Overordnet vurdering

Komiteen viser til at bakgrunnen for undersøkelsen er at både terrortrusselen og etterretningstrusselen mot Norge har økt gjennom de to siste tiårene. Endringene i trusselbildet og i Norges sikkerhetspolitiske situasjon stiller PST overfor til dels nye og flere mer komplekse og ressurskrevende oppgaver.

Komiteen viser til at PST i fredstid har hovedansvaret for å håndtere de mest alvorlige truslene mot sikkerheten i landet og mot grunnleggende nasjonale interesser. Samtidig opererer PST i et grunnleggende dilemma, hvor hensynet til effektiv sikkerhet må balanseres mot personvern, rettssikkerhet og demokratiske prinsipper. Riksrevisjonen viser til at det i et liberalt demokrati ligger en «implisitt aksept for at en viss risiko er uunngåelig», for å ivareta disse hensynene.

Komiteen mener imidlertid at denne iboende avveiningen ikke fritar myndighetene for ansvar for å sørge for at tjenesten har tilstrekkelige ressurser, virkemidler og styring til å løse sitt samfunnsoppdrag på en forsvarlig måte.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til at situasjonen til PST i dag er svært langt unna faren for et kontrollsamfunn, og ingen av anbefalingene fra Riksrevisjonen, komiteen eller PST selv vil ta Norge i den retningen.

Komiteen vil understreke at det påhviler justis og beredskapsministeren og regjeringen et særskilt og strengt ansvar for ivaretakelsen av nasjonal sikkerhet gjennom styringen av PST, som en konsekvens av alvoret i tjenestens samfunnsoppdrag og de potensielt alvorlige konsekvensene av svikt.

Komiteen viser til Riksrevisjonens siste konklusjonspunkt: «Justis- og beredskapsdepartementets styring av PST er svak og utydelig.»

Komiteen vil understreke viktigheten av at Justis- og beredskapsdepartementets styring av PST er klar og tydelig, og at viktig styringsinformasjon når frem til de som behøver denne, slik at det legges til rette for at departementet kan følge opp slik informasjon på en riktig måte.

I tillegg understreker komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti at avveiningen mellom sikkerhet og frihet ikke kan brukes som forklaring på manglende kapasitet eller virkemidler, og viser til at økt risiko som følge av utilstrekkelige ressurser ikke er en akseptert restrisiko.

Komiteen legger til grunn at det er et politisk ansvar å sikre at PSTs behov fanges opp og følges opp på et forsvarlig grunnlag, og at styringsinformasjonen er tilstrekkelig og når frem til beslutningstakerne.

Behandlingen av rapporten understøtter Riksrevisjonens konklusjon om at til tross for at PST har rapportert om gap mellom trusler og PSTs kapasitet samt høy risiko på flere sentrale kjerneoppgaver, har Justis- og beredskapsdepartementet ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp rapporterte utfordringer.

Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens overordnede vurdering: Det er sterkt kritikkverdig at Justis- og beredskapsdepartementet ikke har bidratt tilstrekkelig til at PST har nødvendige virkemidler til å fylle rollen som innenlands etterretnings- og sikkerhetstjeneste, gitt de senere års endring i trusselsituasjonen.

Komiteen går i det følgende gjennom Riksrevisjonens konklusjonspunkter og oppsummerer til slutt hva komiteen anser som sitt mandat å legge vekt på av kritikk og videre oppfølging fra Stortinget. Komiteens vurderinger knytter seg til Riksrevisjonens kritikkpunkter samt det som har kommet fram i komiteens kontrollhøringer.

Utdyping av konklusjoner med komiteens vurderinger:

Konklusjon 1: Selv om PST har fått noe økte ressurser i perioden, står det ikke i forhold til et vesentlig forverret trusselbilde og radikalt økte oppgaver

Komiteen viser til at det i Riksrevisjonens rapport understrekes at PST over tid har rapportert om gap mellom trusler og PSTs kapasitet, og at dette gapet økte ytterligere etter Russlands fullskala invasjon av Ukraina i 2022.

Undersøkelsesperioden startet i 2019, samtidig som PST opplevde både økt trusselnivå og økt aktivitetsnivå, blant annet illustrert ved terrorangrepet i Bærum samme år. Trusselbildet har utviklet seg vesentlig siden 2019, blant annet som følge av terrorhendelser, krigen i Ukraina, økt etterretningsaktivitet mot Norge og fremveksten av hybride trusler. Komiteen understreker at disse endringene er viktige for å vurdere rammebetingelsene rundt og situasjonen i PST over tid.

Komiteen merker seg at pandemien i 2020 førte til midlertidig lavere aktivitet på enkelte områder, særlig knyttet til reisevirksomhet for myndighetspersoner, og at det ble lagt til grunn en reduksjon i driftsbudsjettet.

Komiteen anerkjenner at Justis- og beredskapsdepartementet sto i svært krevende år med håndtering av oppgaver knyttet til pandemien, og er enig i at pandemien representerte en særskilt periode.

Likevel mener komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti at Justis- og beredskapsdepartementet i større grad burde ha lagt til grunn at denne situasjonen var midlertidig, og at underliggende utviklingstrekk, særlig innen digitale og hybride trusler, fortsatte med uforminsket styrke. Pandemien kan også ha bidratt til å maskere underliggende kapasitetsutfordringer.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, viser til at Riksrevisjonens rapport, og informasjon fremkommet i åpen og lukket høring, sterkt underbygger at et «vesentlig forverret trusselbilde» i all hovedsak kan tidfestes til 2022. Riksrevisjonen trekker blant annet frem krig i Ukraina med et mer autoritært og aggressivt regime i Russland og et autoritært og offensivt Kina. Innenlands kan det pekes på terrorhendelsen 25. juni 2022. Samtidig skjedde overføringen av biltjenesten i 2021 og politieskorten i 2022.

Komiteen viser til tidligere statsråd Emilie Mehls svar i åpen høring, hvor hun fremhever at PSTs budsjetter har økt betydelig siden 2021. Mehl beskriver at

«I min periode økte PSTs driftsbudsjett med 545 mill. kr, som var en nominell økning på om lag 45 pst. Det er den største budsjettøkningen PST har sett på svært lang tid. Vi styrket budsjettet i mange omganger [...] Vi gjorde det i ordinære budsjetter. Vi gjorde det også i revidert nasjonalbudsjett og i nysalderinger fordi det oppsto behov raskt, og vi responderte på dem.»

Samtidig har PST i kjølvannet av invasjonen av Ukraina, i likhet med resten av samfunnet, vært preget av kraftige økninger i inflasjonen.

Komiteen vil påpeke at dette har bidratt til at den reelle styrkingen av økte budsjetter ble lavere. Komiteen viser for øvrig til at dette også gjaldt andre departementers underliggende etater i denne perioden.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, ser at gapet mellom trusselnivået og PSTs ressurssituasjon har fortsatt å øke i tiden etter 2022.

Komiteen viser til hvordan sjef PST Beate Gangås i komiteens åpne høring beskrev situasjonen i PST da hun tiltrådte 1. desember 2022:

«Organisasjonen var svært strukket når det gjaldt ressurser og kapasiteter. Da jeg gikk inn i det nye året, 2023, oppdaget jeg raskt at jeg måtte gå i dialog med departementet for å forklare situasjonen. Jeg måtte også gjøre organisatoriske endringer og tok noen raske grep for å klare å møte den utfordringen vi sto overfor, på en bedre måte.»

Komiteen viser til at Stortinget de siste årene har vedtatt budsjettøkning til Politiets sikkerhetstjeneste etter forslag fra regjeringen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti oppfatter at regjeringen har hatt større fokus på gjennomføring av områdegjennomgang med påfølgende organisatoriske grep og etatsstyring enn på økning av PSTs budsjetter.

Komiteen merker seg videre at en stor del av bevilgningsøkningene i perioden har vært midlertidige, blant annet gjennom revidert nasjonalbudsjett og nysaldering.

Etter komiteens syn gjør dette planlegging vanskeligere, og det begrenser muligheten til langsiktig utvikling av kapasitet, kompetanse og teknologi.

Etter komiteens syn viser dette at det gjennom budsjettåret oppstod behov for økte budsjettbevilgninger, som så Stortinget vedtok etter forslag fra regjeringen. Det var etter komiteens syn viktig at regjeringen foreslo slike tilleggsbevilgninger for Stortinget.

