Norge og Russland samarbeider om forvaltningen
av torske- og hysebestandene i Barentshavet og Norskehavet i henhold
til FNs havrettskonvensjon av 1982 og to bilaterale avtaler fra
1975 og 1976. Ifølge havrettskonvensjonen skal kyststater i sine
200-milssoner gjennom nødvendige bevarings- og forvaltningstiltak
fremme målet om optimal bruk av levende ressurser og sikre at ressursene
ikke blir truet av overutnyttelse. Forvaltningssamarbeidet mellom
Norge og Russland foregår på tre arenaer: forskning, regulering og
ressurskontroll. Det har over tid vært et hovedmål for den norske
ressursforvaltningen å legge til rette for en langsiktig verdiskaping
i fiskerinæringen gjennom en bærekraftig utnyttelse av ressursene.
Ulovlig, urapportert og uregulert fiske (UUU-fiske) anses som en
trussel mot en bærekraftig utnyttelse av de levende marine ressursene
i havet. Det er et sentralt mål at denne formen for kriminalitet
skal elimineres.
Riksrevisjonen og Den russiske føderasjons riksrevisjon
gjennomførte i 2006–2007 en parallell revisjon av forvaltningen
og kontrollen av fiskeressursene i Barentshavet. Undersøkelsesperioden
var 2003–2005. Riksrevisjonen rapporterte sine funn til Stortinget
i 2007 i Dokument nr. 3:2 (2007–2008) Riksrevisjonens undersøkelse
av forvaltningen og kontrollen av fiskeressursene i Barentshavet
og Norskehavet – en parallell revisjon mellom norsk og russisk riksrevisjon.
Den russiske føderasjons riksrevisjon rapporterte
sine funn til det russiske parlamentet. Basert på de parallelle
undersøkelsene ble et felles memorandum om resultatene undertegnet
av Norges og Russlands riksrevisorer. Det felles memorandumet og
den russiske rapporten fulgte som vedlegg til Dokument nr. 3:2 (2007–2008). Kontroll-
og konstitusjonskomiteen så positivt på at Riksrevisjonen og Den
russiske føderasjons riksrevisjon hadde gjennomført parallellrevisjonen,
jf. Innst. S. nr. 294 (2007–2008).
2007-revisjonen viste at vedtak fattet av Den blandete
norsk-russiske fiskerikommisjon (Fiskerikommisjonen) i all hovedsak
hadde blitt implementert av den norske fiskeriforvaltningen. Undersøkelsen
viste at den norske fiskeriforvaltningen hadde et godt og adekvat regelverk
og et godt system for kontroll, oppfølging og sanksjonering av overtredelser.
Det var imidlertid et betydelig uregistrert russisk overfiske av
torsk. Det var også visse svakheter ved den norske ressurskontrollen
og systemet for sanksjonering av overtredelser av fiskeriregelverket.
Dette gjaldt blant annet variasjoner i fiskesalgslagenes kontrollpraksis,
Kystvaktens helikopterkapasitet, Fiskeridirektoratets kontroll av
landanlegg, saksbehandlingstid ved politiets behandling av fiskerisaker,
begrensninger i lov- og regelverk, samt fiskeriforvaltningens bruk
av administrative sanksjoner. Videre var enkelte av Fiskerikommisjonens
vedtak ikke implementert fullt ut, og norske forskere hadde hatt
problemer med å gjennomføre tokt i russiske farvann.
På bakgrunn av funnene fra 2007-revisjonen bestemte
Riksrevisjonen og Den russiske føderasjons riksrevisjon å følge
opp revisjonen i perioden 2008–2010. Riksrevisjonen rapporterte til
Stortinget i Dokument 3:1 (2009–2010) Riksrevisjonens oppfølging
av forvaltningsrevisjoner som er behandlet av Stortinget. Kontroll-
og konstitusjonskomiteen var tilfreds med at Riksrevisjonen ville
følge opp saken, jf. Innst. 124 S (2009–2010).
Målet med Riksrevisjonens oppfølgingsundersøkelse
har vært å vurdere om forvaltningen av de felles fiskeressursene
har blitt styrket siden 2007-revisjonen og i hvilken grad problemene med
ulovlig og uregistrert fiske av torsk og hyse har blitt løst.
Undersøkelsen har omfattet følgende temaer:
Samarbeidet mellom
norske og russiske myndigheter for å analysere informasjon om overfiske
av torske- og hysekvotene i Barentshavet og Norskehavet.
Implementeringen av Fiskerikommisjonens
vedtak på 33. og 34. sesjon om informasjonsutveksling knyttet til
satellittsporing, omlastinger og landinger i tredjelands havner.
Gjennomføring av fysiske kontroller av
fangst, omlastingsoperasjoner og landinger i tredjeland.
De lovmessige og straffeprosessuelle utfordringene
knyttet til bruken av sanksjoner ved overtredelser av fiskeriregelverket.
Sammenhengen mellom de nasjonale systemene for
kvotefordeling og kontrollen med uttaket av fisk.
Rammebetingelsene for gjennomføringen av norske
og russiske forskningstokt.
