Til Odelstinget
Norske bedrifter er vanligvis en del av både et innenlandsk marked, et nordisk marked og et europeisk marked. Norske forbrukere kan også vanligvis kjøpe varer fra flere aktører innen de forskjellige produktsegmenter og da også fra utenlandske aktører som opererer på det norske markedet.
Den norske kraftbransjen og kraftmarkedet er en bransje og et marked som har vært i en betydelig endringsprosess i de seneste år og samtidig er under betydelig endring og vil fortsette å være det i de kommende år. Statkraft er den største aktøren i det norske markedet og bedriften er heleid av staten. Den er fortsatt svært liten både i nordisk og i europeisk sammenheng, mens den i det norske marked er betydelig, spesielt på produksjonssiden. Det norske markedet på engros-siden er en del av et nordisk marked hvor kraften en gros blir priset på den nordiske el-børsen NordPool. Dette betyr at aktørene i denne bransjen opererer på et nordisk marked hvor norske aktører blir små. Utviklingen går mot å videreutvikle et nordisk marked på dette området, og fusjons- og oppkjøpsbølgen går videre over hele Europa.
Fra politisk hold må det være ønskelig å utvikle Norge til å bli energistormakten i Europa på grunn av de naturgitte forutsetninger som vi har innen energi. Forslagsstilleren går inn for at en i Norge må få utvikle bedrifter som kan bli stormakter i Europa. Få norske aktører har mulighet til å bli dette, men Statkraft har en mulighet dersom mulighetene legges til rette for det. Forslagsstilleren mener derfor konkurranseloven må tilpasses de situasjoner hvor det foreligger et velfungerende nordisk eller europeisk marked, slik at norske bedrifter ikke blir hindret i å bygge seg opp som store norskkontrollerte aktører i disse markedene. Størrelse i hjemmemarkedet er gjerne en forutsetning for størrelse ute. Konkurranseloven må derfor tilpasses dette forhold.
Forslagsstilleren fremmer følgende forslag:
"Vedtak til lov
om endring i lov 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven)
I
I lov 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) gjøres følgende endring:
Ny § 3-12 skal lyde:
§ 3-12 Unntak ved nordisk eller europeisk marked
Dersom en eller flere aktører på det norske marked er så dominerende at konkurranse hindres, skal Konkurransetilsynet likevel ikke etter § 3-11 gripe inn dersom det i bransjen foreligger et velfungerende nordisk eller europeisk marked, forutsatt at dominansen ikke virker negativt for de norske kunder.
II
Loven trer i kraft straks."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Eirin Faldet, Trond Giske og Torny Pedersen, fra Fremskrittspartiet, Ulf Erik Knudsen og Karin S. Woldseth, fra Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og May Hansen, og fra Senterpartiet, Eli Sollied Øveraas, viser til at debatten om å sikre nasjonalt eierskap i kraftproduksjonen er blitt aktualisert gjennom Oslo kommunes planlagte salg av sine aksjer i energiselskapet Hafslund. Den siste tids debatt viser at det er sterk politisk vilje til å sikre nasjonalt eierskap i kraftproduksjonen.
Flertallet viser til at Stortinget tidligere har satt Statkraft økonomisk i stand til å foreta oppkjøp av norske kraftproduksjonsselskap som er kommet på salg. Hensikten har vært å sikre nasjonalt eierskap til slike selskap. Statkraft er imidlertid nå pålagt av Konkurransetilsynet å selge seg ned fordi selskapet er blitt for dominerende i det norske markedet.
Flertallet viser til at det i Dokument nr. 8:99 (2002-2003) foreslås å endre konkurranseloven slik at Statkraft kan fortsette å vokse, også innenlands. Endringen innebærer at loven tilpasses de situasjoner hvor det foreligger et velfungerende nordisk eller europeisk marked.
Flertallet er enig i at det er for snevert å regulere Statkraft kun med utgangspunkt i det norske markedet. Flertallet er enig i at Statkraft må få større albuerom til å vokse i det norske markedet all den tid Statkrafts posisjon bør vurderes opp mot svenske og finske selskap.
Dette tilsier endret adferd fra Konkurransetilsynet når det gjelder oppkjøp som Statkraft foretar, noe som ser ut til å fordre en endring av konkurranseloven. Flertallet slutter seg til forslagsstillerens forslag til ny § 3-12 i konkurranseloven og fremmer følgende forslag:
"Vedtak til lov
om endring i lov 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven)
I
I lov 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) gjøres følgende endring:
Ny § 3-12 skal lyde:
§ 3-12 Unntak ved nordisk eller europeisk marked
Dersom en eller flere aktører på det norske marked er så dominerende at konkurranse hindres, skal Konkurransetilsynet likevel ikke etter § 3-11 gripe inn dersom det i bransjen foreligger et velfungerende nordisk eller europeisk marked, forutsatt at dominansen ikke virker negativt for de norske kunder.
