5.1 Teori på området

5.1.1 Innledning

I mandatet er utvalget bedt om å finne fram til prinsipper for folkevalgtes godtgjøring. Utvalgets premiss er at folkevalgtes godtgjøring kan fortolkes og begrunnes ulikt. Bak oppnevningen av utvalget ligger det derfor en antagelse om at det kan finnes noen allmenne forhold som kan og bør legge føringer for folkevalgtes godtgjøring. Det påligger derfor utvalget å gi en fortolkning av ulike kontekster som omgir de folkevalgtes godtgjøring. Utvalget har i sitt forsøk på å gjøre dette også sett til tidligere arbeider i Norge og i utlandet på området, uten å finne et klart forbilde.

I dette kapitlet diskuteres to perspektiver på folkevalgtes godtgjøring. For det første må godtgjøringen ses i sammenheng med de folkevalgtes særegne konstitusjonelle og institusjonelle rolle. For det andre er de folkevalgte del av et samfunns- og arbeidsliv som ikke er statisk.

Ut fra ovennevnte drøftes to problemstillinger her:

• Hvilke kontekstuelle forhold er relevante for folkevalgtes godtgjøring?

• Hvilke generelle prinsipper kan utledes fra dem, og hvordan kan de kritiseres?

Utvalgets diskusjoner vil ta utgangspunkt i relevant forskning. Der annet ikke er spesifisert, mener utvalget med folkevalgte her stortingsrepresentanter. Mange av drøftingene er relevante også for de andre gruppene som inngår i utvalgets mandat (statsråder m.m.), men disse krever supplerende drøftinger. Godtgjøringen til fulltidsengasjerte kommunepolitikere reguleres som kjent i kommuneloven. Mange av drøftingene nedenfor har likevel relevans også for folkevalgte i kommunesektoren, jf. kapittel 3.2. Samtidig har kommunesektoren sine egne tydelige særtrekk og utfordringer som vi forsøker å ta høyde for.

Stortingspolitikernes godtgjøring har ved flere tilfeller både i Norge og andre land vært knyttet direkte til lønn for spesifikke statlige stillinger. Den danske Vederlagskommisjonen (2016) var eksplisitt på denne koblingen og endte med å ha en slik kobling som sitt «hovedprinsipp», jf. omtale av rapporten i avsnitt 4.2.1. I Norge var det for 30 år siden en kobling til stillingen «underdirektør» i statsforvaltningen. Lønnskommisjonens «brudd» i 2018 (se kapittel 6 for en nærmere omtale) skyldtes bekymringen for økende avstand mellom godtgjøring for ledende politiske stillinger og lønn for statlige toppledere. Etter utvalgets oppfatning betyr ikke dette at man dermed har ment at folkevalgtes rolle er direkte sammenlignbar med andre yrkesgrupper.

Samtidig er det nærmest opplagt i et representativt demokrati at folkevalgtes godtgjøring sammenlignes med andre grupper i arbeidslivet eller med lønna til de som skal representeres. Det motsatte forutsetter nemlig at det finnes et objektivt, selvforklarende og kontekstuavhengig «riktig» nivå for folkevalgtes godtgjøring, og at dette er løsrevet fra enhver sammenlikning med andre også historisk. For utvalget er dette et urimelig synspunkt.

Et viktig særtrekk er at stortingspolitikere ikke har en arbeidsgiver i tradisjonell forstand. Som folkevalgte er de samtidig tillitsvalgte, ombud og landets øverste beslutningstagere. Denne rollen kommer vi tilbake til senere. Å være folkevalgt er normalt ikke ment som en profesjonell karrierevei, men som et tidsavgrenset og midlertidig tillitsverv. Stortingsperioden(e) representerer et avbrudd i representantens regulære yrkeskarriere. På den ene siden vil dette avbruddet kunne medføre tap av kompetanse og progresjon i den opprinnelige profesjonen mv. På den andre siden må vi anta at erfaring som stortingspolitiker har høy status i arbeidsmarkedet, og at en slik rolle muligens kan ses på som karrierefremmende. Uten at utvalget her har noen statistikk å lene seg på, vet vi at mange stortingspolitikere sitter i flere perioder, og at representantrollen for disse nærmest kan ta form av en selvstendig karrierevei eller i det minste være en viktig del av yrkeskarrieren.

De folkevalgte er heller ikke omfattet av arbeidsmiljøloven og en del andre lover som gjelder arbeidstakere, jf. omtale i avsnitt 3.1, men utviklingen har i praksis etter hvert gitt de folkevalgte ordninger som likner på slike som er rettigheter for arbeidstakere.

I avsnitt 5.1.2–5.1.5 utledes mulige prinsipper fra relevant forskning. Det finnes her forskningsbidrag innen politisk økonomi som problematiserer godtgjøring for folkevalgte eksplisitt. Disse kommer fra andre land og undersøker for eksempel sammenhenger mellom lønn, rekrutteringsevne og prestasjoner.²⁸ Det finnes også en omfattende litteratur om prinsipper for lønn og lønnspolitikk som ikke omhandler folkevalgte, men som likevel har prinsipiell relevans.²⁹ Mange av disse forskningsbidragene faller innenfor adferdsfag som for eksempel organisasjonsteori og organisasjonspsykologi. Typisk fokuseres det på lønn som faktor for motivasjon og adferd og de mulighetene og begrensningene som følger med. Lønn og lønnsmekanismer beskrives også i noen grad innenfor mikro- og makroøkonomisk litteratur.³⁰ Det finnes også en fargerik ledelseslitteratur (av ulik metodisk og teoretisk kvalitet) som gir oppskrifter på bruk av økonomiske insentiver for å optimalisere effektivitet og prestasjoner i organisasjoner.

Den norske litteraturen om lønn og lønnspolitikk på individ- eller aktørnivå er mer sparsommelig. Noen studier fokuserer gjerne på utilsiktede effekter av differensierte lønns- og insentivsystemer.³¹ I samfunnsvitenskapelige drøftinger av forhandlingssystemer, fagforeninger, ledelsesformer osv. er man opptatt av den norske eller nordiske modellen og hvordan den endres, og noen har også en uttrykt normativ agenda.³² Endelig finnes studier av utviklingen av den norske lønnspolitikken, spesielt knyttet til lokale og differensierte lønns- og forhandlingssystemer i norsk kommunesektor og i statlig sektor.³³ Ingen har, så langt utvalget er kjent med, et systematisk blikk på folkevalgtes godtgjøring.³⁴ Vi kommer tilbake til flere av bidragene som er nevnt ovenfor, senere i kapitlet.

5.1.2 Demokratiske begrunnelser for godtgjøring – og hvorfor den bør være relativt høy

I de første moderne parlamentsdannelsene i Europa fikk de folkevalgte ingen godtgjøring. Tvert imot var det et viktig kvalifikasjonsprinsipp at representanten allerede hadde eiendom og kapital. Begrunnelsen var kontant: Bare de «beste av oss» kunne legitimt styre andre. Hadde du ikke økonomisk evne, var du i hvert fall ikke blant disse. Dette var også et representasjonsprinsipp: Beslutningsproduksjonen i en «minimumsstat» berørte for det meste dem med eiendom og kapital, noe som gjorde at det ble oppfattet som naturlig at kun disse var valgbare og stemmeberettigede. Ofte var kapital riktignok arvet, men dette ble ikke ble ansett som problematisk, fordi «retten og egenskapene til å styre» også ble ansett som nettopp (biologisk og sosialt) nedarvet.

Slike prinsipper er i dag kuriøse og ble for det meste forlatt gjennom fremveksten av moderne liberale styringsideologier og en mer inngripende velferdsstat. Isteden ble legitimitetsbasen for demokratiske parlamenter en bredest mulig representasjon. I de fleste folkevalgte forsamlinger ble stemmerett og valgbarhet til slutt negativt avgrenset, slik vi kjenner det fra Norge i dag: Enhver statsborger over 18 kan stemme og er valgbar til storting og kommunestyrer – med mindre særlige individuelle forhold hjemlet i lov er diskvalifiserende.

En demokratisk begrunnelse for godtgjøringer er derfor lett å finne:

• 1)Godtgjøringen sikrer demokratisk legitimitet fordi den muliggjør valgbarhet uavhengig av økonomisk evne.

Ut fra dette kan det også utledes et krav til denne godtgjøringen:

• 2)Godtgjøringen må sikre representanten økonomisk uavhengighet i tjenesteperioden.

Denne uavhengigheten sikrer rent praktisk at representanten kan vie tiden sin til vervet. Den virker også forebyggende mot utilbørlig påvirkning (korrupsjon).

Det første begrunnelsen impliserer bare at folkevalgte skal ha en godtgjøring. Den andre begrunnelsen sier implisitt noe om nivå. Godtgjøringen bør, i vanlig tolkning, være relativt høy.

Utvalget mener også det kan anføres andre ukontroversielle argumenter for at kompensasjonen skal være relativt sett høy. Også den norske egalitære modellen som omtales under, bygger på institusjonelle hierarkier. Folkevalgte til Stortinget representerer i så måte vår øverste institusjon, uavhengig av personlig bakgrunn, kompetanse, tidligere arbeid eller etterspørsel på arbeidsmarkedet mv. Også i en ikke-elitistisk statsform vil det derfor være uproblematisk å legge til grunn at kompensasjonen må avspeile den autoritet og verdighet «folket» tillegger dem de selv har delegert sin øverste fullmakt til.