Revisjonskriteriene som ligger til grunn for
undersøkelsen, er utledet fra internasjonale og bilaterale avtaler
og stortingsdokumenter (stortingsmeldinger, budsjettproposisjoner
og innstillinger til disse). Revisjonskriteriene er de samme som
for 2007-revisjonen, med enkelte justeringer og oppdateringer. For
2007-revisjonen ble det i tillegg utledet felles revisjonskriterier
som både Riksrevisjonen og Den russiske føderasjons riksrevisjon
la til grunn for sine undersøkelser. Disse er videreført for oppfølgingsundersøkelsen.
Undersøkelsesperioden har vært 2006–2010. Undersøkelsen
baserer seg på dokumentanalyse, analyse av innhentet statistisk
materiale, samt analyse av data fra intervjuer, spørrelister og
observasjoner. Det er innhentet statistisk materiale fra Fiskeridirektoratet,
Kystvaktskvadron Nord, Norges Råfisklag, Sunnmøre og Romsdal fiskesalslag
og Politiets straffesaksregister. Riksrevisjonen og Den russiske
føderasjons riksrevisjon har i fellesskap gjennomført intervjuer
med sentrale myndigheter i Norge og i Russland, inkludert Fiskeri-
og kystdepartementet, Riksadvokaten, Utenriksdepartementet, Fiskeridirektoratet,
Havforskningsinstituttet, Kystvakten og Troms og Finnmark statsadvokatembeter
på norsk side, og Det føderale fiskeribyrået, Riksadvokaten, statsadvokatembetet
i Murmansk, grensetjenesten under Den føderale sikkerhetstjenesten
(FSB) og havforskningssenteret PINRO på russisk side. Før intervjuene
ble det utarbeidet felles intervjuguider. Referatene fra intervjuene
ble omforent før de ble sendt til myndighetene for verifisering.
Riksrevisjonen har også gjennomført egne intervjuer. Til sammen
er det gjennomført rundt 40 verifiserte intervjuer.
De to revisjonsrapportene er utarbeidet av de
to lands riksrevisjoner hver for seg og på selvstendig grunnlag.
På basis av de to rapportene har Riksrevisjonen og
Den russiske føderasjons riksrevisjon utarbeidet et felles memorandum
med resultater fra de respektive undersøkelsene samt felles vurderinger.
Det felles memorandumet inngår ikke i Riksrevisjonens rapportering
til Stortinget.
Undersøkelsen viser at omfanget av det ulovlige og
uregistrerte overfisket av torsk i Barentshavet er redusert betraktelig,
fra anslagsvis 100 000 tonn i 2005 til null påviste tilfeller i
2009. Siden undersøkelsesperioden for 2007-revisjonen er ressurskontrollen
styrket, blant annet gjennom en økning av Fiskeridirektoratets ressurser
til kontroll og nye tekniske hjelpemidler. Undersøkelsen viser videre
at det norske systemet for kontroll og håndhevelse i hovedsak sikrer
at det blir ilagt sanksjoner mot overtredere av fiskeriregelverket.
Effektiviteten i sanksjoneringen av overtredelser har også økt siden
perioden 2003–2005.
Imidlertid var det da undersøkelsen ble avsluttet i
2011 fremdeles visse svakheter innenfor ressurskontroll og sanksjonering
av overtredelser. Undersøkelsen viser at fiskesalgslagene har ulik kontrollpraksis,
at Kystvaktens tilstedeværelse på havet har gått ned siden undersøkelsesperioden
for 2007-revisjonen, og at Fiskeridirektoratets kontrollmetoder
fortsatt har enkelte mangler. Politi- og påtalemyndighetens saksbehandlingstid
for anmeldte saker som angår torsk og hyse er fortsatt relativt
lang. Videre er sentrale vedtak i Fiskerikommisjonen fortsatt ikke gjennomført.
Det gjelder vedtak om utveksling av informasjon mellom norske og
russiske myndigheter om satellittsporing av fartøyer, omlastinger
på havet og landinger i tredjeland. Planlagte norsk-russiske forskningstokt
er heller ikke gjennomført fullt ut.
Undersøkelsen viser at det ulovlige og uregistrerte
overfisket av torsk og hyse i Barentshavet og Norskehavet er redusert
betraktelig de siste årene. En sentral årsak til denne nedgangen
er innføringen av Den nordøstatlantiske fiskerikommisjons (NEAFC)
havnestatskontroll fra 2007. I tillegg har blant annet såkalt svartelisting
av fartøyer som driver ulovlig aktivitet spilt en viktig rolle.
Undersøkelsen viser også at norske og russiske fiskerimyndigheter
har kommet til enighet om hvilken metode de skal bruke for å beregne
totaluttaket av torsk og hyse i Barentshavet og Norskehavet. Partene
har også lykkes i å utarbeide et felles estimat for størrelsen på
totaluttaket i 2009. Dette har vært sentrale mål siden 2006. Partenes
felles analyse avdekket ingen tilfeller av ulovlig overfiske i 2009.
For å styrke den felles forvaltningen av fiskebestandene, ønsker norske
myndigheter imidlertid større åpenhet fra russiske myndigheter om
fisket på felles bestander.
