Departementet legger i proposisjonen fram forslag
til ny naturskadelov, lov om erstatning for naturskader (naturskadeerstatningsloven). Lovforslaget
bygger på en utredning av ny naturskadelov foretatt av Statens landbruksforvaltning
(SLF), samt innkomne høringsuttalelser.
Statens erstatningsordning for naturskader er
i dag regulert gjennom lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og
erstatning for naturskader (naturskadeloven). Naturskadeloven har
gjennom årene gjennomgått betydelige endringer uten at det er foretatt
noen full gjennomgang siden den første loven ble vedtatt i 1961.
Erfaringer fra større naturskadeulykker med mange skadelidte viser
at gjeldende ordning er lite effektiv og fører til lang saksbehandlingstid.
De senere års skadeomfang tilsier også at staten bør ha et mer robust
og fremtidsrettet erstatningssystem som kan takle utfordringene
på en smidigere og raskere måte enn dagens system legger til rette
for. Det er også behov for å gjøre loven enklere og lettere å forstå
for dem som skal bruke den. Disse forholdene understreker behovet
for en bred gjennomgang av gjeldende naturskadelov.
Forslaget til ny naturskadeerstatningslov vil
erstatte gjeldende naturskadelov med unntak av bestemmelsene i lovens
kapittel 3 om sikring mot naturskader. I 2009 ble den statlige myndigheten
for sikringsbestemmelsene etter gjeldende lov §§ 20 og 21 overført
til Olje- og energidepartementet (OED). Dette innebærer at det er
ulike departementer som har ansvaret for lovens erstatningsbestemmelser
og lovens bestemmelser om sikring. Det er ingen direkte sammenheng
lenger mellom sikringsbestemmelsene og erstatningsbestemmelsene
i gjeldende lovs kapittel 1 og 2. For å tydeliggjøre dette skillet
og gjøre lovverket mer brukervennlig, foreslår departementet å sortere
bestemmelsene under hver sin lov. Departementet foreslår at sikringsbestemmelsene
i gjeldende naturskadelov videreføres, og at lovens tittel endres
til lov om sikring mot naturskader.
Departementet foreslår å gå bort fra ordningen med
lensmannsskjønn for fastsetting av skadetakst og over til en ren
forvaltningsmodell med SLF som nasjonalt forvaltningsorgan. Forslaget vil
åpne for at en større andel av skadene enn i dag kan dokumenteres
av skadelidte, samtidig som det gir SLF adgang til å innhente takst
i de tilfeller hvor SLF anser det som nødvendig for å kunne opplyse
saken tilstrekkelig. Dette vil legge forholdene til rette for en
mer effektiv behandling av sakene og dermed raskere utbetaling av erstatningsbeløpet.
Forslaget vil også gjøre det enklere å sette inn ekstra ressurser
ved store naturskadehendelser, og bidra til likebehandling og økt
rettssikkerhet for den enkelte skadelidte.
Departementet foreslår å innføre en egen formålsbestemmelse.
Lovforslaget legger videre opp til at kretsen av de erstatningsberettigede
utvides fra kun å omfatte eier til også å gjelde tomtefestere og
andre rettighetshavere som kan godtgjøre å ha den økonomiske interessen
i og rådigheten over skadeobjektet. Dette gjelder uavhengig av om
skadeobjektet befinner seg på privat eller offentlig grunn.
Gjeldende naturskadelov inneholder ingen særskilt
bestemmelse der det går klart frem at utgifter til sikringstiltak
ikke kan betraktes som en del av gjenopprettingskostnadene som gir
grunnlag for erstatning. Gjennom forvaltnings- og rettspraksis er
det trukket opp et relativt klart skille mellom gjenoppretting og
sikring. Det foreslås i lovforslaget en bestemmelse om dette som
kodifiserer dagens praksis på området. Bestemmelsen åpner imidlertid
for at det i dag kan ytes tilskudd til dekning av merkostnader når
skaden utbedres på en slik måte at faren for naturskade minskes.
Lovforslaget viderefører prinsippene om adgang til
å søke regress, avkorting i erstatningen, samt dekning av redningsomkostninger.
Det er også lagt vekt på å tydeliggjøre den enkeltes og kommunens
ansvar for å hindre og begrense naturskade gjennom endring av adgangen
til å fremme regresskrav.
Lovforslaget legger opp til at enkelte bestemmelser
skal utfylles gjennom forskrift. Loven vil derfor først kunne tre
i kraft når nytt forskriftsverk er på plass. I tillegg må dagens
elektroniske saksbehandlingssystem fornyes før loven kan ikraftsettes.
Forslaget til ny lov om erstatning for naturskader vil
i tillegg til naturskadeloven også kreve endringer i tre andre lover.
Proposisjonen inneholder derfor forslag om endringer i naturskadeforsikringsloven,
rettsgebyrloven og i ekspropriasjonsloven.
Utredningen, heretter kalt høringsforslaget,
ble sendt på høring med høringsfrist 15. januar 2010. I høringsbrevet
ble det pekt på at departementet var særlig interessert i å få høringsinstansenes
tilbakemelding på spørsmålet om avskaffelse av lensmannsskjønnet
og overgang til en ren forvaltningsmodell. Et klart flertall av høringsinstansene
støtter forslaget til ny lov generelt, og forslaget om en ny forvaltningsmodell spesielt.
I proposisjonens kapittel 4 er det gitt en kort gjennomgang
av erstatningsordningene i noen europeiske land slik de er beskrevet
i SLFs utredning.
