Regjeringen legger i meldingen fram politikken for
utbygging og reinvesteringer i det sentrale overføringsnettet for
strøm. Meld. St. 14 (2011–2012) omfatter i hovedsak sentralnettet,
i tillegg inkluderes den delen av regionalnettet som har til formål
å transportere strømmen over lengre avstander.
Etter mange år med effektivisering og moderate investeringer
i det sentrale overføringsnettet er det nå stort behov for å øke
kapasiteten og bygge om deler av nettet. Utbyggingsbehovet skyldes nødvendigheten
av bedre sikkerhet for strømleveransene i noen områder, mer fornybar
kraftproduksjon, forbruksvekst blant annet i petroleumssektoren,
industrien og områder med befolkningsøkning og ønsket om å utjevne
regionale ubalanser og kraftpriser.
Det har de siste 20 årene vært fokus på å utnytte eksisterende
nett mer effektivt og å gjøre investeringer i eksisterende nett
og trasrer. Mye av dette potensialet er nå utnyttet og i noen områder er
overføringskapasiteten blitt for liten. Etablering av kraftoverføringsanlegg
vil, selv om de utformes skånsomt, medføre inngrep i natur og ha virkninger
for lokalsamfunn og andre arealinteresser.
Koordinering av utbygging av nett og produksjon
og forbruk av strøm ble omhandlet i Ot.prp. nr. 62 (2008–2009).
Det ble da blant annet innført tilknytningsplikt for produksjon
og forbruk, og fastlagt enkelte prinsipper for organisering av energisektoren
og regulering av nettselskapene. I proposisjonen ble det også lagt fram
en strategi for hvordan det skal tas økt hensyn til miljø, estetikk
og lokalsamfunn ved planlegging av nettinvesteringer. Meld. St.
14 (2011–2012) viderefører nettpolitikken i Ot.prp. nr. 62 (2008–2009)
og behandler politikken for utbyggingen av strømnettet 10 til 15
år framover.
Olje- og energidepartementet viser til at det
er omfattende planer om nettinvesteringer i årene framover, og nettutvikling
får betydelig politisk oppmerksomhet, både lokalt og nasjonalt.
Ulike typer behov gjør det nødvendig med investeringer i nettet.
Investeringene kan enten være i form av nye kraftledninger eller
oppgradering av eksisterende kraftledninger, i transformatorstasjoner
eller i andre installasjoner i nettet som gir økt kapasitet eller
bedre kvalitet. Meldingen konsentreres om utbygging av nettet og
kommer ikke inn på vurderinger rundt driften.
Det er i meldingen gitt en oversikt over noen tekniske
og økonomiske forhold ved overføring av strøm. Nettet i Norge deles
inn i tre nivåer: Distribusjonsnett, regionalnett og sentralnett. Sentralnettet
består i hovedsak av kraftledninger med 300 eller 420 kV spenning.
Sentralnettet omfatter også utenlandsforbindelse til Danmark, Finland,
Nederland, Sverige og Russland. Statnett eier om lag 90 pst. av
sentralnettet.
Meldingen gir en omtale av kraftbalansen og dens
betydning for nettutvikling. Overføringsnettet må kunne håndtere
mulige variasjoner i forbruk og produksjon av kraft som kan forekomme
på kort og lang sikt. Regionene i Norge har ulike karakteristika
og svært forskjellige behov for nettinvesteringer. Betydelige deler
av kraftproduksjonen finnes på Vestlandet og i Nordland, mens Østlandet
har høyest forbruk. Kraften må derfor transporteres fra vest til
øst og fra nord til syd. Noen områder som Midt-Norge og Bergensregionen
har hatt stor forbruksvekst og har nå ikke tilstrekkelig overføringskapasitet. Flere
av nettanleggene vil de nærmeste årene nærme seg forventet teknisk
levetid.