Ut fra ovennevnte får vi et svar på hva «relativ høy» kan være; det er i forhold til «folket». Hvis vi tar en snarvei utenom trygdelinja, og er enige om at «folket» akkurat her er lønnsmottakerne, og at de best representeres av et gjennomsnitt, kan det tredje prinsippet være:

• For å sikre uavhengighet og reflektere representantens institusjonelle rolle, må

• 1)godtgjøringen være relativt sett høy i forhold til et nasjonalt lønnsgjennomsnitt.

Om dette betyr at representantene skal godgjøres på nivå med de 60, 80, 95 eller 99 prosent best betalte lønnsmottakerne, sier dog ingen konstitusjonell teori noe om. Den sier heller ingenting om hva godtgjøringen eventuelt bør knyttes opp til. Skal den for eksempel knyttes til den gjennomsnittlige (frontfagstyrte) lønnsveksten, til de høyeste statlige topplederlønningene eller til et veid gjennomsnitt av først- og sistnevnte? Hva som er en «legitim», «raus» «rimelig» eller «for lav» godtgjøring, blir likevel uansett et spørsmål om hvem en sammenligner seg med, og den kulturelle konteksten. I den forbindelse kan vi allerede her slå fast at åpenhet er vesentlig for å skape legitimitet rundt de folkevalgtes godtgjøringer. «Folket» har ut fra et demokratisk ståsted derfor et åpenbart krav om innsyn i de begrunnelsene som er gjort for deres tillitsvalgtes godtgjøringer.

5.1.3 Hvor mye man skal betale politikere?

Godtgjøring til folkevalgte påvirker både hvem som ønsker å delta i konkurransen om å bli valgt, og hvordan de som blir valgt, utfører sine oppgaver. I et representativt demokrati er det et mål å ha dyktige folkevalgte siden de skal fatte viktige beslutninger som angår alle. Det er derfor ønskelig å tilby en godtgjøring til de folkevalgte som sikrer at dyktige folk ønsker å stille til valg. Samtidig er det et mål at de folkevalgte i rimelig grad skal speile befolkningen ut fra hensynet til representativitet, slik vi var inne på i forrige avsnitt. De offentlige byråkratiene skal frambringe gode beslutningsgrunnlag for politikerne, og til det trengs spesifikk kompetanse hos fagfolk i byråkratiet. De folkevalgte skal ikke nødvendigvis vurderes etter de samme kriteriene for kompetanse og egenskaper. Hvis sjansen for å bli gjenvalgt avhenger av hvor dyktige politikerne har vært, vurdert ut fra evnen til å fatte gode beslutninger, vil en høy lønn kunne bidra til gode beslutninger. Det er ikke lett å bli enige om hva gode beslutninger er i politikken, men det er lett å enes om at korrupte politikere er uønsket. Det er derfor relevant å spørre om godtgjøring har noe å si for omfanget av korrupsjon i politikken. Selv om korrupsjon i liten grad preger norsk politikk på både sentralt og lokalt nivå, forekommer det, og de eksemplene vi kjenner, får rimeligvis stor oppmerksomhet.³⁵

I tradisjonell politisk økonomi-litteratur er hovedsynspunktet at gode myndighetsbeslutninger avhenger av institusjonell organisering og insentiver som for eksempel å stå til ansvar overfor velgerne med jevne mellomrom, se Buchanan (1989).³⁶Mange erfaringer tyder likevel på at dette ikke er tilstrekkelig – gode beslutninger avhenger også av at man klarer å tiltrekke seg dyktige politikere, se Fedele og Giannoccolo (2020). Med dyktige politikere menes blant annet personer som tillegger den offentlige interessen stor vekt i tillegg til sin egen interesse, se Besley (2005). At folkevalgte velger en politisk karriere også ut fra egeninteresse og ikke bare for å tjene en allmenninteresse, er et premiss i faglitteraturen. At yrkesvalg baseres på både egeninteresse og andre forhold, gjelder så vel for folkevalgte som andre yrkesgrupper. Men Buchanan (1989) gir altså uttrykk for at det ikke er relevant å ta hensyn til annet enn de folkevalgtes snevre egeninteresse.

I samfunnsvitenskapelig faglitteratur er det vanlig å legge til grunn at offentlig ansattes formelle kompetanse så vel som jobbmotivasjon er viktig for kvaliteten på tjenestene som leveres, se Perry og Wise (1990) og Francois (2000). Caselli og Morelli (2004) ser på hvordan kvaliteten på politiske beslutninger avhenger av godtgjøring, uten å ta hensyn til motivasjon som en faktor i beslutningen om å stille til valg. Da vil høyere godtgjøring føre til bedre utfall for samfunnet uansett nivået på godtgjøringen. En liknende konklusjon finnes også i Belsey (2004), som peker på muligheten av å gi høyere lønn til politikere som er blitt gjenvalgt flere ganger, som et insentiv, slik systemet er i Finland som omtalt i avsnitt 4.2. Det er likevel vanskelig med enkle belønningsregler dersom det er vanskelig å måle resultatene til det enkelte individ. Dette kommer vi tilbake til i neste avsnitt. Derfor ender de fleste land opp med at godgjøringene til politikere ikke er knyttet til individuelle resultater.

Begge de studiene vi refererte til ovenfor, er ikke-empiriske studier og basert på spesifikke modell- forutsetninger. Caselli og Morelli (2004) legger til grunn at med høy lønn vil ukorrupte og flinke politikere melde seg og utkonkurrere andre. Når lønna er lav, vil de flinke heller jobbe i privat sektor og dermed overlate politikken til mindre flinke og mer korrupte politikere. Belseys (2004) modell tar utgangspunkt i seleksjon av politikere inn i gruppen av kandidater og deretter hvordan de valgte kandidatene fatter beslutninger som er i samsvar med velgernes ønsker. Han finner at høyere lønn fremmer både økt samsvar mellom politikken og velgernes ønsker, økt kvalitet på kandidatene og mindre korrupsjon. Samtidig mener han at hvis motivet for å tjene offentligheten ble brakt sterkere inn i modellen, ville ikke resultatet som viser om at økt lønn gir politikere som bedre ivaretar velgerne, nødvendigvis holde. Disse analysene gir altså en formell støtte til det prinsippet vi formulerte i forrige avsnitt, med en litt annen begrunnelse, om at de folkevalgtes godtgjøring bør være høy.

Teorimodellen til Fedele og Giannoccolo (2020) tar utgangspunkt i at de personene som ønsker å bli politikere, både har interesse av høy godtgjøring og av å tjene samfunnet som politisk tillitsvalgte. Potensielle folkevalgte kan alternativt ha en vanlig jobb, og individer har ulike kunnskaper og motivasjoner for å være folkevalgte. Utfallet for samfunnet som helhet avhenger både av hva som skjer i det normale arbeidslivet, og de offentlige tjenestene som politikerne bidrar med. Alle i samfunnet nyter godt av disse tjenestene som finansieres gjennom skatter som alle er med på å betale. Det relevante vurderingskriteriet for den optimale politikergodtgjøring er summen av all individuell nytte. Forfatterne viser at det er en fordel for samfunnet å ha høy godtgjøring for å tiltrekke seg flinke politikere som produserer gode kollektive beslutninger. Imidlertid vil høy godtgjøring også tiltrekke seg flinke folk som har mindre motivasjon for å jobbe med slike beslutninger, og som har blitt tiltrukket av politikerrollen pga. pengene. Ifølge forfatterne vil derfor samfunnsnytten være høyest når godtgjøringen er høy, men ikke for høy, fordi man da tiltrekker seg folk som er mindre motivert av det å være folkevalgt i seg selv.

På denne bakgrunnen kan vi formulere et fjerde prinsipp i tillegg til de vi allerede har formulert:

• 1)For å sikre at man rekrutterer folkevalgte som har høy motivasjon for å utføre offentlige oppgaver, må godtgjøringen være høy, men ikke for høy.

Teoretiske studier har ikke sett på hvilken betydning faktiske endringer i godtgjøring har for seleksjon av folkevalgte og utføring av vervet som folkevalgt. Noen empiriske studier, inkludert en finsk studie, har sett på dette. Et av de mest interessante og studerte eksemplene er reformen av godtgjøring til EU-parlamentarikere (se også avsnitt 4.2.7) i 2009. Da fikk alle parlamentarikerne en lik godtgjøring på nærmere 92 000 euro, mens de tidligere hadde nasjonalt baserte ordninger. For EU-land hvor godtgjøringen var høyere enn det nye nivået (Italia hadde 144 000 euro), falt altså godtgjøringen, mens den i andre land ble mangedoblet (Ungarn hadde 10 000 euro). I tillegg fikk medlemmene en per diem-godtgjøring for å være til stede i parlamentet. Mocan og Altindag (2013) finner at en slik økning i den faste godtgjøringen, uten en tilsvarende endring i per diem-godtgjøringen, fører til litt større fravær. Reformen har en negativ effekt på parlamentarikernes innsats målt med indikatorer som antall muntlige og skriftlige spørsmål i parlamentet, men ingen effekt på antall innlegg, forslag eller skriftlige rapporter.