Videre går det fram av undersøkelsen at totalkvoten
for torsk har ligget over anbefalingene fra Det internasjonale råd
for havforskning (ICES) i flere av årene i perioden 2006–2011. Differansen
mellom anbefaling og kvote har imidlertid gått ned etter at partene
i Fiskerikommisjonen tok i bruk en felles forvaltningsstrategi i
2004.
I likhet med 2007-revisjonen viser undersøkelsen
at sentrale vedtak om informasjonsutveksling mellom norske og russiske
myndigheter som Fiskerikommisjonen fattet i 2004 og 2005 ikke er
gjennomført. Det dreier seg om utveksling av satellittsporingsinformasjon
for alle områder av Barentshavet og Norskehavet, informasjon om omlastinger
til havs, samt informasjon om landinger i tredjeland. Det framgår
av protokollene fra Fiskerikommisjonens sesjoner at norske myndigheter
har vært rede til å utveksle informasjonen. Russiske myndigheter
mener imidlertid at det ikke lenger er nødvendig å følge opp vedtakene
på grunn av innføringen av NEAFCs havnestatskontroll og russiske regelverksendringer
som innebærer at en større andel av den russiske fangsten landes
i Russland.
Undersøkelsen viser også at NEAFCs ordning for
havnestatskontroll i hovedsak dekker norske myndigheters behov for
informasjon om russiske fartøyers landinger av fisk i tredjeland. Systemet
gir imidlertid ikke informasjon om omlasting til havs eller satellittsporing.
Den manglende gjennomføringen av kommisjonsvedtakene medfører dermed
en svekket norsk kontroll med russiske fartøyers aktivitet.
Fiskerikommisjonen vedtar hvert år et felles norsk-russisk
program for forskning på felles fiskebestander. Det framgår av undersøkelsen
at norske forskere heller ikke i årene 2006–2010 har gjennomført
alle planlagte forskningstokt i russisk økonomisk sone i henhold
til Fiskerikommisjonens vedtak. Årsakene til dette var manglende
adgang til russisk sone, områdemessige begrensninger i de tilfellene
det ble gitt adgang til russisk sone, vanskeligheter med å entre russisk
sone via et sjekkpunkt på havet samt russiske regelverksendringer.
Hvor store konsekvensene av Havforskningsinstituttets manglende
gjennomføring av toktene er, avhenger av om det russiske forskningsinstituttet PINRO
får gjennomført toktene i stedet. I perioden 2006–2010 har PINRO
gjort dette, men instituttet har problemer med finansieringen av sine
aktiviteter.
Den manglende implementeringen av vedtakene om
informasjonsutveksling svekker ressurskontrollen. Mangelfull gjennomføring
av forskningstokt i russisk økonomisk sone kan svekke muligheten
for en bærekraftig forvaltning av fiskeressursene. Derfor er det
viktig at Fiskeri- og kystdepartementet og Utenriksdepartementet styrker
arbeidet med å sikre implementering av Fiskerikommisjonens vedtak
om utveksling av informasjon og gjennomføring av norske forskningstokt
i russiske farvann.
Utenriksdepartementet opplyser i sitt svarbrev
til Riksrevisjonen at de aktivt følger opp både arbeidet med satellittsporingsavtalen
og søknadene om forskningstokt overfor russiske myndigheter. Betydningen
av at forskningstokt gjennomføres i henhold til det omforente programmet
understrekes ifølge departementet også på Fiskerikommisjonens møter.
Fiskeri- og kystdepartementet gir i sitt svarbrev til Riksrevisjonen
uttrykk for at det er lite sannsynlig at den mangelfulle gjennomføringen
av forskningstoktene har svekket bestandsanalysene.
Undersøkelsen viser at ressurskontrollen på
enkelte områder har blitt styrket siden 2003–2005, men at det samtidig
er sider ved ressurskontrollen som kan forbedres.
Fiskesalgslagene utfører en sentral del av den samlede
ressurskontrollen på vegne av norske fiskerimyndigheter ved å bidra
til å sikre at uttaket av fisk ikke overstiger fastsatte kvoter.
Dette gjøres gjennom den løpende kvotekontrollen. Undersøkelsen
viser at salgslagenes kvotekontroll i det alt vesentlige fungerer
etter hensikten og at det i liten grad blir fisket utilsiktet utover fastsatte
kvoter.
Undersøkelsen viser imidlertid at fiskesalgslagenes
kontrollarbeid utover kvotekontrollen varierer betydelig, noe det
også gjorde i undersøkelsesperioden for 2007-revisjonen. Noen salgslag
gjennomfører fysiske fangstkontroller sammen med blant annet Fiskeridirektoratet, mens
andre salgslag kun driver kvotekontroll. På denne bakgrunn stilles
det spørsmål om Fiskeri- og kystdepartementet i tilstrekkelig grad
har avklart hvilke kontrolloppgaver salgslagene skal ha, og om departementet
har gjort nok for å harmonisere salgslagenes kontrollpraksis. Fiskeri- og
kystdepartementet opplyser i sitt svarbrev til Riksrevisjonen at
det er satt i gang et prosjekt for å evaluere salgslagenes kontrollinnsats.