Det vises til at store forbruksetableringer
i områder med stram kraftbalanse er særlig utfordrende for overføringsnettet,
og kan utløse behov for store nett-investeringer. Kraft fra land vurderes
for alle nye utbygginger og større ombygginger på kontinentalsokkelen.
Forbruket i petroleumsindustrien av kraft fra land har økt fra under
1 TWh/år i 1995 til om lag 6 TWh/år i 2010. Kraftintensiv industri
er en annen stor kraftbruker. Av strømbruken i alminnelig forsyning
går en stor del av forbruket av elektrisitet til oppvarming, særlig
i husholdningene. Økonomisk vekst og befolkningsvekst trekker i retning
av økt strømforbruk. Arbeidet med energiomlegging vil på lang sikt
trekke i retning av lavere forbruk av elektrisitet enn om utviklingen overlates
til seg selv. Det vil imidlertid variere mellom geografiske områder
hvor stor betydning denne satsingen har. Regjeringen legger vekt på
at nettselskapene tar hensyn til virkningen av energiomlegging og
økt forbrukerfleksibilitet i prosjekt hvor dette vil kunne ha betydning.
Det vises til at vannkraften har betydelige
variasjoner i magasinfylling og kraftproduksjon mellom sesonger
og år. De store variasjonene i produksjonsmulighetene innenlands
gjør det nødvendig å ha tilstrekkelig overføringskapasitet mellom
ulike landsdeler og mellom Norge og utlandet. Det er flere forhold,
særlig etablering av det norsk-svenske elsertifikatmarkedet og innlemmelsen
av fornybardirektivet i norsk energipolitikk, som trekker i retning
av økte investeringer i kraftproduksjon sammenliknet med tidligere.
De fornybare energiressursene i Norge er store, men ujevnt fordelt
i landet og ofte langt fra de store forbrukssentrene. Strømproduksjon basert
på fornybare energikilder, som vann og vind, kan ikke dekke forbruket
uten et omfattende overføringsnett.
Nettutvikling i andre land er omhandlet i meldingen,
og departementet viser til at det er store behov for nettinvesteringer
i mange land, blant annet som følge av reinvesteringsbehov, forbruksutvikling
og økt satsing på fornybar energi. EUs energipolitikk legger føringer
også for nettutvikling i Norge, og en rekke andre internasjonale
forpliktelser har også betydning.
Regjeringens overordnede mål for utvikling av strømnettet
er at planlegging og utbygging av nettet skal være samfunnsmessig
rasjonell, jf. energiloven.
Det vises til at et velutviklet strømnett er
en forutsetning for verdiskapning, både innen virksomheter som bruker
strøm og innen kraftproduksjonen selv. Det er nesten bare fornybar
strømproduksjon, i all hovedsak fra vannkraft, som mates inn på
nettet i Norge. Fornybar energi, i stedet for fossilt brensel, vil være
en viktig del av løsningen på klimautfordringene, og det vises til
at et godt utbygd og moderne strømnett er en forutsetning for et
klimavennlig energisystem.
Nettinvesteringer må vurderes i et langsiktig perspektiv.
Regjeringen har følgende mål som har konsekvenser for modernisering
og utbygging av strømnettet:
Sikker tilgang på
strøm i alle deler av landet.
Høy fornybar elektrisitetsproduksjon.
Legge til rette for næringsutvikling som
krever økt krafttilgang, som kraft fra land til petro-leumsvirksomhet
og industrivirksomhet.
Tilstrekkelig overføringskapasitet mellom
regioner, slik at det blant annet ikke blir langvarige store forskjeller
i strømpris mellom områder.
Et klimavennlig energisystem som tar hensyn
til naturmangfold, lokalsamfunn og andre samfunnsinteresser.
Disse målene kan omsettes til følgende overordnede
mål for nettselskapene:
En best mulig tilpasning
av nettkapasiteten til endringer i forbruk og produksjon, ved å
være tidlig ute med planlegging og investeringer. Planleggingen
må ta hensyn til at det er stor usikkerhet om den framtidige utviklingen
i etterspørsel etter overføringskapasitet.