Braendle (2015) studerer også reformen i Europaparlamentet. Han finner om lag de samme effektene som Mocan og Altindag (2013), men i tillegg at flere søker om og blir gjenvalgt til parlamentet. Studien finner ingen økning i parlamentarikernes formelle utdanning eller endring i yrkesbakgrunn eller tidligere politisk erfaring. Dette kan tolkes som at økt godtgjøring ikke har så klare effekter på parlamentarikernes kunnskap som man finner i mye av teorilitteraturen. Men her er det viktig å påpeke at det ikke er enkelt å finne gode mål på hvilke kunnskaper som er relevante for vervet som politiker. Fisman mfl. (2015) finner i motsetning til Braendle (2015) at økt lønn ga færre EU-politikere med høyere utdanning, men utdanningsnivå sier ikke nødvendigvis noe om kvalitet på politikere. I en studie for Finland fant Kotakorpi og Poutvaara (2011) at økt lønn bidro til økt utdanning, men bare blant kvinnelige politikere.

De empiriske resultatene i litteraturen spriker. En mulig grunn til det er at studiene ikke er i stand til å identifisere de avgjørende mekanismene. Resultatene kan også være sensitive overfor et begrenset datasett eller en situasjon som ikke gir grunnlag for særlig presise funn. Institusjonelle forskjeller mellom land kan også påvirke resultatene. Men noe av grunnen til spriket i de empiriske resultatene kan være at man ikke alltid skal forvente entydige effekter. Teorimodellen til Fedele og Ginaoccolo (2020) viser for eksempel at sammenhengen mellom kunnskapen og «produktiviteten» til politikere og deres godtgjøring ikke nødvendigvis er entydig og lineær.

Utvalget mener prinsippene 1-4 er konsistente og lette å enes om. De er likevel for grovkornede. En finsikting krever en nøyere diskusjon av den norske arbeidslivskonteksten. Prinsippene vi kan utlede fra denne diskusjonen, vil være sprikende. Vi vil derfor foreløpig holde dem som alternative og utfyllende tilleggsprinsipper.

5.1.4 Den norske modellen slik vi tradisjonelt ser den

Den norske samfunnsmodellen preges av egalitet både som empirisk fenomen og som norm. Norge har internasjonalt sett små lønnsforskjeller, og det er politisk enighet om at dette for det meste er en god idé.

En bærebjelke i modellen er det inntektspolitiske samarbeidet. Trepartssamarbeidet foregår etter stramme prosedyrer og representasjonsprinsipp, men man har også mer uformelle kontaktkanaler. Sentrale forhandlinger mellom partene setter rammene for den årlige lønnsveksten og innretningen på den og gir en såkalt koordinert lønnsdannelse. Dette sikrer muligheten for nasjonal politisk styring og omfordeling (for eksempel prioritering av gitte yrkesgrupper) og ikke minst samfunnsøkonomisk bærekraft. Frontfagsmodellen gjør at konkurranseutsatte næringer forhandler først og etablerer en forsvarlig ramme for øvrige grupper – herunder for oppgjørene i statlig og kommunal sektor. Gitt at det politiske Norge slutter seg til frontfagsmodellen, ville det se rart ut om politikernes godtgjøring var løsrevet fra normen for lønnsvekst som settes av frontfaget.

De sentrale oppgjørene sikrer også likhet og forutsigbarhet for grupper uavhengig av for eksempel lokal forhandlingsmakt. Sentralt her er høy dekningsgrad, dvs. at fremforhandlede løsninger oftest er allment gjeldende uavhengig av organisasjonsgrad.

Den norske modellen er langt mer kompleks og ambivalent enn denne fremstillingen tar høyde for, og vi sier litt mer om dette i avsnitt 5.2, men kort oppsummert sier en gjerne at modellen bygger på og vedlikeholder tillit. Tillitsaspektet framheves også internasjonalt som en vesentlig ingrediens i den nordiske vinneroppskriften, og flere forskningsbidrag viser da også at tillit virker «økonomiserende» både innenfor mikro- og makrosystemer, blant annet gjennom å redusere transaksjonskostnader.³⁷

Det er ikke alltid like enkelt å forstå hva som skaper og vedlikeholder tillit, men egalitet og homogenitet fremheves som sentralt. I denne ligningen inngår også i høyeste grad våre folkevalgte. En viktig ingrediens i den norske modellen har nettopp vært liten avstand (økonomisk) mellom folket og deres tillitsvalgte sammenlignet med andre land.

Et hypotetisk tilleggsprinsipp kan utledes av dette:

Alternativt tilleggsprinsipp 1: Referansen for endringer i godtgjøringen må være lønnsveksten som følger av den inntektspolitiske modellen (frontfagsmodellen) Stortinget selv legger til grunn for arbeidslivet.

Dette prinsippet svarer med andre ord, i grove trekk, til den praksisen lønnskommisjonen ser ut til å ha fulgt fram til 2018, jf. tallene i kapittel 4, og som ser ut til å ha hatt bred politisk støtte, se omtalen i kapittel 6. Prinsippet i sin strenge form antyder at andre sammenlikningsgrunnlag vil gi legitimitetsproblemer. Som øverste tillitsvalgte for «folket» kan en altså i dette perspektivet ikke si én ting («i år trenger vi moderasjon fra folk flest») og selv gjøre noe annet (for eksempel «statlige toppledere drar ifra, vi må derfor få mer enn folk flest for å tette gapet, selv om vi tjener mer enn 95 prosent av det dere gjør»). Et søk på Google og Retriever på stikkord som «lønn», «politikere» og «godtgjøring» viser at det er populært å ha en mening om folkevalgte «som gir seg selv rause godtgjøringer». Poenget er ikke om slike innlegg er urimelige eller ikke, men med hvilke konsistente og legitime argumenter de kan møtes.

Våre folkevalgte må også forholde seg til anklager om at de tilhører en elite av beslutningstakere som står fjernt fra folk flest. Kanskje er slike forestillinger mindre utbredt i Norge enn i andre land nettopp fordi tilliten til vår samfunnsmodell og våre politikere ennå står sterkt?

Tallene i avsnitt 4.1 viser at de statlige topplederne har dratt fra lønnsmessig. I dette perspektivet er det relevante spørsmålet om dette egentlig er et problem, og hvorfor er det det? Skal Stortinget av ulike grunner i det hele tatt ønske å minske «gapet»? Grunner kan det være nok av, men er det ikke topplederens lønnsvekst som er det problematiske, og som behøver en begrunnelse og et prinsipputvalg? Søkeresultater fra mediebasen Retriever tyder i hvert fall på at høye lederlønninger i hel- og delstatlige virksomheter av flere oppfattes som en alvorlig legitimitets- og omdømmeutfordring. Men en diskusjon om dette ligger utenfor dette utvalgets mandat.

Er rettferdighet det samme som likhet? Er det rettferdig, alt annet likt, at en som jobber hardt og samvittighetsfullt, får lik lønn som en som er doven og upålitelig? Er det rettferdig at dyktighet ikke lønnes? Er det rettferdig at resultater ikke lønnes? I motsetning til i etterkrigstidens mer egalitære og homogene samfunn er det i dag isteden like relevant å snakke om den «rettferdige ulikheten» og den «urettferdige likheten». Man kan ideologisk ønske å jobbe mot eller stimulere til heterogenitet, men vi lever uansett med større spenninger mellom kollektive likhetsidealer og individuelle hensyn. Det er for øvrig mange ting, også på makronivå, i en globalisert verden, som påvirker hvor «pendelen» til enhver tid befinner seg når det gjelder i forhold til holdninger og forventninger i arbeidslivet. Utvalget går ikke nærmere inn på dette her.

En lett synlig arena for normendring er uansett statlig og kommunal lønnspolitikk. Det sentraliserte inntektspolitiske samarbeidet ligger fast, men har i større grad blitt supplert av lokale, differensierte og individuelle ordninger. Dette avspeiles også i partenes tariffavtaler. Det er dette som blant annet har muliggjort veksten i statlige topplederlønninger.³⁸ Det er for øvrig en egen diskusjon hvorvidt disse endringene mest er drevet ovenfra, nedenfra eller gjerne utenfra. Ofte ser vi bare arbeidsgiverorganisasjonene som drivere her, men forskningen viser også at etterspørsel kommer «nedenfra». For eksempel har grupper av arbeidstakerorganisasjoner – og presset fra arbeidstakere selv – også drevet fram denne utviklingen – nettopp ut fra en vurdering av at likhet kan være urettferdig.³⁹

Utviklingen gjør at det også er ett forhold til som må vurderes: Hvis det er slik at folkevalgtes godtgjøringer må sammenlignes med andre grupper av (lønnet) arbeid, må vi undersøke om det er forskjeller mellom en godtgjøring for en fulltidsengasjert politiker og for eksempel en statlig toppleders lønn. Hva er egentlig forskjellen på godtgjøring og lønn? Vi må også se på hvilke mekanismer som har drevet fram økningen i sistnevnte gruppes lønn, og om disse har relevans for de folkevalgtes godtgjøring.

