Et massivt forebyggingsløft

Samfunnet har et ansvar for å hindre at seksuelle overgrep skjer. Derfor er arbeidet med forebygging avgjørende. Til tross for mange ulike initiativer over flere år bærer forebyggingstiltakene mot voldtekt preg av å være fragmenterte og lite målrettede. Mangelen på systematiske, helhetlige forebyggingstiltak er alvorlig, all den tid voldtekt er et så utbredt samfunnsproblem som statistikken viser at det er.

Forslagsstillerne mener, i likhet med utvalget, at det er behov for et massivt løft for å forebygge voldtekt og annen seksuell vold. Målet med et slikt løft skal være å informere hele befolkningen om seksuell vold, de skadevirkningene seksuell vold medfører, og hvilke verktøy som finnes for å forebygge volden.

Det er behov for forebyggende tiltak rettet mot hele befolkningen, herunder styrket seksualundervisning og målrettede holdningskampanjer. Videre er det behov for forebyggende tiltak rettet mot personer som har blitt utsatt for voldtekt, gjennom økt kompetanse i tjenestene og økt tilgjengelighet av behandling og støttetjenester. Til sist er det nødvendig med forebyggende tiltak rettet mot dem som enten har begått eller står i fare for å utsette andre for seksuell vold, i form av kompetanseløft og tiltak for tidlig innsats i helse- og omsorgstjenestene, rettet mot utøvere og mulige utøvere av voldtekt og annen seksuell vold.

Inkorporering av Istanbul-konvensjonen

Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbul-konvensjonen) behandler voldtekt som en del av annen kjønnsbasert vold og krever en helhetlig tilnærming med konkrete tiltak innenfor forebygging, støttetjenester og straffeforfølgning. Innholdet i konvensjonen bygger i stor grad på blant annet Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) sin praksis og konkretiserer innholdet i forpliktelsene som følger av blant annet Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Norge har ratifisert Istanbul-konvensjonen, men har per i dag ikke inkorporert den, slik som er tilfelle med de fleste andre menneskerettighetskonvensjoner som Norge er bundet av. I forbindelse med ratifikasjonen ble det gjennomført enkelte lovendringer, og norsk lov anses å være i tråd med forpliktelsene som følger av konvensjonen.

Inkorporering av Istanbul-konvensjonen vil kunne ha en betydelig signaleffekt for norske myndigheters prioritering av arbeidet mot kjønnsbasert vold. Dette konkluderer også utvalget med.⁵ Ved å inkorporere konvensjonen med forrang i norsk rett, gjennom inkorporering i menneskerettsloven, ville myndighetene tydeliggjort intensjonen om å sørge for at volds- og voldtektsutsattes rettigheter etter konvensjonen skal gjennomføres i praksis. Dette ville videre ført til økt bevissthet og kunnskap om konvensjonen, både i forvaltningen, blant jurister og i befolkningen for øvrig. Inkorporering er også et tiltak som kan gjennomføres forholdsvis raskt og innenfor dagens ressursbruk.⁶

«Én dør inn» for voldtektsutsatte

Det finnes en rekke ulike helse- og støttetjenester for voldtektsutsatte. Likevel kan tjenestelandskapet være utfordrende å navigere i. En betydelig andel av befolkningen har utfordringer med å navigere i helsetjenestene og å finne frem til og ta i bruk informasjon om hvilke rettigheter man har, og hvilke tjenester som finnes. Ofte opplever voldtektsutsatte å selv måtte finne ut hvilke hjelpe- og støttetjenester som finnes. Dette kan, som utvalget også peker på, være en tilleggsbelastning i en allerede utfordrende situasjon.

For mange voldtektsutsatte blir overgrepsmottaket det første kontaktpunktet med hjelpe- og støtteapparatet. Det er nødvendig å styrke, standardisere og formalisere overgrepsmottakenes arbeid med å bistå voldtektsutsatte med å navigere videre i tjenestelandskapet. Derfor bør det etableres en støttekoordinatorordning tilknyttet alle overgrepsmottak og sørges for at denne tjenesten gjøres tilgjengelig for alle utsatte. Dette anbefaler også utvalget.⁷ En slik koordinator vil blant annet bistå utsatte i å finne frem til tjenestene de har rett til og behov for.