Legge til rette for en god og tidlig dialog
med interessenter og sørge for at utbyggingene skjer med minst mulig
belastning for tredjeparter, naturmangfold, landskap og andre arealinteresser.
Ha kompetanse og kapasitet til å gjennomføre kostnadseffektive
utbygginger med så korte utbyggingstider som mulig.
Myndighetenes behandling av prosjekter som får tillatelse
til utbygging skal ha en effektiv og tilstrekkelig rask behandling
av prosjektene, og involvering av berørte parter og interessenter,
i en god og grundig prosess.
Departementet viser til at vi har et godt og
velfungerende strømnett i Norge. Nettet er i hovedsak etablert fra
1950-tallet og fram til slutten av 1980-tallet. Det er nødvendig
med store investeringer i nettet for å modernisere det og for å sikre
verdiskapning, miljøforbedringer og velferd i hele landet.
Flere utviklingstrekk gjør nettinvesteringer
nødvendig:
Vekst i strømforbruk
i mange områder.
Behov for økt sikkerhet for strømforsyningen
i noen områder.
Utnyttelse av våre store og verdifulle
muligheter for økt fornybar kraftproduksjon.
Uheldige og varige flaskehalser i nettet,
som hindrer effektiv bruk av energiressursene og tidvis gir betydelige
prisforskjeller mellom områder.
Behov for reinvesteringer på grunn av eldre
infrastruktur.
Beslutninger om å investere i nettutbygging
skal baseres på en samfunnsøkonomisk vurdering av fordeler og ulemper.
Det er vanskelig å verdsette fullt ut forsyningssikkerhet og negative virkninger
for natur, landskap, kulturminner og -miljø og lokalsamfunn. Når
nettselskapene og energimyndighetene skal avveie samfunnsmessig
nytte og kostnader, må det tas hensyn til både kostnader og nytte
som prissettes – og de virkninger som vurderes på andre måter.
Kostnadene for det maskede sentralnettet skal fortsatt
fordeles på alle kundene i sentralnettet. Det er viktig å ha et
energisystem som er tilstrekkelig fleksibelt. Den kritiske betydningen
av strøm tilsier, etter regjeringens vurdering, at konsekvensene
ved å bygge for lite nett er større enn konsekvensene ved å overinvestere.
På den andre siden vil det være kostbart og gi for store ulemper
dersom en i alle sammenhenger skulle ha tilstrekkelig ledig kapasitet
til å møte alle tenkelige omstendeligheter.
Konsekvensene av utfall av sentralnettsledninger
er store og ofte helt uakseptable. Regjeringen mener det er rasjonelt
at investeringer i sentralnettet planlegges ut fra at feil på én komponent
normalt sett, men med gitte forbehold og presiseringer, ikke skal
gi avbrudd for forbrukere.
Et prosjekts betydning for å tilrettelegge for
ny fornybar kraftproduksjon og store endringer i forbruk er sentralt
i vurderingene. I den samfunnsøkonomiske analysen skal verdien av
å knytte til den nye kraftproduksjonen eller det nye forbruket tas
med. I den samlede vurderingen av et nettprosjekt skal myndighetenes
rammer legges til grunn.
Hvis det er begrensninger i overføringskapasiteten,
flaskehalser, vil økt overføringskapasitet bidra til en mer effektiv
ressursutnyttelse. Pris er et tydelig og viktig signal om knappheten
på energiressursene i et område. Ved å øke overføringskapasiteten
mellom områdene vil prisforskjellene reduseres. Regjeringens mål
er at det skal være tilstrekkelig overføringskapasitet mellom regioner,
slik at det blant annet ikke blir langvarige store forskjeller i
strømpris mellom områder. Prisområder skal ikke erstatte tiltak
i nettet som utbedrer en for svak overføringskapasitet. Blant annet
skal nettinvesteringer gjøres i tide, slik at forskjeller i pris
ikke hindrer en forbruksutvikling som samlet sett er til nytte for
samfunnet. Det er likevel nødvendig i driften av nettet å benytte
prisområder som virkemiddel for å sikre at produksjon og forbruk tilpasser
seg gjeldende nettforhold.
