Statens pensjonsfond (SPF) består av Statens pensjonsfond
– Utland (SPU) og Statens pensjonsfond – Norge (SPN). Fondet forvaltes
av Finansdepartementet som har delegert forvaltningsansvaret for
SPU til Norges Bank og for SPN til Folketrygdfondet.
Regjeringen har som uttrykt mål at Statens pensjonsfond
skal være verdens best forvaltede fond. Dette krever at det siktes
mot beste praksis internasjonalt i alle deler av forvaltningen,
jf. St.meld. nr. 20 (2008–2009) Om forvaltningen av Statens pensjonsfond
i 2008.
Finansdepartementet har ansvar for å utarbeide et
overordnet rammeverk for forvaltningen av fondet, fastsette den
overordnede investeringsstrategi, fastsette etiske retningslinjer
og følge opp den operative forvaltningen av fondet.
For Norges Bank har hovedstyret utøvende myndighet
i banken, herunder ansvar for den operative kapitalforvaltningen
og løpende overvåkning av denne. Representantskapet skal føre tilsyn
med bankens drift, deriblant kapitalforvaltning. Styret i Folketrygdfondet
skal se til at virksomheten, herunder regnskap og formuesforvaltning,
er gjenstand for betryggende kontroll.
Riksrevisjonen skal blant annet revidere statsregnskapet
og statlige fond, jf. lov om Riksrevisjonen § 9. Revisjonen av SPF
omfatter Finansdepartementets forvaltning, styring, kontroll og
oppfølging av SPU og SPN. Riksrevisjonen bygger sin revisjon av
SPU og SPN delvis på finansiell revisjon utført av eksterne revisorer, og
gjennomfører i tillegg egne revisjonshandlinger mot Norges Banks
forvaltning av SPU og Folketrygdfondets forvaltning av SPN.
SPU har utviklet seg til å bli et av verdens
største fond. På bakgrunn av størrelsen, kompleksiteten og omfanget
av fondet har kontroll- og konstitusjonskomiteen understreket viktigheten
av Riksrevisjonens arbeid med hensyn til fondet i Innst. S. nr.
296 (2007–2008). Videre har komiteen uttalt følgende i Innst. S.
nr. 315 (2008–2009):
«Riksrevisjonen skal påse at Finansdepartementets
forvaltning av fondet er i henhold til de vedtak og retningslinjer
Stortinget har lagt til grunn. Riksrevisjonen skal påse at den rapportering som
finner sted er korrekt, utfyllende og relevant.»
Riksrevisjonen har intensivert revisjonen av SPU
ved at det blant annet gjennomføres samarbeidsprosjekter mellom
regnskaps- og forvaltningsrevisjonen. I tillegg til ordinær regnskapsrevisjon
har revisjonen i 2008 omfattet verdsettelse av finansielle instrumenter
og utlån av verdipapirer i SPU. Dette har resultert i Rapport om
revisjonen av Statens pensjonsfond – Utland: Verdsettelse, utlån
av verdipapirer og regnskapsregelverk mv. Rapporten følger som trykt
vedlegg til dette tillegget til Dokument 1.
Verdsettelse inngår som en sentral del i forvaltningen
av SPU, og har betydning for beregning av markedsverdien av fondet
og avkastningen. SPU inngår som en integrert del av statsregnskapet
og er oppført i statens balanse til markedsverdi. Verdsettelsen
av SPU påvirker i stor grad statens balanse.
Regnskapsrevisjonen av fondene for 2008 er omtalt
under punktene 2.1, 2.2 og 2.4 i rapporten. Undersøkelsen om verdsettelse
og utlån av verdipapirer i SPU er oppsummert i punkt 2.3. Finansdepartementet
har i brev av 26. mai 2009 kommentert rapporten om SPU og øvrige forhold
i forbindelse med regnskapsrevisjonen av Statens pensjonsfond. Departementets
og NBIMs kommentarer er innarbeidet i dette tillegget og i rapporten
som følger vedlagt.