5.1.5 Godtgjøring vs. lønn, kompensasjon vs. verktøy og prisen på arbeid?

Tradisjonelt er både godtgjøringer og lønn først og fremst oppfattet som kompensasjon for arbeid. Den folkevalgte kompenseres for medgått tid og innsats. På samme måte kompenseres arbeidstaker for arbeidsgivers kjøp av førstnevntes tid og innsats. I dag oppfattes like gjerne lønn som et konkret styringsverktøy som brukes for å rekruttere og påvirke adferd.

Ett av de primære formålene med oppmykingen av den offentlige lønnspolitikken har vært å bygge inn en fleksibilitet som letter rekrutteringen av gode ledere, ingeniører, arkitekter, økonomer, jurister osv. i et stramt arbeidsmarked som uavhengig av skiftende konjunkturer er forventet å forbli stramt pga. demografiske endringer. Partene i arbeidslivet har med andre ord nedfelt et prinsipp om at etterspørsel i arbeidsmarkedet i større grad skal få sette prisen på offentlig lønnet arbeid.

Hva så med offentlige godtgjorte folkevalgte? Er etterspørsel og knappet i et marked en faktor? Må representantenes godtgjøring være konkurransedyktig med de høyeste lederlønningene i staten? Mister man ellers gode representanter? Er det et utbredt problem vi bør forholde oss til? Foretar mennesker med høy kompetanse reelle valg mellom for eksempel å la seg velge til Stortinget for fire år eller si ja til en jobb som toppleder i et helseforetak? Kan vi se på dette som valg i det samme arbeidsmarkedet? Er det symboleffekten ved at konstitusjonens øverste eller en statsråd tjener mindre enn statlige toppledere, som er problematisk? Hvem er den problematisk for?

Svarer man ja på de fleste av spørsmålene, åpner det opp for et alternativt tilleggsprinsipp som vil stå i motstrid til det første tilleggsprinsippet:

Alternativt tilleggsprinsipp 2: For å rekruttere de beste folkevalgte i et konkurranseutsatt arbeidsmarked må godtgjøringen være på nivå med høyt lønnede toppledere i statlig virksomhet.

Man kan også svare nei på spørsmålene over. For eksempel kan en hevde at politikerrollen er så attraktiv at den reelt ikke har noen nærliggende konkurrerende alternativ. Mange vil heller la seg velge til Stortinget enn å ta en langt bedre betalt jobb som toppleder i et av våre helseforetak. Vi har i senere år kunnet observere at både statsråder og ordførere i mange tilfeller tjener mindre enn byråkratene som arbeider i samme institusjon.

Forskningen støtter prinsipielt en slik mulighet for valg i et arbeidsmarked.⁴⁰ Andre forhold enn lønnsavstanden mellom valgalternativ er ofte viktig. Sagt på en mer presis måte: I valget mellom å bli stortingspolitiker (a) med 1 mill. kroner i godtgjøring eller direktør i et helseforetak (b) med 2 mill. kroner i lønn betyr penger ofte mindre, fordi en millionlønn uansett oppfattes som god nok. Lønna er derfor mindre viktig enn andre motivasjonsfaktorer som for eksempel prestisje eller innflytelse. Et alternativ (c) med en årslønn på 1,5 mill. kroner kan derimot også være helt uaktuelt fordi andre karakteristika (arbeidsoppgaver, utfordringer, omdømme, arbeidssted etc.) plasserer det utenfor kandidatens forventnings- og aspirasjonsnivå. Et alternativ (d) med 570 000 i årslønn kan også være uaktuelt. Det skyldes at for en del er ikke denne lønna innenfor forventningsområdet, selv om arbeidsoppgavene er aldri så interessante og meningsfulle.

Slike individuelle forventnings- og aspirasjonsnivå er komplekse og skapes blant annet av utdanning, tidligere karriereforløp og interesser som det er for omfattende å gå inn på her. Forventninger er for øvrig også avgjørende for hva vi oppfatter som urimelig eller «urettferdig» lav lønn, noe som igjen har stor betydning for valg, jf. nærmere omtale nedenfor. Motivasjonen for folkevalgte flest kan samlet sett antas å være mer enn penger. Den omfatter også blant annet de politiske sakene kandidatene går til valg på, innflytelse og den sosiale statusen som følger med.

Prinsippet har også en annen litt problematisk forutsetning: For hvem er de beste folkevalgte? I representasjonsteori vil de beste rett og slett være de som velges. De er best fordi folket velger dem, og ingen kan legitimt overprøve velgernes vurdering. Prinsipp 1–3 tidligere handler om å muliggjøre valgbarhet og sikre rom for integritet og uavhengighet. Tanken om at godtgjøringen må være så høy at den kan konkurrere i det dyreste markedssegmentet, er noe annet – selv om grensene her i praktisk lønnsnivå nok kan være mer uklare enn de ser ut på papiret.

Hvis vi fokuserer primært på lønn som verktøy, kompliseres bildet enda mer. Både statlig og kommunal lønnspolitikk er myket opp gjennom mange år fordi det er antatt at lønn er et viktig virksomhetsnært strategisk verktøy. Antagelsen er musikalsk også i en makrosammenheng: Vi trenger mer og bedre helse, utdanning, infrastruktur osv. for hver skattekrone. Den demografiske utviklingen ser nemlig ut til å jobbe mot oss. Vi blir rett og slett færre som skal betale skatt, flere som trenger tjenester – og kravene til disse tjeneste er ekspansive. Offentlig sektor må derfor hele tiden finne effektive og smartere løsninger for hvordan vi organiserer og utfører tjenesteproduksjonen. Det er den enkelte ansatte og leder som skal gjøre dette. Derfor må vi ha arbeidsgiverpolitiske løsninger som fremmer innsats, ansvar og resultater.⁴¹

Forventningene til statlige topplederes resultater er i dag høye, og behovet for god ledelse gjør at staten er villig til å sette en høy markedspris på arbeidet deres. Kan vi og bør vi stille det samme kravet til våre folkevalgte? Er sammenlikningen overhodet gyldig?

Svarer vi ja, kan vi i ytterste konsekvens formulere et tredje alternativt tilleggsprinsipp, som vil stå i motstrid med det første, men vil kunne være komplementært til det andre:

Alternativt tilleggsprinsipp 3: For å oppnå best mulig resultater for fellesskapet må også noe av de folkevalgtes godtgjøring betinges av innsats og resultater.

Selv om perspektivet rettferdiggjør et slikt prinsipp, er det lett å finne innvendinger mot det.

For det første kan en hevde at slike innsats- og resultatevalueringer ville rokke ved representantens nødvendige suverenitet og verdighet. På den annen side kan en hevde at andre offentlige lederroller er underlagt en slik premieringslogikk – og også vanlige lønnsmottakere som ikke har bedt om det. Ut fra sistnevnte vil prinsippet kunne styrke legitimiteten til de folkevalgte. Det er imidlertid lett å finne bedre innvendinger:

For det andre kan nemlig selve forutsetningen være feil. Lite forskning klarer da også faktisk å påvise tydelige og varige sammenhenger mellom følgende tre forhold samtidig: a) høyt lønnsnivå, b) økt motivasjon og c) økt faktisk prestasjon. Det samme gjelder også forholdet mellom: a) insentiver (bonus/ resultatlønn), b) økt motivasjon og c) økt faktisk prestasjon.⁴²

For det tredje er det ikke opplagt hva som er best for fellesskapet. Da er det ikke lett å enes om hvordan man skal godtgjøre «de beste» beslutningene.

Litteraturen viser faktisk mange mulige bieffekter på prestasjoner av individuelle differensierings- og bonussystemer. Dette gjelder spesielt om slike systemer blir introdusert i komplekst og vanskelig målbart arbeid. For arbeid som er repetitivt, lite komplekst, lett målbart og subjektivt oppfattes som lite motiverende, kan ytre økonomiske insentiv derimot ha svært høy effekt på faktisk prestasjon⁴³.

Det er imidlertid ikke slik at lønnsinsentiver automatisk skader indre motivasjon ved komplekst arbeid, slik noen debatter i det norske arbeidslivet etterlater et inntrykk av. Riktignok er det slik at ytre (individuelle) insentiver passer best for å øke ytelsen ved enkelt, lett målbart og lite motiverende arbeid, og at slike systemer ofte bedrer kvantitet fremfor kvalitet.⁴⁴ Likevel er det slik at ytre økonomiske insentiver kun skader indre motivasjon der de oppfattes som forsøk på å kontrollere adferd – og ikke der formålet oppfattes å være et forsøk på å skaffe seg informasjon om adferden.⁴⁵ Imidlertid kan det oppstå uønsket målforskyvning og annen ikke ønsket adferd – her er poenget kun motivasjon.