Norge er en del av et felles nordisk kraftmarked og
har nettforbindelser også til land utenfor Norden. Regjeringen legger
vekt på et tett samarbeid mellom Norge og Sverige og de andre nordiske landene
om nettutvikling. Nordiske nytte- og kostnadsvirkninger ligger til
grunn for nettinvesteringer i de nordiske landene. For å ivareta hensynet
til samfunnsøkonomisk lønnsomhet for det enkelte land skal nettselskapene
forhandle om inntekts- og kostnadsfordeling. Kraftutveksling er
viktig for norsk forsyningssikkerhet og bidrar til en god utnyttelse
og til å ta vare på verdiene i den norske vannkraften. Nye utenlandsforbindelser
skal etableres i den grad de er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Når
nye forbindelser vurderes, vil bidraget til å styrke forsyningssikkerheten
i Norge være et viktig hensyn i analysene.
Det vises til at kraftledninger har både positive og
negative virkninger for miljø, andre brukerinteresser og lokalsamfunn.
Positive virkninger er blant annet økt forsyningssikkerhet og muligheter
til næringsutvikling gjennom både produksjon og forbruk. Selv om
kraftledninger blir utformet så skånsomt som mulig, er det ofte ikke
til å unngå at de medfører natur-inngrep og påvirker landskap og
lokalsamfunn. Visuelle virkninger og påvirkning på naturmangfold,
friluftsliv og reindrift tas med i vurderingene uten å prissettes.
For å redusere ulemper og øke nytten ved bygging
av kraftledninger er det viktig at riktig utforming av nettløsning
regionalt velges. God koordinering av nettplanleggingen innen og
på tvers av regioner, nettnivå og netteiere er viktig. I alle nye
konsekvensutredningsprogram for regional- og sentralnett settes
det krav om en vurdering av muligheter og behov for nye tilknytningspunkter
i kraftsystemet, sanering og omstrukturering av nett som kan øke
nytten eller redusere den totale belastningen regionen påføres av
kraftledninger. Nettselskapene bør finne løsninger som gir økt overføringskapasitet uten
vesentlige nye inngrep, slik som spenningsoppgraderinger kan gi.
Investeringskostnader gir økte tariffer for nettkundene.
Nettet skal bygges ut på en måte som tar hensyn til
naturmangfold, landskap, lokalsamfunn og andre arealinteresser.
Det finnes i dag ikke metoder som på en allment akseptert måte kan
prissette de samlede miljøvirkningene av et ledningsprosjekt. Imidlertid
er det lang erfaring med metoder, verktøy og faglige vurderinger som
sammenligner miljøvirkninger av ulike tiltak. Å utføre disse vurderingene
er en sentral del av planlegging og konsesjonsbehandling, både på
overordnet nivå i vurdering av ulike konsept og i stor detaljgrad
i vurderingen av ulike traséalternativ i konsesjonsbehandlingen.
NVE har en sentral rolle i å benytte faglige metoder for å vurdere
miljøvirkningene av ulike alternativ opp mot hverandre og mot andre
virkninger.
Regjeringen legger vekt på å redusere negative virkninger
av en ledning ved å se helhetlig på kraftsystemet i en region og
ved å benytte avbøtende tiltak. Herunder skal muligheter for nye tilknytningspunkter,
sanering og omstrukturering av nettet alltid vurderes ved utbygging
av ny kapasitet. Prosjekter som er nødvendig å bygge ut bør utformes
skånsomt for naturmangfold, landskap, lokalsamfunn og andre arealinteresser. Det
understrekes her generelt at riktig valg og justeringer av trasé
er det viktigste tiltaket for å redusere negative virkninger av
kraftledninger.