Den statlige erstatningsordningen for naturskade er
regulert gjennom lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning
for naturskader (naturskadeloven). Lovens § 1 tillegger Statens
naturskadefond oppgaven å yte erstatning for naturskader i de tilfeller
hvor det ikke er adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring.
Erstatningsordningen er et viktig bidrag i den helhetlige kriseberedskapen,
og ordningen må sees i sammenheng med annet lovverk og andre sektorers
ansvarsområder for tiltak som skal bidra til å redusere sannsynligheten
for eller begrense skadevirkningene av naturskade.
Loven bestemmer omfanget av hva som erstattes,
definerer begrepet naturskade, og gir den som blir rammet av naturskade
en lovbestemt rett til erstatning under visse vilkår. Reglene suppleres
av forskrift 2. juni 1995 nr. 515 om taksering og erstatning av
naturskade (takseringsforskriften).
Naturskadelovens erstatningsordning er en rettighetsordning
som skal bidra til å gjøre skadelidte i stand til å fortsette sin
virksomhet, ved at skadeobjektet blir gjenopprettet. Naturskadeloven
inneholder særskilte bestemmelser som nærmere definerer og avgrenser
den statlige erstatningsordningens virkeområde.
Behandling av søknader om naturskadeerstatning
etter naturskadeloven skjer i et tosporet system. Først skjer en
rettslig prosess etter lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker
(skjønnsprosessloven) som fastsetter skadetaksten, deretter en forvaltningsbehandling med
endelig vedtak om erstatning. Dette er omtalt i kapittel 3.2 i proposisjonen.
Tall for innmeldte skadesaker og erstatningsutbetalinger
i perioden 2004–2013 viser at det i gjennomsnitt behandles om lag
1 350 naturskadesaker årlig, mens de årlige utbetalingene i gjennomsnitt
ligger på i overkant av 100 mill. kroner. Antall årlige skadesaker
og omfanget av erstatningsutbetalinger kan imidlertid variere stort
fra år til år. Ytterpunkter for antall saker de siste 25 årene viser
at det i 1992 ble behandlet 6 300 saker, mens det i 1991 ble behandlet
437 saker. Tall for 2013 viser at 73 pst. av erstatningssakene skyldes
flom, mens 20 pst. skyldes storm/stormflo. Gjennomsnittlig erstatningsutbetaling
per skadesak de siste ti årene er på ca. 75 000 kroner.
Erfaringene blant annet fra nyttårsorkanen 1991/1992,
storflommen på Østlandet 1995 og flommene på Østlandet i 2011 og
2013 viser at dagens modell for behandling av erstatningssaker er
lite effektiv og at det oppstår kapasitetsproblemer ved håndtering
av store skadehendelser.
Som omtalt i kapittel 3.2 i proposisjonen starter en
erstatningssak med at skaden takseres ved lensmannsskjønn etter
reglene i skjønnprosessloven. Ved større skadehendelser hvor mange blir
rammet, vil dette legge store beslag på lensmannsetaten og dermed
kunne føre til lang saksbehandlingstid. I NOU 2013:9 «Ett politi
– rustet til å møte fremtidens utfordringer» er lensmannsskjønn
vurdert å ligge meget langt fra politiets kjerneoppgaver, og utredningen
støtter forslaget om at SLF overtar ansvaret for naturskadeskjønnene.
Svakheten ved dagens ordning viser seg også
når det er tvist om takseringsgrunnlaget eller erstatningsutmålingen.
Dette kan resultere i uforholdsmessig lang saksbehandlingstid.
Den reelle muligheten for økt omfang av naturskadehendelser
i fremtiden tilsier at det ikke bare er nødvendig å forenkle reglene
om taksering. Det er også nødvendig å utvikle en saksbehandlingsmodell
som gjør det mulig å behandle sakene på en mer rasjonell og kostnadseffektiv måte.
I tillegg har naturskadeloven gjennom årene gjennomgått
store endringer uten at ordningen har vært gjenstand for en full
gjennomgang siden den første loven ble vedtatt i 1961. Gjennom årene
har loven blitt nærmere presisert gjennom rettspraksis. Det er derfor
også behov for å gjennomgå regelverket med sikte på kodifisering
av rettstilstanden.
Gjennom endring av naturskadeloven i 2008 ble ansvarsområdet
for Statens naturskadefond innskrenket ved at statens ansvar for
sikring etter naturskadeloven, samt de budsjettmessige sidene av
dette, ble overført til OED/NVE med virkning fra 1. januar 2009.
Ved kongelig resolusjon av 9. mars 2012 ble den statlige myndigheten
etter nåværende lov §§ 20 og 21 formelt overført til OED. Statens
naturskadefond har derfor ikke lenger noen rolle eller ansvar for
tildeling av tilskudd til sikring.
Statens involvering i sikringsarbeid reguleres
i dag gjennom NVEs retningslinjer om bistand til utredning, planlegging
og gjennomføring av sikringstiltak. Det er i Meld. St. 15 (2011–2012) om
flom og skred varslet at OED vil gjennomføre en helhetlig gjennomgang
av ansvaret for sikring med utgangspunkt i naturskadelovens sikringsbestemmelser.
Arbeidet med å gjøre loven mer brukervennlig inngår
som et viktig element i lovforslaget. Dette gjelder særlig skillet
mellom lovens bestemmelser om erstatning for naturskader og bestemmelsene
om sikring. Lovforslaget innebærer at gjeldende lov om sikring mot
og erstatning for naturskader (naturskadeloven) i det videre kun vil
inneholde bestemmelser knyttet til sikring. Det foreslås derfor
at lovens tittel endres til lov om sikring mot naturskader, mens
erstatningsbestemmelsene videreføres i ny lov om erstatning for
naturskader. Forslaget skaper et markant skille mellom dagens erstatnings-
og sikringsbestemmelser ved at bestemmelsene faller inn under hver
sin lov.