Riksrevisjonen har revisjonsansvaret for Statens pensjonsfond
i henhold til lov om Riksrevisjonen § 9. Riksrevisjonen har revidert
Statens pensjonsfond (SPF) som omfatter Statens pensjonsfond – Utland
(SPU) og Statens pensjonsfond – Norge (SPN). Av St.meld. nr. 3 (2008–2009)
Statsrekneskapen for 2008 framgår det at SPFs samlede verdi ved
utgangen av 2008 var 2 367 mrd. kroner, og at statens samlede balanse
utgjorde 3 257 mrd. kroner. SPF utgjorde da ca. 73 pst. av statens
balanse og utgjør en vesentlig post i statsregnskapet.
Statens pensjonsfond – Norge (SPN) forvaltes av
Folketrygdfondet på vegne av Finansdepartementet. Fra 1. januar
2008 ble Folketrygdfondet (FTF) etablert som særlovselskap. Riksrevisjonen
bygger revisjonen av SPN blant annet på finansiell revisjon av Folketrygdfondet
utført av Ernst & Young AS. Ved utgangen av 2008 utgjorde kapitalen
i SPN 88 mrd. kroner. SPNs regnskapsresultat for 2008 var på -30
mrd. kroner og avkastningen var på -25,1 pst.
I oktober 2008 falt SPNs aksjeandel under den fastsatte
rammen på minimum 50 pst. av porteføljen, grunnet fall i markedsverdier.
Folketrygdfondet orienterte Finansdepartementet om forholdet, og
i samråd med departementet ble det igangsatt en rebalanseringsprosess
for å bringe SPNs aksjeandel tilbake til den strategiske vekten.
Riksrevisjonen vurderer Folketrygdfondets og Finansdepartementets
prosess med rapporteringen og rebalanseringen som ryddig og tilfredsstillende.
Varslingsrutinene er inntatt i forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet
og Folketrygdfondet, og Riksrevisjonen vurderer det som positivt
at varslingsrutinene vil bli ytterligere presisert i retningslinjene
til SPN.
Statens pensjonsfond – Utland (SPU) forvaltes på
vegne av Finansdepartementet av Norges Bank ved kapitalforvaltningsavdelingen
Norges Bank Investment Management (NBIM). Regjeringen har som uttrykt
mål at Statens pensjonsfond skal være verdens best forvaltede fond. Dette
krever at det siktes mot beste praksis internasjonalt i alle deler
av forvaltningen, jf. St.meld. nr. 20 (2008–2009) Om forvaltningen av
Statens pensjonsfond i 2008.
SPU har utviklet seg til å bli et av verdens
største fond. Totalt har fondet fått overført om lag 2 140 mrd.
kroner fra staten siden oppstarten, hvorav 384 mrd. kroner i 2008.
Fondets midler er plassert i aksjer og renteinstrumenter utenfor
Norge i utenlandsk valuta, og markedsverdien utgjorde 2 275 mrd.
norske kroner per 31. desember 2008. SPUs regnskapsresultat før
valutakursreguleringer var per 31. desember 2008 på -633 mrd. kroner.
Avkastningen målt i internasjonal valuta var -23,3 pst. og 3,4 prosentpoeng
lavere enn referanseporteføljen. Avkastningen i 2008 var den svakeste
i fondets historie.
Riksrevisjonen har revidert Finansdepartementets
styring, kontroll og oppfølging av SPU og forvaltningen av SPU v/Norges
Bank/NBIM. Revisjonen av SPU i NBIM for regnskapsåret 2008 er delvis
basert på finansiell revisjon utført av Sentralbankrevisjonen og
Deloitte AS. I tillegg har Riksrevisjonen utført egne revisjonshandlinger
i NBIM for å påse at fondet forvaltes i samsvar med Stortingets
vedtak og forutsetninger. Utover regnskapsrevisjon har Riksrevisjonen
i 2008 gjennomført en egen undersøkelse av verdsettelsen av verdipapirer
i SPU, utlån av verdipapirer (eksterne utlånsprogrammer) og gjeldende
regnskapsregelverk for SPU.