Det kan også slås fast at en relativt høy (ikke nedjusterbar) fastlønn ofte kan forsterke indre motivasjon uten at den derved automatisk også fører til bedre faktisk prestasjon. Det skyldes at den uttrykker tillit og anerkjennelse.⁴⁶

Derimot viser forskningen – uansett arbeidets karakter – en entydig sammenheng mellom a) subjektiv oppfatning av egen lønn som «urimelig lav», b) redusert motivasjon og c) redusert faktisk prestasjon/ konflikter/turnover.⁴⁷ Hva som gjør at en lønn oppfattes som urimelig lav, er igjen betinget av individuelle forventninger som skapes i en kontekst – herunder hvem en sammenligner seg med.

For det tredje kan premissene være feil på grunn av det vi var inne på tidligere: Den folkevalgtes motivasjon er uansett indre styrt og omhandler et samfunnsmessig og politisk engasjement. Det vil i liten grad faktisk påvirkes av ytre økonomiske insentiver – så lenge lønna ikke subjektivt oppfattes som urimelig lav.

For det fjerde, og kanskje mest interessant, avviker rollen som folkevalgt fra topplederrollen på flere vesentlige punkter, jf. 1.4. Et forhold er: Hva er egentlig en god prestasjon, og hvem avgjør om prestasjonen er god eller ikke?

En toppleder i stat og kommune vil ha mer eller mindre objektive kriterier for hva som er en god prestasjon. Dette er ofte nedfelt i arbeidskontrakten og knytter seg til mål om å holde budsjett, pasient-/ brukerforløp eller ha fornøyde ansatte. Disse resultatene kan langt på vei måles og inspiseres av andre, for eksempel overordnet leder, styre eller folkevalgte.

Stortingsrepresentanten har ingen institusjonell overordnet annet enn innenfor Stortinget selv og et generelt mandat fra sine velgere og sitt parti. Topplederen skal effektuere en gitt virkelighetsforståelse. Den folkevalgtes mandat er å definere virkeligheten og få gjennomslag for sitt syn. Dette kan logisk sett ikke evalueres av andre enn velgerne. Man kan være enig eller uenig i politiske preferanser, valg og handlinger, men dette er jo selve demokratiets natur. Hvem skal i så tilfelle evaluere en folkevalgts beslutninger ut fra objektive begreper som godt og dårlig? Svaret har vi selvsagt: Det gjør velgerne og partiet hvert fjerde år. Men ingen annen kan ha fullmakt til å gjøre det med mindre representanten gjør noe som er galt i den forstand at det strider mot norsk lov.

Ut fra ovennevnte kan en også reise et mer overordnet spørsmål: Hvorfor skal statlige toppleder- og embetsmannslønninger være et referansepunkt for stortingsrepresentanters godtgjøringer? Hvorfor skal det ikke være motsatt? Åpenbart har enhver regjering muligheten til å påvirke statlige topplederes og embetsmenns lønninger. Men det har også Stortinget. En alminnelig tolkning er nemlig at Stortinget, også på forvaltningens område, har en sterk normativ makt. Stortinget har, både gjennom konstitusjonell sedvane og parlamentarisk praksis, en betydelig rett til å øve innflytelse også på avgjørelser som det ikke har rett til å gripe inn i direkte (Andenæs 1984). Dette gjelder også på områder som forfatningsmessig tilligger Kongen (ibid.). Med andre ord, hvis det er slik at statlige lederlønninger mv. «drar ifra» folkevalgtes godgjøringsnivå, kan Stortinget øve innflytelse for å moderere førstnevnte.

Hva oppfattes som rimelig lønn for politikere? En rekke studier, så vel som debatten i mediene, viser at velgerne ofte er skeptiske til nivået på politikernes godtgjøring. En dansk studie har sett på dette og har benyttet spørreundersøkelser for å teste disse antakelsene. Pedersen & Pedersen (2019) undersøker hva som påvirker den danske befolkningens vurderinger av politikerens lønn, eller vederlag som danskene kaller det. Antakelsene er at høy tillit til politikere gir aksept for høyere lønn. Det samme kan forventes hvis politikere ikke fastsetter sitt eget vederlag, men overlater dette til et uavhengig organ. Forfatterne benytter en spørreundersøkelse med om lag 2000 respondenter for å teste disse antakelsene. Forfatterne finner at det generelt er betydelig motstand mot å gi politikere økt godtgjøring. Denne reduseres noe hvis godtgjøringen fastsettes av et uavhengig organ, mens effekten av å ha en komité med nær tilknytning til politikerne er mindre. Effekten av å overlate lønnsfastsettelsen til andre er likevel moderat. Personer som har høy tillit til politikerne, er ikke overraskende mindre negative til en lønnsøkning sammenlignet med andre. Pedersen, Dalgård & Pedersen (2019) benytter samme data for å se om befolkningens holdninger til politikernes lønn påvirkes av om godtgjøringen er transparent eller ikke. De konkluderer, i motstrid til sine forventinger, med at befolkningen er noe mer negativ til høy grunnlønn og få «skjulte» tillegg enn til en lavere grunnlønn og høyere tillegg. Den danske undersøkelsen er kun gjennomført én gang. Man bør derfor være forsiktig med å legge for stor vekt på funnene.

5.1.6 Nivået på godtgjøringene til statsminister og regjeringsmedlemmer

Nivået på godtgjøringen er ulikt for statsminister, statsråder og stortingsrepresentanter. I tillegg har Stortinget bestemt at godtgjøringen til stortingspresidenten skal være den samme som til statsministeren, og at det gis ulike tillegg for verv som første visepresident, øvrige visepresidenter og komitéledere. Også i de andre nordisk landene er det en differensiering i godtgjøringene knyttet til ulike roller.

Statsråder og ikke minst statsminister har både et større ansvar og en klart større arbeidsbelastning enn de folkevalgte på Stortinget. Regjeringsmedlemmene har både politiske og administrative funksjoner som er ulikt situasjonen for stortingsrepresentantene. Statsrådene har enda mindre «jobbsikkerhet» enn stortingsrepresentantene, da det ofte skjer endringer i regjeringen innenfor hver valgperiode. Utvalget mener det er rimelig at dette reflekteres i en høyere godtgjøring, og at dette ikke er kontroversielt i opinionen. I den grad det refereres til statsministerens eller statsråders godtgjøring, er det snarere at disse er sammenlikningsgrunnlag for det som av og til oppfattes som urimelig høye lønninger ellers i samfunnet, enn en kritikk av at regjeringens godtgjøring er for høy. Men regjeringens medlemmer har også mer makt og er således bedre i stand til å forme og gjennomføre politiske beslutninger enn stortingsrepresentantene. Det er derfor urimelig bare å vektlegge byrdene regjeringsarbeidet medfører, når man drøfter hvor mye høyere godtgjøringen bør være for regjeringens medlemmer sammenlignet med stortingsrepresentantene.

Siden regjeringen springer ut av Stortinget og dens medlemmer ofte er stortingsrepresentanter når de ikke er i regjering, er det etter utvalgets oppfatning mest relevant å vurdere godtgjøring til regjeringsmedlemmer i relasjon til stortingsrepresentanter og ikke ledende stillinger i staten, eller i det «offentlige arbeidsmarkedet», som den danske vederlagskommisjonen kaller det. Det er lite arbeidskraftmobilitet mellom embetsverk og stortingsrepresentanter, men noe mellom embetsverk og regjering, i det minste historisk. Det er derimot noe mobilitet mellom regjering og embetsverk i den forstand at det er eksempler på at noen stillinger i staten besettes av tidligere politikere på nasjonalt nivå. Men det er liten grunn til å se hen til hva lønna er i deler av embetsverket når man vurderer godtgjøring til stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer.

Selv om de fleste av de generelle prinsippene som er drøftet i dette kapitlet, gjelder for alle folkevalgte, svarer dette ikke konkret på hva det relative forholdet mellom godtgjøring til regjeringsmedlemmer versus stortingsrepresentanter bør være. Ifølge kapittel 4.2 er forholdet mellom godtgjøring til statsminister og statsråder på den ene siden og stortingsrepresentanter på den andre siden ganske likt i de nordiske landene med unntak av Sverige, som godtgjør sine regjeringsmedlemmer mer.

5.1.7 Spesielt om godtgjøring til heltidsfolkevalgte i kommunene

Mange av vurderingene ovenfor gjelder også for folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner, men lokale folkevalgte har flere roller enn stortingsrepresentantene. KS skiller mellom fire:⁴⁸

• 1.Representasjonsrollen: Ansvar for å representere innbyggerne. Det omfatter ikke bare å være ombud for enkeltpersoner og grupper, egne velgere og parti, men også kommunestyre eller fylkesting som kollegialt organ.

• 2.Lederrollen: Ansvar for strategisk tenkning og å bidra til å engasjere lokalsamfunn og administrasjon i å omsette strategier i konkrete planer. Lederrollen handler også om å skape oppslutning om de valgte løsningene.

• 3.Styringsrollen: Ansvar for å treffe vedtak, velge styringsmidler og føre kontroll og tilsyn.

• 4.Arbeidsgiverrollen: Overordnet arbeidsgiveransvar for de ansatte i kommunen.

Det kan være ulike oppfatninger om hvorvidt dette samlet sett utgjør et større ansvar enn det andre folkevalgte har, men det utgjør uansett til en viss grad et annet ansvar enn hva en stortingsrepresentant har.