Proposisjonen har denne avgrensingen som utgangspunkt,
og omhandler kun erstatningsreglene knyttet til naturskader.
Departementet mener at loven bør ha en egen formålsbestemmelse
som gir uttrykk for det som er hovedformålet med loven og erstatningsordningen.
Med den ordlyden departementet foreslår i lovforslaget § 1, vil
loven ikke kunne oppfattes slik at det er motstrid mellom formålsbestemmelsen
og lovens bestemmelser om dekning av merkostnader og redningsomkostninger, slik
NVE er inne på i sin høringsuttalelse. Når det gjelder avgrensningen
mellom utgifter til sikringstiltak som ikke kan kreves erstattet,
og merkostnader og redningskostnader som etter forholdene kan kreves
dekket, vises det til kapitlene 6, 13, 15 og 16 i proposisjonen.
Ordlyden tar også høyde for at erstatningen ikke bare vil gjelde
kostnader ved gjenoppretting. Bestemmelsen må ses i sammenheng med
lovforslaget § 5.
Høringsforslaget er en videreføring av gjeldende regler
om geografisk virkeområde, jf. gjeldende lov § 3 første ledd. Departementet
mener at kravet om at skadeobjektet skal være på norsk territorium
bør opprettholdes. Det følger av svalbardloven § 2 at offentligrettslige
lover ikke gjelder der med mindre det er særskilt fastsatt. Departementet
mener det ikke foreligger særskilte grunner for å fravike dette
utgangspunktet. Når det gjelder løsøre, mener departementet at det
ikke lenger er naturlig å stille krav om at eieren av skadeobjektet
må ha en særskilt tilknytning til Norge. I tråd med SLFs høringsforslag foreslås
det derfor at særregelen i gjeldende lov § 3 første ledd andre punktum
ikke videreføres.
Departementet ønsker å videreføre vilkåret om at
erstatning ikke ytes dersom skadelidte har mulighet til å forsikre
seg mot skaden ved en alminnelig forsikring. Tilsvarende gjelder
kravet om at erstatning heller ikke ytes dersom skadelidte faktisk
får dekket skaden av en forsikring. Bestemmelsen følger av lovforslaget
§ 2 andre ledd.
I høringsforslaget er det foreslått en forenkling av
innholdet i gjeldende lov § 5 første ledd. I dagens forsikringsmarked
finnes forsikringstilbud som dekker de aller fleste løsøreobjektene
som ikke blir videreført i ny lov, og departementet finner derfor
ingen grunn til å nevne disse objektene særskilt i loven. Departementet
mener lovforslaget, i motsetning til gjeldende lov, gir en mer presis
fremstilling av lovens saklige virkeområde.
Det følger av høringsforslaget at lovens virkeområde
avgrenses mot avlingsskade, mindre omfattende stormskader på skog,
samt petroleumsvirksomheten. Departementet foreslår at denne avgrensningen
videreføres og nevnes særskilt, da den har en sentral betydning
for lovens saklige virkeområde. Dette følger av lovforslaget § 2
tredje til femte ledd.
Ankenemnda har stilt spørsmål om adgangen til å
yte billighetserstatning. Departementet viser til at lovforslaget
legger opp til en mer målrettet adgang for forvaltningen til å yte
slik erstatning. Når det gjelder adgangen til å yte billighetserstatning
etter gjeldende § 3 tredje ledd første punktum (driftstap) og § 5
første ledd tredje punktum, er det et vilkår om at det skal foreligge «særlige
forhold». Det følger av forvaltningspraksis at begrepet «særlige
forhold» retter seg mot skadelidtes personlige og økonomiske stilling.
Departementet foreslår at disse bestemmelsene ikke videreføres i
ny lov.
Billighetserstatning som følge av utlegg for
å avverge skade, jf. gjeldende lov § 3 tredje ledd andre punktum,
foreslås videreført og omtales nærmere i kapittel 16 om redningsomkostninger. Billighetserstatning
som følge av nedbør eller isgang, jf. gjeldende lov § 4 andre ledd
andre punktum foreslås også videreført og omtales i kapittel 11
om vilkår for erstatning.
Naturskadeloven regulerer behandling av søknader
om naturskadeerstatning i to ulike spor. Som hovedregel skjer det
først en rettslig prosess etter skjønnsprosessloven som starter med
lensmannsskjønn, deretter en forvaltningsbehandling med endelig
vedtak om erstatning – se kapittel 3.2 i proposisjonen.
Behandlingstiden for den enkelte erstatningssak er
i dag, på grunn av det tosporede systemet, lenger enn ønskelig.
Det overordnede målet med en ny lov er å gjøre noe med denne situasjonen.
Departementet mener det er en unødig belastning
av domstolsapparatet når partene i dag kan kreve behandling av saken
for domstolene to ganger, først i takseringsomgangen og så i forbindelse
med forvaltningsvedtak om erstatning. Fordelen med å gå over til
en ren forvaltningsmodell vil først og fremst være at en får en
mer effektiv saksbehandling, hvor saksbehandlingstiden kortes betydelig
ned. Ordningen vil i tillegg være fleksibel når det gjelder bruk
av ressurser til verdsetting og annen saksbehandling, slik at det
for de vanskelige og kompliserte sakene kan allokeres tilstrekkelige
ressurser til forsvarlig gjennomføring. Samtidig vil betydelige administrative
ressurser innspares ved forenklet behandling av det store flertall
enkle og ukompliserte saker.
