Innledning

   Til Stortinget.

       Riksrevisjonen har den 2. november 1995 lagt frem for Stortinget Dok.nr.3:02 (1995-1996) - Riksrevisjonens undersøkelser vedrørende forvaltning av bilateral bistand til India og Nicaragua - med antegnelser med svar og forslag til desisjon. Som vedlegg til dokumentet følger rapport fra undersøkelse av forvaltning av bilateral bistand til India, og rapport fra undersøkelse av forvaltning av bilateral bistand til Nicaragua. Undersøkelsen er foretatt som et ledd i den ordinære revisjon av Direktoratet for utviklingshjelp.

1. Innledning

       Riksrevisjonen foretok høsten 1993 en gjennomgåelse av deler av den norske bilaterale bistand til India og Nicaragua. Under Riksrevisjonens besøk til India og Nicaragua ble flere av tiltakene nærmere kontrollert for å kartlegge framdrift og NORADs oppfølging. Ved undersøkelsen er det lagt vekt på følgende hovedpunkter:

-	vurdering av tiltaket mot norske bistandspolitiske mål og mottakerlandenes utviklingsplaner

-	avtaleetterlevelse

-	NORADs forvaltning av tiltaket

       Med bakgrunn i den økte vekt NORAD har lagt på mottakers ansvar for gjennomføring av tiltakene, er det i vår kontroll lagt stor vekt på i hvilken grad NORAD har et tilstrekkelig godt kjennskap til mottakers forvaltningssystemer og deres evne til å videreføre prosjektene når norsk finansiering faller bort. Det understrekes at det er NORAD som er ansvarlig for å påse at prosjektene blir gjennomført i samsvar med avtaler og intensjoner for øvrig.

2. Oppsummering av undersøkelsen

2.1 Generelt

Samsvar med norske bistandsmål

       Tiltakene, slik de er beskrevet i dokumentasjonen, er i tråd med Stortingets vedtak om mål for norsk bistand generelt, og for de undersøkte land spesielt.

Tidligere bemerkede forhold

       Riksrevisjonen tar foreløpig til etterretning Utenriksdepartementets og NORADs kommentarer til rapportene om bistand til Pakistan og Sri Lanka, om pågående forbedringer innen egen bistandsforvaltning, jf. Dok.nr.1:05 (1993-1994), da tilsvarende svakheter også er avdekket vedrørende bistand til India og Nicaragua. Dette gjelder spesielt land til landavtalene som ofte er mangelfulle med hensyn til hva de forskjellige rapporter (budsjett, regnskap og framdriftsrapporter) skal inneholde, hvilke prinsipper regnskapene skal føres etter, detaljeringsgrad, krav til avviksrapportering og hvilken sammenheng det skal være mellom de forskjellige rapporter. Dessuten er kontroll med igangværende tiltak mangelfullt dokumentert.

Kontrollerbarhet i Norge

       Kravene om rapportering som er stilt i NORADs nye manual er etter Riksrevisjonens oppfatning ikke tilstrekkelige til at hovedkontoret kan vurdere representasjonenes arbeid med de enkelte tiltak. Det er heller ikke lagt opp til at det kan gjennomføres en forsvarlig revisjon av bistandsmidlene ved å benytte den dokumentasjon som foreligger i Oslo. NORAD har opplyst at det arbeides med denne siden av forvaltningsrutinene.

2.2 Forvaltning av bilateral bistand til India

       Riksrevisjonens rapport om gjennomgåelsen av bilateral bistand til India har vært forelagt NORAD til uttalelse. Rapporten tar opp følgende forhold:

Revisjon av bistandstiltakene

       Det er den indiske riksrevisjonen som skal utføre revisjon av bistandstiltak i India for giverlandene. Det er imidlertid aldri blitt foretatt revisjon for NORAD.

       De fleste bilaterale avtalene har en bestemmelse om at India skal oversende reviderte regnskapsutskrifter. Riksrevisjonen i India har imidlertid ikke fått melding om at den skal ha ansvar for revisjonen av NORADs tiltak. Avtalene har heller ikke spesifisert at indisk riksrevisjon skal utføre revisjon. Omfanget av revisjonen er heller ikke nedfelt.