Komiteen merker seg at Justis- og beredskapsdepartementet fra 2022 innførte en særskilt styringsdialog mellom Justis- og beredskapsdepartementet og PST, som i 2023 ble utvidet til å omfatte hele økonomi- og budsjettstyringen. Videre ble det i 2024 gjennomført en områdegjennomgang av PST, og det er igangsatt arbeid med en langsiktig plan for styring og utvikling av etaten.

Komiteen viser til at antall årsverk ved Den sentrale enhet har økt fra 609 i 2017 til nesten 800 i 2024, men at en stor del av økningen i antall årsverk skyldes overføring av biltjenesten fra SMK og Den kongelige politieskorte fra Oslo politidistrikt (se neste kapittel).

Komiteen merker seg at den reelle økningen i ressurser i undersøkelsesperioden er betydelig lavere enn den nominelle økningen, og at Riksrevisjonen skriver at

«i sum innebærer dette en faktisk/reell økning på om lag 20 prosent.»

Komiteen viser til at Riksrevisjonen beskriver en radikal økning i oppgaver og antall saker PST har hatt i perioden som helhet. I tillegg fremgår det tydelig, i gradert rapport og høring, at økningen akselererte i siste del av den undersøkte periode – fra 2022.

Riksrevisjonens undersøkelser viser at økningen har vært lavere enn Riksrevisjonen mener var nødvendig, og at den reelle økningen, når det tas hensyn til inflasjon og nye oppgaver som biltjeneste og kongeeskorte, ikke har klart å tette ressursgapet.

Konsekvensen er at gapet i stedet har fortsatt å øke, og at presset på organisasjonen har hatt negativ effekt på alle punktene Riksrevisjonen i denne rapporten peker på.

Komiteen viser for øvrig til Riksrevisjonens graderte rapport kapittel 5.1 om konsekvensene av PSTs ressurssituasjon i undersøkelsesperioden.

Komiteen erkjenner at det har vært gjort reelle forbedringer, men anser at disse i stor grad er innhenting av et etterslep.

Komiteen viser til hva sjef PST Beate Gangås sa i sin innledning i åpen høring 6. mars 2026:

«La meg starte med å slå fast at PST har blitt styrket, særlig de siste årene. Vi har både fått økte budsjettrammer, vi har blitt flere ansatte, og vi har blitt bedre stilt når det gjelder teknologi. Det har også kommet noen etterlengtede og viktige endringer i lovverket.»

Videre svarte Gangås følgende på spørsmål fra komiteen:

«Jeg registrerer også at Riksrevisjonen presiserer at det har skjedd mye bra i slutten av revisjonsperioden. Det er jeg glad for. […]

Derfor opprettet vi en stab, sjefens stab, som har i seg både virksomhetsstyring, internkontroll og andre viktige elementer. Det er noe av det vi har gjort. Vi har også gjort mange andre tiltak, men det å knytte fornyede arbeidsprosesser til teknologiutvikling med en god virksomhetsstyring, pluss at vi da har fått noen tilskudd, har gjort at vi er bedre stilt i dag enn vi var den gangen.»

På spørsmål fra komiteen om PST i dag har de ressursene som skal til for å håndtere trusselbildet vi står overfor, svarte Gangås:

«Vi er på vei, men vi har også sagt overfor departementet, som jeg var inne på i innledningen min, at vi trenger en opptrapping som må gå over flere år. Det er viktig at vi klarer å omsette de midlene vi får, på en god måte, og at vi har en dialog om framdriften i så måte, men vi er fremdeles strukket når det gjelder ressurser. Vi er i ferd med å få flere ansatte fordi vi har fått økte bevilgninger, men vi må ha en utviklingsplan som går over flere år.»

Komiteen mener at selv om driftsbudsjettet til PST har økt under og etter undersøkelsesperioden, har behovet økt, sett i lys av et forverret trusselbilde og økt oppgavemengde.

Økningene står ikke i forhold til det radikalt forverrede trusselbildet, og PST har derfor fortsatt vesentlige kapasitetsbegrensninger.

Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens beskrivelse av at en situasjon med stadige budsjettoverskridelser som enten må dekkes på bekostning av andre kjerneoppgaver og utviklingsprosjekter i tjenesten eller dekkes gjennom tilleggsbevilgninger, ikke er i tråd med en effektiv økonomistyring og har vanskeliggjort virksomhetsstyringen.

Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens anbefaling om at Justis- og beredskapsdepartementet sikrer at PSTs økonomiske ressurser, kapasitet, verktøy og virkemidler er i tråd med PSTs mandat og dagens trusselbilde, og sørger for at PST bruker ressursene effektivt.

Konklusjon 2: Uforutsigbar og stor oppdragsmengde for beskyttelse av myndighetspersoner har hatt negative konsekvenser for de andre kjerneoppgavene

Komiteen viser til Riksrevisjonens konklusjon om at høyt aktivitetsnivå innenfor beskyttelse av myndighetspersoner, inkludert dekning av uforutsette livvaktsoppdrag, har hatt negative konsekvenser for driften i resten av organisasjonen og andre sentrale kjerneoppgaver.

Komiteen viser til virksomhetsoverdragelsen av biltjenesten fra Statsministerens kontor i 2021 og Den kongelige politieskorte (DKP) fra Oslo politidistrikt fra 2022.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at belastningen på livvakttjenesten har økt betydelig over tid, særlig etter 2022, hvor kombinasjonen av mer reiseaktivitet og et mer krevende sikkerhetsbilde har ført til økt ressursbruk hos PST.

Komiteen viser til at Benedicte Bjørnland var sjef PST i perioden 2012–2019, før DKP ble overført til PST fra Oslo politidistrikt, men at hun i komiteens åpne høring beskrev at

«utgiftene til livvakttjenesten økte kontinuerlig, og at tjenesten av naturlige årsaker var vanskelig å planlegge budsjettmessig. Dette var oppdrag man var forpliktet til å gjennomføre, også kostbare utenlandsreiser til konfliktområder.»

Videre viser komiteen til at Gangås i komiteens åpne høring slo fast at

«det ikke bare er utenlandsreiser som krever ressurser fra denne tjenesten. Det er besøk til Norge, det er store arrangementer, og det er høy aktivitet.»

Komiteen viser til at utvalget som gransket terrorangrepet 25. juni 2022 i Oslo, også pekte på at det store ressursforbruket i livvakttjenesten gikk ut over arbeidet på kontraterrorområdet.

Komiteen er enig med Riksrevisjonen om at høyt aktivitetsnivå innenfor beskyttelse av myndighetspersoner, inkludert dekning av uforutsette livvaktsoppdrag, har hatt negative konsekvenser for andre sentrale kjerneoppgaver.

Bjørnland erindrer at PST i all hovedsak fikk dekket sine uforutsette utgifter av en viss størrelse enten i revidert nasjonalbudsjett eller gjennom nysalderingen. Men hun erindrer at «noen forutsigbar budsjettstyring innebar dette ikke.»

Komiteen viser til Gangås’ uttalelse om beskyttelse av myndighetspersoner i åpen høring 6. mars 2026:

«Vi så et eksempel på det i 2024, hvor vi fikk et varig tilskudd til å forsterke beskyttelse av myndighetspersoner. Det ga umiddelbar effekt i form av at vi kunne planlegge den tjenesten mye bedre.

Ellers har mange av tildelingene kommet i revidert nasjonalbudsjett fordi det har dukket opp noe, eller i nysalderingen fordi det har vært uforutsette utgifter. Det gir en veldig dårlig planleggingshorisont, og det gir ikke den best mulige utnyttelsen av ressursene.»

Komiteen viser til at også informasjon gitt i gradert rapport kapittel 5.2 og 11.5 og lukket høring har bekreftet at uforutsigbarheten i kostnader og finansiering av beskyttelse av myndighetspersoner (BMP) har hatt negative konsekvenser for PSTs evne til forutsigbar drift av andre kjerneoppgaver.

Komiteen merker seg også at statsråd Astri Aas-Hansens bisitter, ekspedisjonssjef Steffen Evju, i komiteens åpne høring sa at

«reiseaktiviteten for myndighetspersoner [var] svært lav under pandemien, slik at den veksten som dukket opp rett i etterkant av pandemien, medførte at reiseaktiviteten brått økte. Det behovet var da på mange måter nytt og måtte kompenseres gjennom både RNB og nysaldering rett etter pandemien.»

