Investeringsstrategien for SPU er blitt utviklet over
tid og bygger på omfattende faglige vurderinger. Sentrale valg i
utviklingen av strategien er lagt fram for Stortinget. Figur 2.1
i meldingen viser milepæler i utviklingen av investeringsstrategien.
Den langsiktige investeringsstrategien for SPU angir
en fast andel aksjer på 60 pst. Fram til 2010 var andelen obligasjoner
40 pst. I 2010 ble mandatet endret. Norges Bank skal over tid plassere
inntil 5 pst. av fondets kapital i en egen eiendomsportefølje. Andelen
obligasjoner reduseres tilsvarende. Fordelingen på aksjer, obligasjoner
og eiendom gjenspeiles i fondets strategiske referanseindeks. Referanseindeksen
er en detaljert beskrivelse av hvordan fondets kapital i utgangspunktet
vil være investert hvis Norges Bank ikke skal trekke på rammen for
avvik fra indeks.
Utgangspunktet for arbeidet med investeringsstrategien
for SPU er å søke å oppnå en høyest mulig internasjonal kjøpekraft
av kapitalen i fondet innenfor et moderat nivå på risiko. Strategien
er basert på vurderinger av forventet avkastning og risiko på lang sikt
og avledet av formålet med fondet, fondets særtrekk og antakelser
om finansmarkedenes virkemåte.
Finansdepartementet som fondets eier og Norges Bank
som forvalter har over tid utviklet en investeringsstrategi som
særlig kjennetegnes ved:
å tjene på risikopremier
over tid
å spre investeringene
å utnytte fondets lange tidshorisont
en ansvarlig investeringspraksis
kostnadseffektivitet
et moderat innslag av aktiv forvaltning
og
en klar styringsstruktur
Investeringsstrategien bygger på at en må akseptere
en viss risiko for å oppnå tilfredsstillende forventet avkastning
over tid.
Valget av aksjeandel er det valget som i størst grad
bestemmer fondets samlede risiko. Andre risikopremier er blant annet
obligasjoners rentebindingsperiode (terminpremie) og risikoen for
at låntaker misligholder sine forpliktelser (kredittrisiko).
Forvaltningen av fondet sikter ikke mot at svingningene
i avkastningen skal bli minst mulige. En strategi med dette som
formål ville gitt vesentlig lavere forventet avkastning. SPU har
en større evne til å bære risiko enn mange andre investorer. Det
må blant annet ses i sammenheng med at fondet ikke har klart definerte
forpliktelser i framtiden og den svært lange tidshorisonten.
Ved å spre investeringene på mange verdipapirer kan
den samlede risikoen bli lavere enn summen av risikoen ved hver
enkelt investering. Fondets investeringer er over tid blitt spredt
på flere aktivaklasser, og fondet er nå investert i både aksjer,
obligasjoner og eiendom. Fondets investeringer er også spredt på markeder
i mange land. I hvert marked fordeles investeringene på en rekke
enkeltselskaper og obligasjonsutstedere. De nye referanseindeksene
for aksjer og obligasjoner omtalt ovenfor og et globalt mandat for
eiendomsinvesteringer bidrar til at investeringene spres enda bredere
på ulike land og regioner.
Investeringene i SPU er langsiktige. Det er
lite sannsynlig at staten vil behøve å ta ut store beløp fra fondet
i løpet av en kort periode. Fondet er et instrument for generell
sparing, og det er ikke øremerket særskilte forpliktelser slik som
tradisjonelle pensjonsfond. Det er heller ikke avhengig av kortsiktig finansiering
eller underlagt reguleringer som kan tvinge fram salg på uønskede
tidspunkter.
Den lange tidshorisonten gjør det lettere å
tåle betydelige svingninger i fondets avkastning fra år til år.
Langsiktigheten støtter derfor opp under beslutningen om å investere
60 pst. av fondet i aksjer. Aksjeplasseringene, som gir oss eierandeler
i verdens produksjonskapasitet, ventes å gi vesentlige bidrag til
avkastningen over tid. Samtidig fører de til større svingninger
i resultatene.
Strategien for SPU utnytter også langsiktigheten ved
å investere i aktiva som i korte eller lengre perioder er mindre
omsettelige. Unoterte eiendomsinvesteringer er et eksempel på et
stort marked som forutsetter en lang tidshorisont, blant annet som
følge av lav omsettelighet. Studier av andre fonds strategier viser
at store investorer har en høyere andel unoterte investeringer enn
små investorer. Det kan tyde på at det er stordriftsfordeler i forvaltningen
av slike investeringer. Disse kan komme både fra lavere kostnader
og høyere avkastning.