Revisjonen i 2008 har resultert i revisjonsbrev med
merknader til SPU. Riksrevisjonens merknader er begrunnet med at
disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet ikke samsvarer
med Stortingets vedtak og forutsetninger, men har for øvrig ingen
vesentlige merknader til regnskapet. Merknadene gjelder:
1. Manglende rammeverk
fra Finansdepartementet for utlån av verdipapirer i SPU.
2. Omfattende belåning av verdipapirer
i SPU uten at implisitt opplåning har vært regulert i rammeverk
fra Finansdepartementet.
3. Norges Banks igangsetting av investeringer
i amerikanske panteobligasjoner uten at operasjonell risiko var
tilstrekkelig identifisert. Dette er ikke i samsvar med retningslinjer
om forvaltning av SPU.
Finansdepartementet anfører i sitt svar at delegasjon
av den operative forvaltningen til Norges Bank ikke fritar for ansvar,
og at departementet derfor vil ha et ansvar for å sørge for at det
finnes rutiner for at rammeverket for forvaltningen blir fulgt.
Departementet påpeker også at finanskomiteen i forbindelse med Innst.
S. nr. 277 (2008–2009) har gitt uttrykk for at den deler departementets
oppfatning om at Norges Bank må ha en viss grad av frihet i gjennomføringen
av forvaltningsoppdraget, og at løpende detaljstyring fra departementet
verken er mulig eller ønskelig. Departementet hevder videre at det manglende
rammeverket ikke er på departementets styringsnivå.
Etter Riksrevisjonens vurdering er det departementets
ansvar å sørge for at rammeverket foreligger på et styringsnivå
som departementet finner hensiktsmessig. Det er departementet som har
det overordnede ansvaret samt et oppfølgingsansvar for den operative
forvaltningen av SPU. Riksrevisjonen viser til at utlån av verdipapirer
og belåning av verdipapirer i SPU er av et slikt omfang og art at
departementet burde har sørget for at det nødvendige rammeverket
var på plass tidligere.
Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet
opplyser at det er et generelt behov for å revidere dagens regelverk
for Statens pensjonsfond – Utland som til dels bærer preg av at
det er blitt utbygd over tid, samtidig som fondet har vokst betydelig
i verdi og kompleksitet.
Det foregår en omfattende utlånsvirksomhet i Norges
Bank med SPUs verdipapirer. Det vil si at SPUs verdipapirer lånes
ut til andre aktører mot godtgjørelse. Som sikkerhet for utlån mottar NBIM
enten verdipapirer eller kontanter. Ved utgangen av 2008 utgjorde
utlån av verdipapirer om lag 534 mrd. kroner, noe som tilsvarer
over 23 pst. av forvaltningskapitalen. Fram til 2009 har det ikke
foreligget retningslinjer eller annet rammeverk fra departementet
eller Norges Bank som regulerer utlånsvirksomheten på overordnet nivå.
Departementet opplyser at det tar sikte på å gi regler om utlån
i det nye regelverket for forvaltningen av SPU.
Etter Riksrevisjonens vurdering burde gjennomgangen
av rammeverket for utlån av verdipapirer vært foretatt på et tidligere
tidspunkt. Riksrevisjonen ser det som kritikkverdig at departementet ikke
har sørget for at det har foreligget et slikt overordnet rammeverk.
Riksrevisjonen har merket seg at forholdene er omtalt i Finansdepartementets
høringsnotat om nye regler om forvaltningen av SPU av 31. august
2009.
Riksrevisjonens gjennomgang viser at det foretas
omfattende belåning av verdipapirer i SPUs portefølje gjennom reinvesteringer
av kontantsikkerhetsstillelser og ved belåning foretatt av eksterne
forvaltere. Belåningseffekten oppstår blant annet når det mottas
sikkerhet i form av kontanter som investeres i nye verdipapirer.
SPU bærer risikoen for både de opprinnelige utlånte verdipapirer
og verdipapirene som er kjøpt for kontantsikkerheten. Belåningen
totalt i SPU utgjorde i 2008 over 100 mrd. kroner. I tillegg til dette
foregår det et omfattende utlån av verdipapirer i internforvaltningen
som også har en indirekte belåningseffekt.
