes of removal by air», har
bestemmelser som gjør det lite hensiktsmessig med dagens korte fremstillingsfrist.
Av direktivets artikkel 4 nr. 1 går det frem at det som hovedregel
skal fremsettes en skriftlig anmodning til transittstaten senest
to dager før den planlagte transitten. Unntak fra denne fristen
er snevre og krever særskilt begrunnelse. Det synes lite hensiktsmessig å
fremstille vedkommende utlending for fengsling bare fordi man venter
på utløpet av denne fristen.
Departementet fastholder i proposisjonen at
det ikke er like tungtveiende rettssikkerhetshensyn som gjør seg
gjeldende ved frihetsberøvelse av utlendinger etter utlendingsloven,
som ved frihetsberøvelse i saker etter straffeprosessloven. I saker
etter straffeprosessloven er det spørsmål om å knytte en potensielt
uskyldig person til en straffbar handling. I saker etter utlendingsloven er
det enten tale om frihetsberøvelse av en utlending som skal sendes
ut av landet som følge av et forvaltningsvedtak, eller av en utlending som
mangler oppholdstillatelse og som har uavklart identitet. Utlendingen
vil normalt også ha mottatt bistand fra advokat i forbindelse med den
underliggende utlendingssaken.
Departementet finner det klart at en lovbestemmelse
som tillater fengsling i inntil tre dager før fremstilling, ikke
er i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser.
FNs Høykommissær for flyktninger (UNHCR) har
gitt retningslinjer for fengsling av asylsøkere (Detention Guidelines,
2012). En relevant anbefaling fremgår av punkt 47 nummer III, hvor UNHCR
legger til grunn at fremstilling bør skje innen 24 til 48 timer.
Departementet bemerker at fremstilling etter lovforslaget skal skje
«snarest mulig, og senest den tredje dagen etter pågripelsen». Det
er særlig ved fengsling av personer som har fått endelig avslag
på en asylsøknad (og som altså ikke lenger er asylsøkere) eller
som er utvist, at det er behov for en fremstillingsfrist på tre
dager.
Det fremgår av proposisjonen at departementet etter
dette er kommet til at det er hensiktsmessig at fremstillingsfristen
i utlendingssaker endres til «snarest mulig, og senest den tredje
dagen etter pågripelsen», tilsvarende straffeprosessloven § 183
første ledd.
Det vises i proposisjonen til at formuleringen «snarest
mulig» særlig vil være viktig i de tilfeller hvor det er sannsynlig
at utlendingen vil bli holdt lenger enn tre dager. Dersom det ligger
til rette for uttransportering innen tre dager, vil det som utgangspunkt
ikke være nødvendig med fremstilling før uttransportering.
Departementet mener det bør gjelde en kortere frist
for fremstilling av mindreårige enn for voksne. Departementet foreslår
derfor at straffeprosesslovens regel for mindreårige skal gjelde
også etter utlendingsloven. Fristen etter straffeprosessloven § 183
annet ledd er «snarest mulig og senest dagen etter pågripelsen».
Dersom fristen ender på en helgedag eller dag som etter lovgivningen
er likestilt med helgedag, forlenges fristen med én dag.
Departementet bemerker at mindreårige (enslige eller
– mer praktisk – i følge med sin familie) i all hovedsak pågripes
nokså umiddelbart før uttransportering, og løslates dersom denne
ikke gjennomføres som planlagt. Det er derfor grunn til å anta at
pågripelsen i de aller fleste tilfeller vil være så kortvarig at
det uansett ikke er aktuelt å fremstille for fengsling. Departementet
viser for øvrig til omtalen av frihetsberøvelse av mindreårige i
Meld. St. 27 (2011–2012) Barn på flukt s. 89.
I proposisjonen fremgår det at Politidirektoratet (POD)
i høringen uttrykte skepsis til den foreslåtte bestemmelsen, i utl.
§ 92 fjerde ledd i høringsbrevet fra 2010. Direktoratet mente det var
gode grunner for å lovfeste en rett til advokat på et tidligere
tidspunkt i prosessen enn hva departementet la opp til i høringsbrevet.
POD viste til at frihetsberøvelse er et inngripende tvangsmiddel
og tok til orde for å se hen til straffeprosesslovens regler selv
om frihetsberøvelse etter utlendingsloven ikke kan anses like inngripende.
POD mente også at praktiseringen av det foreslåtte vilkåret «særlige
forhold» kan være problematisk. POD mente også at departementets
forslag om utvidet fremstillingsfrist taler for en rett til advokat
innen ett døgn.
Oslo politidistrikt la vekt på at bruk av tvang
betinger stor grad av rettssikkerhet.
Etter avgjørelsen i Høyesteretts ankeutvalg
i Rt. 2010 s. 812 har det vært en praksisutvikling i retning av
at det oppnevnes prosessfullmektig dersom det er klart at utlendingen
ikke løslates eller fremstilles for retten innen 24 timer. Visse
tilfeller står derimot i en særstilling, og praksis fra EMD viser
at personer som er frihetsberøvet, kan ha rett til prosessfullmektig
når dette er nødvendig for at domstolskontrollen skal være effektiv.