Regjeringen vurderer at luftledning i de fleste
tilfeller vil være mest samfunnsmessig rasjonelt i sentralnettet,
mens kabel oftest er mest samfunnsøkonomisk lønnsomt i distribusjonsnettet. Sentralnettet
vil fortsatt i all hovedsak bygges som luftledninger.
Regjeringen opprettholder hovedprinsippet om at
bruken av kabel skal økes på lavere spenningsnivå, men være gradvis
mer restriktiv med økende spenningsnivå, slik det ble lagt til grunn ved
Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 62 (2008–2009). Kriteriene
for når unntak er aktuelt er tydeliggjort i Melding St. 14 (2011-2012).
For nett inntil 22 kV skal kabel være hovedregelen. Sentralnettet
skal fortsatt som hovedregel bygges som luftledning. Bruk av kabel
skal alltid gis en overordnet omtale, men hvor grundig kabling utredes
skal tilpasses hva som kan være beslutningsrelevant og i tråd med
gjeldende prinsipper for bruk av kabling.
Nettselskapene har ansvar for planlegging, investering
og bygging av nett. Statnett har en spesiell rolle som systemansvarlig, utredningsansvarlig
for sentralnettet og eier av mesteparten av sentralnettet. De regionale
nettselskapene har også viktige roller som eiere av regionalnettene
og mindre deler av sentralnettet og som regionalt utredningsansvarlige.
Energimyndighetenes oppgave i nettutvikling er å fastsette de overordnede
rammene, regulere selskapenes plikter og maksimalt tillate inntekter fra
brukerne og å gi tillatelser til å bygge ledninger. Brukerne betaler
for nettet gjennom nettleien. Overordnede prinsipper om tariffering
er regulert av myndighetene.
Departementet viser til at utvikling, drift
og vedlikehold av sentralnettet og den systemansvarliges essensielle
rolle i kraftsystemet gjør at det er viktig at ansvaret for disse
funksjonene er samlet og underlagt statlig eierskap. Systemansvaret
og statens eierskap i sentralnettet er organisert som et eget statsforetak.
Denne organiseringen styrker det offentliges kontroll over kritisk
infrastruktur og legger til rette for bruk av etablerte og effektive
selskapsstyringsprinsipper.
Det er forbrukernes og kraftprodusentenes etterspørsel
etter nett som bestemmer behovet for nettinfrastruktur. Tariffen
er viktig for å påvirke brukerens etterspørsel og dermed for å fremme samfunnsmessig
rasjonelle investeringer. En viktig del av tariffene er anleggsbidrag.
Sentralnettet er i hovedsak masket. Denne delen av
nettet er nasjonal infrastruktur som kommer hele landet til gode,
og det er vanskelig å fastsette en individuell brukerbetaling. Det
er i de flestes interesse å opprettholde og utvikle denne infrastrukturen.
Regjeringen mener at kostnadene for det maskede sentralnettet fortsatt
skal fordeles på alle kundene i sentralnettet. Når forbruk eller
produksjon tilknyttes det maskede sentralnettet, skjer det via radialer.
Nytten av radialene kan henføres til én eller et begrenset antall
brukere. Det er derfor økonomisk fornuftig at disse brukerne betaler
for radialene selv, gjennom anleggsbidrag eller tarifferingsregler
for produksjonsrelaterte nettanlegg. Regjeringen legger ikke opp
til å endre kontrollforskriften nå.
Tariffene kan være en viktig del av kostnadene for
kraftprodusentene. Det vises til at med samarbeidet om elsertifikater
med Sverige er det naturlig at ulikheter i tariffen mellom landene ikke
skaper urimelige forskjeller i konkurransevilkårene. Det vil være
informasjonsutveksling mellom norske og svenske myndigheter angående
praksis for anleggsbidrag, kostnader ved produksjonsrelaterte nettanlegg
og tariffer.