Avskaffelse av dagens ordning med lensmannsskjønn
er ett av hovedgrepene i lovforslaget, og er et sentralt element
i overgangen til en ren forvaltningsmodell. Ordningen med lensmannsskjønn
har vist seg å være uforholdsmessig ressurskrevende, samtidig som
takseringsoppgavene for enkelte lensmannsdistrikter lett kan føre
til opphoping av saker, særlig ved store skadetilfeller. Departementet
viser til at SLF har god erfaring med en forenklet form for taksering basert
på egenoppgave fra skadelidte, og at denne formen for skadeberegning
derfor er godt egnet i den nye forvaltningsbaserte erstatningsmodellen.
Enkelte høringsinstanser uttrykker bekymring for
at skadelidte vil ha varierende forutsetninger for å kunne ivareta
sine krav ved bare egenoppgave, og at denne innsatsen kan bli byrdefull. Departementet
slutter seg til SLFs vurdering om at godt veiledningsmateriell og
gode rutiner vil gjøre mye for å redusere denne utfordringen.
SLF behandler allerede i dag om lag 1/3 av alle sakene
etter en forenklet behandlingsmåte som i praksis ikke skiller seg
mye fra høringsforslaget. Også her legges skadelidtes egenoppgave
til grunn for forvaltningens behandling og fastsetting av erstatning.
Departementet mener et nasjonalt forvaltningsorgan
i langt større grad vil kunne opprettholde et tilstrekkelig personellmessig
robust og faglig sterkt kompetansemiljø til å behandle sakene effektivt
og kvalitetsmessig godt.
Behandling av alle sakene i ett forvaltningsorgan vil
også medvirke til mer likebehandling og økt rettssikkerhet. Det
vil bli ens praksis både når det gjelder lovens vilkår, og verdsetting
av skadene. Departementet vil peke på at et nasjonalt organ som
har den nødvendige kompetanse, erfaring og rutiner for å behandle
saker etter den nye modellen, allerede er på plass i SLF.
SLF har i utredningen frarådet en domstolslignende
modell med utgangspunkt i at staten må være representert under skjønnene,
samt at en slik organisering er meget ressurskrevende, og at skjønnsretten
eller lignende organer er lite egnet til massebehandling av små
krav. SLF har på dette grunnlag ikke valgt å utrede en slik organisering
nærmere. Departementet slutter seg til SLFs vurderinger, og mener
at en organisering hvor for eksempel jordskifterettene får ansvar for
taksering og erstatningsutmåling ikke vil bidra til å nå de målene
som departementet har ønsket gjennom en revisjon av naturskadeloven.
Forvaltningsmodellen innebærer en to-instans behandling
av klager tilsvarende forvaltningsloven § 28. SLF er ansvarlig myndighet,
og fatter vedtak i første instans. Klagenemnda for naturskadesaker
blir nytt klageorgan, jf. lovforslaget § 20. Lovforslaget bygger
på at bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder med
mindre annet følger av loven. Unntak fra klageadgangen fremgår av
§ 10 som regulerer reduksjon i erstatningene ved større naturulykker
og av § 14 andre ledd som omhandler forskudd på erstatning etter
søknad fra skadelidte. Unntakene er en videreføring av gjeldende
lov § 15 andre ledd og § 16.
Begrepet «Statens naturskadefond» vil ikke bli videreført.
Dagens erstatningsordning finansieres ikke gjennom et fond, men
er basert på årlige bevilgninger over statsbudsjettet. Departementet
mener derfor det er mer treffende å omtale ordningen som den statlige
erstatningsordningen for naturskade.
Videre vil styret for Statens naturskadefond (fondsstyret)
bli avskaffet som følge av at vedtakskompetansen legges til SLF.
Dagens ankenemnd for Statens naturskadefond opphører,
og erstattes av en egen klagenemnd (Klagenemnda for naturskadesaker).
Som følge av at SLF fatter vedtak som tar stilling til både skadetaksering
og erstatningsutmåling, vil også nemndas kompetanse utvides, jf.
forvaltningsloven § 34. Klagenemnda vil som i dag også behandle
klager etter naturskadeforsikringsloven.
Klagenemndas rettslige stilling vil være uendret. Klagenemnda
vil være et uavhengig forvaltningsorgan slik Ankenemnda er i dag.
Nemndas eneste funksjon er utpreget konfliktløsende av rettslig
karakter i og med at den kun skal behandle klager over vedtak som
treffes av andre organer. Dette innebærer at overordnede organers instruksjonsmyndighet
er begrenset, og at nemndas avgjørelser bare kan overprøves av de
alminnelige domstoler.
Som en følge av at SLF blir ansvarlig forvaltningsmyndighet,
mener departementet at også kontrollmyndigheten skal tillegges SLF,
jf. forslaget § 14 fjerde ledd hvor det i forskrift kan gis nærmere
bestemmelser om vilkår, dokumentasjon og kontroll for utbetaling
av erstatningen.
Etter departementets oppfatning bør utgangspunktet
også for den nye loven være at det er eieren av skadeobjektet som
er den erstatningsberettigede etter ordningen. Dette følger av lovforslaget
§ 3 første ledd.
Departementet mener den nye loven også bør videreføre
skillet mellom offentlige og private eiere, slik dette er kommet
til uttrykk i gjeldende lov § 3 andre ledd. En tilsvarende bestemmelse er
tatt inn i lovforslaget § 3 tredje ledd.