Riksrevisjonen har bemerket at et overordnet rammeverk
for belåning manglet fram til 2009. Departementet opplyser at i
henhold til deres vurdering er det i utgangspunktet hovedstyrets ansvar
å påse at det fastsettes interne retningslinjer som regulerer slik
opplåning. Departementet opplyser også at finanskomiteen deler departementets
oppfatning om at Norges Bank må ha en viss grad av frihet i gjennomføringen
av forvaltningsoppdraget, og at løpende detaljstyring fra departementet
verken er mulig eller ønskelig.
Etter Riksrevisjonens vurdering kan utforming av
et overordnet rammeverk for belåning som omfatter mer enn 100 mrd.
kroner i 2008, ikke anses som detaljstyring. Det vises i denne sammenheng
også til Santiago-prinsippene for statlige investeringsfond som
Norge har sluttet seg til. Ifølge disse prinsippene bør bruken av implisitt
opplåning (leverage) framgå av investeringsstrategien, dvs. overordnet
rammeverk. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at rammeverket
og retningslinjene for belåning ikke har vært på plass. Departementet
opplyser blant annet at det vil bli fastsatt rammer for eksplisitt og
implisitt opplåning (leverage) i de nye reglene. Departementet sendte
de nye reglene om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland på
høring 31. august 2009.
Riksrevisjonen har i bemerkningene reist spørsmål
ved om praksisen med belåning har vært gjort tilstrekkelig kjent
for Stortinget. Ifølge departementet er deres oppfatning at opplåningen
ikke er i strid med dagens regelverk så lenge Norges Bank overholder
de kvantitative og kvalitative bestemmelsene som er fastsatt i retningslinjene.
Ifølge tidligere lov om Statens petroleumsfond var
det ikke adgang til slik belåning. I någjeldende lov om Statens
pensjonsfond er belåning ikke regulert og forholdet ble heller ikke
drøftet i forarbeidene. I St.meld. nr. 20 (2008–2009) Om forvaltningen
av Statens pensjonsfond i 2008 opplyser departementet blant annet
at det vil vurdere om det bør fastsettes rammer for implisitt opplåning.
Riksrevisjonen kan ikke se at det foreligger informasjon utover dette.
Riksrevisjonen ser det som kritikkverdig at Stortinget
ikke har vært informert om praksisen med belåning av SPUs verdipapirer
i større grad og på et tidligere tidspunkt, og kan ikke se at belåningen
fram til 2009 har vært i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Ved igangsetting av investeringer i amerikanske panteobligasjoner
i 2002 valgte NBIM å benytte eksterne forvaltere fordi NBIM ikke
hadde tilstrekkelig intern kompetanse på dette området. Nødvendig
intern kompetanse forelå først i 2007. NBIM hadde ikke et system
med funksjonalitet til å kunne måle relativ volatilitet da investeringene
ble igangsatt. NBIM har opplyst at funksjonaliteten for risikomåling
vil være på plass i 1. halvår 2009. I henhold til Finansdepartementets
retningslinjer for forvaltningen av SPU skal operasjonell risiko
være identifisert og kunne måles før ny virksomhet, eller før investeringer
i nye finansielle instrumenter, igangsettes.
Departementet opplyser at det som et ledd i
oppfølgingen av forvaltningen av SPU i Nasjonalbudsjettet for 2006
påpekte at målet for relativ volatilitet hadde enkelte svakheter.
Disse skulle fanges opp av andre prosedyrer innen bankens risikomåling.
Finansdepartementet la således til grunn at bankens vurdering av
risikostyringssystemene var i stand til å håndtere risikoen. Departementet
opplyser videre at dette ble fulgt opp gjennom prosjektet risikobasert
oppfølging av Norges Banks kapitalforvaltning. Videre viser departementet
til St.meld. nr. 20 (2008–2009) om oppfølging av bankens prosjekter
for å videreutvikle risikostyringen. Departementet viser også til
at det er gjort nærmere rede for resultatene i den aktive forvaltningen
i SPU, og konkluderer med at resultatene i 2008 ikke var tilfredsstillende.
