Helge Thorheim (FrP) [10:08:08]: (ordfører for saken): Denne saken gjelder Riksrevisjonens undersøkelse av bistand til godt styresett og antikorrupsjon i utvalgte samarbeidsland.

Det er vel kjent at korrupsjon og maktmisbruk hindrer effektiv bruk av nasjonale ressurser. Det hemmer økonomisk vekst, og det bidrar til en urettferdig ressursfordeling i samfunnet. Dette er dessverre nokså utbredt i mange land, herunder spesielt i fattige u-land. En styrking av vedkommende lands institusjoner og etablering av godt styresett er viktig og nødvendig for å fremme god og bærekraftig utvikling.

Siden årtusenskiftet har både godt styresett og kampen mot korrupsjon vært blant de høyest prioriterte satsingsområdene for norsk bistand. St.meld. nr. 35 for 2003–2004 og Innst. S. nr. 93 for 2004–2005 er kanskje de stortingsdokumentene som klarest har angitt og definert styresett og antikorrupsjon som prioriterte temaer for norsk bistand. 2004 er således startåret for Riksrevisjonens undersøkelse av bistand til godt styresett og antikorrupsjon i utvalgte samarbeidsland. Undersøkelsesperioden for Riksrevisjonen har vært årene 2004–2014, og totalt sett har Norge i denne perioden brukt 26 mrd. kr, eller 26 000 mill. kr, til godt styresett og tiltak mot korrupsjon.

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere kvaliteten, måloppnåelsen og bærekraften i utvalgte prosjekter i de fire samarbeidslandene Afghanistan, Bosnia-Hercegovina, Uganda og Zambia. Disse landene alene har mottatt 2,74 mrd. kr til godt styresett i perioden 2004–2014.

Komiteen ser det som en stor utfordring å følge opp kontroll og rapportering av bruk av bistandsmidler til antikorrupsjonsarbeid og godt styresett når slike tiltak i 2014 omfattet 100 land og 1 750 enkeltprosjekter. Riksrevisjonens funn er dessverre nedslående. Det siteres fra hovedfunnet:

• Bistanden til godt styresett og antikorrupsjon er lite strategisk innrettet.

• Flertallet av de undersøkte prosjektene for styresett og antikorrupsjon har dårlig måloppnåelse og svak bærekraft.

• Dårlig planlegging svekker resultatorientering.

• Mangelfull oppfølging øker risikoen for dårlig måloppnåelse.

• Svakt system for vurdering av måloppnåelse gir lite læring.

Det kan i denne forbindelse være riktig å referere hvordan ambassadene i de undersøkte landene vurderer effektene av bistanden til dette området:

«Ambassaden i Afghanistan mener at det er vanskelig å vurdere i hvor stor grad bistanden har bidratt til en positiv endring i styresettet. Med bistand gjennom både multilaterale programmer, bilaterale initiativer og militær tilstedeværelse har det blitt oppstykket, og verken helhetlig eller bærekraftig. Bistanden har i liten grad tatt utgangspunkt i de tradisjonelle samfunnsstrukturene i Afghanistan. Måten en (…) del av bistanden og det militære nærværet har vært organisert på, har også åpnet (…) muligheter for privat berikelse og korrupsjon.»

Vest-Balkan-seksjonen i Utenriksdepartementet viser til at det er veldig liten måloppnåelse på samfunnsnivå i Bosnia-Hercegovina. For lite har skjedd med hensyn til politisk og økonomisk utvikling i landet siden fredsslutningen i 1995. På enkelte områder har det imidlertid skjedd mer. Det statlige rettsvesenet er konsolidert, og Norge har opparbeidet seg et godt renommé for sin innsats. Ambassaden i Bosnia-Hercegovina trekker frem justissektoren som et eksempel. Denne sektoren har mottatt betydelig støtte og er å anse som en suksess til nå. Bærekraften trues likevel av politiske utspill som underminerer myndighetsområdet til den bosniske domstoladministrasjonen. Manglende politisk vilje kan være en reell risiko for at resultatene av tiltakene for godt styresett og antikorrupsjon ikke vil bli varige.

Fra Uganda fremhever ambassaden betydningen av bistand til å bygge opp kontrollorganer som er viktige for godt styresett og antikorrupsjon, slik som den ugandiske riksrevisjonen, antikorrupsjonsbyrået og menneskerettighetskommisjonen. Ambassaden peker imidlertid på at disse organisasjonene har begrenset innflytelse på grunn av manglende vilje til endring hos den øverste politiske ledelsen. Det er derfor vanskelig å bedømme effekten av styresettbistand, og Uganda har utviklet seg mot et mer autoritært styre.

Ambassadøren i Zambia understreker i intervju at all bistand må vare en stund og være av en viss størrelse før man ser resultater:

«Ambassaden er fornøyd med resultatene fra institusjonsstøtten som har blitt gitt over tid til den zambiske riksrevisjonen og skatteetaten, og mener at det kan vises til resultater på produkt- og brukernivå. I hvilken grad dette gir resultater på samfunnsnivå og har ført til faktisk forbedring av standarder og godt styresett og antikorrupsjon, er det derimot vanskeligere å vurdere.»