Det foreslås heller ikke endringer for eiendom som
tilhører selskap eller stiftelse mv. som er dannet ved overføring
av midler fra stat, kommune eller fylkeskommune, eller hvor noen
av disse har fremtredende økonomisk interesse. Departementet slutter
seg til SLFs forslag, med unntak for forslaget om endringer i Finnmarkseiendommens
stilling.
Hovedbegrunnelsen for departementets syn er
at erstatningsordningen skal bidra til at skadelidte skal få erstatning
etter en naturulykke slik at skadelidte kan fortsette sin virksomhet,
jf. lovforslaget § 1. Departementet legger til grunn at store grunneiere
som Statskog SF og Finnmarkseiendommen neppe vil kunne komme i en
situasjon der naturskade, som ikke dekkes av gjeldende forsikringsordninger,
truer grunnlaget for fortsatt drift av foretaket som sådan. Å gjøre ordningen
gjeldende for offentlige organer og offentlig eide selskaper vil
også utvide ordningen betraktelig. Naturskadeerstatningsordningen
har dessuten siden den ble innført i 1961 vært rettet mot private
rettssubjekter.
Det foreslås ikke endringer når det gjelder
kommunenes og fylkeskommunenes stilling i forhold til naturskadeerstatningsordningen.
Det vises til at kommunene kan søke midler gjennom ordningen med
skjønnsmidler som administreres gjennom Kommunal- og moderniseringsdepartementet.
Departementet vil for øvrig peke på at dersom skadeobjektet
eies i sameie, er utgangspunktet at sameiere svarer for hver sin
ideelle andel, jf. sameieloven.
Rettstilstanden som oppsto som følge av lagmannsrettens
dom (B-2007–38557, RG 2007–15379) bør videreføres, se kapittel 10.1.i
proposisjonen. Det vil si at det er den reelle eier av skadeobjektet
som kan søke om erstatning også i de tilfeller reell eier ikke er
eier av grunnen. Denne forståelsen ligger til grunn for lovforslaget
§ 3 første ledd.
Departementet foreslår at erstatningsordningen utvides
til å omfatte tomtefestere og andre som kan godtgjøre å ha den økonomiske
interessen i og rådigheten over skadeobjektet. Dette fremgår av
lovforslaget § 3 andre ledd første punktum. Lovforslaget innebærer
at også tomtefestere på offentlig grunn og Finnmarkseiendommens grunn
er omfattet av erstatningsordningen. De forhold som taler for at
festere skal kunne få erstatning gjelder like mye på offentlig eid
grunn som på privat grunn.
Departementet har vurdert om jordleiere bør
ha rett til erstatning. Bakgrunnen for dette er omfanget av leiejord
i norsk landbruk som har mer enn doblet seg siden 1979. Departementet
vil ikke foreslå å endre reglene på dette punktet. Det innebærer
at det er eier som fortsatt anses skadelidt etter lovforslaget,
med mindre leietaker kan anses å ha en bruksrett av mer varig karakter.
Etter gjeldende rett er det et vilkår for erstatning at
naturskaden direkte skyldes en naturulykke. Kravet til årsakssammenheng
er strengere enn det som gjelder i den alminnelige erstatningsrett. Det
nærmere innholdet i kravet avtegner seg i etablert forvaltnings-
og rettspraksis.
Departementet anbefaler en videreføring av innholdet
i dagens årsakskrav. Det er heller ikke kommet merknader fra høringsinstansene
til dette forslaget. Etter departementets mening er det den direkte
skaden som bør være gjenstand for erstatningsdekning. Alle de ulike
formene for følgeskader som kan finnes på skadelidtes hånd er tap
som vedkommende er ansvarlig for selv. Dette har også sammenheng
med ønsket om å opprettholde en ordning som bidrar til å bevisstgjøre
den enkelte om ordningens begrensninger for hva det kan gis erstatning
for, og hvilke tapsposter skadelidte selv har risikoen for.
Departementet foreslår derfor at årsakskravet, herunder
at skaden må direkte skyldes en naturulykke, videreføres som et
vilkår for erstatning ved naturskade. Det følger nå av lovforslaget
§ 4 første ledd. Årsakskravet bør fortolkes strengt slik tidligere
praksis har lagt til grunn. Departementet foreslår videre at det
bør innføres et snevert unntak fra årsakskravet for å unngå svært urimelige
resultat for skadelidte som følge av at skaden ikke anses å direkte
skyldes en naturulykke. Dette fremgår nå av forslaget § 4 andre ledd.
Skade som følge av nedbør eller isgang er ikke
å regne som naturskade etter loven her, da nedbør eller isgang ikke
anses som naturulykke. Etter gjeldende § 4 andre ledd andre punktum
kan fondsstyret «likevel yte hel eller delvis erstatning hvor særlige
forhold tilsier det». Departementet mener at dette unntaket bør
videreføres. Erstatning for slike skader skal imidlertid bare innvilges
helt unntaksvis, og gjeldende praksis på dette området vil derfor
bli videreført. Adgangen til slik billighetserstatning er tatt inn
i lovforslagets § 4 tredje ledd.
Hovedregelen for fastsetting av erstatning følger av
lovforslaget § 5 første ledd. Det er de nødvendige tiltak for å
føre skadeobjektet tilbake til samme stand som rett før skadetidspunktet,
som skal erstattes. Departementet ser ingen grunn til å fravike
innholdet i gjenopprettingsbegrepet slik det er fortolket gjennom
langvarig forvaltnings- og rettspraksis. Både de faktiske mulighetene
for gjenoppretting, samt de økonomiske sidene ved gjenopprettingstiltak, må
legges til grunn i den forholdsmessighetsvurderingen som må foretas.