Komiteen viser til at livvakttjenesten ble overført i perioden Monica Mæland var statsråd, og at hun i komiteens åpne høring beskrev det som at det fulgte med budsjett, men at driftsbudsjettet ble trukket ned på grunn av svært lav reisevirksomhet under pandemien.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne merker seg at Mæland reduserte deler av PSTs budsjett, med henvisning til lavere aktivitet under pandemien. Etter disse medlemmers syn fremstår dette som en kortsiktig tilpasning, gitt at det er tidkrevende å bygge opp kapasitet igjen i en kunnskapsorganisasjon med høye krav til kompetanse og sikkerhetsklarering.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Senterpartiet, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, understreker at nedtrekket i budsjettet var knyttet til koronapandemien. Da var reiseaktiviteten for norske myndighetspersoner drastisk redusert og antall høyprofilerte besøk til Norge det samme. Tilsvarende ble det ikke arrangert høyprofilerte møter som krevde beskyttelse fra PST, og samfunnet var i utgangspunktet mer lukket, og med det indirekte «tryggere» og mer oversiktlig enn vanlig.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at i en tid hvor det på grunn av pandemien ble brukt svært mye ekstra penger – blant annet til økt politibemanning og grensekontroll – ville det vært svært kritikkverdig om en statsråd ikke hadde tilpasset bevilgningene også på områder hvor aktiviteten gikk kraftig ned.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre og Senterpartiet understreker også at nedtrekket gjaldt den delen av PST som normalt har svært mye og dyr overtid som det er vanskelig å planlegge for. Dette var ikke en reduksjon av arbeidet i de delene av PST som arbeider med kontraetterretning og kontraterror.

Komiteen merker seg at selve samordningen av tjenestene har flere fordeler, og viser til at både Bjørnland og Gangås i komiteens åpne høring beskrev fordelene henholdsvis som

«tilgangen på etterretning, rask beslutningsstøtte på hva det er som kan være truende overfor den myndighetspersonen, og tilgangen til et internasjonalt nettverk og samarbeidende tjenester knyttet til utenlandsoppdrag»

og

«nærhet mellom dem som produserer etterretningsinformasjon om trusselen mot myndighetspersoner, og dem som skal beskytte dem.»

Komiteen viser til at Riksrevisjonen vurderer det som nødvendig å se på flere tiltak for å begrense overtidskostnadene, og at dagens ordning der ingen av kostnadene for livvakter på reiser til risikoland bæres av virksomheten som myndighetspersonen tilhører, kan ha kostnadsdrivende insentiver. Riksrevisjonen mener det bør vurderes om en utenlandsavtale, slik ansatte i Forsvaret og utenrikstjenesten har, vil kunne gi større forutsigbarhet i økonomistyring og ressursplanlegging.

Komiteen viser til at Bjørnland i den åpne høringen beskrev at hun som sjef PST tok til orde for en overslagsbevilgning for livvaktutgiftene, men ikke fikk gehør.

Komiteen merker seg at det i høringen er uttrykt ulike syn på hvordan kostnadene knyttet til beskyttelse av myndighetspersoner best bør håndteres, og hvilke finansierings- og organiseringsmodeller som er mest hensiktsmessige. Etter komiteens syn er det imidlertid ikke avgjørende hvilken konkret løsning som velges, men at det kommer på plass ordninger som sikrer tilstrekkelig forutsigbarhet i ressursbruken.

Komiteen vil understreke at utgifter knyttet til beskyttelse av myndighetspersoner, som i stor grad er uforutsigbare og til dels pålagte, ikke må gå på bekostning av PSTs øvrige kjerneoppgaver. Dette gjelder særlig innen kontraterror og kontraetterretning, hvor behovet for langsiktighet, kompetansebygging og stabil ressursbruk er avgjørende.

Komiteen mener derfor at det må etableres løsninger som i større grad skjermer øvrig virksomhet fra svingninger i denne delen av oppdragsporteføljen, og som legger til rette for mer helhetlig og langsiktig styring av ressursene.

Komiteen merker seg at både tidligere og nåværende sjef PST peker på at tjenesten trenger økt forutsigbarhet og styrket grunnfinansiering. Komiteen viser til informasjon gitt i lukket høring som bekrefter at selv om beskyttelse av myndighetspersoner (BMP) har blitt fullfinansiert i etterkant, gjennom revidert nasjonalbudsjett og nysaldering, har kostnader til BMP og usikkerheten om fullfinansiering hatt konsekvenser for, og vært til hinder for, tilstrekkelig langsiktig budsjettplanlegging innen andre kjerneoppgaver slik som kontraterror og kontraetterretning. Komiteen mener på bakgrunn av dette at en økt grunnfinansiering kunne forhindret at BMP gikk ut over andre kjerneoppgaver, og at dette er forhold som må løses.

Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens anbefaling om at Justis- og beredskapsdepartementet etablerer tiltak for å sikre at PSTs oppgaveløsning innenfor beskyttelse av myndighetspersoner ikke går på bekostning av andre kjerneoppgaver som kontraterror og kontraetterretning, for eksempel ved et organisatorisk skille, samt vurderer ytterligere tiltak for å begrense PSTs kostnader ved myndighetspersoners reiser til høyrisikoland.

Konklusjon 3: PSTs kapasitet som nasjonal etterretnings- og sikkerhetstjeneste har vesentlige begrensninger, og PSTs organisering og ressursbruk er ikke tilstrekkelig målrettet og effektiv

Komiteen viser til at både Stortingets bevilgningsreglement og reglement for økonomistyring i staten har krav om at ressursbruken i statlige virksomheter skal være effektiv. Komiteen merker seg Riksrevisjonens konklusjon om at PST har vesentlige kapasitetsbegrensninger, og at organisering og ressursbruk ikke er tilstrekkelig målrettet og effektiv.

Komiteen vil peke på at flere av utfordringene beskrevet av Riksrevisjonen også har vært kjent over lang tid før undersøkelsen. Allerede etter 22. juli 2011 ble PST kritisert for svak organisering, manglende teknologiutvikling og behov for styrket ledelse og kompetanseutvikling. Flere av disse utfordringene er fortsatt relevante i perioden som Riksrevisjonen har undersøkt. Komiteen anser at dette ikke bare er et spørsmål om samlet ressursnivå, men også om hvordan ressursene er organisert, styrt og omsatt i operativ effekt.

Komiteen viser til at det i perioden 2019–2022 var flere lederskifter i PST, med overgang fra Benedicte Bjørnland til Hans Sverre Sjøvold i 2019, og videre til midlertidig ledelse før Beate Gangås tiltrådte i desember 2022. Komiteen merker seg at de ulike PST-sjefene har ulik tilnærming til styringen av PST.

Komiteen merker seg at både Mehl, Aas-Hansen og Gangås i høringen peker på at det var behov for å styrke den interne virksomhetsstyringen i PST. Det ble fra 2022 innført en særskilt styringsdialog mellom Justis- og beredskapsdepartementet og PST, som i 2023 ble utvidet til å omfatte hele økonomi- og budsjettstyringen. Videre ble det i 2024 gjennomført en områdegjennomgang av PST, og det er igangsatt arbeid med en langsiktig plan for styring og utvikling av etaten.

Komiteen merker seg også de organisatoriske grepene PST selv har gjennomført etter 2022. Gangås beskriver dette slik:

«Vi måtte forbedre vår virksomhetsstyring, også for å kunne gi bedre informasjon til Justis- og beredskapsdepartementet, [...] Derfor opprettet vi en stab, sjefens stab, som har i seg både virksomhetsstyring, internkontroll og andre viktige elementer.»

Videre peker hun på etablering av en egen teknologiavdeling for å få bedre oversikt, kontroll og fremdrift i utviklingsarbeidet.

Komiteen vil understreke at utfordringene knyttet til kapasitet, organisering og bemanning må forstås som et samlet systemproblem. Det handler ikke bare om for få ressurser, men om kombinasjonen av langvarig press på organisasjonen, svakheter i styring og organisering, manglende langsiktighet i finansiering og treg oppbygging av kompetanse.

Komiteen anerkjenner at tiltak som kan skape økonomisk handlingsrom på kort sikt, kan få negative konsekvenser for evnen til å jobbe langsiktig strategisk.