Finansdepartementet tar til etterretning at
Riksrevisjonen konkluderer med at de kvalitative krav til identifisering
av operasjonell risiko i departementets retningslinjer ikke har
vært etterlevd av NBIM. Departementet viser til at hovedstyret har
et ansvar for at kapitalforvaltningen i NBIM drives i samsvar med
det rammeverket som departementet har fastsatt.
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at forvaltningen
av amerikanske panteobligasjoner utelukkende var basert på ekstern
forvaltning uten at NBIM hadde etablert tilstrekkelig intern kompetanse
for oppfølging av slike obligasjoner. Videre ser Riksrevisjonen
alvorlig på at det har vært igangsatt investeringer uten at den
nødvendige systemstøtten har vært på plass, herunder for måling
av relativ volatilitet og derved identifisering av operasjonell
risiko.
SPUs portefølje verdsettes til virkelig verdi
slik det er fastsatt i overordnet rammeverk fra departementet. Virkelig
verdi vurderes å være det best egnede og mest hensiktsmessige prinsippet
for verdsettelse av fondet da det hensyntar verdiutviklingen løpende.
Det vurderes som positivt at det er foretatt en grundig gjennomgang
av prisingsrutiner, opprettet egen verdsettelseskomité og utarbeidet
en verdsettelsespolicy i 2008.
Riksrevisjonen påpeker at det har vært noe uensartet
praksis ved verdsettelse av renteinstrumenter avhengig av om det
har vært forvaltet av NBIM internt eller av eksterne forvaltere.
Videre har Riksrevisjonen merket seg at det har vært utfordringer
med å verdsette renteverdipapirer i forbindelse med finansuroen.
Ved utgangen av 2008 forelå det ikke markedspriser fra aktivt marked
for i overkant av 50 pst. av renteporteføljen. I tillegg var det
knyttet ekstra usikkerhet til ca. 5 pst. av renteporteføljen med
hensyn til om tilgjengelige priser representerte virkelig verdi.
For å ta høyde for usikkerheten ble det blant annet foretatt likviditetsfradrag
og verdien ble ytterligere nedjustert i forhold til tilgjengelige
priser.
Riksrevisjonen ser det som uheldig at dokumentasjon
av likviditetsfradragene har vært mangelfull. Riksrevisjonen har
merket seg at departementet vil sørge for å få dekket blant annet
dokumentasjon for verdsettelse i det nye regelverket for SPU, og
gjennom ny forskrift om regnskapsregler for Norges Bank. Riksrevisjonen
forutsetter at det ved verdsettelse av SPUs verdipapirer praktiseres
ensartethet, og at det benyttes samme priskilder som for referanseporteføljen.
Riksrevisjonens gjennomgang viser at det er motstrid
mellom de ulike regnskapsregelverk som gjelder for SPU fram til
2009. Ved utarbeidelse av SPUs regnskap legges blant annet sentralbankloven
til grunn, og det anvendes samme regnskapsregelverk og -prinsipper
for SPU som for Norges Bank. I forbindelse med utarbeidelse og presentasjon
av regnskapet for SPU er det gjort en rekke unntak fra regnskapsloven
begrunnet med sentralbankspesifikke forhold. Det avlegges ikke eget
fullstendig regnskap for SPU da det ifølge departementet er en integrert
del av bankens virksomhet og inngår i bankens regnskaper. I perioden
1998–2006 ble det derfor ikke utarbeidet egne noter til SPUs regnskap
etter regnskapsloven. Manglende noteopplysninger har imidlertid
ikke vært begrunnet med sentralbankspesifikke forhold. Ved endringer
i sentralbankloven av 19. juni 2009 er Norges Bank gjort regnskapspliktig
etter regnskapsloven og bokføringspliktig etter bokføringsloven.