Undersøkelsen viser at norske fartøyer har overfisket
torskekvoten med gjennomsnittlig 2 800 tonn per år i perioden 2006–2010
sett under ett. Årsaken er innretningen av det norske kvotesystemet
og skyldes ikke lovbrudd fra fartøyenes side. Selv om dette overfisket
utgjør under én prosent av de totale nasjonale kvotene for torsk
i den samme perioden, stilles det spørsmål om Fiskeri- og kystdepartementet
i større grad bør sikre at det utarbeides ordninger som gjør at
også denne typen overfiske unngås over tid. I sitt svarbrev til
Riksrevisjonen framholder Fiskeri- og kystdepartementet at omfanget
av dette overfisket anses som marginalt.
Fiskeridirektoratet gjennomfører en rekke kontrollhandlinger
for å sikre at ingen omgår kvotekontrollsystemet og for å sikre
etterlevelse av øvrige reguleringer av fisket. Undersøkelsen viser
at direktoratets kontrollarbeid på mange områder har blitt styrket
siden 2007-revisjonen, blant annet gjennom økt ressursbruk og ved
at en større del av landingskontrollene inkluderer fysisk kontroll
av fangsten. Undersøkelsen viser også at elektronisk fangstrapportering
er under innføring, og at hensikten med dette blant annet er å effektivisere
kontrollen. I tillegg har Fiskeridirektoratet økt bruken av omsetnings-
og lagerkontroller mot landanlegg i perioden 2006–2010 sammenlignet
med perioden 2003–2005.
I likhet med 2007-revisjonen viser undersøkelsen
imidlertid at slike kontroller i liten grad gjennomføres overfor
tørrfisk- og saltfiskanlegg fordi man ennå ikke har utarbeidet tilstrekkelige kontrollmetoder
for slike produkter. Det stilles på denne bakgrunn spørsmål ved
om Fiskeri- og kystdepartementet fullt ut har ivaretatt sitt overordnede
styringsansvar og sørget for at Fiskeridirektoratets ressurskontroll
har blitt styrket i tilstrekkelig grad.
Ulikheten mellom Fiskeridirektoratets regioner når
det gjelder bruk av sanksjoner overfor overtredere av fiskeriregelverket
har blitt mindre siden 2007-revisjonen. Imidlertid er det fortsatt store
variasjoner mellom regionene. Eksempelvis varierer andelen kontroller
som fører til advarsel mellom 3 og 11 pst. i perioden 2006–2010.
På denne bakgrunn stilles det spørsmål om Fiskeri- og kystdepartementet
har gjort nok for å sikre at Fiskeridirektoratet harmoniserer regionenes
sanksjonering.
Kystvaktens kontroll av fiskeriene på havet
er en viktig del av ressurskontrollen. Kystvakten bruker en stor
del av tilgjengelig tid på ressurskontroll, men undersøkelsen viser
at tilstedeværelsen på havet har blitt redusert gjennom en nedgang
i antall patruljedøgn i perioden 2006–2010 sammenlignet med perioden
2003–2005. Årsaken er ifølge Kystvakten at eldre fartøy er skiftet
ut med et lavere antall nye fartøyer. Undersøkelsen viser at Kystvakten
kontrollerer en stor andel av både de norske og de utenlandske havgående
fiskefartøyene. Utenlandske fartøyer kontrolleres oftere enn norske.
Dette skyldes blant annet at de norske fartøyene, i motsetning til
de utenlandske, i all hovedsak lander fangsten i Norge, og dermed
blir kvoteavregnet når fangsten landes. Antall inspeksjoner har
imidlertid totalt sett blitt redusert fra undersøkelsesperioden
2003–2005 til perioden 2006–2010.
Kystvakten har i tillegg over flere år hatt
mangelfull helikopterkapasitet som følge av forsinkelser i leveringen
av nye helikoptre. Dette har ytterligere redusert tilstedeværelsen
på havet og svekket ressurskontrollen, særlig muligheten til å avdekke
og dokumentere utkast av fisk. Det stilles derfor spørsmål om Kystvaktens
tilstedeværelse på havet og antallet inspeksjoner er på et tilstrekkelig
nivå.
Forsvarsdepartementet understreker i sitt svarbrev
at Kystvakten ivaretar flere samfunnsoppgaver enn ressurskontroll
og vil prioritere kystvaktressursene til utsatte områder hvis risikobildet
tilsier dette. Forsvarsdepartementet opplyser videre at de nye helikoptrene
er forsinket fra leverandøren, og at ingen prioritering fra departementet
ville kunne påvirke innfasingstidspunktet. Forsvaret har ifølge
departementet arbeidet hardt for at de nye helikoptrene til Marinen
og Kystvakten skulle bli levert i henhold til avtale og satt i operativ
drift så tidlig som mulig.
Brudd på fiskeriregler kan være forbundet med brudd
på det regelverket toll- og avgiftsetaten og skatteetaten forvalter.