Komiteens flertall vil bemerke at den lave graden av måloppnåelse og bærekraft og til dels fravær av kunnskap om hvilke mål som er oppnådd innen denne typen bistand, gjør at det bør vurderes om ikke bistanden bør dreies mot andre humanitære formål hvor den kan ha større effekt. En slik dreiing av denne bistanden til mer humanitære formål vil kanskje også ha en god effekt på forbedring av styresett og antikorrupsjonsarbeid på sikt.

Komiteen har merket seg at departementet i 2015 ville revidere regelverket for tilskuddsordninger, og at dette arbeidet er ment å resultere i strengere krav til kvalitetssikring i hele prosjektsyklusen som mottar støtte.

Over den tiårsperioden som denne undersøkelsen gjelder for, har Norge, som tidligere nevnt, gitt 26 mrd. kr i bistand til utvikling av godt styresett og antikorrupsjonsarbeid, eller 2,6 mrd. kr i gjennomsnitt per år. Dette er svært mye penger til disse formålene alene, og en må forvente at Utenriksdepartementet evner å følge opp de ulike prosjektene samt ha et system som gjør at det er mulig å vurdere effekten av bruk av disse midlene.

Riksrevisjonen anbefaler at

• det vurderes å utforme en strategi som tar utgangspunkt i sentrale mål og virkemidler på området

• kunnskapsgrunnlaget for styresett og antikorrupsjonsbistand i de viktigste mottakerlandene styrkes, bl.a. med analyser av politisk økonomi

• forvaltningspraksis forbedres med å sikre god målstruktur for prosjektene, klare kriterier for bekreftelse av at målene er nådd, og bedre rapportering fra mottakerne i samsvar med dette

• grunnlaget for egen læring styrkes ved å innføre en strukturert, systematisk og dokumentert vurdering av måloppnåelse i enkeltprosjekter, slik flere land og givere har gjort

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens anbefalinger til Utenriksdepartementet.

Olemic Thommessen hadde her overtatt presidentplassen.

Jette F. Christensen (A) [10:16:24]: Det er få politikkområder som er mer avhengig av tillit enn bistand. Vi gir mye penger langt vekk, og det er viktig at vi stoler på at de går til dem de skal, dit de skal, og gjør det de skal.

Derfor er det riktig og viktig at vi har et stort apparat for å sørge for nettopp det. Få politikkområder har en så viktig administrasjon, ikke bare for kontrollens skyld, men for tillitens skyld. Den tilliten er i Norge – heldigvis – høy, men den er sårbar.

Derfor er det litt pussig at flere partier ikke kunne stille seg bak merknaden om at det behøves en kompetent og stabil bemanningskapasitet i hele bistandsforvaltningen. Det forstår jeg ikke.

Å kontrollere effekten av bistand er en krevende øvelse. Utvikling, styrking av politisk og organisatorisk kompetanse, grad av demokrati, overholdelse av menneskerettigheter og økonomisk utvikling i et land avhenger ikke bare av grad av bistand alene, selv om den ofte er et middel for å få det til, og målet for bistanden er nettopp dette. Det er ikke sånn at et land forblir fattig og korrupt hvis bistanden er mislykket, eller at det blir rikt og ukorrupt dersom det kommer seg ut av fattigdom eller fordeler bedre.

Derfor er det et samvittighetsfullt arbeid Riksrevisjonen har lagt ned. Men det er – hva skal vi si – spesielt at det bare er Arbeiderpartiet, Venstre og SV som står sammen om den virkelighetsbeskrivelsen i en merknad.

Det finnes mange ulike typer bistand. Flertallet i komiteen, som saksordføreren så godt redegjorde for, ønsker å omlegge bistanden til mer humanitære formål for, som de sier,

«å oppnå menneskerettigheter for dem som blir omfattet av bistanden».

Årsaken til at Arbeiderpartiet ikke er med på den merknaden, er ikke at vi er imot målbare, vellykkede bistandsprosjekter som fremmer menneskerettigheter. Vi er derimot av den oppfatning at kontroll- og konstitusjonskomiteen ikke nødvendigvis har som oppgave å gi bistandsfaglige råd – og kanskje heller ikke har den kompetansen, i all ydmykhet. I tillegg ser vi på den bistanden som bygger organisasjoner, bygger institusjoner, demokratiske strukturer og stabile stater, som vel så viktig for overholdelse av menneskerettigheter som akutt humanitær bistand. Humanitær bistand hjelper mennesker, strukturell bistand hjelper land der menneskene er.

Jeg vil minne om at denne rapporten dreier seg om godt styresett og antikorrupsjon, og godt styresett og antikorrupsjon kommer ikke nødvendigvis av humanitær bistand. Vi er for begge deler. Derfor er vi opptatt av et system som lar seg ettergå, av et godt kontrollsystem og av å sikre bistandsfaglig kompetanse. De beste råd om hvilken bistand som fungerer best, kommer ikke nødvendigvis fra kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Michael Tetzschner (H) [10:20:10]: Saksordføreren redegjorde utmerket for hvordan man etter hvert utviklet innsatser for å sikre godt styresett som en vesentlig del av norsk bistandspolitikk. Jeg tror vi alle er enige om at det er helt grunnleggende og nødvendige trekk ved et godt styresett at det bidrar til å bygge institusjoner, særlig lovgivende institusjoner med legitimitet og folkeforankring, og at statens sentrale institusjoner er organisert på en måte som respekterer maktfordelingen mellom utøvende og lovgivende myndighet samt prinsippet om rettsvesenet, domstolenes uavhengighet og integritet. Å ivareta sentrale rettsstatsprinsipper, slik det oppleves på individplan, er også selve lakmustesten på om det fungerer. Videre innebærer godt styresett en åpen, effektiv og profesjonell forvaltning, som ivaretar befolkningens behov og sikrer grunnleggende menneskerettigheter.