II
Loven trer i kraft straks."
Komiteens medlemmer fra Høyre, Afshan Rafiq, lederen Sonja Irene Sjøli og Olemic Thommessen, og fra Kristelig Folkeparti, Dagrun Eriksen og Ola T. Lånke, viser til NOU 2003:12 Ny konkurranselov, og til at Regjeringen har bebudet fremleggelse av en odelstingsproposisjon om ny konkurranselov høsten 2003. Disse medlemmer viser også til brev av 14. mai 2003 fra arbeids- og administrasjonsministeren. Disse medlemmer mener forslaget om konkurranseforhold i nordiske markeder eventuelt bør vurderes i sammenheng med at Stortinget behandler forslaget til ny konkurranselov, og fremmer følgende forslag:
"Dokument nr. 8:99 (2002-2003) - forslag fra stortingsrepresentant Øystein Hedstrøm om lov om endring i lov 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) (ny § 3-12) - vedlegges protokollen."
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at disse partier tidligere har gått inn for at Statkraft ikke skal omgjøres til aksjeselskap. Endringer i konkurransevilkårene som sikrer at Statkraft kan være en stor eier av innenlandsk kraftproduksjon styrker dette synspunktet.
Forslag fra Høyre og Kristelig Folkeparti:
Dokument nr. 8:99 (2002-2003) - forslag fra stortingsrepresentant Øystein Hedstrøm om lov om endring i lov 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) (ny § 3-12) - vedlegges protokollen.
Komiteen har ellers ingen merknader, viser til dokumentet og rår Odelstinget til å gjøre slikt
vedtak til lov
om endring i lov 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven)
I
I lov 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) gjøres følgende endring:
Ny § 3-12 skal lyde:
§ 3-12 Unntak ved nordisk eller europeisk marked
Dersom en eller flere aktører på det norske marked er så dominerende at konkurranse hindres, skal Konkurransetilsynet likevel ikke etter § 3-11 gripe inn dersom det i bransjen foreligger et velfungerende nordisk eller europeisk marked, forutsatt at dominansen ikke virker negativt for de norske kunder.
II
Loven trer i kraft straks.
Jeg viser til komiteens brev av 2.5.2003 der det bes om departementets
vurdering av ovennevnte forslag frå stortingsrepresentant Øystein
Hedstrøm i Dok. 8:99 (2002-2003).
Representanten Hedstrøm har foreslått en endring
i konkurranseloven gjennom en ny § 3-12 som skal
lyde:
"Dersom en eller flere aktører på det
norske marked er så dominerende at konkurranse hindres,
skal Konkurransetilsynet likevel ikke etter § 3-11 gripe inn
dersom det i bransjen foreligger et velrangerende nordisk eller
europeisk marked, forutsatt at dominansen ikke virker negativt for
de norske kundene."
I begrunnelsen for forslaget heter det bl.a.:
"Frå politisk hold må det være ønskelig å utvikle Norge
til å bli energistormakten i Europa på grunn av de
naturgitte forutsetninger som vi har innen energi. Da må vi
utvikle bedrifter som kan bli stormakter i Europa. Få norske
aktører har mulighet til å bli dette, men Statkraft
har en mulighet dersom mulighetene legges til rette for det. Statkraft
blir i dag stoppet av Konkurransetilsynet for videre oppkjøp
i Norge, og har nå blitt pålagt å selge
unna virksomheter før nyerverv godkjennes. Det norske energimarkedet
er i dag et nordisk marked, og vil på sikt utvikle seg
til å bli et europeisk marked. Det innebærer at
Statkraft ikke kan dominere det norske markedet så lenge
det finnes et velfungerende nordisk marked. At Statkraft da blir
nektet erverv av nye virksomheter, er etter forslagsstillerens oppfatning
urimelig fordi en slik politikk hindrer Statkraft i å bygge
seg opp til å bli en stor nordisk eller europeisk aktør
i energibransjen. Konkurransetilsynet kan ikke kritiseres for sin
handlemåte. Det følger kun det lovverk som har
blitt vedtatt på politisk hold. Konkurranseloven må derfor
tilpasses de situasjoner hvor det foreligger et velfungerende nordisk
eller europeisk marked, slik at norske bedrifter ikke blir hindret
i å bygge seg opp som store norskkontrollerte aktører
i disse markedene. Størrelse i hjemmemarkedet er gjeme
en forutsetning for størrelse ute. Konkurranseloven må derfor
tilpasses dette forhold."