Toll- og avgiftsetaten og skatteetaten er derfor sentrale samarbeidsetater for
Fiskeridirektoratet i ressurskontrollen. De tre etatene har inngått,
og i 2010, fornyet en kontrollavtale som stiller større krav til
det operative samarbeidet. Alle Fiskeridirektoratets regioner som
omfattes av undersøkelsen planlegger og gjennomfører felles kontroller
med både toll- og avgiftsetaten og skatteetaten. Undersøkelsen viser
imidlertid at antall felles kontroller er relativt lavt, og etatene
bidrar også ellers til hverandres kontrollarbeid i forholdsvis liten
grad. På bakgrunn av at det er et mål for Fiskeridirektoratet å avdekke
grov økonomisk kriminalitet, stilles det spørsmål om Fiskeri- og
kystdepartementet i samarbeid med Finansdepartementet har gjort
nok for å sikre at Fiskeridirektoratets kontrollsamarbeid med toll-
og avgiftsetaten og skatteetaten er på et tilstrekkelig nivå.
Finansdepartementet opplyser i sitt svarbrev
til Riksrevisjonen at departementet har vært opptatt av å legge
til rette for bedre samarbeid mellom berørte kontrolletater i bekjempelsen
av fiskerikriminalitet. Departementet har senest understreket dette
i tildelingsbrevene til Toll- og avgiftsdirektoratet og Skattedirektoratet
for 2011. Der forutsettes det at etatene skal delta aktivt for å
bidra til bekjempelse av skatte- og avgiftsunndragelser på området.
Undersøkelsen viser også at den internasjonale kontrollen
av fisket i Barentshavet og Norskehavet har blitt styrket gjennom
innføringen av Den nordøstatlantiske fiskerikommisjons (NEAFC) havnestatskontroll
i 2007. Alle de største mottakerlandene av torsk og hyse fra disse
havområdene gjennomfører fysiske kontroller av minst 15 pst. av
alle landinger som forutsatt. Imidlertid er det til dels store variasjoner i
kontrollomfanget mellom ulike havner. Havnestatskontrollen har dessuten
visse begrensninger, for eksempel at fartøyers landinger i egne
havner ikke omfattes av ordningen. For at havnestatskontrollen skal
fungere etter hensikten må også en rekke forutsetninger være på plass,
blant annet at flaggstatene har et system som sikrer en pålitelig
kvoteavregning. Undersøkelsen viser at det i en del flaggstater
er utfordrende å kontrollere kvoteuttaket på fartøynivå.
2007-revisjonen viste at det norske lov- og regelverket
som regulerer fisket i Barentshavet og Norskehavet i all hovedsak
var omfattende og dekkende. Slik er det fortsatt. Havressurslova
er en av de mest sentrale lovene for regulering av fiskeriene. Den
ble innført 1. januar 2009 og erstattet saltvannsfiskeloven. Havressurslova
har et større virkeområde og reglene for ressurskontrollen er styrket
i forhold til saltvannsfiskeloven. Tidligere begrensninger knyttet
til blant annet informasjonsinnhenting og sanksjonering i omsetningsleddet,
er fjernet.
Politiets arbeid med å bekjempe miljøkriminalitet
skal skje ved rask etterforskning og iretteføring av brudd på miljølovgivningen.
Politiets gjennomsnittlige saksbehandlingstid for anmeldte saker
som angår torsk og hyse har gått ned fra 361 dager i perioden 2003–2005
til 231 dager i perioden 2006–2010. Saksbehandlingstiden for saker
anmeldt av Fiskeridirektoratet er fortsatt relativt sett lang (gjennomsnittlig
287 dager), mens saksbehandlingstiden for saker som angår utenlandske
fartøyer er vesentlig kortere (gjennomsnittlig 55 dager).
I likhet med i 2007-revisjonen er det fremdeles forskjeller
mellom politidistriktene når det gjelder kompetanse og saksbehandlingstid,
selv om forskjellene i saksbehandlingstid mellom politidistriktene
har blitt mindre. Selv om enkelte saker er utfordrende å etterforske
og saksbehandlingstiden har gått ned, er det likevel grunn til å
stille spørsmål om Justis- og politidepartementet fullt ut har ivaretatt
sitt overordnede styringsansvar om å sørge for at politi- og påtalemyndigheten
i tilstrekkelig grad er blitt gjort i stand til å etterforske og
iretteføre fiskerisaker på en effektiv måte, slik Stortinget har
forutsatt.
Justis- og politidepartementet opplyser i sitt svarbrev
til Riksrevisjonen at politiets arbeid med fiskerikriminalitet har
blitt styrket gjennom etableringen av økoteam og ved at de aktuelle politidistriktene
og Økokrim har fått ekstrabevilgninger. Videre viser departementet
til at Politihøgskolens studier i fiskerikriminalitet har bidratt
til å heve politiets kompetanse på området. Justis- og politidepartementet
og Riksadvokaten viser i sine svarbrev til at det representerer
et dilemma at tilføring av mer ressurser til bekjempelse av fiskerikriminalitet
kan gå på bekostning av andre kriminalitetsområder.
Blant overtredelsene av fiskeriregelverket finnes det
eksempler på organisert kriminalitet. Slike saker er utfordrende
å avdekke og etterforske, og krever at ulike etater samarbeider.