Komiteen merker seg at PST over tid har vært en organisasjon med høy belastning, begrenset kapasitet og behov for omfattende prioriteringer. Som nevnt ovenfor beskriver Gangås blant annet at organisasjonen var «svært strukket» på tidspunktet for hennes tiltredelse, og at det fortsatt er behov for en opptrapping over flere år. Det er også tydelig at kapasitetsutfordringene henger tett sammen med bemanningssituasjonen.

Komiteen mener at PST har behov for å styrke bemanningen som understøtter kjerneoppgavene kontraterror og kontraetterretning.

Komiteen vil understreke viktigheten av kontinuitet i ressurser og kompetanse i en kunnskapsorganisasjon som PST. Informasjon fra lukket høring understøtter sjef PST Gangås’ kommentar i den åpne høringen om at organisasjonen har vært, og fortsatt er, strukket på kapasitet og bemanning. Organisasjonen består av svært høyt kompetente og motiverte ansatte, som tar samfunnsoppdraget på høyeste alvor. Områdegjennomgangen, perioden med lederskifter og presset på organisasjonen etter 25. juni-angrepet har etter det komiteen forstår, vært en ytterligere belastning på en tungt preget organisasjon. Det er særlig uheldig om organisasjonen over tid preges av høy turnover og vakante stillinger. Rekruttering til PST tar tid, blant annet på grunn av krav til sikkerhetsklarering og spesialisert kompetanse, og de ansatte som allerede er i tjenesten, er derfor en betydelig ressurs. Det er derfor avgjørende at rammevilkårene legger til rette for å beholde og videreutvikle denne kompetansen.

Komiteen viser i denne sammenheng til at økte bevilgninger i flere tilfeller har kommet gjennom revidert nasjonalbudsjett eller nysaldering eller har vært midlertidige. Dette gir dårlig planleggingshorisont og reduserer muligheten for effektiv ressursutnyttelse. Komiteen mener derfor at PST er avhengig av en mer varig og langsiktig styrking av grunnbevilgningen. Dette understøttes av Gangås’ svar i den åpne høringen:

«Vi må hele tiden ha en kontinuerlig gjennomgang av arbeidsprosessene våre, men også ressurser nok til å ressurssette større deler av døgnet. Vi trenger altså friske midler for å få flere folk i arbeid.»

Komiteen mener oppsummert at undersøkelsene tydelig viser at PST har vært strukket på ressurser i lang tid, og at organiseringen også har hatt behov for større grep.

Riksrevisjonen konkluderer med at det er rom for å øke effektiviteten i ulike deler av PSTs virksomhet, og peker blant annet på forholdet mellom den sentrale enhet og de elleve distriktsenhetene. De faglige ressursene ved PSTs distriktsenheter er ifølge Riksrevisjonen lite styrt og fulgt opp av Den sentrale enhet.

Komiteen viser her til tidligere sjef PST Benedicte Bjørnland og dagens sjef PST Beate Gangås’ svar i høringen om utfordringene ved dagens organisering. Bjørnland bekrefter at den todelte modellen, hvor PST har fagansvar og politimestrene personalansvar, over tid har skapt uklare styringslinjer og redusert muligheten for effektiv ressursutnyttelse, noe hun forsøkte å løfte opp, men ikke fikk gehør for.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser til at Mæland, på spørsmål om behovet for å øke effektiviteten i PSTs virksomhet ved blant annet å ha bedre styring over distriktsenhetene og utnytte kapasiteten ved disse bedre, svarte at hun i sin periode ikke hadde som mål å effektivisere måten PST jobbet på.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti mener denne beskrivelsen er en upresis gjengivelse av hva som ble sagt av tidligere statsråd Mæland, og til hennes svar på spørsmål fra representanten Hege Bae Nyholt:

«Jeg tror ikke at mitt formål var å effektivisere driften i PST. Mitt formål da jeg dro ut og traff bl.a. PST i distriktene […] var å lytte til hvordan de jobbet, hvilke utfordringer de hadde, etc. Så jeg hadde ikke til formål å effektivisere måten de jobbet på.»

Komiteen merker seg at også dagens sjef PST Beate Gangås ser behov for å gjøre noe med styringen av distriktsenhetene, og knytter dette til behovet for ryddighet i beslutningslinjer og eierskap, særlig høyere opp i krisespekteret. Komiteen viser til at Gangås i den åpne høringen bekreftet at problemstillingen med det todelte eierskapet var spilt inn til departementet som behov for å utredes, og derfor ligger på departementets bord.

Komiteen anerkjenner at dagens organisering også kan ha fordeler med tanke på samarbeid med politidistriktene ved at distriktsenhetene har lokal kjennskap til saker og ressurser i politiet ellers, som de skal samarbeide med.

Det fremstår for komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, som at organiseringen av distriktsenhetene er enda et tema der behovet for grep enten ikke er tydelig kommunisert fra PST til Justis- og beredskapsdepartementet, eller der Justis- og beredskapsdepartementet ikke har kommunisert PSTs behov tydelig videre til politisk ledelse.

Komiteen mener høringen ikke gir komiteen grunnlag for å mene noe om hvilken organisatorisk tilknytning distriktsenhetene bør ha, og viser til at dette heller ikke ble endret da Benedicte Bjørnland i 2019 gikk over fra å være sjef PST til å bli politidirektør. I høringen refererte Bjørnland blant annet til innvendinger fra politimestere og frykten for at det da kunne oppstå et krevende skille mellom PSTs distriktsenheter og kunnskap politidistriktet satt med, og at dagens tette samarbeid med PSTs distriktskontorer kunne bli svekket.

Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens anbefaling om at Justis- og beredskapsdepartementet tar initiativ overfor PST for mer effektiv samhandling mellom distriktsenhetene og Den sentrale enhet og for bedre utnyttelse av ressursene ved distriktsenhetene.

Konklusjon 4: PSTs effektivitet og evne til å oppfylle sitt mandat som etterretnings- og sikkerhetstjeneste begrenses av at regelverksutviklingen går sent, og av begrensede ressurser til informasjonsinnhenting

Komiteen viser til Riksrevisjonens konklusjon om at PSTs effektivitet og evne til å oppfylle sitt mandat er begrenset av at regelverksutviklingen over tid har gått for sakte, og at tjenesten dermed ikke har hatt tilstrekkelige virkemidler til å møte utviklingen i trusselbildet.

Komiteen vil understreke at dette er et forhold som har utviklet seg over lang tid. Allerede i 2014 ba PST om hjemmel til å innhente og lagre informasjon fra åpne kilder, men det tok flere år før saken ble formelt løftet, og over et tiår før regelverket var fullt ut på plass. Tilsvarende ble behov for regelverksendringer knyttet til sammensatte trusler og påvirkningsoperasjoner meldt inn i 2018, men først vedtatt flere år senere.

Komiteen viser til Jøran Kallmyr og Benedicte Bjørnlands svar i høringen, og merker seg at disse forsinkelsene ikke bare er tekniske eller administrative, men gjenspeiler politiske avveininger knyttet til personvern, rettssikkerhet og virkemiddelbruk. Komiteen legger til grunn at slike avveininger er nødvendige i et liberalt demokrati.

Det må forventes at PST fremmer tydelige, kunnskapsbaserte og faglig begrunnede behov, også der behovene utfordrer gjeldende politiske rammer.

Samtidig viser komiteen til at det er et klart politisk ansvar å sørge for at slike faglige innspill blir forstått, og om nødvendig ta initiativ til regelverksendringer, også gjennom å skape politisk oppmerksomhet og debatt.

Komiteen merker seg at flere lovendringer er gjennomført i senere år, som Emilie Mehl påpekte i åpen høring:

«Vi gjorde endring i ekomloven som pålegger lagring av IP-adresser. Vi lovfestet PST som innenlands etterretningstjeneste. Vi innførte nye hjemler som ga PST anledning til å behandle åpent tilgjengelig informasjon, og vi kriminaliserte skadelig påvirkningsvirksomhet fra utenlandsk etterretning. Flere av disse tingene var reformer som PST hadde etterlyst i flere år.»

Komiteen er enig i Riksrevisjonens konklusjon. Den samlede utviklingen viser at både tempoet i regelverksutviklingen og samspillet mellom fag og politikk over tid har vært for svakt. Dette har bidratt til å begrense PSTs operative handlingsrom og evne til å fylle rollen som nasjonal etterretningstjeneste i en periode der behovet for nettopp dette har vært økende.