Det framgår av konkurranselovens § 3-11
at Konkurransetilsynet kan gripe inn mot bedriftserverv dersom tilsynet
finner at vedkommende erverv vil føre til eller forsterke
en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål
om effektiv bruk av samfunnets ressurser.
Forslaget frå representanten Hedstrøm har,
slik jeg ser det, flere innebygde motsetninger:
Det heter at dersom en eller flere
aktører på det norske marked er så dominerende
at konkurranse hindres, skal Konkurransetilsynet likevel ikke gripe
inn mot et bedriftserverv dersom det i bransjen foreligger et velfungerende
nordisk eller europeisk marked. Hvis Norge er en del av et velfungerende
nordisk eller europeisk marked, og bedriftservervet ikke har negativ
virkning på konkurransen i dette markedet, vil heller ikke konkurransen
i det norske markedet hindres. Det vil følgelig ikke være
grunnlag for inngrep etter § 3-11. Det trengs
i så måte ingen unntak frå dagens regelverk
for å dekke disse tilfellene.
Videre er det forutsatt at den eventuelle konkurransebegrensende
dominansen i det norske markedet ikke virker negativt for de norske
kundene. Dersom et bedriftserverv fører til markedsdominans
og redusert konkurranse i Norge (jeg ser nå bort fra forutsetningen
i forslaget om at det skal være et velfungerende nordisk
eller europeisk marked), vil dette etter mitt syn så godt
som alltid virke negativt for de norske kundene, bl.a. ved at prisene
blir høyere enn ved virksom konkurranse.
Ut fra dette mener jeg at forslaget til ny § 3-12
i konkurranseloven ikke er praktikabel eller gir noe rettslig grunnlag
for å la være å gripe inn mot bedriftserverv
som Konkurransetilsynet ellers ville ha grepet inn mot. Det er heller
ikke behov for noe slikt rettslig grunnlag fordi krrl § 3-11
er en kan-bestemmelse. Konkurransetilsynet kan gripe inn mot et
bedriftserverv når lovens forutsetninger er oppfylt, men tilsynet
må ikke gripe inn dersom for eksempel andre samfunnshensyn
enn konkurransehensyn taler i mot det. I de tilfeller tilsynet griper
inn mot et bedriftserverv, blir som regel saken påklaget
til departementet. Departementet kan da i klagebehandlingen vurdere om
andre samfunnshensyn enn de rent konkurransemessige tilsier at tilsynets
vedtak skal omgjøres. Det er ingen rettslige begrensninger
når det gjelder hvilke andre samfunnshensyn som kan være
avgjørende for ikke å anvende bedriftservervsbestemmelsen
i krrl § 3-11. Det vil for eksempel være
mulig å legge til grunn vurderinger av den typen representanten
Hedstrøm beskriver i sitt forslag. Jeg vil imidlertid,
uavhengig av dette, sterkt understreke at konkurransepolitikken
må utøves på en måte som bidrar
til virksom konkurranse i Norge, og at det ikke er akseptabelt at norske
forbrukere gjennom høyere priser som følge av
redusert konkurranse skal finansiere norske bedrifters vekstambisjoner
i og utenfor Norge.
Departementet har ikke vurdert forslaget inngående i
forhold til Konkurranselovutvalgets forslag til ny konkurranselov
som nå er på høring, men det kan i det
vesentlige legges til grunn at de ovennevnte vurderinger også gjelder
i forhold forslaget til en ny konkurranselov. En forskjell fra gjeldende
lov, der departementet er klageinstans, er at det i forslaget til
ny lov foreslås opprettet en uavhengig klagenemnd som skal
behandle klager på Konkurransetilsynets vedtak, I henhold
til lovforslaget kan imidlertid Kongen tillate en foretakssammenslutning
som Konkurransetilsynet eller klagenemnden har grepet inn mot dersom allmenne
hensyn tilsier det, jf. NOU2003:12 Ny konkurranselov. I St.meld.
nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn heter det at Kongen i statsråd
bør kunne omgjøre tilsynets, eventuelt klagenemndas,
vedtak der det foreligger tungtveiende samfunnsmessige hensyn. Dette
innebærer m.a.o. at en også etter en slik utforming
av bestemmelsen i en ny konkurranselov kan la være å gripe
inn mot et bedriftserverv dersom tungtveiende samfunnshensyn tilsier
det.
Jeg vil komme tilbake til Stortinget med endelig forslag til
lovgivning på dette punktet i fremlegget til ny konkurranselov
til høsten.
Et flertall på Stortinget har tidligere sagt seg enig i
Statkrafts strategi om å øke produksjonskapasiteten gjennom
oppkjøp og tilført Statkraft innskuddskapital
og økte låne- og garantirammer, jf. St.prp. nr.