Vurdering av måloppnåelse

       Ved avslutning av et tiltak blir det utarbeidet en sluttrapport som bl.a. vurderer grad av måloppnåelse, ressursinnsats m.v. Vurdering av måloppnåelse underveis har bl.a. blitt foretatt ved prosjektgjennomganger, dels er det funnet at oppnådde resultater er beskrevet i bevilgningsdokumentene.

Utviklingstiltak for barn

       NORAD har ikke mottatt framdriftsrapporter og regnskaper slik det er forutsatt i avtalen med India. Riksrevisjonen vil påpeke at dette forholdet skulle være fulgt opp av NORAD. Videre har det ikke vært fastsatt noe opplegg og ansvar for drift og vedlikehold av sentrene for barn. Tiltaket har vært flere år forsinket i forhold til de foreliggende planer.

Sysselsetting for kvinner

       Riksrevisjonen tok opp at NORAD ikke i tilstrekkelig grad dokumenterer hvilke reaksjoner de har iverksatt når mottaker ikke har oppfylt avtaleforhold. Blant annet ble ikke årlig møte avholdt til avtalt tid, og arbeidsplan ble ikke mottatt som forutsatt. Videre er det påpekt at budsjetter ikke har vært tilstrekkelig detaljert i forhold til de aktiviteter som ligger i tiltaket, og at NORAD i sterkere grad bør synliggjøre egen vurdering av tiltakets levedyktighet.

       Norske midler har bl.a. gått til oppbygging av strukturer som ligger utenfor den ordinære administrasjon i landet, og India har hatt problemer med å få disse strukturene til å fungere. Riksrevisjonen mener bistandsprosjekter i størst mulig grad bør legges inn i mottakerlandenes ordinære organisasjonsstrukturer.

Post Partum Program (Etter fødsel)

       Rapporten omtaler at det for deler av støtten er avtalt rapporteringsperioder som avviker fra landets ordinære regnskapsår. Riksrevisjonen er av den oppfatning at mottakerlandets rapporteringsperioder bør følges. NORAD har foretatt direkte utbetalinger til institusjoner i prosjektet, uten at dette er rapportert til India. Ved direkte utbetalinger bør NORAD rapportere dette umiddelbart spesielt til mottakerlandet.

       Videre har Riksrevisjonen bemerket at det ikke er utarbeidet tilfredsstillende målindikatorer for tiltaket. Riksrevisjonen vil bemerke at det evt. i tillegg bør utarbeides indikatorer som kan brukes ved vurdering av måloppnåelse ved utløpet av støtteperioden.

Uformell utdanning for jenter

       Verken omfang eller opplegg av revisjon har vært tilfredsstillende avtalt.

       Norsk støtte har gått til et nasjonalt program hvor India selv har finansiert ca 97 % av aktivitetene. Målsettingen for det nasjonale programmet er at målgruppen skal bestå av 50 % gutter og 50 % jenter. Norge har satt som mål at jenteandelen skal være minst 80 % i NORAD-støttede deler av programmet. Når Norge gir programstøtte og er en liten bidragsyter, vil Riksrevisjonen påpeke at det bør vises varsomhet med å stille særkrav i forhold til programmets generelle målsettinger/aktiviteter.

       Det kan ikke sees at det er foretatt tilfredsstillende vurdering av måloppnåelse i avslutningsdokumentet. I forlengelsen av dette har Riksrevisjonen reist spørsmål om tiltaket så langt har gitt noen synlig resultater.

       Tiltaket har hatt dårlig framdrift, bl.a. som følge av manglende koordinerings- og beslutningsmyndighet fra såvel føderale som delstatsmyndigheter. Riksrevisjonen har påpekt at manglende framdrift kan tyde på at India har hatt liten interesse for tiltaket. NORAD har svart at lav framdrift også kan skyldes kompleksiteten i administrasjonsstrukturene. Riksrevisjonen har også påpekt at NORAD ikke synes å ha foretatt fullstendig analyse av hvordan organisasjonsstrukturen ville påvirke gjennomføringen av tiltaket.

Telekommunikasjon på landsbygda

       Tiltaket ble forsinket ferdigstillet fra 1987 til 1991, og teleanleggene ble satt i drift med lavere utnyttelse enn planlagt. Til tross for store tilleggsbevilgninger, fungerer store deler av telenettet ikke som forutsatt.