Et eget statlig organ

Det er alvorlig at utvalget konkluderer med at det finnes få tegn til at myndighetene arbeider systematisk for å forebygge og bekjempe voldtekt og annen seksuell vold, selv om dette har vært omtalt som et prioritert område for flere regjeringer. For å rette opp i dette, og sikre at myndighetene lykkes i videre arbeid for å bekjempe voldtekt, er det nødvendig å sikre at myndighetene fører en helhetlig, langsiktig og systematisk innsats mot vold og overgrep, og at man får en styrket struktur på myndighetsnivå.

Det er derfor, slik også utvalget peker på, behov for et statlig organ med et tydelig tverrsektorielt ansvar, for å sikre samordning, langsiktighet og helhetsforståelse i arbeidet mot vold og overgrep.⁸ Et slikt organ skal sikre at ny politikk og nye tiltak gjennomføres i praksis og samordnes på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, og at effekten av politikken og tiltakene evalueres og legges til grunn for ny politikkutforming.

Ny handlingsplan og egen stortingsmelding om voldtekt

Regjeringens handlingsplan mot voldtekt utløp i 2022. Det har ennå ikke kommet på plass en ny handlingsplan mot voldtekt. Det er derfor behov for en ny handlingsplan mot voldtekt og annen seksuell vold. FNs kvinnekomité anbefalte i 2023 at norske myndigheter utarbeider en ny handlingsplan mot voldtekt.⁹

Samtidig, som utvalget også påpeker, har man hatt handlingsplaner mot voldtekt gjennom skiftende regjeringer uten at man har lykkes i arbeidet med å forebygge og bekjempe voldtekt.

I tillegg til en ny handlingsplan bør det utarbeides en egen tverrdepartemental stortingsmelding om voldtekt, slik utvalget også anbefaler.¹⁰ En slik stortingsmelding skal legge føringer for det videre arbeidet mot voldtekt, sikre at arbeidet får en bred politisk forankring, og føre til jevnlige rapporteringer til Stortinget.

Styrke prioriteringen av voldtektssaker i politiet og påtalemyndigheten

En forutsetning for å sikre god etterforskning og straffeforfølgning av voldtekt er at de som jobber i politi og påtalemyndigheten, har den nødvendige kunnskapen og kompetansen om voldtekt og andre former for seksuell vold. I likhet med utvalget mener forslagsstillerne at det er et problem at voldtektssaker håndteres av etterforskere og påtalejurister uten spesialkompetanse om voldtekt og seksuallovbrudd.¹¹

I dag finnes det ikke lenger noen nasjonal instans med spisskompetanse i etterforskning av saker om voldtekt av voksne. Kripos la ned sin voldtektsgruppe i 2019. Utvikling av kunnskap om etterforskning av voldtektssaker og kompetanseheving i politiet løftes ikke frem av Politidirektoratet. Heller ikke styringsdialogen mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Politidirektoratet og politidistriktene bærer preg av at etterforskning av voldtektssaker skal prioriteres.

Det er viktig at utsatte opplever at etterforskningen ivaretar dem på en tilfredsstillende måte. Tidligere var det krav til maksimal saksbehandlingstid i saker om voldtekt av voksne. Dette kravet stiller ikke lenger Riksadvokaten, men Politidirektoratet har opprettholdt fristkravene overfor politidistriktene.¹² Denne uklarheten vil kunne oppleves forvirrende.

Et løft for den fornærmede

Å stå i en rettsprosess kan være svært krevende. For voldtektsutsatte kan både etterforskning og iretteføring utgjøre en stor tilleggsbelastning. Den krevende prosessen utgjør en del av bakteppet for at få velger å anmelde en voldtekt. Det er derfor viktig, både for den utsattes rettssikkerhet og helse, at den utsatte blir ivaretatt på en god måte under prosessen, uavhengig av hvilke utfall prosessen får.

Det bør derfor, som også utvalget peker på, gjennomføres et større løft for å ivareta fornærmede på en bedre måte under etterforskningen og å sikre at de får den oppfølgingen de har behov for. Som en del av dette arbeidet skal man igangsette arbeidet med egne vente- og avhørsrom for fornærmede i voldtektssaker, sikre rutiner for å holde fornærmede bedre orientert under etterforskningen og utforme retningslinjer for ivaretakelse av fornærmede.¹³

I tillegg til et slikt løft bør det iverksettes tiltak for å sørge for at alle fornærmede blir informert om retten til bistandsadvokat, og å tilrettelegge for at bistandsadvokaten kan være til stede under avhør av fornærmede.