Komiteen mener at det er en grunnbjelke i det norske demokratiet at det er opp til Stortinget å gjøre de politiske vurderingene om retningen for regelverksutvikling. Samtidig er det PST, departementet og andres oppgave å vurdere hvilke behov de har for regelverksutvikling, samtidig med at de vurderer kapasitet til regelverksutvikling i samsvar med de politiske prioriteringene.

Komiteen merker seg at det er igangsatt flere prosesser for regelverksutvikling i dag, som ligger hos Justis- og beredskapsdepartementet, blant annet tvangsmiddelbruk i saker som berører sabotasje og eksportkontroll, behandlingsregelverket og straffeloven og bestemmelser i etterretningskapittelet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Senterpartiet, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, stiller seg bak Riksrevisjonens anbefaling om at Justis- og beredskapsdepartementet legger til rette for en vesentlig raskere regelverksutvikling der det er nødvendig.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Senterpartiet, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, vil understreke at konklusjonen om regelverksutviklingen må ses i sammenheng med PSTs rolle som innenlands etterretningstjeneste, som er en annen og videre oppgave enn kontraetterretning. Mens kontraetterretning handler om å avdekke og motvirke fremmed etterretningsvirksomhet, dreier rollen som innenlands etterretningstjeneste seg om PSTs evne til selv å drive strategisk og kunnskapsbasert etterretning og gi norske myndigheter situasjonsforståelse og beslutningsstøtte i fred og sikkerhetspolitisk krise. Dette flertallet merker seg at denne dimensjonen er forholdsvis kort omtalt, men anser den som en av de mest alvorlige i Riksrevisjonens undersøkelse.

Dette flertallet viser til at PSTs rolle som innenlands etterretningstjeneste ble lovfestet i 2023, men understreker at PST også før dette var forutsatt å være Norges innenlands etterretningstjeneste og drive etterretning innenfor sitt mandat. Dette flertallet merker seg at PSTs etterretningsvirksomhet fram til nå likevel i hovedsak har dreid seg om kriminaletterretning, altså innsamling og analyse knyttet til etterforskning av straffbare forhold, og viser til informasjon om dagens situasjon gitt i den lukkede høringen av sjef PST, avdelingsdirektør kontraetterretning og fung. avdelingsdirektør kontraterror, samt til Riksrevisjonens konklusjon:

«PSTs begrensede kapasitet, for dårlig utnyttelse av ressursene i distriktsenhetene, manglende hjemler samt en hovedsakelig reaktiv arbeidsmåte innebærer at PST i relativt begrenset grad har fylt rollen som nasjonal etterretningstjeneste.»

Dette flertallet viser videre til at lovendringen, slik den er begrunnet i Prop. 31 L (2022–2023), nettopp tok sikte på at PST skal drive strategisk og kunnskapsbasert etterretning innenfor tjenestens ansvarsområde, der formålet er å gi et overordnet bilde av fenomener, trender og utvikling av trusselrelatert aktivitet i Norge og derigjennom gi god beslutningsstøtte. Dette flertallet merker seg at det i samme proposisjon advares om at PSTs vurderinger av framtidig trusselutvikling i dag baseres på informasjon innhentet til andre formål, noe som kan gi et utilstrekkelig etterretningsgrunnlag og medføre fare for etterretningssvikt.

Dette flertallet vil understreke at nettopp denne dimensjonen er helt avgjørende i møte med et trusselbilde preget av sammensatte og hybride trusler. Et vesentlig kjennetegn ved slike trusler er at de består av enkelthendelser som hver for seg kan fremstå som ubetydelige, men som først gir mening når de tolkes i en større sammenheng. Dette flertallet viser til at PST i sin åpne nasjonale trusselvurdering for 2026 selv beskriver at statlige aktører, terror og organisert kriminalitet «flyter sammen», og at det kan være utfordrende å skille mellom terror og annen kriminalitet i det tidlige forløpet av en hendelse. Dette flertallet viser videre til at PST i samme vurdering beskriver sitt oppdrag som å «forstå, formidle og motvirke» de mest alvorlige truslene mot rikets sikkerhet, og at forebyggende sikkerhet, etterretning og situasjonsforståelse er sentralt i en tid der fremmede stater tar i bruk sammensatte virkemidler for å undergrave norsk motstandsdyktighet.

Komiteen mener det er en alvorlig svakhet dersom PST ikke har tilstrekkelig kapasitet til å løfte blikket fra enkeltsaker og analysere fenomener i en bredere sammenheng og dermed gi norske myndigheter den situasjonsforståelsen og beslutningsstøtten som kreves. Komiteen vil peke på at dette føyer seg inn i et mønster som går helt tilbake til Traavikutvalget, som etter 22. juli kritiserte PST for å være for konsentrert om løpende saker, uten evne til å løfte blikket og fange opp det større bildet. At den samme svakheten gjør seg gjeldende i en tid med vesentlig forhøyet etterretnings- og påvirkningstrussel fra fremmede stater, gir etter komiteens syn grunn til alvorlig bekymring. Komiteen forventer at regjeringen sikrer at PST gis tilstrekkelig kapasitet til å ivareta rollen som innenlands etterretningstjeneste, herunder evnen til å forstå og motvirke sammensatte trusler og gi norske myndigheter situasjonsforståelse og beslutningsstøtte.

Konklusjon 5: Utfordringer med IT-ressurser reduserer PSTs effektivitet og begrenser PSTs evne til å fylle sitt mandat

Komiteen viser til at svakhetene i PSTs IT-portefølje har vært knyttet til en bredere mangel på kapasitet, kompetanse og styring på området, og at dette er en vedvarende og strukturell utfordring som kan spores langt tilbake i tid og gjennom hele undersøkelsesperioden.

Komiteen viser til at tidligere statsråd Jøran Kallmyr i høringen sa seg enig i at IT-utviklingen allerede i 2019 ikke var god nok. Hans beskrivelse er at

«IT-utvikling i det offentlige nesten alltid springer etter. Det er en stor utfordring, spesielt kanskje for PST og politiet, som må benchmarke seg mot miljøer som bruker IT-teknologi for å skade det norske samfunnet.»

Videre merker komiteen seg at tidligere statsråd Monica Mæland svarte at hun ikke kan huske å ha fått beskjed om at PST hadde mangler i sitt IT-utstyr eller mangler i anskaffelser som gjorde at de ikke fikk gjort jobben sin.

Komiteen viser til at dette blant annet er knyttet til høy turnover og mangel på teknologikompetanse, som har gjort det vanskelig å bygge robuste fagmiljøer over tid, noe som også gjenspeiler den generelle ressursmangelen i organisasjonen.

Komiteen viser videre til at svakheter og mangler ved dagens IT-portefølje vil utgjøre enda større utfordringer i årene framover. Manglene i teknologi må også ses i sammenheng med treg regelverksutvikling, da begrensede hjemler for informasjonsinnhenting og behandling i praksis har redusert nytteverdien av teknologiske løsninger. Komiteen mener at dette bekrefter et systemisk problem. Sjef PST Beate Gangås bekrefter også behovet for å se «teknologi, regelverk og arbeidsprosesser» i sammenheng.

Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens anbefaling om at Justis- og beredskapsdepartementet sørger for at PST har informasjons- og kommunikasjonsteknologi for mer effektiv drift og for å fylle sin rolle som innenlands etterretningstjeneste.

Konklusjon 6: Samarbeidet mellom PST og E-tjenesten er vesentlig forbedret, men ulike ressurser påvirker samhandlingen og effektiviteten i begge tjenester

Komiteen viser til at PST og E-tjenesten er tjenester med ulike formål, mandat, roller, juridiske rammer og ulik tilgang til teknologi og ressurser, noe som gjør samarbeidet krevende. Behovet for tett samarbeid mellom PST og E-tjenesten har vært kjent over lang tid.

Komiteen merker seg at det i perioden er gjort konkrete grep for å styrke samarbeidet, blant annet gjennom etableringen og videreutviklingen av Felles etterretnings- og kontraterrorsenter (FEKTS), og økt informasjonsutveksling og større kontaktflater mellom tjenestene. Komiteen vurderer dette som viktige og nødvendige tiltak, og merker seg at både Riksrevisjonen og PST selv peker på at samarbeidet i dag er bedre enn tidligere.