Etter departementets oppfatning vil det være
i strid med forutsetningene i pensjonsfondloven om SPUs regnskap
frigjøres fra Norges Banks regnskaper. Riksrevisjonen viser til
at selv om Norges Bank plasserer midlene i eget navn, bærer ikke
Norges Bank økonomisk risiko knyttet til verdiutviklingen i fondet.
Positiv eller negativ verdiutvikling tilskrives eller belastes fondet alene.
Markedsverdien av SPU var 2 275 mrd. kroner ved
utgangen av 2008. Dette utgjorde ca. 70 pst. av statens balanse.
Fondets størrelse og kompleksitet tilsier at det presenteres et
eget regnskap for fondet. Videre skal det i henhold til økonomireglementet
utarbeides egne fullstendige regnskaper for alle statlige fond.
Stortinget har dessuten sluttet seg til regjeringens målsetting
om at SPU skal være verdens best forvaltede fond og at det siktes
mot beste praksis internasjonalt i alle deler av forvaltningen.
SPUs regnskap med noter tilfredsstiller ikke
fullt ut de internasjonale standarder og beste praksis. Riksrevisjonen
ser det som viktig at SPUs regnskap også tilfredsstiller norsk regnskapslovgivning,
internasjonale standarder og beste praksis. Etter Riksrevisjonens
vurdering tilsier ovennevnte forhold at det utarbeides eget regnskap for
SPU. Riksrevisjonen mener at regnskapsregelverket for SPU bør fastsettes
i egen forskrift for å unngå sammenblanding av sentralbankspesifikke
forhold og SPUs målsetting.
Risikorammen for SPU måles i forventet relativ volatilitet.
Ifølge forskrift om forvaltning av SPU kan den forventede forskjellen
i avkastningen mellom den faktiske porteføljen og referanseporteføljen,
målt ved forventet relativ volatilitet, maksimalt være 1,50 prosentpoeng. Departementet
opplyser at det i den operative forvaltningen kan aksepteres et
avvik mellom de faktiske investeringene og referanseporteføljen på
denne størrelsen. Riksrevisjonen konstaterer at denne rammen ble
overskredet i oktober 2008. Departementet opplyser at de aktive
forvaltningsstrategiene som har gitt betydelig mindreavkastning
på rentesiden, ikke i samme grad har trukket på rammen for forventet
relativ volatilitet. Ifølge departementet reflekterer dette at det
fastsatte risikomålet ikke særlig godt fanger opp risiko knyttet
til begivenheter som inntreffer svært sjelden. Etter departementets
oppfatning viser erfaringene de siste årene at det er ønskelig med
et mer finmasket system for å regulere risikoen i den aktive forvaltningen.
Riksrevisjonen vurderer det slik at den aktive forvaltningen
i hovedsak har vært styrt etter denne risikorammen. Riksrevisjonen
ser positivt på at departementet vurderer å utarbeide et mer finmasket
system for å regulere risikoen i den aktive forvaltningen. Departementet
sendte det nye regelverket på høring 31. august 2009.
Eierskapsutøvelsen skal blant annet baseres
på OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper hvor selskapene
skal betale riktig skatt til rett tid til de landene hvor de opererer,
jf. de etiske retningslinjene for SPU. Norges Bank har valgt barns
rettigheter i multinasjonale selskapers virksomhet og i leverandørkjedene,
selskapsstyring og miljømessige forhold som fokusområder i eierskapsarbeidet.
Riksrevisjonen har stilt spørsmål om også selskapenes betaling av
skatt burde vært tema i eierskapsutøvelsen.
Finansdepartementet mener at det er en riktig strategi
fra bankens side å konsentrere innsatsen i eierskapsutøvelsen på
utvalgte områder. Departementet opplyser at det under enhver omstendighet
ville innebære en uheldig rolleblanding om Norges Bank i egenskap
av forvalter skulle være spesielt opptatt av hvordan utenlandske
selskaper de er minoritetseier i, håndterer sine skattemessige forhold
til Norge. Spørsmål knyttet til skattlegging og skatteinnkreving
til Norge som stat må på vanlig måte håndteres av norske skattemyndigheter.
Riksrevisjonen tar departementets svar til etterretning.