Dersom skaden ikke kan gjenopprettes, følger det av lovforslaget
§ 5 andre ledd at erstatningen skal ta utgangspunkt i den verdiforringelse
skaden har medført.
Departementet mener også at erstatningen fortsatt
skal vurderes mot skadeobjektets bruksverdi, og foreslår at denne
regelen videreføres i ny lov. Kravet om forholdsmessighet mellom bruksverdi
og gjenopprettingskostnader bør etter departementets vurdering komme
tydeligere frem av lovens ordlyd enn det som er tilfellet etter
gjeldende lov. Departementet foreslår i § 5 andre ledd at dersom
gjenopprettingskostnaden er vesentlig større enn bruksverdien eller gjenoppretting
ikke kan skje av andre grunner, erstattes den verdiforringelsen
skaden har medført.
Utgangspunktet er at erstatningen skal tilsvare gjenopprettingskostnaden
sett i lys av bruksverdien skadeobjektet har for skadelidte. Lovens formål
legger imidlertid til grunn at erstatningen skal bidra til at skadelidte
skal kunne fortsette sin virksomhet. Vesentlighetskravet må derfor
vurderes konkret i den enkelte sak. Lovforslaget § 5 andre ledd
er en tydeliggjøring av gjeldende rett, og innebærer ingen endring
av den forståelsen som følger av praksis.
I kapittel 6 fremgår det at bestemmelser om sikringstiltak
ikke lenger skal være en del av den nye loven. Som en følge av forslaget
om at loven ikke lenger skal regulere tiltak mot sikring, mener
departementet det er behov for en bestemmelse som presiserer at
utgifter til sikringstiltak ikke erstattes med mindre annet fremgår
av loven her. Dette fremgår nå av lovforslaget § 5 femte ledd.
Grensen mellom gjenoppretting og sikring som lagmannsretten
og Høyesterett har trukket opp, kan oppsummeres med at ethvert tiltak
som har til hensikt å hindre eller begrense en fremtidig naturskade
i utgangspunktet er et sikringstiltak, og at dette ikke kan takseres
som gjenoppretting etter naturskadeloven kapittel 2.
Ny lov, i motsetning til gjeldende lov, bør
inneholde en bestemmelse som klart avgrenser lovens virkeområde
mot sikringstiltak. For å unngå at bestemmelsen er til hinder for
at merkostnader kan dekkes av erstatningsordningen, foreslås det
at den gis følgende ordlyd, jf. lovforslaget § 5 femte ledd:
«Utgifter til sikringstiltak erstattes ikke med mindre
annet følger av denne loven.»
Departementet presiserer at lovforslaget ikke
vil endre på den lovforståelse og praksis som har utviklet seg.
Lovforslaget innebærer imidlertid en tydeliggjøring av skillet mellom
gjenoppretting og sikring, herunder hva som faller inn under og hva
som faller utenfor erstatningsordningen. Den nærmere grensedragning
bør etter departementets vurdering overlates til forvaltnings- og rettspraksis.
Erstatningen har til formål å kompensere tap som
ikke kunne vært unngått med vanlige tiltak. Andre forhold enn selve
naturulykken som bidrar til skaden eller skadens omfang synliggjøres
på denne måten gjennom avkortingsreglene ved beregning av erstatningsgrunnlaget. Som
en følge av forslaget om å tillegge SLF ansvaret som forvaltningsmyndighet,
vil SLF ta stilling til grunnlaget for erstatningsutmålingen og
eventuell avkorting i erstatningen i ett og samme vedtak.
Departementet slutter seg til SLFs anbefaling om
at ny lov bør ha klarere og mer anvendelige avkortingsregler. Lovforslaget
§ 6 gjenspeiler disse hensynene.
Det foreslås å videreføre regelen som gir forvaltningen
en adgang til etter skjønn å avkorte i erstatningen med utgangspunkt
i hvilken bruksverdi objektet har for skadelidte (lovforslaget bokstav
a). Dersom objektet ikke har noen praktisk bruksverdi, må det være
anledning til full avkorting.
Det foreslås også å videreføre regler om avkorting
der naturskaden helt eller delvis skyldes svak konstruksjon, dårlig
vedlikehold eller manglende tilsyn (lovforslaget bokstav b).
Det foreslås videre at det fortsatt skal være grunnlag
for avkorting dersom skadelidte forut for naturulykken ikke iverksatte
nødvendige forebyggende tiltak eller tiltak som kunne hindret skadens
omfang (lovforslaget bokstav c).
Det foreslås også (lovforslaget bokstav d) at
det fortsatt bør være adgang til å avkorte i de tilfellene hvor
skadetakseringen innebærer en verdistigning eller hvor «vinningsforbudet»
gjør seg gjeldende, jf. gjeldende lov § 11 andre ledd nr. 4 og 6.
Skadelidte skal ikke tjene på skaden.
Departementet ser ingen grunn til å videreføre regelen
hvor det i praksis konsekvent avkortes for skader på eiendom som
mer enn én gang har vært gjenstand for naturskade, jf. gjeldende
lov § 11 andre ledd nr. 3 bokstav c. Bestemmelsen kan gi urimelige
utslag i enkelte tilfeller.
Departementet mener at det fortsatt skal gis
adgang til å dekke merkostnader knyttet til utbedring av skaden
for å unngå eller redusere faren for fremtidig naturskade, jf. lovforslaget
§ 7. Dekning av slike merkostnader vil gi en samfunnsøkonomisk nytte
og være kostnadseffektivt for å forhindre ny naturskade.