Komiteen vil samtidig påpeke at ulik ressurstilgang fortsatt påvirker samhandlingen. PST har blant annet ikke tilsvarende ressurser som E-tjenesten til å møtes på felles arenaer. Komiteen vil i denne sammenheng peke på at forsvarssektoren, inkludert E-tjenesten, har fått en betydelig og langsiktig styrking de senere årene, blant annet gjennom vedtaket om en ny langtidsplan for Forsvaret, som gir forutsigbarhet for investeringer, rekruttering og organisasjonsutvikling. Komiteen merker seg at det ikke foreligger en tilsvarende helhetlig og langsiktig plan for utviklingen av PST, og viser tilbake til konklusjon 5.1 i rapporten om for svak økning av budsjettene i perioden.

Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens anbefaling om at Justis- og beredskapsdepartementet tar initiativ til å styrke samarbeidet mellom PST og E-tjenesten ytterligere, slik at deres samlede kapasitet utnyttes best mulig.

Konklusjon 7: Justis- og beredskapsdepartementets styring av PST er svak og utydelig

Komiteen viser til at Justis- og beredskapsdepartementet har det faglige, budsjettmessige og administrative ansvaret for PST og et overordnet ansvar for at PST bruker ressursene effektivt, og at styringsdialogen mellom JD og PST fungerer på en hensiktsmessig måte.

Komiteen viser til Riksrevisjonens beskrivelser av at mål- og resultatstyringen av PST ikke har fungert godt, og at styringen har vært svak og utydelig. Komiteen merker seg at Riksrevisjonen peker på asymmetri i informasjonen grunnet gradering og siloarbeid og at JD ikke har sikret seg god nok styringsinformasjon.

Komiteen viser i denne sammenheng til funnene fra Traavikutvalget fra 2012, som pekte på at Justis- og beredskapsdepartementets styringsdialog med PST i stor grad dreide seg om administrative og budsjettmessige forhold og i mindre grad om overordnede og strategiske politiske spørsmål. Komiteen mener det fremstår som urovekkende at flere av de samme utfordringene som ble identifisert allerede den gang, fortsatt gjør seg gjeldende i Riksrevisjonens undersøkelsesperiode.

Komiteen opplever at informasjonen fra komiteens høringer bekrefter at utfordringer internt i JD kan ha begrenset informasjonsdelingen, blant annet i svar fra sjef PST Beate Gangås, som i åpen høring uttalte at gradert informasjon fra PST ikke i tilstrekkelig grad har blitt delt bredt internt i JD, noe som har svekket beslutningsgrunnlaget.

Komiteen viser til kapittel 10.3 og 16.2.2 i gradert rapport om styringsdialogen mellom JD og PST knyttet til PSTs ressurssituasjon og deler Riksrevisjonens vurdering om at det er urovekkende at det har gått lang tid før JD har fulgt opp signalene fra PST om ressurssituasjonen.

Komiteen viser til at Jøran Kallmyr og Monica Mæland ga uttrykk for at de ikke kjenner seg igjen i at PST i deres periode uttrykte behov for flere ressurser enn de fikk. Kallmyr gir uttrykk for at han opplevde departementets involvering som god, og at han ikke hadde inntrykk av underfinansiering, mens Mæland uttalte at hun ikke mottok informasjon som tilsa at PST var i en alvorlig ressurssituasjon eller ikke kunne utføre sitt oppdrag. Kallmyr fortalte komiteen at

«Jeg opplevde i hvert fall at departementet på det tidspunktet var ganske godt involvert og fikk mye informasjon og kunnskap om det som skjedde i PST. Jeg kan ikke huske at det har vært fokusert på at det var noen underfinansiering på enkelte punkter i PST på det tidspunktet. Selvsagt vil en etatssjef alltid ha mer penger enn det man får, det vil jo alle etatssjefer, men jeg kan i hvert fall ikke huske at det var noen punkter der jeg følte at nattesøvnen var truet av at PST var underfinansiert på noen måte.»

Komiteen har merket seg at Mæland i den åpne høringen viste til ukentlige møter med alle underliggende etater og tjenester, hvor man gikk igjennom situasjonsbildet, i tillegg til faste møter med sjef PST ca. hver måned. Dette var etaten statsråden møtte oftest. Mæland sa i den åpne høringen at hun aldri fikk opplysninger som tilsa ekstraordinære tiltak, eller en situasjonsbeskrivelse som var av det alvoret som beskrives i Riksrevisjonens rapport.

Mæland beskrev det slik:

«Enten har jeg ikke fått informasjon jeg burde hatt, eller så var situasjonen en annen. Jeg kjenner meg ikke igjen i den beskrivelsen, for den er veldig alvorlig [...]»

Og også:

«Jeg kan ikke huske å ha fått beskjed om at PST ikke kunne gjøre jobben sin, for å si det enkelt, fordi de ikke hadde ressurser. Det fikk jeg ingen beskjed om. Men man fikk jo et lite nedtrekk på driftsbudsjettet fordi man hadde en helt annen driftssituasjon under pandemien enn under vanlige forhold.»

På bakgrunn av informasjon i gradert rapport og lukket høring mener komiteen det er utvilsomt at PST over tid har rapportert tydelig om økt ressursbehov, og at ressurssituasjonen har vært alvorlig også før 2021. Komiteen viser i denne sammenheng til kapittel 10.3 og 16.2.2 i Riksrevisjonens graderte rapport. Komiteen legger til grunn at politisk ledelse burde hatt kjennskap til denne informasjonen, og vil understreke at det er et politisk ansvar å sikre at styringsinformasjonen er tilstrekkelig, relevant og faktisk når frem til beslutningstakerne. Dersom slike signaler ikke har nådd frem, peker dette tilbake på prosesser internt i JD, som uansett er statsrådens ansvar.

Komiteens medlem fra Høyre understreker at komiteens vurderinger må bygge på objektive fakta, ikke på antakelser og teoretiske tilnærminger til hva man under andre omstendigheter kunne ha blitt kjent med. Dette medlem viser til at det var jevnlige og svært mange treffpunkter mellom statsrådene og sjef PST under både statsråd Kallmyr og statsråd Mæland, men uten at det er faktisk grunnlag for å hevde at det noen gang ble heist noe «rødt flagg» som krevde særskilt oppfølging fra statsrådene.

Komiteen viser til at det kapasitetsgapet som dokumenteres i Riksrevisjonens graderte og åpne rapport, og den situasjonsforståelsen som ble lagt til grunn på politisk nivå, etter komiteens syn illustrerer en diskrepans. Etter komiteens syn var det statsrådens ansvar å fange opp og reagere på slike forhold.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre og Senterpartiet vil advare mot at man endrer ansvarsforholdene i offentlig forvaltning. Ansvaret for å melde om behov og varsle om saker som krever et departements eller en statsråds særlige oppmerksomhet, må fortsatt påhvile den enkelte etatssjef. En statsråd kan ikke bygge sitt forhold til underliggende etater på en mistillit til den informasjon en underliggende etat gir, eller at det er behov for å ettergå og kvalitetssikre informasjonen som gis.

Komiteen viser til at Gangås i komiteens åpne høring sa at hun, da hun tiltrådte, så et

«behov for å forbedre vår kommunikasjon for å forklare situasjonen – ikke pakke den inn, men gjøre den ærlig, redelig og realistisk, slik at også departementet har en mulighet til å vite og formidle videre hva slags risiko det innebærer når man velger hvordan man skal ressurssette PST.»

Komiteen mener det må forventes at PST fremmer tydelige og faglig begrunnede behov, uavhengig av hva som antas å være politisk gjennomførbart.

Emilie Mehls svar og beskrivelser skiller seg fra de to foregående statsrådene, da hun erkjenner at hun kjente godt til PSTs økte behov, gav uttrykk for at hun hadde løpende og omfattende dialog med PST om dette, og at behovene ble tatt på alvor og fulgt opp med tiltak knyttet til styring, budsjett og regelverk. Komiteen oppfatter dette som en endret situasjonsforståelse og oppfølging i den senere delen av Riksrevisjonens undersøkelsesperiode:

«Så, i 2024, gjennomførte vi en områdegjennomgang av PST. Det gjaldt økonomi- og budsjettsituasjonen. Områdegjennomgangen inkluderte rutiner, samarbeidsstrukturer, organisasjonsendringer og informasjonsdeling internt, mellom hverandre og med Finansdepartementet. Som følge av den ble det tatt grep både i PST og i Justis- og beredskapsdepartementet. Den særskilte styringsdialogen ble avviklet i februar 2025 fordi situasjonen var vesentlig forbedret.»