51 (2000-2001) og Innstilling S. nr. 200 (2000-2001). Det har imidlertid
vært lagt til grunn at Konkurransetilsynet skal vurdere
de konkurransemessige sider ved oppkjøpene som gjennomføres
her i landet etter konkurranseloven på vanlig måte,
og at oppkjøp også eventuelt skulle skje ute.
I Innstilling S. nr. 200 (2000-2001) heter det bl.a.:
"Flertallet (AP, SV og SP) peker på at vi har
et felles nordisk kraftmarked og som forventes å bli sterkere
tilknyttet det europeiske kraftmarked etter hvert. Flertallet mener
derfor at fokusering på Statkrafts andel av den norske
produksjonskapasitet er mindre relevant. Statkrafts oppkjøp
i Norge vil bli vurdert av konkurransemyndighetene i hvert enkelt tilfelle."
Videre heter det:
"Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Høyre,
Fremskrittspartiet og Venstre mener at det i forbindelse med den
omfattende restruktureringen som foregår av kraftnæringen
i Norge, må avklares nærmere hvilken rolle Statkraft
skal spille. Med økende internasjonal konkurranse er det
naturlig å ha et handlekraftig kraftselskap av en viss
størrelse. På den andre siden er selskapet i ferd
med å få en dominerende posisjon i det norske
markedet gjennom direkte og indirekte eierskap. Gjennomføres
de ytterligere oppkjøp det er planer om, kan selskapet
få en så sterk posisjon at dette kan undergrave
fri konkurranse på det norske markedet. På denne
bakgrunn forutsetter disse medlemmer at konkurransemyndigheten følger
denne situasjonen nøye."
Jeg mener at konkurransemyndighetenes behandling av konkurransespørsmål
på kraftmarkedsområdet har vært i full
overensstemmelse med de synspunkter som Stortinget her har gitt
uttrykk for.
I representanten Hedstrøms bakgrunnsomtale for lovforslaget,
vises det til at Statkraft i dag blir stoppet av Konkurransetilsynet
for videre oppkjøp i Norge, og har blitt pålagt å selge
unna virksomheter før nyerverv godkjennes. Jeg antar at
representanten Hedstrøm bl.a. har konkurransemyndighetenes
behandling av Statkrafts oppkjøp av Trondheim Energiverk og
deler av Agder Energi i tankene. Jeg vil knytte noen kommentarer
til enkelte sider ved disse sakene som er relevante i forhold til
representanten Hedstrøms forslag.
Det er etablert et nordisk kraftmarked. Ut fra dette kan en argumenter
for at det ikke skulle være grunnlag for inngrep mot Statkrafts
oppkjøp i henhold til Hedstrøms forslag til ny § 3-12,
og heller ikke i forhold gjeldende rett, jf. mine kommentarer til forslaget,
med mindre oppkjøpet også fører til en
vesentlig konkurransebegrensning i det nordiske markedet. Imidlertid
er det flaskehalser i overføringsnettet mellom de ulike
deler av Norden. Disse flaskehalsene er virksomme (fulle) gjennomgående
ca 1/4-1/3 av tiden. Konkurransetilsynet og departementet
la derfor til grunn at det relevante marked for elektrisk kraft
er Norden i situasjoner uten flaskehalser, mens de to delmarkedene
i Norge (hhv. Sør-Norge og Midt- og Nord-Norge) er egne
markeder i situasjoner med fulle flaskehalser. Konkurransemyndighetene kom
til at Statkraft AS har en dominerende stilling i disse geografiske
delmarkedene, og således i en ikke ubetydelig del av tiden
har muligheter til å utnytte markedsmakt til skade for
kundene. Dette var grunnlaget for at det ble stilt vilkår
for Statkrafts erverv av Trondheim Energiverk og deler av Agder
Energi. Slik jeg leser forslaget til representanten Hedstrøm, tilsier
disse sider ved saken at den ikke hadde kommet inn under det unntaket
som han foreslår i form av en ny § 3-12.
Forslaget til ny § 3-12 i konkurranseloven
gir ikke klarere føringer eller begrensninger med hensyn til
når konkurransemyndighetene skal anvende bedriftservervsbestemmelsen
i § 3-11 enn det som gjelder i dag. Lovforslaget
inneholder også innbyrdes motstridende forutsetninger som
gjør den foreslåtte bestemmelsen lite praktikabel.
Jeg foreslår derfor at lovforslaget avvises.
Oslo, i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, den 3. juni 2003
Sonja Irene Sjøli |
Eli Sollied Øveraas |
leder |
ordfører |