Disse rollene gjelder alle folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner, men ordførere/fylkesordførere samt by- og fylkesrådsledere har en særlig fremskutt rolle som både innbyggere, næringsliv, frivillig sektor og media har forventninger til. Som folkevalgt leder er man en del av lokalsamfunnet og blir stilt til ansvar for de beslutninger som tas. Den senere tid har også vist oss at særlig i kriser må folkevalgte ledere være tilgjengelige og i beredskap hele tiden.

Endringer i tradisjonelle medier og nye sosiale medier har endret hverdagen for folkevalgte på alle nivå og ført til økt eksponering og synliggjøring. Likevel oppfattes avstanden til innbyggerne som kortere for folkevalgte på lokalt enn på sentralt nivå. Dette kan både ha positive og negative sider, men en studie⁴⁹ fra KS i 2019 viser at mer enn 4 av 10 spurte lokalpolitikere opplever å bli utsatt for hatefulle ytringer eller konkrete trusler. Mange av dem som opplever dette, har endret adferd eller vurdert å slutte i politikken. Slike forhold vil derfor påvirke rekrutteringen til politiske verv.

Trusler og hatefulle ytringer må takles uavhengig av nivået på godtgjøringene, og det er ikke mulig å kvantifisere denne typen ulemper ved å være folkevalgt. Ulempene vil også være individuelle og variere over tid. Samtidig vil det trolig være en alminnelig enighet om at godtgjøringene til en viss grad må veie opp for slike ulemper.

Størrelsen på kommunene varerier mye, men som utvalget har drøftet i avsnitt 3.2, er det ikke nødvendigvis slik at ansvaret som folkevalgt oppleves som, eller er, størst i de største kommunene. Blant annet vil størrelsen på administrasjonen og dermed støttefunksjonene ha betydning for dette. Samtidig vil for eksempel en ordfører ofte være forventet å representere kommunen i ulike sammenhenger på kveldstid og i helger. Det er mange arbeidstakere som har uforutsigbare eller lange arbeidsdager, men det er uansett trolig en aksept for at en krevende arbeidssituasjon til en viss grad bør kompenseres også for lokalpolitikere som uansett heller ikke får overtid eller bonus.

Begge disse forholdene støtter opp under prinsipp 3 ovenfor om at godtgjøringen må være relativt sett høy.

Det finnes noen empiriske studier av betydningen av godtgjøring for folkevalgte på lokalt nivå. I en studie fra Italia finner Gagliarducci og Nannicini (2013) at bedre betalte politikere fører til at flere personer med erfaring fra yrker som advokat og bedriftsleder velger å bli politikere. De finner også at det er mindre kommunale utgifter per innbygger i slike kommuner, og mener dette er drevet av politikernes høyere kompetanse snarere enn et ønske om å bli gjenvalgte eller deres politiske preferanser. I en liknende studie for nederlandske kommuner, se van der Linde mfl. (2014), finner forfatterne det motsatte resultatet. Høyere lønn til politikere fører både til høyere utgifter og til nettogjeld i kommunene. De mener at årsaken kan være at økte lønninger som følge av politikere med høyere utdanning mv. henger sammen med at disse i større grad oppfyller medianvelgerens ønsker om økte utgifter. De antyder også at resultatet for italienske kommuner kan være preget av at tilliten til lokale politikere der er blant de laveste i Europa, mens den er høy i Nord-Europa, hvor tilliten ifølge databasen DICE (2014) er meget høy. Dessuten kan institusjonelle forskjeller spille en rolle fordi den valgte ordføreren har en sterkere posisjon i Italia enn i Nederland.

5.2 Lønnsdannelsen i norsk arbeidsliv

De nordiske arbeidslivsmodellene kjennetegnes av sterke parter på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden der lønnsforhandlinger på bransje- eller sektornivå spiller en viktig rolle for lønnsdannelsen. Et grunnleggende prinsipp som følges i Norge, men også i de fleste av de nordiske nabolandene, er at rommet eller normen for lønnsvekst fastsettes ut fra hvilken kostnadsøkning konkurranseutsatt industri kan bære uten å tape konkurransekraft overfor handelspartnerne.⁵⁰I praksis skjer dette ved at partene i konkurranseutsatt industri forhandler først, og at resultatet – anslått lønnsvekst for arbeidere og funksjonærer i industrien samlet – blir en norm for resten av arbeidsmarkedet.

Lønnsdannelsen i Danmark og Sverige følger i hovedsak de samme prinsippene som i Norge, og Finland har de senere årene gått over til en modell for lønnsdannelsen som ligger nær den svenske. I alle de tre skandinaviske landene har man også hatt en forsterket vektlegging av denne typen modeller for lønnsdannelse de siste 20 årene.⁵¹

Et sentralt element i alle landene er at lønnsdannelsen er et ansvar for partene i arbeidslivet (arbeidstakerorganisasjoner og arbeidsgiverorganisasjoner) gjennom frie forhandlinger, eventuelt gjennom bruk av arbeidskamp (streik og lockout). Koordineringen mellom ulike tariffområder er i hovedsak et ansvar for partene. Myndighetene bidrar ved å legge til rette for en velfungerende lønnsdannelse, for eksempel ved mekling, ved å framskaffe lønnsstatistikk osv. I Norge har staten også opprettet utvalg som Teknisk beregningsutvalg for inntektsoppgjørene (TBU). Her møtes organisasjonene i arbeidslivet og myndighetene i forkant og etterkant av hvert lønnsoppgjør. TBU legger blant annet fram en analyse av lønnsveksten siste år og gir en vurdering av konjunkturer, forventet prisvekst, utviklingen i industriens konkurranseevne med mer. Arbeidet her betegnes som svært viktig fordi det gir en felles forståelse av den økonomiske situasjonen i forkant av et lønnsoppgjør.

I 2013 så Holden III-utvalget (NOU 2013:13) på lønnsdannelsen i en periode med økt globalisering og arbeidsinnvandring:

«Utvalget slutter opp om frontfagsmodellen, som er en viktig bærebjelke i lønnsdannelsen i Norge. Selv om nye utviklingstrekk i økonomien og endrede retningslinjer i den økonomiske politikken har brakt inn nye mekanismer i måten økonomien virker på, gjelder de grunnleggende sammenhengene som frontfagsmodellen og hovedkursteorien bygger på også i dag. Det betyr at lønnsveksten i den sektoren som er utsatt for internasjonal konkurranse, må avspeile pris- og produktivitetsveksten i denne sektoren. Lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor må så gjelde som en norm for lønnsveksten ellers i økonomien.»

Ett nytt utvalg, Cappelen-utvalget (NOU 2016:15), utredet lønnsdannelsen i etterkant av oljeprisfallet i 2014 og den økte tilstrømmingen av asylsøkere i 2015. Også dette utvalget la vekt på betydningen av å opprettholde frontfagsmodellens normerende effekt, dvs. at konkurranseutsatt sektor fastsetter rammen for lønnsoppgjørene:

«Utvalget vil understreke at forbedringen i konkurranseevnen må ivaretas. Ulik lønnsevne mellom næringer kan likevel gi press i deler av arbeidsmarkedet som kan sette frontfagsmodellen på prøve. Det er viktig at modellens normdannende rolle ivaretas.»

Norske lønnsoppgjør starter alltid med forhandlingene i frontfaget (Fellesforbundet og Norsk Industri) eller ved at avtalene mellom LO og NHO, og YS og NHO, forhandles samlet. Det siste er alltid tilfelle ved mellomoppgjørene, det vil si det andre året av en toårig tariffperiode. Fra og med 2014 har NHO, i forståelse med LO, lagt fram et anslag for årslønnsveksten i industrien i NHO-området for arbeidere og funksjonærer. Dette anslaget omfatter lønnstillegg gitt i forhandlingene på sentralt nivå, lønnsglidning inkludert lokale forhandlinger og individuelle lønnstillegg, overheng fra forrige år og strukturelle endringer i lønnsmassen.

Andre tariffområder følger i hovedsak den økonomiske rammen fra frontfaget. Dette gjelder ikke minst for offentlig sektor, der arbeidsgiversiden legger stor vekt på å komme fram til et resultat som ikke overskrider rammen fra frontfaget. Rammetenkningen fra frontfagsmodellen legger også føringer på de delene av arbeidsmarkedet hvor det er betydelige innslag av individuell lønnsdannelse, blant annet funksjonæryrker i privat sektor.⁵²

Frontfagsmodellen innebærer ikke at alle får samme lønnsvekst. Det vil skje prioriteringer innad i det enkelte tariffområde både fra arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Frontfagsmodellen tar også høyde for dette, og det understrekes at det er rammen, ikke profilen, som skal følges: «Partene i de ulike forhandlingsområdene har selv ansvar for fordelingen av rammen mellom ulike grupper innen sitt område.» (NOU 2013:3).

Lønnsstatistikken som presenteres i TBUs rapporter, viser at hovedgruppene i arbeidslivet over tid har hatt en noenlunde lik lønnsutvikling målt ved gjennomsnittlig lønnsvekst.

