Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jorodd Asphjell, Lise Christoffersen, Hilde Magnusson, Ingalill Olsen
og Eirik Sivertsen, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Morten
Ørsal Johansen og Åge Starheim, fra Høyre, Trond Helleland og Michael
Tetzschner, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Aksel Hagen,
fra Senterpartiet, Heidi Greni, og fra Kristelig Folkeparti, Geir
Jørgen Bekkevold, viser til representantforslaget Dokument 8:30
L (2012–2013) fra representantene Michael Tetzschner, Gunnar Gundersen,
Frank Bakke-Jensen, Ingjerd Schou, André Oktay Dahl og Siri A. Meling
om lov om rettssikkerhet ved forvaltningens bruk av tvangsmidler.
Komiteen viser til vedlagte svarbrev
fra fornyings-, administrasjons- og kirkeministeren av 8. mars 2013.
Det vises til at en vesentlig del av forslaget gjelder regler som
allerede følger ulovfestet rett eller bestemmelser nedfelt i Den
europeiske menneskerettighetskonvensjon. Det påpekes, som i forslaget,
at denne konvensjonen gjelder som norsk rett med forrang foran annen lovgivning,
jf. menneskerettighetsloven § 2 nr. 1 og § 3. I tillegg kommer de
rettssikkerhetsgarantier som er nedfelt i Grunnloven.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
ber regjeringen vurdere om §§ 1-9 i forslaget til lov om rettssikkerhet
ved forvaltningens bruk av tvangsmidler i representasjonsforslaget
skal utredes nærmere og sendes ut på alminnelig høring.
Flertallet imøteser at regjeringen
kommer tilbake til Stortinget med en lovproposisjon som skal følge
opp NOU 2003:15 Fra bot til bedring og med det bidra til å styrke
rettssikkerheten i saker om forvaltningssanksjoner.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti deler forslagsstillernes syn
på den asymmetriske situasjon som eksisterer mellom staten på den ene
side og en liten bedrift med begrensete ressurser på den andre.
Jo videre fullmakter og jo sterkere sanksjonsmidler staten har,
desto sterkere blir misforholdet. På den annen side har staten viktige
kontrollfunksjoner i samfunnet, som vanskelig kan ivaretas uten
kontrollmekanismer og sanksjonsmidler.
Disse medlemmer er ikke særlig
beroliget over Justis- og beredskapsdepartementets forsikringer
om at arbeidet med å omforme anbefalingene i NOU 2003:15 Fra bot
til bedring til konkrete lovforslag har kommet langt. En saksbehandlingstid
på snart 10 år er oppsiktsvekkende, selv i Justis- og beredskapsdepartementet. Disse
medlemmer imøteser fra Justis- og beredskapsdepartementets
side en klar tidsplan for det videre arbeid med oppfølgingen av
NOU 2003:15.
Disse medlemmer ser nødvendigheten
av en lovmessig presisering av det representantforslaget dreier
seg om, nemlig rettssikkerhet ved forvaltningens bruk av tvangsmidler.
Samtidig synes det noe prematurt å vedta en lov basert på representantforslaget
samtidig som det arbeides med et liknende lovforslag i Justis- og
beredskapsdepartementet. Disse medlemmer vil anbefale
at representantforslaget ses i sammenheng med utarbeidelse av forslag
til ny lov i departementet og inngår i lovforarbeidet. Disse medlemmer vil
også anmode om at arbeidet med forslag til ny lov, basert på NOU
2003:15 og det foreliggende representantforslag, prioriteres vesentlig
høyere enn det som så langt har vært tilfellet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre vil påpeke at forslaget er fremkommet på bakgrunn
av en sterkt økende bruk av virkemidler til disposisjon for forvaltningen
for å disiplinere og påvirke borgernes adferd. Tradisjonelt har
sanksjoner og inngrep som griper inn i enkeltmenneskenes frihet
og økonomi med det formål å tvinge frem en adferd, vært forbeholdt
strafferetten.
Disse medlemmer viser til at
trenden er internasjonal og til at det har versert en rekke saker for
Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) om at den økte
utbredelsen av administrative tiltak med straffepreg er blitt så omfattende
at den ikke bare krever hjemmel, men at det blir spørsmål om hvorvidt
staten er forpliktet til å tilby de berørte borgerne adgang til
å kreve at en uavhengig domstol uten partsinteresse fastslår hva
faktum er – på bakgrunn av den anklagedes mulighet til å føre motbevis.
Det innebærer vern av bevisbyrderegler som slår fast at det er den
som påstår noe om de faktiske forhold som har bevisbyrden og hvor
den som er anklaget for noe, skal slippe å føre bevis for egen uskyld.
Disse medlemmer mener at det
ved fremveksten av en administrativ strafferett er naturlig å kreve
en administrativ straffeprosess som gir borgerne bedre vern mot
vilkårlighet og urimelige inngrep.
Disse medlemmer viser til at
departementet har omtalt forslaget som «et verdifullt innspill til forbedringer
av gjeldende regelverk om forvaltningens bruk av tvangsmidler» og
viser til at en «vesentlig del av forslaget gjelder regler som allerede
følger av ulovfestet rett eller Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen».
Disse medlemmer deler denne oppfatningen, men
vil understreke at svært forskjellig praksis i ulike deler av forvaltningen
tilsier en klar lovfesting av prosessuelle grunnprinsipper når forvaltningen
utøver tvangsinngrep overfor privatpersoner, organisasjoner eller
bedrifter.
Disse medlemmene mener, som påpekt
i forslaget, at menneskerettighetskonvensjonen (EMK) gjelder som
norsk lov med forrang foran annen lovgivning, jf. menneskerettighetsloven § 2
nr. 1 og § 3. Disse medlemmer mener likevel det vil
gjøre reglene enklere tilgjengelig og bidra til økt rettssikkerhet
dersom reglene gis i lovs form.
Disse medlemmer er også av den
oppfatning at det kan være hensiktsmessig å ha visse administrative
sanksjoner. For at lovgivningen skal ha den virkning som er tilsiktet,
er det ofte en forutsetning at det kan iverksettes sanksjoner ved overtredelser.
Samtidig kan straffeforfølgning være lite egnet fordi det er ressurskrevende,
tar for lang tid og virker unødvendig hardhendt overfor den private
parten.
Disse medlemmer vil understreke
at en forvaltningssanksjon, for eksempel et overtredelsesgebyr,
kan være tilnærmet like inngripende som en strafferettslig bot.
Straff har i teorien noen andre effekter som forvaltningssanksjoner, men
for den som rammes i praksis er forskjellen ikke stor.
Disse medlemmer mener på denne
bakgrunn at det må være knyttet langt sterkere rettssikkerhetsgarantier
til bruk av forvaltningssanksjoner blant annet i form av betryggende
saksbehandlingsregler og full domstolskontroll med vilkårene for
ileggelse og utmåling av sanksjonen, og det må gjelde et vern mot
selvinkriminering. Representantforslaget adresserer svært viktige
problemstillinger, og de foreslåtte bestemmelser løser sentrale
problemer, selv om en del beslektede problemstillinger må løses gjennom
ytterligere lovrevisjon.
Disse medlemmer vil peke på at
Justis- og beredskapsdepartementet ennå ikke har vært i stand til
å fremme oppdatert lovgivning på tross av at forarbeidet for lengst
ble gjort av utvalget som fremmet en prinsipputredning om administrative
straffer i NOU 2003:15 Fra bot til bedring. Det haster nå, mer enn
noen gang, å fremme en lovproposisjon med forslag som vil styrke rettssikkerheten
i saker om forvaltningssanksjoner.