Den lange tidshorisonten er også utnyttet ved
å ha en strategi der aksjeandelen opprettholdes over tid gjennom
såkalt rebalansering.
SPU skal følge en ansvarlig investeringspraksissom fremmer god selskapsstyring og tar
hensyn til samfunnsmessige og miljømessige forhold, i tråd med beste
praksis internasjonalt. En ansvarlig investeringspraksis støtter
opp under målet om å oppnå god avkastning over tid, i tillegg til
å være en forutsetning for oppslutningen om forvaltningen av fondet
i den norske befolkningen. Fondets rolle som ansvarlig investor
kommer blant annet til uttrykk i retningslinjer for observasjon
og utelukkelse av selskaper av 1. mars 2010. Etikkrådet gir departementet råd
om observasjon og utelukkelse basert på disse retningslinjene. Norges
Bank utøver fondets eierskap basert på internasjonalt anerkjente
prinsipper og standarder. Eierskapsutøvelsen skal bidra til bedre sammenfall
mellom selskapenes interesser og SPUs interesser som langsiktig
investor. Videre skal Norges Bank integrere hensyn til god selskapsstyring, miljø-
og samfunnsmessige forhold i investeringsvirksomheten. Arbeidet
med ansvarlig investeringspraksis er nærmere omtalt i avsnitt 4.4
i meldingen.
I mandatet som er gitt til Norges Bank, heter
det at banken skal søke å oppnå høyest mulig avkastning etter kostnader.
Det er i tråd med ønsket om å oppnå stordriftsfordeler i forvaltningen.
Samtidig er det ikke lave kostnader i seg selv, men høy netto avkastning
som er målet. Sammenlikninger med andre store fond viser at Norges
Banks forvaltningskostnader er relativt lave. Over tid har forvaltningskostnadene som
andel av fondskapitalen falt, jf. omtale i avsnitt 4.1 i meldingen.
Forvaltningskostnadene i unoterte markeder vil variere mer enn i
noterte markeder og kan være høye. Samtidig har store investorer
historisk hatt lavere forvaltningskostnader enn små investorer målt
i forhold til forvaltet kapital.
Mandatet for SPU inneholder rammer for forvaltningen.
Det er blant annet fastsatt referanseindekser for aksjer og obligasjoner.
Det meste av risikoen i fondet følger over tid av utviklingen i
disse referanseindeksene. Samtidig er det i mandatet også fastsatt
rammer for avvik fra referanseindeksene, som innebærer et moderat
innslag av aktiv forvaltning i fondet.
Norges Bank skal oppnå høyest mulig avkastning innenfor
de rammer mandatet setter. Banken beskriver sin strategi gjennom
NBIMs strategiplan. Norges Bank legger opp til at deres forvaltere
analyserer enkeltaksjer eller -obligasjoner ut fra fundamentale
forhold for å identifisere verdipapirer som forventes å gi god inntjening
og avkastning over tid. Ved endringer i de strategiske referanseindeksene
og ved tilførsel av ny kapital til fondet tilpasser Norges Bank
fondet på en mest mulig effektiv måte, blant annet ved å unngå unødvendige
transaksjonskostnader.
Norges Bank har utviklet operative referanseporteføljer
for forvaltningen av fondet. Disse er et verktøy for å styre og
kommunisere langsiktige tilpasninger banken gjør i forvaltningen
av aksje- og obligasjonsinvesteringene relativt til referanseindeksen
fra Finansdepartementet. Målet er å oppnå et bedre forhold mellom
forventet avkastning og risiko etter kostnader.
Forvaltningen av SPU tar utgangspunkt i en klar styringsstruktur
der Stortinget, Finansdepartementet, Norges Banks hovedstyre, forvaltningsenheten NBIM
og interne og eksterne forvaltere har ulike roller og ansvar. Delegering
av oppgaver og fullmakter går nedover i systemet, mens rapportering
av resultater og risiko går oppover, jf. omtale i kapittel 5 og
i Meld. St. 15 (2010–2011) Forvaltningen av Statens pensjonsfond
i 2010.
Komiteen tar omtalen
til orientering.
Komiteen merker seg Finansdepartementets vurderinger
av systematiske risikofaktorer i aksjeporteføljen. Departementet
slår fast at «en vridning mot systematiske risikofaktorer i aksjeporteføljen best
gjøres som en del av den operative forvaltningen, snarere enn gjennom
endring i fondets referanseindeks». Komiteen slutter
seg til departementets vurdering og merker seg at Norges Bank har
valgt å innføre en operativ referanseportefølje for aksjer som blant
annet innebærer en viss vridning mot risikofaktorene verdi og størrelse.