Undersøkelsen viser at myndighetene i liten grad lykkes med å avdekke
aktører som står bak slik kriminalitet. Fiskeriforvaltningens analysenettverk
med deltakelse også fra Politidirektoratet og Økokrim ble opprettet
i 2010 blant annet for å styrke samarbeidet mellom de ulike aktørene
som er involvert i avdekking og etterforsking av fiskerikriminalitet.
Politiet samarbeider i varierende grad med kontrolletatene når det
gjelder å avdekke og etterforske fiskerikriminalitet. På denne bakgrunn
stilles det spørsmål om samarbeidet mellom politiet og kontrolletatene
er tilstrekkelig for å avdekke og etterforske organisert fiskerikriminalitet
og å straffe aktører som står bak slik aktivitet.
Justis- og politidepartementet erkjenner i sitt svarbrev
at det er en stor utfordring å avdekke organisert fiskerikriminalitet,
og peker på at bekjempelse av slik kriminalitet også krever samarbeid
med andre land. Departementet arbeider med å utvikle et samarbeid
med Russlands riksadvokat som blant annet vil omhandle ulovlig,
urapportert og uregulert fiske.
Det er et hovedmål for den norske fiskeriforvaltningen
å legge til rette for langsiktig verdiskapning gjennom en bærekraftig
utnyttelse av ressursene. Dette gjelder også for de felles norsk-russiske
bestandene i Barentshavet og Norskehavet. Ulovlig, urapportert og
uregulert fiske anses som en trussel mot en bærekraftig utnyttelse
av de levende marine ressursene i havet.
Riksrevisjonen ser positivt på at det ulovlige
og uregistrerte overfisket er redusert betraktelig siden 2005. Det
er også positivt at norske myndigheters ressurskontroll er styrket
og at effektiviteten i sanksjoneringen av overtredelser har økt.
Etter Riksrevisjonens oppfatning har dette samlet sett bidratt til
at forvaltningen av de felles fiskeressursene i 2011 er styrket
sammenliknet med årene 2003–2005. Det er imidlertid per 2011 fremdeles
visse svakheter i forvaltningen. Det er utfordringer innen ressurskontrollen
samt i myndighetenes arbeid med å avdekke og følge opp overtredelser
av fiskeriregelverket.
Riksrevisjonen anser det i denne sammenheng som
positivt at Fiskeridirektoratets ressurskontroll er styrket ressursmessig,
og at ressursene i større grad benyttes til å gjennomføre fysiske kontroller.
Riksrevisjonen peker samtidig på viktigheten av arbeidet med å utvikle
metoder for kontroll av landanlegg for tørrfisk og saltfisk for
å sikre et tilstrekkelig kontrollomfang av denne typen virksomheter.
Riksrevisjonen har videre merket seg at Fiskeri- og
kystdepartementet skal evaluere fiskesalgslagenes kontrollinnsats.
Riksrevisjonen mener det er viktig at Fiskeri- og kystdepartementet
i dette arbeidet avklarer hvilken rolle salgslagene skal ha i ressurskontrollen
og at kontrollpraksisen deres harmoniseres.
Ulikheten mellom Fiskeridirektoratets regioner når
det gjelder sanksjonsbruk overfor overtredere av fiskeriregelverket
har blitt mindre siden forrige undersøkelsesperiode. Riksrevisjonen
er imidlertid av den oppfatning at variasjonene fremdeles er så
vidt betydelige at Fiskeri- og kystdepartementet bør ta initiativ
for å harmonisere Fiskeridirektoratets praksis på området.
Kystvaktens tilstedeværelse på havet er redusert siden
2007-revisjonen gjennom en nedgang i antall patruljedøgn og mangelfull
helikopterkapasitet. I tillegg har antallet fiskeriinspeksjoner gått
ned. Riksrevisjonen har merket seg at helikopterforsinkelsen og
den medfølgende reduserte tilstedeværelsen er forbundet med forhold hos
leverandøren. Tilstedeværelsen på havet er imidlertid også forbundet
med Kystvaktens prioriteringer. Riksrevisjonen forventer at tilstedeværelsen
på havet styrkes og antallet inspeksjoner øker.
Undersøkelsen viser at mangelen på satellittsporingsinformasjon
om russiske fartøyers aktivitet svekker den norske ressurskontrollen.
I henhold til vedtak i Fiskerikommisjonen skulle norske og russiske
myndigheter utvekslet slik informasjon. Vanskelighetene med å gjennomføre forskningstokt
i russiske farvann i henhold til kommisjonsvedtakene kan videre
svekke norske forskeres kunnskap om de felles bestandene. Riksrevisjonen
mener derfor det er viktig at Fiskeri- og kystdepartementet og Utenriksdepartementet
viderefører arbeidet med å implementere Fiskerikommisjonens vedtak
om utveksling av informasjon og gjennomføring av det felles forskningsprogrammet.
Riksrevisjonen ser positivt på innføringen av NEAFCs
havnestatskontroll, som har bidratt til å redusere omfanget av det
ulovlige, urapporterte og uregulerte fisket av torsk og hyse. Problemet med
ulovlig og urapportert fiske har neppe funnet sin permanente løsning.