5.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget peker på at retten til godtgjøring for stortingsrepresentanter følger av Grunnloven. Utvalget har drøftet flere mulige prinsipper som kan være relevante momenter i vurderingen av godtgjøringen til folkevalgte. Samtidig er det også en del særegenheter ved rollen som folkevalgt som gjør at det er vanskelig å komme fram til enkle og konsistente prinsipper. Både (den manglende) teorien, tidligere vurderinger i Norge, jf. kapittel 6, og rapporten fra den danske vederlagskommisjonen illustrerer dette. Utvalget drøfter nedenfor ulike forhold som det mener bør ligge til grunn ved fastsettelse og endring av folkevalgtes godtgjøringer.

5.3.1 Åpenhet

Utvalget peker på at åpenhet om godtgjøringene kanskje er det mest sentrale prinsippet. Det var også en viktig konklusjon i rapporten fra den danske vederlagskommisjonen, jf. avsnitt 4.2.1.1. Diskusjon og åpenhet i Stortinget, kommuner, fylkeskommuner og i samfunnet generelt kan ikke bare bidra til å avdekke urimelige eller utilsiktede sider ved eksisterende ordninger, men også bidra til å skape forståelse for de prinsipielle forskjellene mellom rollen til de folkevalgte og arbeidstakere.

5.3.2 Godtgjøringene er en politisk beslutning

Utvalget mener det er generell enighet om at godtgjøringen til folkevalgte må være god nok. Samtidig viser gjennomgangen at selv om det er mulig å samle seg om noen prinsipper for godtgjøringene, gir disse bare en grov veiledning når det faktiske nivået (eller endringer i det) skal fastsettes. Det er derfor nødvendig å gjøre en samlet vurdering av ulike hensyn når nivåene for godtgjøringen til statsminister, statsråder og stortingsrepresentanter fastsettes eller endres. Dette er i siste instans dermed en politisk mer enn en faglig beslutning.

Utvalgets medlem Steinar Nørstebø slutter seg til vurderingen av at godtgjøringen må være god nok, men mener dagens nivå på godtgjøringene for både stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer er for høyt. Han mener at stortingsrepresentanter ikke bør ligge i den øverste tidelen av lønnsfordelingen.

5.3.3 Nivået må sikre at alle kan være folkevalgte uavhengig av økonomisk bakgrunn

Utvalget mener at godtgjøringene i seg selv ikke er eller bør være en avgjørende motivasjonsfaktor for å stille til valg. Godtgjøringene må imidlertid ikke være så lave at det hindrer en bred og god rekruttering til ombudene som folkevalgte, eller at det sås tvil om de folkevalgtes uavhengighet. Det er dermed et viktig prinsipp at godtgjøringene sikrer at alle kan være folkevalgte uavhengig av økonomisk bakgrunn. Samlet sett mener utvalget at godtgjøringene derfor må ligge på et relativt høyt nivå, og klart over gjennomsnittlig lønnsinntekt i samfunnet, og mener det er tilfelle i dag. Utvalget er ikke bedt om å vurdere det konkrete nivået på godtgjøringene som sådan og har ikke tilrådinger om dette.

Utvalgets medlem Steinar Nørstebø viser til sin merknad under punkt 5.3.2 og mener likevel det er rimelig at det er en viss nivåforskjell mellom stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer og statsministeren. Han mener stortingsrepresentanter ikke bør ligge i den øverste tidelen av lønnsfordelingen. Hensynet til at godtgjøringsnivået skal ha god legitimitet i befolkningen, gjør at politikerne bør ha et lavere godtgjøringsnivå enn i dag.

5.3.4 Rollen som folkevalgt i forhold til situasjonen for arbeidstakere

Det er en prinsipiell forskjell mellom rollen til en arbeidstaker og en folkevalgt, og dermed også mellom den lønn og den godtgjøring som de to gruppene mottar. Dette knytter seg både til hvilke formelle og automatiske rettigheter en arbeidstaker har i forhold til en folkevalgt, men også mer prinsipielt hva lønn og godtgjøring skal kompensere og dekke. Folkevalgte kan oppleve stor arbeidsbelastning, uregelmessig arbeidstid og liten mulighet til å koble helt av og ta sammenhengende ferie, men dette gjelder også for mange grupper av ordinære arbeidstakere. Imidlertid må nivået på godtgjøringene til en viss grad reflektere at folkevalgte har mindre «jobbsikkerhet» og færre sosiale rettigheter enn arbeidstakere. Gjennomgangen i kapittel 3 viser samtidig at det både for sentrale, fylkeskommunale og kommunale folkevalgte er innført ordninger for bl.a. ferie (ikke lovfestet for folkevalgte på kommunalt og fylkeskommunalt nivå), sykepenger og permisjoner som på mange områder tilsvarer det som gjelder i ordinære arbeidsforhold. Godtgjøringsnivået må samlet sett også stå i et rimelig forhold til den eksponering og det ansvar som følger med rollen som folkevalgt på ulike nivåer.

5.3.5 Forholdet til andre spesielle grupper i Norge

Det har gjennom årene vært en tilbakevendende diskusjon om hvorvidt godtgjøringene skal ses i forhold til den generelle lønnsutvikling, eller om også utviklingen for spesielle grupper er relevant. Som vist i kapittel 6, har godtgjøringen til stortingsrepresentanter gjennom årene vært koblet til underdirektørlønn i staten og deretter et særskilt lønnstrinn i statens lønnsregulativ. Et mer fleksibelt lønnssystem i staten gjorde etter hvert en slik direkte kobling irrelevant. Senere har lønnskommisjonen flere ganger tatt opp utviklingen i godtgjøringene relativt til utviklingen i lønningene for departementsråder og ekspedisjonssjefer i departementene. I tillegg har også dommerlønningene, inkludert lønningene til høyesterettsdommere, blitt trukket inn i vurderingene.⁵³ Også den danske vederlagskommisjonen trakk fram utviklingen i lederlønningene til sentrale embetsmenn i sine vurderinger.

Gjennomgangen i avsnitt 3.2 viser at den tidligere koblingen mellom rådmannslønn og godtgjøringen til ordfører i stor grad er forlatt, og at det i stedet gjøres en kobling til godtgjøringen som statsråder eller stortingsrepresentanter får. Dette kan ses som en parallell til at det ikke lenger er en kobling mellom godtgjøring til sentrale folkevalgte og embetsmenn i departementene.

Utvalget mener det er uheldig å koble nivået på godtgjøringene til folkevalgte direkte til en relativt snever gruppe lønnsmottakere. Det er ikke ønskelig at lønnsutviklingen til én gruppe – uavhengig av årsaken til lønnsutviklingen og om den i seg selv er ønskelig – automatisk skal slå direkte inn på nivået på godtgjøringene til folkevalgte. De folkevalgtes arbeidsoppgaver og ansvar er prinsipielt av en annen karakter enn det som tilligger for eksempel høyere embetsstillinger i staten, selv om det også finnes likheter.

Utvalget mener det vil være uheldig om godtgjøringen til folkevalgte kobles til ledere i staten, en gruppe som har hatt en sterkere lønnsutvikling enn befolkningen for øvrig. Gitt Stortingets konstitusjonelle status vil det være uheldig at representantenes godtgjøring styres av regjeringens avlønninger av statlige ledere og embetsmenn. Stortinget har tvert imot, både gjennom konstitusjonell sedvane og det parlamentariske prinsipp, en betydelig rett til å øve innflytelse også på avgjørelser som det ikke har rett til å gripe inn i direkte. Dette gjelder også områder som forfatningsmessig tilligger Kongen (Andenæs 1984). Hvis Stortinget mener det er problematisk at statlige lederlønninger «drar ifra» folkevalgtes godtgjøringsnivå eller den generelle lønnsutviklingen i samfunnet, kan Stortinget gi signal for å moderere førstnevnte.

5.3.6 Forholdet til den generelle lønnsutvikling

Hverken fastsettelse av nivå eller endring i godtgjøringene skjer i et vakuum. Både nivå og endring i godtgjøring må derfor stå i hva som oppfattes som rimelig i forhold til det generelle lønnsnivå og den generelle lønnsutviklingen. Utvalget mener derfor den generelle lønnsutviklingen er den mest relevante indikatoren når det skal foreslås endringer i godtgjøringene. Utvalget støtter dermed prinsippet som har ligget til grunn for de fleste forslagene fra lønnskommisjonen de siste årene, og også de faktiske vedtakene i Stortinget. Utvalget anbefaler at lønnskommisjonen i sine forslag bes om å rapportere om den relative utviklingen i godtgjøringene i forhold til det generelle lønnsnivået, slik at dette kan være del av beslutningsgrunnlaget i Stortinget.

Når man skal fastsette den årlige reguleringen av godtgjøringene, oppstår det et tilsynelatende problem siden årslønna ikke er kjent når Stortinget på våren fatter sitt vedtak om regulering av sin godtgjøring. Man må regne med at den faktiske årslønnsveksten i et år vil kunne avvike fra den forventede veksten som ligger til grunn for regulering av godtgjøringen. Dette «problemet» er imidlertid ikke ukjent hverken for Stortinget eller andre grupper i samfunnet. Hver vår vedtar nemlig Stortinget etter forslag fra regjeringen en regulering av grunnbeløpet i folketrygden. Etter pensjonsreformen i 2011 skjer denne reguleringen på bakgrunn av et anslag på forventet årslønnsvekst. Skulle det vise seg at senere revisjon av tallene tilsier at grunnbeløpet må justeres, får Stortinget seg forelagt forslag om dette.⁵⁴ Så lenge Stortinget knytter sin godtgjøring til utviklingen i det alminnelige lønnsnivået, slik man har vedtatt for reguleringen av grunnbeløpet i folketrygden, har man i realiteten også vedtatt regulering av godtgjøringen.