Planlegging av store kraftledninger foregår
i nettselskapene og består i at nettselskapene identifiserer behov
for tiltak og velger hovedløsning eller konsept. Nettselskapet sørger
for at konsekvensutredninger utføres. Når disse er ferdigstilt kan
nettselskapet søke om konsesjon for tiltaket. Konsekvensutredningen
skal bygge på fagrapporter om blant annet temaer som friluftsliv,
kulturminner og kulturmiljø, landbruk, reindrift og andre samiske
interesser, reiseliv, naturmangfold, landskap, luftfart og skipstrafikk,
fiskeri og havbruk og nærføring og elektromagnetiske felt.
Konsesjonsbehandlingen består i dag av melding av
prosjektet med fastsettelse av konsekvensutredningsprogram, NVE’s
behandling av søknad og en eventuell klagebehandling i departementet.
NVE fatter konsesjonsvedtak, som i dag kan påklages til Olje- og
energidepartementet.
Denne konsesjonsbehandlingen innebærer langt mer
enn å avgjøre hvorvidt en kraftledning bør bygges eller ikke. Ulike
mulige trasévalg vurderes i lys av nettselskapets vurdering, konsekvensutredningen
og innspill mottatt gjennom høringer og folkemøter. Detaljert valg
av trasé og plassering av trafostasjoner mv. innebærer omfattende
faglige vurderinger og avveininger, av både tekniske, naturfaglige
og økonomiske forhold, samt hensyn til lokalsamfunnets synspunkter.
Valg av trasé og vurdering av avbøtende tiltak er en viktig og den
mest omfattende delen av energimyndighetenes vurdering.
Regjeringen foreslår at tidsbruken ved planlegging
og konsesjonsbehandling av kraftledninger reduseres. Det skal fortsatt
legges vekt på at beslutningsrelevant informasjon kommer fram gjennom
innspill og høringsuttalelser fra berørte og andre interessenter,
konsekvensutredninger og fra nettselskapet. Nettselskapene skal
involvere interessenter og berørte tidlig i de prosessene selskapene
og myndigheter legger opp til. NVE skal revidere kravene til kraftsystemutredningene,
blant annet for å legge til rette for deltagelse av ulike interessenter.
Regjeringen foreslår å innføre en tidlig politisk involvering
og å heve vedtaksmyndigheten til Kongen i statsråd. NVE skal fortsatt
være den sentrale energimyndigheten i konsesjonsbehandlingen og
fastsette konsekvensutredningsprogram, vurdere om prosjektet er
samfunnsmessig rasjonelt, vurdere traséer og utarbeide innstilling til
vedtak til departementet. Det innføres ekstern kvalitetssikring,
slik at en ekstern tredjepart går gjennom prosjektet før det sendes
til myndighetene.
Departementet viser til at endring av vedtaksmyndigheten
medfører at klageretten bortfaller. Formelt vil endringen i all
hovedsak bestå i at NVE ikke fatter vedtak, men avgir innstilling om
utfallet av saken, og at departementet ikke klagebehandler, men
forbereder saken for Kongen i statsråd.
NVEs innstilling vil være en sentral del av grunnlaget
for departementets videre behandling. Departementet skal begrense
seg til å vurdere de sider av sakene hvor politiske avveininger
kan gjenstå, og å se på eventuelle endrede forutsetninger. Departementet
skal på vanlig måte foreta legalitetskontroll av saksbehandling
og lovanvendelse. Når saken er tilstrekkelig opplyst, fremmes tilråding
for Kongen i statsråd.
Regjeringen mener at de endringer som her foreslås
vil bidra til å tydeliggjøre de politiske valgene som må tas i forbindelse
med beslutninger om store nettprosjekter, og hvilken informasjon
og hvilke vurderinger som er relevante på de ulike stadiene i beslutningsprosessen.