       NORAD betalte det meste av prisstigningen på grunn av forsinkelsene (ca 9 mill. kroner). Etter avtalen skulle dette blitt dekket av India.

       Sluttregnskap for tiltaket var ikke utarbeidet ved utgangen av 1994.

2.3 Forvaltning av bilateral bistand til Nicaragua

       Riksrevisjonens rapport om gjennomgåelsen av bilateral bistand til Nicaragua har vært forelagt NORAD til uttalelse. Rapporten tar opp følgende forhold:

Synliggjøring av bistanden i Nicaraguas statsbudsjett og regnskap

       Riksrevisjonen har under flere av de gjennomgåtte tiltak bemerket at den norske bistanden ikke er reflektert i mottakerlandets budsjett og regnskap. Utenriksdepartementet har opplyst at det arbeides med dette forhold både bilateralt og i samarbeid med andre givere. Det opplyses også at nicaraguanske bestemmelser om at 6 % av statsbudsjettet skal gå til universitetene vanskeliggjør situasjonen.

Dokumentasjon på spansk

       Undersøkelsen viste at mye av den dokumentasjon som mottas fra nicaraguanske samarbeidspartnere, og korrespondanse mellom disse og NORAD, bare foreligger på spansk. Dokumentasjon blir dermed lite nyttig som grunnlag for Riksrevisjonens kontroll. Forholdet ble tatt opp overfor NORAD som egen sak, og det er oppnådd enighet om at i framtiden vil NORAD sørge for at de sentrale dokumentene blir oversatt til norsk eller vil foreligge på engelsk.

Angivelse av indikatorer for måloppnåelse

       De undersøkte bistandstiltakene var såvidt gamle at angivelse av målindikatorer ikke var gjennomført i praksis. Den stedlige representasjon har i sin virksomhetsplan for 1993 angitt indikatorer de oppfatter som relevante. Dette anses som et positivt tiltak til å bedre grunnlaget for vurdering av virksomheten. Med utgangspunkt i NORADs strategi om øket mottakeransvar ville det vært naturlig å ha drøftet indikatorene med nicaraguanske myndigheter og i formell form nedfelle den enighet som oppnås.

       NORAD har svart at indikatorer for måloppnåelse nå skal inngå i avtalene om støtte til de enkelte tiltak.

Foretrukket praksis

       Som en videreføring av arbeidet med å definere god forvaltning, har Riksrevisjonen for et par av de gjennomgåtte tiltakene, varebistand/importstøtte og låneordningen FOPEX, laget en oversikt over hva som kan anses som god forvaltning ved slike tiltak.

Varebistand og importstøtte

       Om denne bistanden ble det bemerket at avtalene burde inneholdt regler om hvordan innkjøp skal foretas, og at innkjøpene utført av NORAD ikke er foretatt etter offentlig anbud.

       Det er fra NORADs side ikke krevet at innbetalte motverdimidler skal vises i Nicaraguas statsbudsjett og regnskap. NORAD bør imidlertid arbeide for at motvernmidlene inngår i Nicaraguas budsjett, og behandles i den ordinære budsjettprosedyre.

       Det er videre bemerket at midler som ikke har blitt utbetalt til andre prosjekter, f.eks. på grunn av forsinket framdrift, tidligere er blitt omdisponert til varebistand/importstøtte mot slutten av året. Riksrevisjonen har uttalt at slik praksis synes lite heldig. Utenriksdepartementet har vist til at det kan være en motsetning mellom ønsket om å overføre midlene til neste år, og Stortingets ønske om at bevilgede midler skal brukes i den budsjettermin de er bevilget for. Riksrevisjonen bemerker at disse midler vanligvis, med forbehold om Stortingets årlige bevilgning, er bundet opp i avtaler, og vil komme til utbetaling senere.

Låneordningen FOPEX

       I rapporten er bemerket at bruk av renter på disse midler burde vært regulert av avtalen. Dette ble gjort i avtale inngått i november 1993.