Havnestatskontrollen har visse begrensninger og kan ikke fullt ut erstatte
andre kontrollordninger. Det er derfor viktig at norske myndigheter
opprettholder en bred tilnærming i kontrollarbeidet. Dette inkluderer
også aktiv bruk og oppfølging av tilgjengelige administrative sanksjonsmuligheter,
som blant annet svartelisting.
Det er et mål at miljøkriminalitet skal bekjempes ved
rask etterforskning og iretteføring av saker. Riksrevisjonen ser
positivt på tiltakene Justis- og politidepartementet har innført
for å forbedre politiets arbeid med fiskerisaker. Undersøkelsen viser
likevel at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for anmeldte
saker som angår torsk og hyse fortsatt er relativt lang, selv om
den har gått ned siden forrige undersøkelsesperiode. På bakgrunn
av dette forventer Riksrevisjonen at Justis- og politidepartementet
ytterligere styrker arbeidet med å sette politi- og påtalemyndigheten
i stand til å etterforske og iretteføre fiskerisaker på en effektiv
måte.
Det framgår for øvrig av undersøkelsen at kontrollsamarbeidet
mellom politiet og Fiskeridirektoratet, toll- og avgiftsetaten og skatteetaten
er styrket siden forrige undersøkelsesperiode. Riksrevisjonen ser
positivt på dette, og forventer at myndighetene i større grad vil identifisere
og straffe aktører som står bak organisert fiskerikriminalitet.
Saken har vært forelagt Fiskeri- og kystdepartementet,
og statsråden har i brev til Riksrevisjonen av 22. mars 2011 svart:
«Jeg viser til Riksrevisjonens brev 4. mars 2011 med
vedlegg av dokument til Stortinget om Riksrevisjonens oppfølging
av parallellrevisjonen om forvaltningen av fiskeressursene i Barentshavet
og Norskehavet. I brevet ber Riksrevisjonen om Fiskeri- og kystdepartementets uttalelse
til Riksrevisjonens bemerkninger, og at eventuelle uttalelser fra
de andre departementene og Riksadvokaten samordnes og innarbeides
i Fiskeri- og kystdepartementets uttalelse.
Departementet
har innhentet de andre instansenes uttalelser, og har på denne bakgrunn følgende
kommentar til dokument til Stortinget om ovennevnte sak:
Fiskeri-
og kystdepartementet vil først gi honnør til Riksrevisjonen og samtlige
berørte instanser for det grundige og omfattende arbeid som er gjennomført
gjennom Riksrevisjonens rapport om forvaltning og kontroll med fiskeressursene
i Barentshavet og Norskehavet.
Rapporten dokumenterer
etter departementets syn at fiskeriforvaltningen i hovedsak virker
etter målet om ansvarlig ressursforvaltning og hensiktsmessig kontroll
med uttaket. Arbeidet i de berørte instanser er godt, og samarbeidet
mellom de forskjellige instanser er med få unntak også beskrevet
som tilfredsstillende. Samtidig synliggjøres utfordringer i det
videre samarbeidet med Russland. Det pekes også på enkelte oppgaver
som det er behov for å arbeide videre med på norsk side.
De
berørte instansene har tidligere kommentert Riksrevisjonens rapport.
Riksrevisjonen
viser til at totalkvoten for torsk har ligget over anbefalingene
fra ICES i flere av årene i perioden 2006–2011. Jeg vil til dette
anføre at kvotene som årlig er blitt fastsatt av Blandakommisjonen
i denne perioden hele tiden har ligget innenfor de fastsatte føre-var-grensene.
ICES har godkjent den langsiktige forvaltningsregelen for Nordøstarktisk
torsk i Barentshavet. Høstingsgrunnlaget undersøkes årlig, og Blandakommisjonen
har som følge av utviklingen i bestandsgrunnlaget og erfaringer med
forvaltningsregelen enkelte år funnet grunn til å justere denne.
Dette har vært konsistent med føre-var-tilnærmingen som ligger til
grunn for forvaltningen, og har blitt drøftet med forskerne som
er representert i Blandakommisjonen.
Fiskesalgslagene
har en avklart rolle i ressurskontrollen når det gjelder å sikre
at høstingskvantumet ikke overstiger fastsatte kvoter. Alle salgslagene
oppfyller minimumskravet på kontrollområdet, men utover den lovpålagte
dokumentkontrollen varierer kontrollinnsatsen mellom de ulike salgslagene.
Det er for øvrig igangsatt et arbeid for å evaluere og vurdere salgslagenes
kontrollinnsats, herunder de prinsipielle sidene ved denne kontrollen.
Det
arbeides kontinuerlig på en rekke fronter i de relevante sektorer
for å styrke kontrollen med ressursuttaket i Barentshavet og Norskehavet. Det
er på bakgrunn av en omforent norsk-russisk analysemetode ikke avdekket
noe vesentlig ulovlig, urapportert eller uregulert fiske i Barentshavet
og Norskehavet i verken 2009 eller 2010.