Komiteen viser til at JD i perioden etter 2022 har gjennomført flere tiltak for å styrke styringen av PST. Det ble innført en særskilt styringsdialog i 2022, som i 2023 ble utvidet til å omfatte hele økonomi- og budsjettstyringen. Videre ble det i 2024 gjennomført en områdegjennomgang av PST, som blant annet omfattet rutiner, samarbeidsstrukturer og informasjonsdeling både internt i JD og i relasjonen til PST.

Komiteen merker seg at disse tiltakene blant annet har avdekket svakheter i JDs egen organisering, herunder siloarbeid og asymmetrisk informasjonstilgang mellom ledelse og saksbehandlere. Komiteen mener dette understreker at utfordringene ikke bare har ligget i PST, men også i JDs styring av organisasjonen.

Komiteen vurderer disse grepene som nødvendige og riktige, men vil samtidig understreke at de i stor grad representerer en oppfølging av forhold som har vært kjent over tid.

Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens anbefaling om at Justis- og beredskapsdepartementet i dialog med PST videreutvikler mer presise kvalitative og kvantitative styringsparametere som gir departementet bedre og mer systematisk innsikt i PSTs måloppnåelse og ressursbruk.

Komiteens egne konklusjoner og kritikk

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, viser til at tidligere praksis tilsier at også en statsråd fra en avgått regjering, eller den avgåtte regjeringen selv, kan få kritikk i merknads eller vedtaks form, og at dette kan skje også selv om stortingsperioden hvor den aktuelle feilen ble begått, er over. Det vises i denne sammenheng til Innst. 161 S (2013–2014) om Riksrevisjonens undersøkelse av statens arbeid med CO₂-håndteringen.

Flertallet viser også til at et flertall i komiteen i tidligere perioder har kommet med kritikk i merknads form mot tidligere næringsminister og tidligere kommunalminister, jf. Innst. 492 S (2022–2023). Flertallet legger dermed til grunn at kritikkvedtak kan og bør rettes mot sittende eller avgåtte regjeringer og sittende og tidligere statsråder.

Flertallet viser til at Stortinget har tatt stilling til en rekke forslag til kritikkvedtak gjennom årenes løp, og at disse har vært svært ulikt formulert. Flertallet registrerer at utover 2000-tallet har Stortinget behandlet en rekke forslag til kritikkvedtak som har inneholdt formuleringer om at den aktuelle statsråden eller regjeringen har opptrådt «kritikkverdig» eller «sterkt kritikkverdig». I forslagene har forholdene ved flere anledninger blitt betegnet som «alvorlig» eller «svært alvorlig».

I Innst. 215 S (2023–2024) i sak om regjeringsapparatets håndtering av habilitetsregelverk mv. har komiteen rettet kritikk mot både sittende og avgått regjering på bakgrunn av «sviktende rutiner». Når det gjelder tidligere og sittende statsråder, ble kritikken gradert som enten «kritikkverdig» eller «sterkt kritikkverdig».

Flertallet viser til at det også i denne innstillingen fremsettes ulike forslag til kritikkvedtak.

Flertallet har bevisst benyttet ulike formuleringer for å gradere kritikknivåene. Formuleringen «sterkt kritikkverdig» mener flertallet er hensiktsmessig å regne som det sterkeste kritikknivået Stortinget har til rådighet for kritikkvedtak. Dette samsvarer med det sterkeste nivået Riksrevisjonen har til rådighet.

Flertallet mener videre at kritikkverdige forhold kan foreligge når en statsråd selv har begått feil i tjenesten, men også for feil som begås av for eksempel det departementet statsråden har ansvaret for. Kritikkverdige forhold i en parlamentarisk tradisjon er ikke nødvendigvis avhengig av personlig skyld. Flertallet peker på at det av dette følger at kritikkverdige forhold heller ikke er avhengig av at en statsråd har hatt personlig befatning med feilen, eller at statsråden har vært klar over den.

Kritikk i denne saken

Komiteen vil understreke at det påhviler både justis- og beredskapsministeren og regjeringen et særskilt og strengt ansvar for ivaretakelsen av nasjonal sikkerhet gjennom styringen av PST. Dette er en konsekvens av at PST er satt til å håndtere de mest alvorlige truslene mot rikets sikkerhet og grunnleggende nasjonale interesser. Når konsekvensene av svikt kan være svært alvorlige, stiller det etter komiteens syn særlige krav til oppmerksomhet, aktsomhet og kvalitet i etatsstyringen.

Komiteen viser til at Riksrevisjonens undersøkelse bygger på klare kriterier for statlig styring, hvor departementet har et overordnet ansvar for at PST gjennomfører sine oppgaver i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, at ressursene brukes effektivt, og at det foreligger tydelige mål, styringsparametere og pålitelig styringsinformasjon. Komiteen merker seg samtidig at Riksrevisjonen konkluderer med at denne styringen over tid har vært svak og utydelig, og at departementet ikke i tilstrekkelig grad har fulgt opp rapporterte utfordringer. Dette vurderes som sterkt kritikkverdig.

Komiteen merker seg at både Riksrevisjonens rapport og høringene tydelig løfter fram at PST opererer innenfor rammene av et liberalt demokrati, hvor det må foretas avveininger mellom sikkerhet, personvern og rettssikkerhet. Det legges til grunn at det i et slikt samfunn eksisterer en viss restrisiko, ettersom total sikkerhet ville kreve uforholdsmessige inngrep i grunnleggende rettigheter. Komiteen deler vurderingen om at dette i større grad bør være gjenstand for en åpen og bredere politisk diskusjon.

Det er utvilsomt et politisk spørsmål hva slags sikkerhetstjeneste Norge skal ha, og dette må reflektere den sikkerhetspolitiske situasjonen. Som det er påpekt av Riksrevisjonen, har trusselbildet endret seg markant de to siste tiårene, og komiteen legger til grunn at Stortingets prioriteringer og forventninger til PST må stå i forhold til denne utviklingen. Dette fordrer at beslutninger som tas, er godt informerte, og at det finnes gode systemer for dialog og informasjon mellom sikkerhetstjenestene, utøvende myndighet og bevilgende myndighet.

Komiteen vil understreke at en avveining mellom sikkerhet og frihet ikke kan brukes som forklaring på utilstrekkelig kapasitetsoppbygging, hverken for lov- og regelverk, teknologi eller bemanning. Riksrevisjonen slår tydelig fast at

«en følge av ikke tilstrekkelig kapasitet er økt risiko for skadelige konsekvenser for grunnleggende nasjonale interesser.»

Komiteen mener det er viktig å skille mellom demokratisk begrunnet restrisiko og risiko som oppstår som følge av utilstrekkelig kapasitet, manglende virkemidler eller svak styring.

Komiteen legger til grunn at det er statsrådens ansvar å sikre at beslutninger om prioriteringer og tilsvarende forslag til bevilgninger er tatt på forsvarlig grunnlag, og at konsekvensene av disse beslutningene er tilstrekkelig belyst.

Kritikk av styring i perioden 2019–2021

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, finner det problematisk at det har vært betydelig avstand mellom den situasjonsforståelsen som kommer til uttrykk i Riksrevisjonens rapport, og den situasjonsforståelsen som ble lagt til grunn på politisk nivå i perioden. Flertallet mener at justis- og beredskapsministeren hadde et særskilt ansvar for å løpende vurdere om informasjonen fra PST om ressurssituasjon var dekkende, og om systemene for kommunikasjon og styring som statsråden og departementet baserte seg på, var gode nok til å følge opp PST på en forsvarlig måte.

Flertallet viser til Riksrevisjonens konklusjoner, med informasjon gitt i gradert rapport kapittel 10.3 og 16.2.2 og lukket høring, og slår fast at det under hele undersøkelsesperioden ble kommunisert fra PST til departementet at gapet mellom behov og tildelte ressurser skapte utfordringer for PSTs evne til å levere på samfunnsoppdraget.