Dekning av merkostnader er i realiteten en form for
sikringstiltak. Som nevnt i kapittel 6 er ikke utgifter til sikringstiltak
omfattet av erstatningsordningen. Utgifter til sikringstiltak er
derfor i utgangspunktet ikke en del av grunnlaget for erstatningsutmålingen,
jf. kapittel 12 i proposisjonen. Unntaket for dekning av merkostnader med
sikringsformål er således en særbestemmelse som fraviker lovens
hovedregel. Departementet mener derfor det er viktig at en ny forskrift
fastsetter klare rammer og avgrensninger for når merkostnader kan
inngå i erstatningsutmålingen, samt hvor stor del av merkostnadene
som skal kunne søkes erstattet. Dette gjelder særlig for de tilfellene
hvor det kan være aktuelt å gjennomføre enkle sikringstiltak samtidig
med gjenoppretting av skaden.
Departementet foreslår en egen forskriftshjemmel
i § 7 andre ledd.
Departementet slutter seg til høringsforslaget
om en egen bestemmelse om dekning av redningsomkostninger som gir
skadelidte en utvidet adgang til å få erstatning for rimelige og nødvendige
redningsomkostninger, jf. lovforslaget § 8 første ledd. Dette vil
kunne bidra til at skadelidte i større grad enn etter dagens ordning
vil sørge for å gjennomføre skadebegrensende tiltak og på den måten
redusere erstatningsutbetalingene. Departementet mener derfor at
skadelidtes rettigheter bør styrkes ved at rimelige og nødvendige
redningsomkostninger kan omfattes av skadelidtes erstatningsrettigheter.
Departementet vil peke på at det i bestemmelsen må ligge et krav
om forholdsmessighet mellom redningsomkostningene som søkes erstattet
og naturskadens omfang og karakter.
Departementet ser ingen grunn til at det må
foreligge «særlige forhold» for at rimelige og nødvendige redningsomkostninger
skal kunne erstattes. Dette vilkåret foreslås derfor ikke videreført
i ny lov. Det følger imidlertid av bestemmelsens ordlyd at det «kan»
ytes erstatning for rimelige og nødvendige utlegg. Skadelidte vil
således ikke ha en ubetinget rett til å få redningsomkostningene
erstattet.
Praksis etter gjeldende lov viser at utgifter
som følge av egeninnsats fra skadelidte ikke dekkes. Departementet
ser ingen grunn til at bestemmelsen i ny lov skal praktiseres på
en annen måte, men mener det kan være behov for å utdype bestemmelsen
nærmere. Det foreslås derfor en egen forskriftshjemmel i lovforslaget
§ 8 andre ledd.
Departementet legger til grunn at en egenandelsordning
skal videreføres i ny naturskadeerstatningslov, jf. lovforslaget
§ 9. Bakgrunnen er at statens naturskadeerstatningsordning ikke
har vært ment eller utformet som en ordning som skal gi full dekning
ved naturskade. En egenandelsordning vil gi grunneiere og andre
rettighetshavere incentiver til å gjennomføre forebyggende tiltak
som kan bidra til at risikoen for naturskader på eiendommen reduseres.
Departementet har kommet til at egenandelsordningen
bør forankres i ny lov slik den er i gjeldende lov. Det vil dermed
følge av loven at det skal være en egenandel og at egenandelen vil
bli nærmere regulert i forskrift. Hjemmel for Kongen til å regulere
egenandelens innretning og størrelse er tatt inn i lovforslaget
§ 9 første ledd andre punktum.
Egenandelsordningen bør utformes slik at den ikke
innebærer vesentlige endringer i statens utgifter med ordningen.
Samtidig må egenandelsordningen utformes slik at den oppfattes som rimelig
og rettferdig av de erstatningsberettigede. Hvordan ordningen teknisk
sett bør utformes, om den bør bygge på gjeldende system med en fastdel
og en prosentdel, eller bare en prosentdel, vil departementet komme
tilbake til i forbindelse med forskriftsarbeidet. Departementet
vil da også se nærmere på egenandel ved jordleie for sameiere.
Departementet mener det er viktig at den nye loven
får bestemmelser som virker skadeforebyggende, og som er mer praktisk
innrettet enn gjeldende lov. Dette hensynet ligger også bak lovforslaget
§ 16 om regress. Bestemmelsen gir forvaltningen et tydelig signal
om bruk av regress dersom det er grunnlag for det.
Forslaget innebærer at skadelidte får en rett
til å kreve naturskadeerstatning fra staten selv om en tredjeperson
kan holdes ansvarlig for skadeomfanget. Gjeldende lov gir ikke skadelidte
en slik rettighet. Etter lovforslaget trer staten inn i skadelidtes
krav mot den som ved handling eller unnlatelse har bidratt til at
skadeomfanget har blitt mer omfattende enn det ellers ville vært. Hvem
denne tredjepersonen er, må forvaltningen og eventuelt domstolene
ta stilling til. Skadelidtes krav på erstatning fra tredjeperson går
derved automatisk over til staten når skaden erstattes gjennom naturskadeerstatningsordningen.
Staten trer inn i den utstrekning det utbetales erstatning og så
langt skadelidte har et krav mot tredjeperson. Statens regresskrav
begrenses altså av erstatningsutbetalingen, eventuelt av det ansvar
tredjeperson har overfor skadelidte.
Nærmere regler om behandlingen av regresskrav bør
etter departementets vurdering fastsettes i forskrift. Det foreslås
derfor en egen forskriftshjemmel i lovforslaget § 16 andre ledd,
som åpner for nærmere regulering av krav om regress, herunder blant
annet regler om forhåndsvarsling før det reises regresskrav.