Utvalgets medlem Steinar Nørstebø slutter seg til vurderingen av at nivået på godtgjøringen skal være godt og klart over gjennomsnitt, men mener dagens nivå, der stortingsrepresentantene er av de 5 prosent høyest lønte, og statsrådene blant de 1 prosent høyest lønte, er for høyt. Etter Nørstebøs mening er det viktig at stortingsrepresentantene ligger under de 10 prosent høyeste i lønnsfordelingen, både med hensyn til legitimitet i befolkningen og på grunn av signaleffekten lavere politikerlønninger vil ha for lederlønnsutviklingen, særlig i offentlig sektor, der lønnsutviklingen har vært sterkt stigende de senere årene.

5.3.7 Ansiennitet

Utvalget peker på at ansiennitet er et viktig og anerkjent prinsipp for fastsettelse og sammenlikning av lønningene for arbeidstakere. Det finske parlamentet har et ansiennitetsprinsipp der godtgjøringen er høyest for dem med mer enn tolv års ansiennitet, noe lavere for dem med mellom fire og tolv år, og lavest for dem med mindre enn fire års ansiennitet. Hverken Stortinget eller øvrige nordiske parlamenter har et tilsvarende ansiennitetsprinsipp. Utvalget mener et ansiennitetsprinsipp er i strid med det generelle prinsippet om at alle (ordinære) folkevalgte er likestilte. Utvalget mener også at et verv som folkevalgt ikke skal være en karrierevei i seg selv. Utvalget mener det ikke er aktuelt å differensiere godtgjøringen basert på ansiennitet.

5.3.8 Særskilte samfunnsmessige forhold

Utvalget mener prinsippene for regulering av godtgjøring til folkevalgte og politikere må støtte opp om den norske modellen for lønnsdannelse. Utvalget mener at reguleringen av godtgjøringen i enkeltår bør ta hensyn til særlige samfunnsmessige utfordringer når det er påkrevet, slik Stortinget gjorde ved reguleringen under finanskrisen i 2008/2009, og når det er perioder med stor økonomisk usikkerhet eller pandemier. Dette kan innebære justeringer i profil eller ramme for anbefalt regulering av godtgjøringene.

5.3.9 Forholdet til folkevalgte i andre land

Utvalget viser til at nivået på godtgjøringer til norske folkevalgte sammenlignet med nivået i andre land, spesielt de nordiske, også er blitt trukket fram som en referanseramme. Utvalget mener det ikke bør innføres noe prinsipp om at norske godtgjøringer skal kobles direkte til utviklingen i andre nordiske land. Det kan begrunnes på samme måte som hvorfor det ikke er ønskelig å koble godtgjøringene til lønnsutviklingen til en avgrenset gruppe i Norge. Valutakurs og ulike prisnivå gjør uansett en direkte sammenlikning ekstra vanskelig. Likevel mener utvalget at tallene i avsnitt 4.2 gir grunnlag for å si at godtgjøringsnivået i absolutte tall, både i forhold til kjøpekraften og gjennomsnittslønna, ligger på omtrent samme nivå i Norge som i de øvrige nordiske landene. I alle de nordiske landene får statsminister og regjeringsmedlemmer høyrere godtgjøring enn parlamentarikerne, og det er en kobling mellom statsministers (statsråder på Island) godtgjøring og parlamentspresidents godtgjøring.

Utvalget mener samtidig det er relevant at nivået og ordningene i de nordiske landene inngår som ett av flere moment i en samlet vurdering av om nivået i Norge er riktig. Det anbefales derfor at lønnskommisjonen med visse mellomrom også rapporterer om dette.

5.3.10 Godtgjøringene til statsminister og regjeringsmedlemmer i forhold til stortingsrepresentanter

Godtgjøringene er ulike for statsminister, statsråder og representanter. I tillegg har Stortinget bestemt at godtgjøringen til stortingspresidenten skal være den samme som til statsministeren, og at det gis ulike tillegg for verv som første visepresident, øvrige visepresidenter og komitéledere. Også i de andre nordiske landene er det en differensiering i godtgjøringene til ulike roller. Utvalget mener systemet med ulike nivå i godtgjøringene for statsminister, statsråder og stortingsrepresentanter bør videreføres.

Gitt bestemmelsen om at godtgjøringen til stortingspresidenten skal være den samme som statsministerens godtgjøring, vil en større økning til statsministeren enn til stortingsrepresentantene automatisk øke avstanden mellom godtgjøringen til stortingspresidenten og ordinære representanter. Utvalget mener det er rimelig at godtgjøringene endres med samme prosentsats for statsminister, statsråder og stortingsrepresentanter. Det vil føre til at forholdet mellom godtgjøringene også holder seg konstant over tid.

5.3.11 Samordning av godtgjøring til folkevalgte med flere verv

Som det framkommer i kapittel 3, har ikke utvalget gjort noe forsøk på en systematisk kartlegging av hvor utbredt det er at folkevalgte får en godtgjøring fra flere verv som til sammen gir det som vil oppfattes som et urimelig høyt nivå. Med politiske verv i denne sammenhengen mener utvalget folkevalgte verv som stortingsrepresentant og verv etter kommunelovens bestemmelser. Utvalget er kjent med at det er relativt vanlig at folkevalgte har flere politiske verv. Det kan for eksempel være politiske verv som ordfører og gruppeleder, men også ordfører i en kommune og medlem av fylkesutvalg og fylkesting. Slike kombinasjoner av politiske verv kan medføre en samlet godtgjøring som tilsvarer mer enn 100 prosent stilling. Utvalget har ikke kartlagt omfanget av ordninger som medfører en samordning i det samlede godtgjøringsnivået over et bestemt nivå. Utvalget legger til grunn at en kombinasjon av flere politiske verv, det være seg på nasjonalt, regionalt eller lokalt nivå, bør gi grunnlag for en noe høyere godtgjøring i sum, enn om man kun innehar ett politisk verv. Imidlertid mener utvalget at det er prinsipielt uheldig om slike kombinasjoner får som konsekvens at den samlede godtgjøringen kommer på et nivå som oppfattes som urimelig høyt.

5.4 Utvalgets tilrådinger om godtgjøring

5.4.1 Den generelle lønnsutviklingen bør ligge til grunn for endringer i godtgjøringene

Utvalget mener den generelle lønnsutviklingen bør ligge til grunn for endringer i godtgjøringene til statsminister, regjeringsmedlemmer og stortingsrepresentanter.

5.4.2 Lønnskommisjonen bør rapportere om forholdet til den generelle lønnsutviklingen

Utvalget anbefaler at lønnskommisjonen i sine forslag bes om å rapportere om den relative utviklingen i godtgjøringene i forhold til det generelle lønnsnivået i Norge. Utvalget mener lønnskommisjonen, i år det er relevant, bør rapportere om særskilte samfunnsmessige forhold som det bør tas hensyn til i reguleringen når det gjelder profil eller ramme.

5.4.3 Lønnskommisjonen bør rapportere om utviklingen i de nordiske landene

Utvalget mener ordninger og nivå for godtgjøringene i de nordiske landene bør inngå som ett av flere moment i en samlet vurdering av om nivået i Norge er riktig, og anbefaler derfor at lønnskommisjonen med visse mellomrom også rapporterer om dette.

5.4.4 Godtgjøringene bør justeres med samme prosentsats

Utvalget mener systemet med ulike nivå i godtgjøringene for statsminister, statsråd og stortingsrepresentanter bør videreføres, men at de årlige prosentvise endringene bør være like for alle disse.

Utvalgets medlem Steinar Nørstebø mener med utgangspunkt i at godtgjøringsnivået er for høyt og at politikerne ligger for høyt i inntektsfordelingen (stortingsrepresentanter blant de 5 prosent høyest lønte og statsråder blant de 1 prosent høyest lønte), at eventuelle økninger i godtgjøringene for alle kategorier folkevalgte bør tilsvare det kronebeløpet gjennomsnittslønnene i samfunnet øker med.

5.4.5 Stortinget, kommuner og fylkeskommuner anbefales å samordne godtgjøringen for ulike folkevalgte verv

Utvalget anbefaler at godtgjøringen til folkevalgte som har folkevalgte verv på flere nivå, bør samordnes slik at det samlede nivået ikke blir oppfattet som urimelig høyt. Utvalget er videre kjent med at mange kommuner og fylkeskommuner regulerer sine godtgjøringer med godtgjøringen til stortingsrepresentantene som referanseramme, og utvalget anbefaler at dette gjøres. Med folkevalgte verv i denne sammenhengen mener utvalget folkevalgte verv som stortingsrepresentant og verv etter kommunelovens bestemmelser.