Så kan man spørre: Hvorfor er man ikke mer opprørt og indignert over at disse målene faktisk ikke nås? Jeg la merke til at foregående taler ville invitere til en liten partipolitisk konkurranse om hvem som hadde utformet de beste merknader, men jeg tror man også skal legge vekt på at komiteen samlet sett har lest og forstått forvaltningsrapporten, som er ganske kritisk til den oppfølgingen som vårt utenriksdepartement i disse ti årene har vist – eller mangelen på oppfølging, kan vi kanskje si. Så hvis man først inviterer til en partipolitisk mannjevning her, kan vi da gjøre oppmerksom på hvem som har vært utenriksminister, hvem som har bekledd disse vervene, i den tiden som denne rapportperioden beskriver.

Det er ganske merkverdig at vi skal være læremestre for andres utvikling av godt styresett, og så har vi så store svakheter ved vår egen tilskuddsforvaltning. Og det sier vel også noe om at det er mye politisk kraft som forsvinner ut av sakene når også departementets ledelse skifter. Jeg ser at selv om tidligere utenriksminister Gahr Støre var her ved møtets åpning, har han tydeligvis ikke funnet tid til å følge denne debatten, som egentlig er en epilog over utenriksminister Gahr Støres forvaltning av regelverket i den perioden han hadde ansvaret.

Det er nemlig Utenriksdepartementet som tilskuddsforvalter som får stryk i denne rapporten. Det dreier seg om 26 mrd. kr som er brukt over ti år, og som ikke har hatt synlig nytte. Man spør seg selv: Hvordan kan vi ha en politisk kultur i Norge der man ikke i større grad ergrer seg over at 26 mrd. kr kunne hatt alternativ anvendelse? Jeg skulle gjerne sett flere sektortalsmenn i salen her i dag, for det kan være at man på de forskjellige områdene, kultur, velferd, helse, også kunne ha trengt 26 mrd. kr til alternativt forbruk. Men vi har altså selv utviklet en kultur som går ut på at spist er spist, og så kommer det en forvaltningsrapport som knapt får noen til å heve øyenbrynene. Dette er ikke betryggende for den tilliten som skal bygges mellom befolkningen – skattebetalerne – og måten vi er forvaltet på.

Jeg gjentar: Det er Utenriksdepartementet under sin daværende ledelse som er i skuddlinjen, fordi de ikke har gjort de pliktene som de har etter økonomiforvaltningsreglementet. De skulle ha innhentet rapporter fra tilskuddsmottakerne, som hadde gjort det mulig å vurdere i hvilken grad målene for tilskuddene nås. Kriteriene for måloppnåelse skulle vært konkret og presist utformet, slik at de kunne følges opp uten uforholdsmessig store kostnader. Tilskuddsmottakerne skulle vært pålagt å sende inn rapport i henhold til disse kriteriene. Samtidig skulle kravene til rapportering ikke gis et større omfang enn at det er rimelig i forhold til den nytten tilskuddet har for tilskuddsmottakeren.

Så har vi også underveis fått flere forskningsbelegg, gjennom flere interessante studier, som nettopp gir oss viktige forklaringer på hvorfor det har vist seg så vanskelig å styrke godt styresett i utviklingsland. Styrende makteliter utnytter svakheter i forvaltningen av offentlige ressurser til å tilegne seg offentlige midler, som de så bruker til å vedlikeholde sin maktbase, og det er et kjennetegn ved disse systemene, dvs. systemer som bygger på personlige forbindelser og forpliktelser istedenfor på formelle regler, at det ofte er forventet at de som har tilgang til inntekt, gjerne fra utlandet, bistandsmidler osv., bruker den inntekten til å kjøpe lojalitet fra sine egne tilhengere. Forskere som argumenterer for denne grunnleggende politiske forklaringen på sammenhengen mellom maktforhold, dårlig styresett og vedvarende høy korrupsjon, mener faktisk at giverfinansierte tekniske prosjekter har meget begrensede muligheter for å lykkes med å styrke styresett og redusere korrupsjon. Det er vesentlig, og det er også det vi har prøvd å antyde i merknadene, at det er vesentlig at slike innsikter faktisk får anvendelse for hvordan den fremtidige bistandspolitikken utvikles.

Vi kan også ta for oss Utenriksdepartementet, som har retningslinjer for rapportering av måloppnåelse. Der skulle det vært krevet at tilskuddsmottakerne ved avslutning av et prosjekt sender inn en sluttrapport. Denne rapporten skulle inneholde informasjon om hva som ble oppnådd, sammenlignet med målene i planen. I henhold til manualen for tilskuddsforvaltningen for Utenriksdepartementet og Norad skal saksbehandler videre vurdere de rapporterte resultatene, om de samsvarer med målene slik de er definert i søknaden. Vesentlige avvik som enten er rapportert av mottakeren, eller som blir oppdaget av saksbehandleren selv, skal følges ekstra opp.