Riksrevisjonens
rapport synliggjør forvaltningens utfordringer for å få redusert
det ulovlige og urapporterte fisket. Dette er et viktig og krevende
arbeid, og norske myndigheter arbeider på bred front for å bekjempe
slikt fiske, både nasjonalt og internasjonalt. Norske myndigheter
har siden forrige parallellrevisjon opprettet Fiskeriforvaltningens
analysenettverk (FFA). Dette er et bredt tverrsektorielt forankret
prosjekt, som blant annet skal kartlegge UUU-fiske samt nasjonale
og internasjonale forgreiningene av slik virksomhet.
Riksrevisjonen
stiller spørsmål ved om Fiskeri- og kystdepartementet har ivaretatt
sitt styringsansvar innen Fiskeridirektoratets ressurskontroll i
form av kontroll av tørrfisk- og saltfiskanlegg. Siden 2006 har
Fiskeridirektoratet også arbeidet med å fastlegge utbyttefaktorer både
i pelagiske fiskerier, bunnfiskerier, saltfisk og tørrfiskproduksjon
i Norge. Dette er imidlertid et svært krevende kontrollarbeid, blant annet
på grunn av stor naturlig variasjon og antall leveranser.
Den
norske ressurskontrollen er basert på strategiske risikovurdering,
som bygger på kontrollinformasjon, kontrollaktivitet og utviklingstrekk innenfor
de ulike fiskeriene og produksjonsformene. Dette er et arbeid som
binder sammen de ulike kontrollinstansene, og arbeidet materialiseres
i en strategisk risikoplan som styrer myndighetenes operative kontrollvirksomhet.
Planen tar tematisk for seg de enkelte fiskerier og identifiserer
risikoer, beregner risikofaktor og angir en prioritering av kontrollinnsats
mellom risikoområdene basert på denne risikoberegningen.
Riksrevisjonen
viser til regional variasjon innen Fiskeridirektoratets bruk av
sanksjoner overfor overtredere av fiskeriregelverket. Jeg vil presisere
at en samordning av bruk av sanksjoner på tvers av regioner er et
viktig element i kontrollinnsatsen, og noe som departementet og
Fiskeridirektoratet har kontinuerlig oppmerksomhet på.
Riksrevisjonens
bekymring for at relevante forskningstokt ikke blir gjennomført
deles av departementet. Dette er en problemstilling som ikke har
vært aktuell i de senere årene. I 2009 og 2010 har det ikke vært
problemer med gjennomføring av forskningstokt i hverandres soner.
Ettersom forskningsinstitusjonene i begge land deler resultater
med hverandre, er det vårt felles kunnskapsgrunnlag som svekkes
om tokt ikke blir gjennomført som planlagt.
Riksrevisjonen
trekker frem at enkelte av Blandakommisjonens vedtak i perioden
ikke er gjennomført. Fra norsk side legger vi stor vekt på at inngåtte
avtaler skal følges opp og implementeres, og vi drøfter oppfølgingen
av kommisjonsvedtak jevnlig med russiske myndigheter.
Riksrevisjonen
bemerker at Kystvaktens tilstedeværelse på havet for å utføre inspeksjoner
av fiskefartøy har gått ned de senere årene. Kystvakten har et bredt
mandat som innebærer at de kontinuerlig må prioritere sine ressurser
mellom inspeksjoner av fiskefartøy og andre lovpålagte oppgaver.»
Det er et hovedmål for den norske ressursforvaltningen
å legge til rette for langsiktig verdiskapning i fiskerinæringen
gjennom en bærekraftig utnyttelse av ressursene. Riksrevisjonens
undersøkelse viser at den norske forvaltningen av de felles norsk-russiske
fiskebestandene i Barentshavet og Norskehavet er styrket siden perioden 2003–2005,
og at det ulovlige overfisket er redusert betraktelig.
Riksrevisjonen har merket seg at Fiskeri- og kystdepartementet
er enig i at det gjenstår utfordringer i forvaltningen av fiskeressursene
og at myndighetene arbeider på flere områder for å løse disse. Det
dreier seg blant annet om variasjon i kontrollinnsatsen til de ulike
fiskesalgslagene og forskjeller mellom Fiskeridirektoratets regioner
når det gjelder bruk av sanksjoner. Kontrollen av landanlegg for
saltfisk og tørrfisk er heller ikke tilstrekkelig utviklet. Riksrevisjonen
legger til grunn at departementet prioriterer videreutviklingen
av kontrollarbeidet. Riksrevisjonen forventer også at Kystvaktens
tilstedeværelse på havet er tilstrekkelig, og at antall fiskeriinspeksjoner
øker.
Riksrevisjonen understreker for øvrig viktigheten
av at politi- og påtalemyndigheten settes i stand til å etterforske
og iretteføre fiskerisaker på en mer effektiv måte. Riksrevisjonen
har også en forventning om at forsterket samarbeid mellom kontrollinstansene,
politiet og russiske myndigheter vil føre til at organisert fiskerikriminalitet
i større grad avdekkes og bekjempes. Riksrevisjonen peker også generelt på
viktigheten av at norske myndigheter fortsatt prioriterer samarbeidet
med russiske fiskerimyndigheter.