Etter EMKs system må det foretas en konkret vurdering av om advokathjelp
er nødvendig for at rettigheten i artikkel 5 nr. 4 skal være reell.
Departementet ser at det er gode argumenter
som taler for at utlendingen bør ha rett til advokat før utløpet
av fremstillingsfristen når denne nå foreslås utvidet. Selv om rettssikkerhetssyn
gjør seg gjeldende i enda større grad ved frihetsberøvelse i strafferettslig
sammenheng, viser departementet til at frihetsberøvelse er et alvorlig tvangsmiddel
også i utlendingsrettslig sammenheng. Advokaten kan også ivareta
utlendingens interesser knyttet til andre spørsmål enn dem som gjelder
fengsling, mens utlendingen venter på uttransportering.
Departementet har også forståelse for PODs innvending
til 2010-forslaget vedrørende vilkåret «særlige forhold», som ble
foreslått i bestemmelsen i utlendingsloven § 92. Det vises i proposisjonen
til at et slikt vilkår kan være utfordrende å tolke og praktisere.
Det pekes i proposisjonen på at det imidlertid
er hensyn som taler imot en generell regel om oppnevning allerede
innen 24 timer etter pågripelse, slik som etter straffeprosessloven.
Pågripelser etter utlendingsloven er som regel av kortvarig og forutsigbar
varighet. Slik er det i mindre grad i straffeprosessuell sammenheng.
Videre innebærer ikke pågripelse på utlendingsrettslig grunnlag
at en potensielt uskyldig person knyttes til en straffesak; det
er som regel tale om å iverksette et allerede fattet forvaltningsvedtak.
I lys av dette er det etter departementets syn fullt mulig å legge
vekt på behovet for fleksibilitet og hensiktsmessig ressursbruk,
samtidig som hensynet til rettssikkerhet ivaretas.
Departementet viser særlig til at utlendingen
i mange tilfeller pågripes med sikte på uttransportering i løpet
av to døgn. I tilfeller hvor det er nødvendig med pågripelse i et
politidistrikt og transportering til Trandum, kan tiden bli for knapp
til å rekke uttransportering innen 24 timer. I andre tilfeller kan
det være nødvendig å foreta undersøkelser knyttet til blant annet
identitetsavklaring i én eller to dager etter pågripelse, for eksempel
dersom utlendingen ble pågrepet etter kontortid. Av og til oppstår
det også uventede, men relativt kortvarige forsinkelser av ulik
art. I slike tilfeller vil det sjelden være et vesentlig behov for
prosessfullmektig, selv om vedkommende må vente i noe mer enn ett
døgn på å bli uttransportert. Det vises i proposisjonen til at hensynet
til hensiktsmessig ressursbruk derfor taler imot at det skal måtte
oppnevnes advokat innen 24 timer i alle saker.
Etter en helhetlig vurdering foreslår departementet
at det lovfestes at prosessfullmektig så vidt mulig skal oppnevnes
straks det er klart at utlendingen ikke vil bli løslatt, uttransportert
eller fremstilt for fengsling innen utløpet av den andre dagen etter
pågripelsen. Dette innebærer en mer fleksibel ramme enn straffeprosesslovens
24-timersregel, samtidig som hensynet til utlendingen ivaretas ved
at oppnevning skal skje etter relativt kort tid.
Praksis etter straffeprosessloven § 98 vil kunne gi
veiledning om i hvilke situasjoner oppnevning ikke vil være «mulig»
(jf. formuleringen «så vidt mulig») innen den fastsatte tidsfristen.
I riksadvokatens rundskriv 29. desember 2006 (nr. 4/2006) er det
presisert at vilkåret skal praktiseres strengt.
Det fremgår av proposisjonen at den foreslåtte utvidelsen
av fremstillingsfristen vil føre til at det ikke lenger vil være
nødvendig med fremstilling for tingretten i like mange saker som
i dag. Dette vil innebære en ressursbesparelse både for politiet
og for domstolene, og legge til rette for enda mer effektive prosesser
i returarbeidet. I den grad effektiviseringen resulterer i flere
gjennomførte returer, vil forslaget på sikt kunne medføre reduserte
utgifter til blant annet mottaksdrift. Forslaget antas ikke å ha
vesentlige økonomiske konsekvenser.
Det vises i proposisjonen til at det ikke foreligger noen
samlet statistikk om bruken av prosessfullmektig, og det er derfor
vanskelig å anslå om færre enn i dag vil få oppnevnt prosessfullmektig dersom
fristen settes til «innen utløpet av den andre dagen etter pågripelsen»,
som foreslått. Det kan være grunn til å forvente en viss reduksjon
i antall oppnevnelser, uten at det kan legges til grunn at det vil
ha noen vesentlig budsjettmessig betydning.