Da kan vi se på to caser: Afghanistan og Bosnia-Hercegovina. Når det gjelder førstnevnte land, viste altså dokumentanalysen for de fem prosjektene i Afghanistan som er avsluttet, at Utenriksdepartementet ikke har vurdert måloppnåelse for noen av prosjektene ved å sammenligne oppnådde resultater med målene som var formulert i planene. Ett prosjekt har en påtegning på sluttrapporten fra prosjektet om at det er vanskelig å få et klart bilde av resultatene – som vanlig lite/svakt, ut fra virkninger av programmet. Målene er klare, men ikke hva som er oppnådd. I avslutningsdokumentet som ble utarbeidet, heter det at «det er indikasjoner på at programmet har fokusert mye på produkter i stedet for brukereffekter».

Det andre eksemplet er at Utenriksdepartementets avslutningsdokument viser til en evaluering som konkluderer med at siden arbeidsforholdene i Afghanistan er blant de vanskeligste i verden, hvilket man må ha forståelse for, anses resultatene for å være i samsvar med målene i avtalen – altså gjør uteblitt informasjon at man trekker den slutningen at det nok er i orden. Det er en ganske dristig følgeslutning.

Det andre jeg vil peke på i denne sammenhengen, er prosjektene i Bosnia-Hercegovina. Utenriksdepartementet har ikke skriftlige vurderinger av måloppnåelsen i noen av de avsluttede prosjektene i landet. Det foreligger ingen møtereferater, påtegninger, notater, brev eller sluttdokumenter der slike vurderinger kommer frem. Det er ikke utarbeidet avslutningsdokument for noen av de tre avsluttede prosjektene i utvalget som er gjort her. Departementets avslutning av prosjektene begrenser seg til et brev til tilskuddsmottakeren der rapporteringen godkjennes. Disse prosjektene hadde krav om at sluttrapporteringen skulle vise til både opprinnelige mål og oppnådde resultater, som jeg var inne på i sted, og som følge av det også forklare eventuelle avvik. Ingen av de tre prosjektene har sluttrapporter som fyller noen av disse kravene.

Hvis vi da oppsummerer rapporten, ser vi at det store flertallet av de undersøkte prosjektene har dårlig måloppnåelse og svak bærekraft. Bærekraft er her definert som evnen til å sette varige spor i forvaltningen etter at bistandsperioden er avsluttet og prosjektet er avsluttet. Jeg vil dog fremheve ett lyspunkt, og det er nettopp prosjektet i Bosnia-Hercegovina som gjaldt oppbyggingen av en statsdomstol, en riksadvokat – altså en offentlig påtalemyndighet – som her er lyspunktet, og kanskje er en av grunnene til at det gikk relativt bra der, at det hele tiden var en strategi å fase ut internasjonal støtte i den siste fasen av dette prosjektet, slik at institusjonene etter forutsetningen gikk over til å bli finansiert over landets eget statsbudsjett.

Jeg synes at de forslagene som komiteen forsiktigvis har antydet, og som jeg ikke skal referere her, er vesentlig for det videre arbeidet, men jeg vil også peke på at når vi står overfor det å bygge et godt styresett i utlandet, må vi i hvert fall sørge for å ha orden i eget hus og passe på vårt eget styringssystem.

Per Olaf Lundteigen (Sp) [10:30:45]: Temaet her, om godt styresett og antikorrupsjon, er preget av gode intensjoner, samtidig som det er et meget, meget krevende område.

Riksrevisjonen har sett på fire land, og jeg vil forsvare at når tidligere norske regjeringer har hatt et betydelig engasjement på dette området, henger det naturlig sammen med at vi har et stort økonomisk mellomværende med mange land, både direkte fra den norske stat og gjennom mellomværende hvor det er norskkontrollerte selskaper som opererer i disse landene. Ett av de fire land som er vurdert, er Afghanistan, og det har ikke manglet på uttalelser fra denne talerstol med hensyn til hvordan vi skulle medvirke til å få et mer kompetent styresett som grunnlag for vår deltakelse der, og dermed som grunnlag for forbedring av folks situasjon. Så det er mange gode intensjoner som ligger bak den satsinga på bistand knyttet til styresett og antikorrupsjon. Og det er – som flere har vært inne på – store midler.

Det sies i rapporten at det er veldig vanskelig å følge opp dette, for det omfatter 100 land og om lag 1 750 enkeltprosjekter, og som representanten Tetzschner var inne på, er resultatene i henhold til Riksrevisjonens rapport svake. Det har vært dårlig måloppnåelse, det har vært svak bærekraft, som det så fint heter, og bistanden har i tillegg vært lite strategisk innrettet. Dette er jo abstrakte begreper som vi må gå dypere inn i for å se hva som er det konkrete, men når en går inn i det konkrete, blir ikke bildet mindre utfordrende for oss som ønsker gode resultater. Det er gode resultater unntaksvis, slik det er nevnt i statsdomstolen/riksadvokaten i Bosnia–Hercegovina, men dette har vært et område der et samlet storting har vært opptatt av å gjøre en innsats. Jeg vil anta at et samlet storting har vært klar over hvor vanskelig det er, likevel har vi gjort det. Nå har vi fått rapporten, og den er til ettertanke, tror jeg, uavhengig av partipolitisk farge her.