       Låneordningen FOPEX er et rullerende fond. NORAD har stilt krav til rapportering som etter Riksrevisjonens oppfatning ikke gir tilstrekkelig informasjon til å kontrollere avtaleoppfyllelse. Det er ikke krevet rapportering som viser den periode der overføringen av midler fra Norge har funnet sted.

Fiskerisektoren

       Riksrevisjonen finner det betenkelig at NORAD har dekket utgifter som var planlagt dekket av Nicaragua, selv om dette har skjedd med midler allokert til prosjektet. Dette gir ikke nødvendigvis den beste utviklingseffekt av bistandsmidlene. Allikevel synes det som en slik endring i enkelte tilfeller kan være nyttig eller nødvendig for å gjøre den norskfinansierte virksomheten utnyttbar.

       I forbindelse med tilleggsavtale (1992) var det oppnådd enighet om at Nicaragua ikke skulle tillate oppstarting eller utvidet virksomhet som kunne påvirke lønnsomheten for joint venture selskapet Central American Fisheries hvor A/S Longvatraal er norsk partner. Denne enighet synes ikke å være overholdt fra nicaraguansk side. Det er ikke framlagt dokumentasjon som viser at NORAD på tilfredsstillende måte har tatt opp dette avtalebruddet. NORAD har opplyst at de ikke har dokumentasjon for å påvise avtalebruddet. UD har innskjerpet rapporteringsplikten i de tilfeller avtalebrudd m.m. kan påvises.

       I rapporten påpekes at revisjonsbestemmelsen i opprinnelig avtale var lite tilpasset pengeflyten i programmet. Senere revisjoner synes å være igangsatt av NORAD, selv om ansvaret for dette påligger Nicaragua. Riksrevisjonen finner det uheldig at den nicaraguanske riksrevisjon ikke ser ut til å ha spilt noen rolle i det bilaterale samarbeidet. Forholdet synes å være i strid med NORADs strategi om sterkere integrasjon av mottakerlandene.

       Når man velger å fravike den avtalefestede samarbeidsform, f.eks. ved å unnlate de forutsatte årlige konsultasjoner, burde dette vært nedfelt i senere avtaler på samme forvaltningsnivå.

Støtte til næringslivsetablering

       Det er utarbeidet veiledninger og etablerte rutiner på området. All støtte synes å ligge innenfor de etablerte ordninger. Det er opplyst at de ordinære rutiner ikke er fulgt på alle områder. Årsaken til dette er at norske myndigheter på grunn av det tidligere engasjement på sektoren, var interessert i å få norske næringslivsinteresser inn i et joint ventureselskap.

       NORAD har opplyst at de i alle større avtaler om støtte til næringslivsengasjementer har avtalt en rett til å la revisjon foretas av en ekstern revisor. I dette tilfelle er denne rett benyttet. Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved at NORAD i dette tilfelle har benyttet en annen revisor i tillegg til selskapets ordinære revisjon. NORAD begrunner opplegget med at observasjoner tydet på at regnskapene ikke var fullt ut beskrivende for den faktiske situasjonen. Tilleggsrevisjonen bekreftet, etter NORADs mening, dette faktum ved at en rekke forhold ble påtalt.

Støtte til landbrukssektoren

       Riksrevisjonen mener det bør være en viktig oppgave for NORAD å kontrollere at all offentlig norsk bistand reflekteres i mottakerlandets regnskaper, og dermed blir revidert av mottakerlandets riksrevisjon.

       I rapporten er det påpekt at revisjonsbestemmelsene i opprinnelig avtale var mangelfulle. Rapporter fra intern revisjon kan ikke anses som oppfyllelse av de generelle bestemmelser om revisjonsrapporter.

       Det synes uheldig at regnskaper som naturlig burde revideres av mottakerlandets riksrevisjon må revideres av private revisorer. I de tilfeller hvor privat revisor må velges, bør mottakerlandets riksrevisjon trekkes inn i prosessen.

       Ut fra forholdene i Nicaragua synes det forsvarlig at det er etablert spesielle rapporteringsrutiner overfor donorene, selv om disse rutiner kommer i tillegg til eventuelle rutiner etablert i landets forvaltning. Det bør arbeides for at Nicaragua etablerer slike rutiner som er i samsvar med forsvarlig forvaltning. Under denne forutsetning kan NORAD basere sin oppfølging på rapporter utarbeidet innen det nasjonale system, og dermed unngå spesialrapportering som gir ekstra belastning på nicaraguanske myndigheter.