Proposisjonen inneholder forslag til ny lov
om erstatning for naturskader (naturskadeerstatningsloven). Videre
inneholder den forslag om at erstatningsbestemmelsene i gjeldende naturskadelov
oppheves og at sikringsbestemmelsene videreføres. Som et resultat
av dette foreslås det at gjeldende lovs tittel endres til lov om
sikring mot naturskader. Forslaget til ny lov om erstatning for
naturskader vil også kreve endringer i tre andre lover. Proposisjonen
inneholder derfor også forslag om endringer i naturskadeforsikringsloven,
rettsgebyrloven og i ekspropriasjonsloven.
Forslaget i proposisjonen om å gå over til ren forvaltningsmodell
ved fastsettelse av erstatningen innebærer at dagens system der
taksten over skadene fastsettes ved hjelp lensmannsskjønn med lensmannen
som takststyrer og to skjønnsmenn bortfaller. Forslaget vil gi en
årlig innsparing på om lag 14,6 mill. kroner. Av dette utgjør reduserte
kostnader i politiet om lag 7,6 mill. kroner og reduserte kostnader
til skjønnsmenn om lag 7 mill. kroner.
Forslaget innebærer også at ordningen med at både
skadelidte og fondsstyret kan bringe lensmannsskjønnet inn for de
ordinære domstolene for endelig fastsetting av skadetaksten, vil
falle bort. Basert på et gjennomsnitt på 20 overskjønn per år, vil
forslaget gi en årlig besparelse på om lag 330 000 kroner.
Forslaget om forvaltningsmodell innebærer at det
er skadelidte som skal varsle SLF om sin naturskade. SLF avgjør
deretter om skaden kan dokumenteres av skadelidte, eller om det
er nødvendig at den takseres av autorisert takstmann. SLF anslår
at det etter ny forvaltningsmodell vil være behov for å innhente
takst i alle saker der erstatningen anslås til å overstige 500 000
kroner. De siste 4 årene har gjennomsnittlig 10 pst. av sakene takst
over 500 000 kroner. I tillegg vil det innhentes takst i kompliserte
og/eller uoversiktlige saker, samt saker hvor skadelidte ikke er i
stand til å dokumentere skadene selv. Til sammen anslås dette å
utgjøre 15 pst. av sakene, noe som i et gjennomsnittsår vil bety
200 saker. Det anslås at takstkostnad per år totalt vil bli om lag 1,7
mill. kroner.
Forslaget om å gå over til en ren forvaltningsmodell
innebærer også at fondsstyret mister sin oppgave med å yte erstatning
for naturskader. Som en følge av dette foreslås det at styret avvikles.
Dette vil gi en årlig innsparing på ca. 350 000 kroner.
Ved bortfall av lensmannsskjønnet vil SLFs arbeid
med saker der skaden krever taksering før erstatningstilsagn kan
gis, bli mer tidkrevende. SLFs overtakelse av fondsstyrets arbeid
med erstatningsfastsetting vil også kreve økte ressurser. Det anslås
at disse nye arbeidsoppgavene vil kreve en bemanningsøkning på to
årsverk og med en utgift på 1,9 mill. kroner per år.
Dagens saksbehandlingssystem for erstatningssaker
etter naturskadeloven er gammelt og utidsmessig. Et nytt IKT-system
for erstatningsordningen er derfor nødvendig uavhengig av lovendringen.
Forvaltningsmodellen innebærer at søknads- og saksbehandlingen
så langt som mulig skal skje elektronisk. Siden målgruppen er privatpersoner og
private virksomheter, må systemet være lett tilgjengelig og brukervennlig.
Dette er også en av forutsetningene for at effektiviseringsgevinstene
skal kunne tas ut, herunder at den skadelidte skal få erstatningsoppgjøret
langt raskere enn i dag.
Kostnadene ved planlegging, utvikling og implementering
av nytt søknads- og saksbehandlingssystem, samt egnet portalløsning,
anslås til 17,5 mill. kroner fordelt over tre år. I tillegg anslås
implementeringskostnadene knyttet til regelverksarbeid og informasjons-
og veiledningstiltak til 2 mill. kroner fordelt over en treårsperiode.
Basert på erfaringer med tidligere større omleggingsprosjekter,
legges det til grunn at varige økte vedlikeholdskostnader vil tilsvare om
lag 20 pst. av utviklingskostnadene for systemet. Dette utgjør 3,3
mill. kroner per år.
Lovforslaget innebærer at dagens ankenemnd for
Statens naturskadefond erstattes av Klagenemnda for naturskadesaker.
Som følge av overgangen til en ren forvaltningsmodell vil Klagenemnda
få kompetanse til å vurdere alle sakens sider. Klagenemnda vil,
i likhet med dagens ankenemnd, også behandle klager etter naturskadeforsikringsloven.
Etter ny forvaltningsmodell kan både underinstansen
og klageinstansen behandle alle aspekter ved en sak, både de som
i dag vurderes/påklages i skjønnsomgangen, og de som vurderes i
den forvaltningsmessige behandlingen. Det må derfor forventes at
behandlingen av hver sak blir mer omfattende enn dagens behandling
i Ankenemnda, og at dette vil medføre en viss økning av utgiftene
i forbindelse med klagebehandlingen. Det antas at det vil komme
flere saker til behandling som følge av at ordinær klagebehandling
er uten kostnader for klager. Det forventes som følge av dette en
økning i antall klager på 10–15 pst. Kostnadsøkningen for klageinstansen
anslås til 200 000 kroner sammenlignet med dagens ordning.