Det er en samlet komité som har merket seg at Riksrevisjonen anbefaler at bistanden bør konsentreres til færre prosjekter og antall land. Det er et «statement» som jeg regner med regjeringa tar med seg. Så ble det fra representanten Jette F. Christensens side spurt hvorfor ikke flere – alle partier – var med på en merknad hvor det bl.a. sto at det trengs en «kompetent og stabil bemanningskapasitet i hele bistandsforvaltningen». For Senterpartiets vedkommende er det en feil at vi ikke ble med i den merknaden, en feil som jeg ikke kan forklare hvordan har oppstått.

Bare helt til slutt: Det vi snakker om her, er en del av vår internasjonale solidaritetstankegang, og som representanten Jette F. Christensen var inne på, forutsetter det at skal den være levende i den norske befolkning, må den ha tillit, en må ha gode resultater, og en slik rapport som vi nå har fått, medvirker til at det må endring til. Senterpartiet har – i motsetning til Arbeiderpartiet – vært med på at «det bør vurderes», som det står, det er ikke sterkere enn det – «det bør vurderes om ikke bistanden bør dreies mot andre humanitære formål hvor den kan ha større effekt». Det er ut fra en erkjennelse av at til tross for den betydelige innsats som vi har hatt på styresett og antikorrupsjon, viser erfaring at resultatene er beskjedne – for å være diplomatisk. Da er det vel ikke så rart at en i forhold til det overordnede, nemlig å sikre tillit til vår internasjonale solidaritet, ber om at en vurderer endringer på det.

Det er et dilemma som vi her står oppe i. Vi skal jo fortsatt delta på ulike måter med innsats fra den norske stat og fra norske selskaper i en rekke land som er rimelig korrupte, og derfor må en som en konsekvens av sin deltakelse der også ha øye for hvordan styresettet fungerer. Men i avveininga her ligger det altså fra Senterpartiets side at vi mener det er rett å vurdere om ikke bistanden i større grad bør dreies mot humanitære formål, kanskje mer konkrete formål, som direkte hjelper de som trenger bistand i de land det gjelder.

Erik Lundeby (V) [10:36:01]: Riksrevisjonens undersøkelse av bistand til godt styresett og arbeidet mot korrupsjon er et viktig og samtidig foruroligende dokument. Det er viktig fordi et lands utvikling i stor grad påvirkes av hvordan de evner å omsette borgernes ønsker, drømmer og interesser i god, effektiv og demokratisk styring, sikre at det er gode kontrollrutiner og et rettssystem som evner å garantere rettigheter og plikter. Det er viktig fordi et lands utvikling effektivt kan bremses og ofte stoppe opp dersom makt og penger systematisk kommer på avveie, slik at ressursene ikke settes inn på å løse samfunnets utfordringer, men på å berike enkeltpersoner og deres kontakter. Det er viktig, men samtidig foruroligende, fordi Riksrevisjonen systematisk har avdekket at det har sviktet i mange av de bistandsprosjektene vi har igangsatt for å støtte utviklingen av godt styresett i våre samarbeidsland, og for å sette landene i stand til effektivt å begrense og bekjempe korrupsjon.

Det har sviktet på tenkningen bak prosjektene. Det ligger i liten grad strategisk tenkning bak hva det satses på. Det mangler dekkende analyser av politiske maktforhold i landene det gjelder – analyser som ville være avgjørende for å oppnå reell forandring. Ikke minst er ressursene spredt utover en lang rekke land og prosjekter til tross for at det har vært et uttalt mål å konsentrere innsatsen. Det har også i altfor mange prosjekter manglet klare mål for arbeidet – mål som kunne bidratt til å styre ressursene og følge opp fremdriften. Det kan nesten virke som om målet har vært å gjøre noe, mens man i liten grad har sett for seg hva som skal komme ut av det, og om det fører til endringer som kan bestå utover prosjektperioden.

Venstre stiller seg bak komiteens merknader til Riksrevisjonens undersøkelse og de anbefalinger revisjonen gir. Arbeidet må bli drevet av klare strategier og prioriteringer, og det må skaffes et bedre kunnskapsgrunnlag når det gjelder politiske, økonomiske og samfunnsmessige forhold i landene det gjelder. Det må settes klare og gode mål og sikres reell og effektiv løpende rapportering om målene som oppnås – ikke minst må det jobbes systematisk med å hente læring ut av prosjektene, både de som går bra, og de som ikke lykkes, slik at norsk bistand til godt styresett og antikorrupsjon fra dag til dag og fra år til år kan bidra bedre til utvikling i våre samarbeidsland.

La meg til slutt knytte to refleksjoner til rapporten og saken vi i dag behandler i Stortinget. For det første, når et land som Norge, med et godt og utviklet styresett og i verdenssammenheng små utfordringer når det gjelder korrupsjon, påtar seg oppgaven med å bidra til utvikling av styresett og antikorrupsjonstiltak i land med betydelig større utfordringer, burde selve innretningen av prosjektene være eksemplariske, og alle aktører burde bestrebet seg på at gjennomføringen av prosjektene i seg selv satte et forbilde for våre samarbeidsland og var et synlig ideal som pekte ut hvor vi skal. Vi kan dessverre ikke være stolte av det Norge har oppnådd her, selv om det blant prosjektene som er undersøkt, heldigvis er klare unntak som viser at det nytter.