3. Utenriksdepartementets kommentarer

      Departementet har i brev av hhv. 28. november 1994 og 25. januar 1995 svart slik:

« (...) Departementet ønsker å gjenta at Riksrevisjonens gjennomgang av NORADs uterepresentasjoner har bidratt til å initiere en viktig og nødvendig prosess i NORAD med hensyn til å forbedre interne forvaltningsprosedyrer. Samtidig har bevissthetsnivået med hensyn til eksisterende svakheter såvel som behovet for økt opplæring innen forvaltningsområdet økt.

I tildelingsbrev nr 1 for 1995 til NORAD er det fra departementet presisert at oppfølgning av Riksrevisjonens rapporter om forvaltningen av norsk bilateral bistand i samarbeidsland skal gis høy prioritet, ikke bare hva gjelder de land som rapporten omhandler, men for forvaltningen generelt.

Siden de første rapportene om forvaltningen av bilateral bistand forelå har NORAD og departementet vært gjennom en nyttig dialog, og en rekke oppfølgingstiltak er allerede gjennomført i NORAD. Det er departementets oppfatning at de administrative rutinene er betydelig forbedret. »

       Til rapporten om forvaltning av bilateral bistand til India svarte departementet i brev av 25. januar 1995:

« (...) I den foreliggende rapporten finner departementet at NORADs redegjørelse utfyller de punktene som Riksrevisjonen har trukket fram i sin gjennomgang, og har ingen ting å legge til på det prosjektspesifikke plan. Hoveddelen av de problemene som Riksrevisjonen påpeker ligger tilbake i tid, og departementets inntrykk er, som det går fram av kommentarene nedenfor, at disse svakhetene i vesentlig grad er rettet opp med de nye forvaltningsrutinene som er innført i NORAD. »

4. Riksrevisjonens bemerkninger

    Riksrevisjonen har påpekt flere mangelfulle forhold ved forvaltningen av bilateral bistand til India og Nicaragua, og tar til etterretning at nye forvaltningsrutiner er innført for å bedre de forhold som er omtalt. I denne forbindelse vil Riksrevisjonen understreke at de forbedringer som er iverksatt ikke bare bør gjelde nye tiltak, men så langt mulig også gjøres gjeldende for tiltak som ennå ikke er avsluttet.

5. Utenriksdepartementets svar

     Utenriksdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:

« NORAD har bl.a. utarbeidet nye standardmaler og veiledninger for stat-til-stat som ble tatt i bruk i 1994. Det er laget nye standardavtaler med veiledninger for støtte til private organisasjoner både i Norge og i samarbeidslandene.

I 1994 tok også NORAD den nye manualen for « Programme- and Project Management » i bruk. Både ved utarbeidelsen av denne manualen og som veiledning for saksbehandlere ved ambassadene er Riksrevisjonens sjekklister for forvaltningsmessige gjennomganger av bistandstiltak lagt til grunn. NORAD har under arbeid et opplegg for bedret dokumentasjon av utførte kontrollhandlinger knyttet til avtalefestet rapportering. En mal for mottakers rapportering til NORAD er nå et vedlegg til alle avtaler som inngås. Et nytt kontaktposteringsskjema hvor hjemmelsgrunnlaget for utbetalinger må spesifiseres er tatt i bruk.

I løpet av 1996 planlegger NORAD å ta i bruk et nytt system for økonomi og tiltaksforvaltning. Ambassadene er pålagt også å benytte de forvaltningsmessige elementene i systemet. Forbedringer har skjedd, men det er fortsatt svakheter både i selve systemet og i bruken av det.

Prosjekt- og programmanualen legger opp til avtalte gjennomganger basert på beskrevne rapporter og dokumentasjon. NORAD rekrutterer i disse dager personell til en ny Resultatoppfølgingsenhet som skal medvirke til kvalitetsbedring av bistanden gjennom resultatoppfølging, opplæring og tilbakeføring av erfaringer.