Et kompetanseløft i tjenestene og likeverdige tjenester for alle voldtektsutsatte

Tilstrekkelig kunnskap og kompetanse om voldtekt er en forutsetning for både å forebygge og å bekjempe voldtekt. En rekke utredninger har vist at kunnskapen og kompetansen om vold og overgrep er mangelfull i det offentlige hjelpeapparatet. Både voldtektsutvalget og partnerdrapsutvalget har i sine respektive utredninger pekt på behovet for å øke kompetansen i tjenestene om voldsutsatthet og utsatte gruppers behov.¹⁴

Voldtektsutvalget peker på et behov for å øke kompetansen i flere ulike deler av tjenesteapparatet. Blant dem er barnevernet og familievernet, barnehager og skoler, helsetjenestene, kriminalomsorgen, politiet, påtalemyndigheten og domstolene.¹⁵ Det er viktig at disse tjenestene har tilstrekkelig kompetanse om seksuell vold, og at det arbeides kontinuerlig og langsiktig for å øke og sikre at denne kompetansen er til stede.

Det er også viktig at alle deler av tjenesteapparatet er rustet til å gi alle et likeverdig tilbud. Det er behov for å styrke utdanningstilbudet til helse- og omsorgspersonell, slik at det omfatter kunnskap om risiko, forekomst og konsekvenser av seksuell vold når det gjelder utsatte grupper i befolkningen. Dette anbefaler også utvalget.¹⁶ Med utsatte grupper menes blant annet dem som tilhører ulike minoritetsgrupper, herunder også personer med funksjonsnedsettelser og lhbti+-personer, samt eldre, mennesker i aktiv rus og mennesker i prostitusjon.

I likhet med utvalget mener forslagsstillerne at det i tillegg er nødvendig med en langsiktig plan for et kompetanseløft om seksuell vold i det offentlige tjenesteapparatet. Kompetanseløftet må omfatte kunnskap om utsatthet og utsatte gruppers behov og rettigheter.

Likeverdig helsetjenestetilbud for overgrepsutsatte barn

I dag har barn som utsettes for seksuelle overgrep, et dårligere akuttilbud enn voksne. Disse manglene har, som utvalget peker på, vært godt kjent hos sentrale helsemyndigheter uten at det er utbedret.¹⁷ Barneombudet har påpekt at Helsedirektoratet ikke har utarbeidet faglige retningslinjer for undersøkelser av barn under 16 år i akutte tilfeller, til tross for at oppdraget som ble gitt av Helse- og omsorgsdepartementet, var som følger: «Helsedirektoratet skal utarbeide et normerende dokument om tilbud til barn og voksne utsatt for seksuelle overgrep».¹⁸

Ifølge opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner (2024–2028) skal det utarbeides et normerende produkt for barn utsatt for overgrep.¹⁹ I likhet med utvalget mener forslagsstillerne at dette arbeidet må prioriteres høyt, slik at barn blir ivaretatt på en bedre måte.

Det er i dag barne- og ungdomsklinikkene som tilbyr akutte helsetjenester for barn utsatt for voldtekt. Det er imidlertid ingen barne- og ungdomsklinikker som har barneleger med tilstrekkelig erfaring og kompetanse tilgjengelig hele døgnet, alle dager i uken, for å undersøke barn og unge som har vært utsatt for seksuelle overgrep. For å sikre et likeverdig helsetjenestetilbud for overgrepsutsatte barn er det, slik utvalget også konkluderer med, nødvendig at alle barne- og ungdomsklinikker etablerer et godt fungerende akuttilbud for overgreps- og mishandlingssaker.

Satsing på forskning om seksuell vold

Å sørge for at alle relevante tjenester og instanser har den nødvendige kunnskapen og kompetansen om voldtekt, forutsetter at denne kunnskapen finnes. Det samme er tilfellet for å kunne drive forebyggende arbeid som treffer. Derfor er det bekymringsfullt at utvalget finner betydelige kunnskapshull når det gjelder voldtekt. Utvalget påpeker også at mye av dagens voldtektsforskning kommer fra Storbritannia og Nord-Amerika, og omtaler den norske voldtektsforskningen som alvorlig forsømt.²⁰

Det er nødvendig, slik også utvalget finner, at det bedrives forskning om voldtekt i Norge som gjenspeiler de særegne forholdene og utfordringene vi har i Norge. Det er viktig å sikre kontinuitet i forskningen, slik at man kan bygge videre på og følge opp eksisterende forskning for å kunne følge utviklingen over tid.