For det andre, når komiteen i sine merknader ber om at det vurderes å dreie bistanden mot andre humanitære formål med større sjanse for effekt, må ikke dette oppfattes slik at godt styresett og kampen mot korrupsjon ikke er viktig. Det er imidlertid en klar marsjordre til alle som jobber med denne typen bistand, fra departementet og helt ned til gjennomføringen av det enkelte prosjekt, til å bli mer bevisst på hva som skal til, og til å ta de grep som er nødvendig. Skjer ikke dette, må ressursene få bedre anvendelse på andre områder.

Utenriksminister Børge Brende [10:40:10]: Målet for utviklingspolitikken er å bidra til bærekraftig økonomisk og sosial utvikling slik at mennesker kan arbeide seg varig ut av fattigdom. I de landene hvor man har sett at man har gått fra å være et utviklingsland til å bli et mellominntektsland, er det et kjennetegn at de har utviklet et rimelig godt styresett. Dette med antikorrupsjonsarbeid er viktig, og vi vet at for å tiltrekke seg investeringer og for å kunne skape en vekstkraftig økonomi, er både godt styresett, forutsigbare rammevilkår og det å bekjempe korrupsjon vesentlig.

Korrupsjon og maktmisbruk hindrer effektiv bruk av nasjonale ressurser, hemmer økonomisk vekst og bidrar til en urettferdig ressursfordeling i samfunnet. Utbredt korrupsjon er et uttrykk for dårlig styresett og en barriere mot demokratisk utvikling. Mangel på politiske og økonomiske muligheter, svake rettsstater og alvorlige brudd på menneskerettighetene er blant årsakene til konflikt, migrasjon og organisert kriminalitet. En velfungerende stat er en forutsetning for å sikre at næringslivet og det sivile samfunn får gode rammevilkår. Samspillet disse aktørene imellom legger grunnlaget for utvikling.

Samtidig ser vi, som Riksrevisjonen også påpeker i sin rapport, at et utall andre faktorer enn bistand vil ha betydning for kvaliteten på styresettet i et land. Godt styresett forutsetter lovgivende institusjoner med legitimitet og folkelig forankring, og at sentrale rettsstatsprinsipper etterleves. Uansett hvor godt planlagt og gjennomført hvert enkelt program og hvert enkelt prosjekt er, har det bare begrenset effekt hvis myndighetene ikke fører en politikk som fremmer utvikling. Dette reflekterer noen av utfordringene i bistand. Dette er noe vi tar med oss i våre vurderinger av land og prosjektinnsats. For å øke kontekstforståelsen har vi påbegynt arbeidet med politisk-økonomiske analyser for fokusland, noe som både Riksrevisjonen og komiteen har vært inne på.

Funnene til Riksrevisjonen baserer seg på gjennomgang av overordnet styring og utvalgte prosjekter i fire av våre samarbeidsland. Vi tar selvsagt med oss de lærdommene som nå ligger i denne rapporten, og det som ligger i komiteens innstilling. Jeg er enig med kontroll- og konstitusjonskomiteen i at det er krevende å følge opp styresettbistand i nær 100 land. Dette har vi også tatt tak i gjennom økt konsentrasjon av bistand, etablering av fokusland, reduksjon av antall samarbeidsland og ikke minst reduksjon i antall avtaler. I 2013 hadde vi nærmere 7 000 ulike avtaler innenfor bistandsforvaltningen, og det var 116 land som norsk bistand gikk til.

Som Stortinget er kjent med – det er behandlet i en annen komité – så har Utenriksdepartementet foreslått at man skal begrense antall samarbeidsland. Vi foretok en moderat konsentrasjon og foreslo at man skulle gå fra 116 land til 85 land. Dette fikk vi gjennomslag for i Stortinget, men med unntak av de frivillige organisasjonene. Der sa Stortinget at de skulle ikke forholde seg til denne landkonsentrasjonen som ble foreslått. Vi vet jo også at mange av de prosjektene som er evaluert og er en del av styresettbistand, gjøres gjennom frivillige organisasjoner.

Jeg mener også at det å operere med nærmere 7 000 avtaler er rett og slett for mye til at man greier å følge det opp på en ordentlig måte. Det krever veldig stor kapasitet. Derfor har jeg varslet at målet må være at man greier å redusere antall avtaler med iallfall 20–30 pst., og jeg håper på Stortingets støtte i det arbeidet. Hvis man skal kunne gjennomføre de forbedringene som kontroll- og konstitusjonskomiteen og Riksrevisjonen har tatt til orde for, er det krevende å operere med 116 land og nærmere 7 000 forskjellige avtaler. Det ber jeg om forståelse for.

Vi jobber kontinuerlig med forbedringer i forvaltningspraksisen. I 2015 gjennomgikk departementet alle regelverk for tilskuddsordningene. Som en følge av dette er det innført strengere krav til kvalitetssikring gjennom hele prosjektsyklusen. Dette inkluderer krav til forhåndsvurdering og resultatrammeverk samt oppfølging. Nye avtalemaler er lansert. Det er også forhandlet med FN-organisasjonene om bedre rammeavtaler.