Departementet vil også nevne at en har opprettet en stilling som Revisjonsdirektør direkte underlagt Utenriksråden. I en rapport om kvalitetssikring av bistanden utarbeidet av en arbeidsgruppe under ledelse av revisjonsdirektøren foreslås det et kvalitetssikringsprogram for bistanden hvor en bl.a. i forbindelse med forvaltningen av bistanden vil se på:

-	metoder for resultatmåling, informasjonsinnhenting og rapportering,

-	regnskaps- og økonomisystemer,

-	prosjektstyringssystemer.

Rapporten er nå til vurdering i departementet. I den stortingsmelding om norsk sør-politikk som er under utarbeidelse vil Regjeringens arbeid med kvalitetssikring av bistanden bli omtalt.

Hovedmål for bistandsvirksomheten blir nedfelt i St.prp. nr. 1. Disse målene legges til grunn for en ny virksomhetsplanprosess i NORAD. NORADs virksomhetsplaner har som målsetting å etablere grunnlag for en klarere målstyring og et realistisk forhold mellom ambisjoner og ressurser. Ved utarbeidelse av prosjekt- og beslutningsdokumenter legges det vekt på å få etablert realistiske målformuleringer som grunnlag for rapportering om resultat- og måloppnåelse. »

6. Riksrevisjonens uttalelse

  Utenriksdepartementet har i det alt vesentlige sluttet seg til de bemerkninger Riksrevisjonen har hatt generelt og til bemerkninger for India og Nicaragua spesielt.

       Riksrevisjonen har merket seg at NORAD på flere områder har satt i gang tiltak for å forbedre sine forvaltningsprosedyrer. Riksrevisjonen har også merket seg at ytterligere tiltak er under planlegging og vil bli tatt i bruk i tiden framover.

       Riksrevisjonen ser positivt på dette, men vil understreke viktigheten av at de nye og endrede prosedyrer nå må følges i det praktiske arbeidet med forvaltningen av bistandsmidlene.

       Riksrevisjonen foreslår antegnelsen:

       « Til observasjon ».

7. Komiteen sine merknader

       Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny Gärtner Hovig, Tom Thoresen og Rita Tveiten, frå Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, frå Høgre, Jan P. Syse og Petter Thomassen, frå Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, frå Kristeleg Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll og frå Framstegspartiet, Carl I. Hagen, viser til at det etter Riksrevisjonen si meining ikkje er råd å føra god nok kontroll med bruken av bistandsmidlane i India og Nicaragua.

       Komiteen syner til at avtalen med India ikkje spesifiserer at indisk revisjon skal revidera bistandstiltaka. Komiteen har vidare merka seg Riksrevisjonen si påpeiking av at NORAD i einskilde høve ikkje har motteke framdriftsplanar og rekneskap slik føresetnaden var i avtalen med India, og at NORAD ikkje i tilstrekkeleg grad dokumenterer kva reaksjonar dei har sett i verk.

       Komiteen legg stor vekt på at alt bistandsarbeid skal kunna kontrollerast og etterprøvast. Komiteen vil peika på at all offentleg norsk bistand må koma til syne i mottakarlandet sine rekneskap og reviderast av mottakarlandet sin riksrevisjon.

       Komiteen meiner at det om nødvendig må setjast av midlar til lokal revisjon innom dei ulike bistandsprogramma, samt at det vert gjort klåre avtalar med mottakarlandet om revisjon og rapporteringsrutinar.

       Komiteen er tilfreds med at Utanriksdepartementet har teke Riksrevisjonen sine merknader til følge og at det er utarbeidd nye retningsliner og instruksar andsynes bistandsmottakarane.

       Komiteen vil likevel peika på at forbetringar av avtaleverket ikkje berre må gjelda nye tiltak, men også i så stor grad som mogeleg for tiltak som ennå ikkje er avslutta.

8. Komiteens tilråding

    Komiteen viser til det som står ovanfor og rår Stortinget til å gjere slikt

vedtak:

       Dok.nr.3:02 (1995-1996) - Riksrevisjonens undersøkelser vedrørende forvaltning av bilateral bistand til India og Nicaragua - blir desidert i samsvar med Riksrevisjonen sitt framlegg til merknader.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 29. februar 1996.

Petter Thommassen,	Rita Tveiten,	Kjellbjørg Lunde,
leiar.	ordførar.	sekretær.