Komiteen tar redegjørelsen av
eiendomsaksjers rolle i eiendomsporteføljen og realrenteobligasjoners
rolle i referanseindeksen for obligasjoner til orientering.
Komiteen viser til at investeringsstrategien for
SPU er utviklet over tid og bygger på omfattende faglige vurderinger.
Den langsiktige investeringsstrategien angir en fast andel aksjer
på 60 pst. Målet for andelen obligasjoner er 35 pst., og en egen
eiendomsportefølje skal utgjøre 5 pst. Referanseindeksen for obligasjoner
er delt inn i en statsdel (70 pst.) og en selskapsdel (30 pst.).
Ved å spre investeringene og holde på en langsiktig strategi skal
fondet oppnå høyest mulig avkastning over tid til en moderat risiko. SPU
skal følge en ansvarlig investeringspraksis som fremmer god selskapsstyring
og tar hensyn til samfunnsmessige og miljømessige forhold, i tråd
med beste praksis internasjonalt. En ansvarlig investeringspraksis
er også en forutsetning for oppslutningen om forvaltningen av fondet
i den norske befolkningen.
Komiteen viser til at investeringsstrategien
i SPU kjennetegnes ved å tjene på risikopremier over tid, risikospredning,
en lang tidshorisont, ansvarlig investeringspraksis, kostnadseffektivitet,
et moderat innslag av aktiv forvaltning og en klar styringsstruktur.
Investeringsstrategien bygger på at en må akseptere en viss risiko
for å oppnå tilfredsstillende forventet avkastning over tid. Valget
av aksjeandel er det valget som i størst grad bestemmer fondets
samlede risiko. Andre risikopremier er blant annet obligasjoners
rentebindingsperiode (terminpremie) og risikoen for at låntaker
misligholder sine forpliktelser (kredittrisiko). Den lange tidshorisonten
gjør det lettere å tåle betydelige svingninger i fondets avkastning.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at dette
støtter opp under beslutningen om at aksjer skal utgjøre 60 pst.
av fondets kapital. Aksjeandelen opprettholdes over tid gjennom
såkalt rebalansering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at fremvoksende
markeder ble inkludert i Statens pensjonsfond utlands referanseindeks
for aksjer første gang i 2000, og at man de siste år har investert
mye mer i fremvoksende markeder. Investeringer i disse markeder
bidrar til å spre risikoen mellom ulike land. Disse medlemmer minner
likevel om at man i flere år har vurdert å opprette eget fond eller
investeringsprogram for investeringer i fremvoksende og mindre utviklede
markeder, noe som er i tråd med anbefalingene til Utviklingsutvalget
og Norfund. Disse medlemmer ønsker fortgang i denne
prosessen, og ønsker at det opprettes et program for investeringer
i fremvoksende markeder i fattige land.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsprogram innen Statens pensjonsfond utland
(SPU), med samme krav til forvaltningen som andre investeringer
i SPU, med formål å investere i bærekraftige bedrifter og prosjekter
i fattige land og fremvoksende markeder, med en målsetting om samlet
investeringsramme opp til 10 mrd. kroner.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at det har vært kritisert at Statens pensjonsfond utland låner
penger til land der risikoen er høy og avkastningen lav. Disse
medlemmer viser til et oppslag på DN.no 16. mai 2013 der
det opplyses at japansk statsgjeld er oljefondets nest største enkeltinvestering.
Investeringen gir høy risiko, mens japansk statsgjeld med både fem
og ti års løpetid har i dag en rente på mindre enn én prosent. I
årets første kvartal ga de japanske obligasjonslånene som fondet
er investert i en negativ avkastning på 4,1 prosent. Disse
medlemmer mener man burde endre investeringsuniverset slik
at man i større grad unngår ukloke investeringer.
Slik den internasjonale økonomiske situasjon
nå er og vil være i mange år, med mange land på konkursens rand
og land som aktivt løser sine økonomiske problemer ved å bruke seddelpressen,
er det imidlertid fortsatt slik at både statsobligasjoner og aksjer kan
stupe i verdi. Da vil det være fornuftig med nye analyser om fondets
aktiva kan spres noe mer enn i dag i andre eiendomsformer og med
nye strategier.
Disse medlemmer vil foreslå at
det iverksettes et arbeid med å vurdere nye former for investeringer
i tillegg til de tradisjonelle som også kan bidra til å sikre den
langsiktige økonomiske situasjonen for landet.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen sørge for en utredning
og vurdering av oljefondets forvaltningsstrategi, samt hvorvidt
man skal utvide investeringsuniverset til også å omfatte andre investeringsobjekter.»