Jeg merker meg at komiteen slutter seg til Riksrevisjonens anbefalinger. Vi er som sagt i gang med å bruke dette arbeidet til ytterligere forbedringer i bistanden. Jeg registrerer også at både komiteen og Riksrevisjonen viser forståelse for utfordringer og dilemmaer i bistandsarbeidet. Å dokumentere resultater av bistand til forbedring av styresett kan være vanskelig, selv med styrket disiplin i forvaltningen og økt kontekstforståelse.

Det er krevende avveininger når det gjelder bruken av bistandsmidlene. Vi vet at det å lykkes med et godt styresett, det å bygge kapasitet for det sivile samfunn, det å drive antikorrupsjonsarbeid, er vesentlig for at et land skal få på plass de rammevilkår som er nødvendig for at man skal kunne løfte seg ut av fattigdom. Så er spørsmålet: Hvordan skal man greie å bruke bistand til å sikre de prosessene i disse landene, slik at menneskerettigheter, antikorrupsjonsarbeid og godt styresett kommer i gang, og at de prosessene igangsettes? Jeg tror man må være så ærlig å si at dette er selvsagt et mye mer krevende område enn å gå inn og f.eks. bygge skoler, bore brønner og bidra til et infrastrukturnettverk for elektrisitet.

Jeg tror også at det er viktig at man i disse prosjektene er edruelig når man setter målene. Det er noen ganger satt mål som er vanskelige å måle etterpå, måle om man har oppnådd det som har vært tankegangen bak. Jeg synes det er en real debatt å ha i Stortinget, om man mener at med de ulike risikoene som ligger i å støtte opp om organisasjoner som jobber mot korrupsjon, de som jobber for bedre styresett, er det så krevende at man ikke skal bruke bistand på det. Jeg mener at det er vesentlig i mange utviklingsland at man lykkes i antikorrupsjonsarbeidet, dette med godt styresett. Mye av dette kan skje og bør skje uten bistand, men at man også bruker deler av bistandsbudsjettet til å styrke sivilt samfunn i utviklingsland som er opptatt av disse spørsmålene, i tillegg til menneskerettigheter, mener jeg fortsatt bør være en del av den norske bistandssatsingen. Men den må innrettes annerledes, vi må konsentrere oss om færre land, færre prosjekter, og vi må være åpne for at det er krevende å måle. Hvordan skal man f.eks. måle at en norsk bistandsorganisasjon som opererer sammen med frivillige og sivile samfunn i et fokusland for norsk bistand, har bidratt til konkrete forbedringer i antikorrupsjonsarbeidet i det landet? Det kan faktisk ha gått i gal retning når det gjelder antikorrupsjon, men det ville gått i enda mer gal retning hvis denne satsingen ikke hadde vært der. Det er innebygde dilemmaer som vi må diskutere, og som jeg mener at denne rapporten har åpnet opp for en god diskusjon knyttet til.

Presset på det humanitære budsjettet er veldig økende. Når man ser seg rundt omkring, ikke minst i våre nærområder, er det ikke noen tvil om at mer av bistandsbudsjettet i årene fremover må og vil gå til å hjelpe folk i akutt nød. Det er et humanitært imperativ. Det å sikre at stater som er svake, ikke kollapser, er en god investering for folket i de statene, men også i vår egen sikkerhet i den situasjonen som vi har havnet i. Men jeg vil legge til at i svake stater er dårlig styresett og korrupsjon også elementer som bidrar til at disse statene ikke kommer på fote, og at de er svake stater.

Så hvordan skal man innrette bistand slik at den også kan stimulere til at man greier å styrke de kreftene i samfunnet som står opp for godt styresett og antikorrupsjonsarbeid? Dette er viktige områder, og jeg mener at denne rapporten har gjort at vi i Utenriksdepartementet har blitt mer bevisst på hvordan disse pengene og ressursene brukes. Vi har gjennomført de forbedringene som jeg nevnte, men man går ikke fra en situasjon hvor det har vært krevende å måle resultater en dag, til at man dagen etter kan si at nå er alt i skjønneste orden. Det er ikke mulig. Men en del av dette arbeidet må være mer edruelige mål – når vi setter målene må de være mer edruelige, og vi må være åpne på at det kan være krevende å måle. Så er det opp til Stortinget å avgjøre om dette er en fornuftig allokering av bistandsbudsjettet. De årlige budsjettdebattene er en god anledning til å diskutere det.

Jette F. Christensen (A) [10:52:03]: Jeg tar ordet for å imøtegå det representanten Tetzschner sa, at jeg innbød til en partipolitisk konkurranse om hvem som har skrevet de beste merknadene. Det gjorde jeg ikke. Jeg påpekte derimot bare de uenighetene som finnes, og det er vel det man skal gjøre i denne salen.

De uenighetene som finnes i den ellers ganske enstemmig kritiske merknaden som kontrollkomiteen med rette har lagt inn her, dreier seg om to ting. Den ene er at et lands utvikling ikke i seg selv er en test på om bistanden fungerer etter hensikten eller ikke. Den andre uenigheten dreier seg om hvorvidt kontrollkomiteen skal eller kan gi råd om hvorvidt bistand bør vris fra strukturell og institusjonell bistand til humanitær bistand.