Forskningsbehovet er stort. Det er blant annet behov for mer forskning både på forebygging, de ulike konsekvensene av voldtekt på individ- og samfunnsnivå og hvordan man best kan støtte og gi hjelp til voldtektsutsatte. Videre er det nødvendig, slik utvalget også tydelig anbefaler, å gjennomføre en forskningsbasert evaluering av hvordan voldtektssaker behandles i rettsapparatet.²¹

Voldserstatningsordningen

Stortinget vedtok en ny lov om erstatning fra staten til voldsutsatte i 2022 som trådte i kraft 1. januar 2023. I behandlingen av saken ønsket Sosialistisk Venstreparti å sende hele loven tilbake til departementet for ny behandling.²² Bakgrunnen var at lovforslaget ikke ivaretok voldsutsattes rettigheter og behov for bistand i søknadsprosessen i tilstrekkelig grad, og at forslaget var for preget av økonomiske hensyn og innsparing.

Selv om utvalget ikke var bedt spesifikt om å se på voldserstatningsordningen, valgte utvalget likevel å undersøke endringene og konsekvensene av dem. Utvalget mener at endringene som kom med den nye voldserstatningsloven, har innskrenket voldtektsutsattes rettigheter, og at voldtektsutsatte nå er langt dårligere stilt enn tidligere.²³

Utvalget anbefaler blant annet at tidsfristene for å søke erstatning etter voldtekt forlenges, og at voldtektsutsatte gis rett til gratis bistandsadvokat ved søknad om voldserstatning. Utvalget anbefaler også at påstått skadevolder ikke gis partsrettigheter i søknadsprosessen.

Styrke exit-tiltak for mennesker i prostitusjon og bedre bo- og helsetilbud til ofre for menneskehandel

Mennesker i prostitusjon lever i en særlig sårbar posisjon, også når det gjelder voldsutsatthet. I 2014 ble forbudet mot kjøp av seksuelle tjenester evaluert. Evalueringen, utført av Vista Analyse på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet, konkluderer med at forbudet mot salg av seksuelle tjenester har bidratt til å dempe etterspørselen og bidrar til å redusere omfanget av kjøp og salg av sex i Norge.²⁴ Evalueringen fant at antallet prostituerte var redusert med 20–25 prosent sammenlignet med 2008. I den samme evalueringen ble det vist til at unge menns holdninger til sexkjøp ble endret etter at loven ble innført.

Det er viktig at mennesker som trenger det, får hjelp til å komme seg ut av prostitusjon. Forslagsstillerne mener det er behov for å styrke exit-tiltakene for mennesker i prostitusjon.

Mennesker i prostitusjon kan være ofre for menneskehandel. Mange ofre for utnyttelse og menneskehandel har hatt opplevelser eller er i en situasjon som gjør dem utsatt for alvorlige psykiske lidelser, rusbruk eller ulike alvorlige, sammensatte helseproblemer. Personer som har vært utsatt for menneskehandel, kan derfor få innvilget refleksjonsperiode.²⁵

Nasjonalt nettverk for arbeid mot menneskehandel i helse- og omsorgstjenestene har påpekt at for enkelte ofre for menneskehandel har både fysiske og psykiske lidelser kunnet utvikle seg over tid, uten at de har hatt en reell tilgang til behandling. Dette fører for noen til behov for tilpassede botilbud. Flere av nettverkets medlemmer erfarer likevel at det er liten tilgang til slike tilpassede botilbud.²⁶

Forslagsstillerne mener det er behov for, slik nettverket også anbefaler, at alle ofre for menneskehandel og personer i refleksjonsperiode sikres et godt, verdig og tilpasset botilbud, med rett kompetanse hos personalet og en tydelig plan for koordinert samarbeid på tvers av aktuelle tjenester.

Behovet for en voldtektsbestemmelse som bygger på en ja-betyr-ja-modell

De siste årene har voldtektsbestemmelsen i straffeloven vært gjenstand for debatt. Straffelovrådet leverte i 2022 sin utredning om vern av den seksuelle selvbestemmelsesretten. Utvalget konkluderte med at dagens straffebestemmelse om voldtekt ikke går langt nok i å verne retten til seksuell selvbestemmelse.²⁷ På bakgrunn av dette foreslo straffelovrådet å utvide dagens voldtektsbestemmelse ved å innta en ny bokstav b, som pålegger en person som ikke ønsker å ha seksuell omgang, å vise sin manglende vilje i ord eller handling. Forslaget bygger altså på en nei-betyr-nei-modell: personen som den seksuelle handlingen retter seg mot, har ansvar for å gi beskjed om at den seksuelle omgangen er uønsket.

I høringsrunden av utredningen ga en rekke sentrale aktører på feltet uttrykk for at dette ikke er tilstrekkelig for å verne om den seksuelle selvbestemmelsesretten.²⁸ Gjennomgangstonen fra disse aktørene er at en ja-betyr-ja-modell vil synliggjøre at en person ikke er seksuelt tilgjengelig inntil personen sier nei, men seksuelt utilgjengelig inntil det er gitt et samtykke eller uttrykk for frivillighet.

At dette utgjør et grunnleggende premiss når voldtekt skal reguleres i strafferettslig kontekst, er særlig av betydning i forbindelse med tilfeller hvor den utsatte «fryser til».²⁹ En slik tilstand vil ofte være til hinder for at utsatte eksplisitt klarer å protestere mot den seksuelle omgangen. Siden denne reaksjonen er svært vanlig i praksis, er det viktig at disse tilfellene også tydelig omfattes av voldtektsbestemmelsen. Også tilfeller hvor situasjonen er såpass truende at den utsatte ikke reelt sett har noe annet valg enn å forholde seg passiv, kan risikere å falle utenfor bestemmelsens virkeområde dersom man velger en nei-betyr-nei-modell. Andre eksempler er personforveksling og ruspåvirkning.

Skadefølgeprinsippet er og skal være utgangspunkt for strafferettslig kriminalisering. Prinsippet går ut på at atferd bør gjøres straffbar dersom den fører til skade eller fare for skade på interesser som bør vernes av samfunnet. De psykiske ettervirkningene av å bli utsatt for voldtekt er ofte like alvorlige som tilfeller hvor det er brukt vold eller trusler. Nettopp derfor må tilfellene over omfattes av den nye voldtektsbestemmelsen.³⁰

Til tross for at vurderingen av en såkalt «samtykkelov» lå utenfor voldtektsutvalgets mandat, valgte utvalget likevel å poengtere at flere av referansegruppas medlemmer var uenige i straffelovrådets forslag til NOU 2022:21, fordi den foreslåtte bestemmelsen ikke setter manglende samtykke som definerende for hva voldtekt er.³¹ Alle nordiske land som har endret sin voldtektslovgivning de senere årene (Island, Sverige, Danmark, Finland), har lagt en «bare ja er ja»-modell til grunn. Evalueringer av den svenske samtykkeloven viser at samtykkeloven fungerer etter sin hensikt, og at flere saker om voldtekt nå ender med dom.³²

Det er viktig å understreke at et samtykke og frivillighet kan komme til uttrykk på mange ulike måter. Det kan eksempelvis være uttrykt verbalt, gjennom handling eller på andre måter. I våre naboland er det i lovforarbeidene beskrevet hvordan et samtykke kan uttrykkes.

Internasjonale menneskerettighetsstandarder som Norge er forpliktet av, som Istanbul-konvensjonen, fastslår at voldtekt skal defineres som seksuell omgang uten fritt samtykke. Med dette menes det at samtykke ikke kan forutsettes, men at det må gis frivillig og som et uttrykk for personens frie vilje.

Norge har tidligere fått sterk kritikk for den nåværende straffebestemmelsen om voldtekt, blant annet av FNs kvinnekomité og Europarådets overvåkningsorgan for Norges etterlevelse av Istanbul-konvensjonen (GREVIO). De kom med en sterk og tydelig oppfordring til norske myndigheter om å revidere lovverket angående seksuell vold og sikre at lovverket legger vekt på nødvendigheten av et frivillig gitt samtykke.³³ En «ja betyr ja»-modell vil bringe straffelovens bestemmelse tettere opp mot standardene som følger av Istanbul-konvensjonen.