Dette er, som utenriksminister Brende påpeker, en veldig rimelig debatt, en politisk debatt og en helt fair debatt å ta i Stortinget – en debatt om hvorvidt det er slik at bidrag til antikorrupsjon og godt styresett er for krevende. Den debatten er reell. Arbeiderpartiet har, i likhet med utenriksminister Brende, slik jeg hører ham, tatt stilling i den debatten. Vi mener at selv om denne rapporten er kritisk, selv om denne rapporten er alvorlig, er det ikke slik at Norge kan gi seg i det viktige arbeidet det er å bidra til at stater enten ikke blir svakere eller utvikler seg til beste for folk som bor der, som også vil styrke menneskerettighetene, som vil styrke statene, styrke institusjonene, styrke organisasjonene og også – til slutt – styrke den humanitære situasjonen i landet.

Kritikken i rapporten har komiteen enstemmig sluttet seg til. Bekymringen er det enighet om i alle partiene. Det er viktig for alle partiene at det er bærekraft i bistandsarbeidet. Den bekymringen deles av alle partiene i kontrollkomiteen. Den enigheten er også – jeg må få understreke det – like stor som enigheten i denne salen om bevilgningene til disse bistandsbudsjettene.

Ola Elvestuen (V) [10:54:49]: Bistand til antikorrupsjon og godt styresett er vanskelig, det tror jeg alle erkjenner. Jeg er også enig med utenriksministeren i at det ofte kan være vanskelig å måle resultatene. Likevel tror jeg vi skal holde fast ved at det er få ting som er viktigere enn å bygge opp under godt styresett og antikorrupsjon.

Også i denne rapporten – selv om den er kritisk – der man har gode resultater både fra Zambia og fra Bosnia-Hercegovina, viser man at der man får til resultater, har det en langsiktig effekt som vanskelig kan måles, verken hvilken betydning de midlene som brukes, har, eller betydningen det har for landene over tid.

Med tanke på både godt styresett og antikorrupsjon er det ikke bare bistand, men også mange andre virkemidler på alle de andre politikkområdene – i utenrikspolitikken vi fører, i handelspolitikken – som vi må bruke.

Jeg må si jeg er litt overrasket over denne rapporten, at den er så kritisk, og at det ligger så lite strategisk planlegging bak den bistanden vi har og den politikken vi fører når det gjelder godt styresett og antikorrupsjon.

Jeg vil spesielt se på det som er i Afghanistan. Norge har vært tungt involvert – sammen med våre allierte – i Afghanistan i snart 15 år. At det fortsatt ikke er en tydelig strategi for de målsettingene vi har, og for hvordan vi jobber koordinert med sivilsamfunn – både bilateralt, multilateralt og også militært, som jo hadde en mye større rolle tidligere – mener jeg er overraskende, særlig på bakgrunn av tiden tilbake i 2009–2010, hvor det i Utenriksdepartementet den gang ble utarbeidet en egen Faryab-strategi. Den ble den gangen gjennomgått i en rapport av generalmajor Jon B. Lilland. Jeg spurte selv daværende utenriksminister og forsvarsminister om hvordan den rapporten ble fulgt opp, fordi den viste at strategien var så generell at den verken kunne brukes på strategisk, på operasjonelt eller på taktisk nivå.

Jeg lurer fortsatt på: Hva er gjort i etterkant for å følge opp den kritikken? Og hva er gjort i etterkant for å få en tydeligere strategi inn mot Afghanistan? Selv om det militære bidraget er mindre i dag, er det likevel et av våre hovedsamarbeidsland. Og det er like viktig – det viser jo også situasjonen i dag – og det er i like stor både internasjonal interesse og norsk interesse at man klarer å bygge opp en stat og et styresett som bedre kan ivareta sin egen befolknings sikkerhet, og som man så kan bygge en utvikling på.

Kritikken fra Riksrevisjonen er betimelig. Jeg synes det er mildt å kreve at man må vurdere å ha en strategi for godt styresett og antikorrupsjon. Og det er mildt ikke å kreve at man må ha en tydelig strategi for våre hovedsamarbeidsland, der man ser helheten i den norske politikken – både i den generelle utenrikspolitikken og i den bistanden vi har – både bilateralt og multilateralt, i samarbeid med det sivile samfunn, og der det også er relevant militært, for å se dette i sammenheng.

Skal vi oppnå resultater sammen med andre land, som vi jo jobber sammen med de fleste steder, er vi nødt til å ha en tydelig strategi, en strategi som kan følges opp og måles i etterkant, og – det neste elementet – ha en læringskultur som gjør at vi lærer av de feilene vi gjør, og at vi også lærer av det som vi får til, slik at dette kan få en overføringsverdi til andre land, til andre nasjoner, til hvordan de opererer.

Jeg synes det er betegnende at den rapporten jeg refererte til, Jon B. Lillands rapport, tror jeg nesten ikke noen vil finne i dag, hvis de leter etter den. Den ble ikke unntatt offentlighet, men den ble definitivt ikke lagt ut for offentligheten for at man kunne gå den nærmere etter i sømmene. Jeg vet heller ikke om Riksrevisjonen faktisk har sett den. Men jeg har den, og den ligger på Venstres hjemmesider – hvis noen er ute etter å kunne se nærmere på den.

Presidenten: Flere har ikke bedt om ordet til sak nr. 1.