Flertallet mener det er sterkt kritikkverdig at det over tid ikke har vært gode nok systemer i Justis- og beredskapsdepartementet for å sikre informasjonsflyt til eller situasjonsforståelse på politisk nivå.

Flertallet finner det kritikkverdig at Monica Mæland ikke var kjent med signaler fra PST om ressurssituasjonen i hennes periode som statsråd.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget mener det er kritikkverdig at tidligere statsråd Monica Mæland ikke var kjent med signaler fra PST om ressurssituasjonen.»

Kritikk av budsjettprioriteringer og styring 2021–2024

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, merker seg at det i perioden er gjennomført økninger i bevilgningene til PST.

Samtidig viser Riksrevisjonens undersøkelse at den reelle økningen i ressurser har vært vesentlig lavere, blant annet som følge av inflasjon, økte kostnader og nye oppgaver. Økningene har derfor vært utilstrekkelige.

Flertallet legger til grunn at en betydelig del av økningene i tillegg har vært midlertidige, gjennom revidert nasjonalbudsjett og nysaldering. Etter flertallets syn har dette bidratt til en svak planleggingshorisont og redusert muligheten for langsiktig kapasitet og effektiv ressursutnyttelse. Over tid gir dette en mindre robust organisasjon og gjør det vanskeligere å bygge opp nødvendig kompetanse og beredskap.

Flertallet merker seg videre at PST i stor grad har blitt kompensert i etterkant for økte kostnader, men at dette ikke har vært tilstrekkelig til å møte den samlede utviklingen i trusselbilde og oppgavemengde. Etter flertallets vurdering har de varige styrkingene i for stor grad blitt spist opp av økt aktivitet og økte kostnader og har dermed ikke gitt den ønskede kapasitetsforbedringen.

Flertallet mener på denne bakgrunn at de økonomiske prioriteringene som er gjort, ikke henger godt nok sammen med utviklingen i trusselbildet. Til tross for at trusselnivået over tid har økt betydelig, fremstår det som at gapet mellom det som må anses som et akseptabelt risikonivå, og PSTs faktiske kapasitet, ikke har blitt redusert.

Flertallet mener at det kunne vært gjort langt mer for å styrke PST økonomisk i perioden, og at oppfølgingen i større grad burde reflektert alvoret i den sikkerhetspolitiske situasjonen. Flertallet vil understreke at dette ikke bare er et spørsmål om nivået på bevilgningene, men om hvordan midlene innrettes, og hvorvidt de gir tilstrekkelig forutsigbarhet og grunnlag for langsiktig utvikling.

Flertallet mener det er sterkt kritikkverdig at regjeringens oppfølging av PSTs økonomiske situasjon ikke i tilstrekkelig grad har stått i forhold til utviklingen i trusselbildet. Selv om bevilgningene er økt, har disse i stor grad vært midlertidige og delvis blitt spist opp av inflasjon og økt oppgavemengde. Etter komiteens syn har dette ikke gitt tilstrekkelig grunnlag for langsiktig kapasitetsoppbygging, og gjenspeiler ikke alvoret i den sikkerhetspolitiske situasjonen. Regjeringen har dermed ikke i tilstrekkelig grad sørget for at PST har de nødvendige og forutsigbare rammene til å ivareta sitt samfunnsoppdrag.

Flertallet mener det er sterkt kritikkverdig at tydelige signaler fra PST om økende ressursbehov i Emilie Mehls periode ikke i ble fulgt opp i tilstrekkelig grad.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti fremmer følgende forslag til vedtak:

«Stortinget mener det er sterkt kritikkverdig at tidligere statsråd Emilie Mehl ikke i tilstrekkelig grad fulgte opp tydelige signaler fra PST om økende ressursbehov.»

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at ansvaret for rikets sikkerhet ikke utelukkende påhviler justis- og beredskapsministeren, men også statsministeren og regjeringen som kollegium. Det er regjeringen samlet som fastsetter forslag til bevilgninger. Statsministeren leder dessuten regjeringens sikkerhetsutvalg, der også sjef PST deltar. Når en sak gjelder de mest alvorlige truslene mot rikets sikkerhet og grunnleggende nasjonale interesser, mener dette medlem at statsministeren har et særskilt ansvar for å forsikre seg om at regjeringen har et dekkende bilde av situasjonen, og at PSTs rapporterte behov fanges opp og følges opp.

Dette medlem legger til grunn at statsminister Jonas Gahr Støre har hatt tilgang til informasjon om den alvorlige situasjonen i PST gjennom hele perioden, og at det dermed hviler et selvstendig ansvar på statsministeren for at regjeringens samlede oppfølging ikke har stått i forhold til alvoret i trusselbildet.

Dette medlem mener det er sterkt kritikkverdig at regjeringen ved statsministeren, til tross for kjennskap til det dokumenterte gapet mellom PSTs behov og tildelte ressurser, ikke i tilstrekkelig grad har sørget for at PST er blitt satt i stand til å ivareta sitt kritiske samfunnsoppdrag – i det statsministeren gjentatte ganger har omtalt som den mest alvorlige sikkerhetspolitiske situasjonen siden andre verdenskrig.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget mener det er sterkt kritikkverdig at regjeringen, ved statsminister Jonas Gahr Støre, ikke i tilstrekkelig grad har fulgt opp tydelige signaler fra PST om økende ressursbehov, sett i lys av statsministerens særskilte ansvar for ivaretakelsen av rikets sikkerhet.»

Kritikk av dagens budsjettsituasjon og langtidsplanlegging

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, merker seg at regjeringen i økende grad har erkjent alvoret i trusselbildet og behovet for styrking av PST, og at det er iverksatt en rekke tiltak, både i og etter undersøkelsesperioden.

Flertallet viser samtidig til nåværende sjef PSTs vurdering av behovet for en langsiktig opptrapping og merker seg at arbeidet med en langsiktig plan for styring og utvikling av PST er igangsatt.

Et annet flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, mener dette arbeidet haster å få på plass, og at det må følges opp med konkrete økonomiske rammer som står i forhold til oppgavene.

På denne bakgrunn mener dette flertallet at det er behov for en varig og betydelig styrking av grunnbevilgningen til PST, kombinert med større forutsigbarhet og langsiktighet i finansieringen. Dette er etter dette flertallets syn avgjørende for å sikre at tjenesten har den kapasiteten som kreves for å håndtere et stadig mer krevende og komplekst trusselbilde.

Samtidig mener dette flertallet at dette ikke i tilstrekkelig grad har blitt fulgt opp med nødvendige og varige bevilgninger. Til tross for at situasjonsforståelsen i større grad synes å være på plass, er det fortsatt et betydelig gap mellom det PST selv vurderer som nødvendig kapasitet, og det ressursnivået som er lagt til grunn.

Etter dette flertallets syn viser dette at erkjennelsen av utfordringene ikke i tilstrekkelig grad har blitt omsatt i konkrete økonomiske prioriteringer, og at regjeringen fortsatt ikke har sørget for at PST har rammer som står i forhold til behovet. Dette flertallet mener det er sterkt kritikkverdig at regjeringen Støre ikke har foreslått tilstrekkelige midler til PST over statsbudsjettet og fremmer følgende forslag til vedtak:

«Stortinget mener det er sterkt kritikkverdig at regjeringen Støre ikke har foreslått tilstrekkelige bevilgninger til PST over statsbudsjettet.»

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at justis- og beredskapsminister Astri Aas-Hansen tiltrådte 4. februar 2025, og at hennes konstitusjonelle ansvar knytter seg til tiden etter dette. Dette medlem legger samtidig til grunn at statsråden har det løpende ansvaret for at PST i dag har de ressursene, virkemidlene og den styringen som trusselbildet krever, og for at de utfordringene Riksrevisjonen har avdekket, faktisk lukkes.

Dette medlem merker seg at sjef PST i den åpne høringen, på direkte spørsmål om PST i dag har de ressursene som skal til for å håndtere trusselbildet, ikke svarte bekreftende, men beskrev at tjenesten «er på vei».

Dette medlem mener det er sterkt kritikkverdig at justis- og beredskapsminister Astri Aas-Hansen fortsatt ikke i tilstrekkelig grad har sørget for at PST har de ressursene og den forutsigbarheten som er nødvendig for at PST skal levere på sitt samfunnsoppdrag, gitt trusselbildet og alvoret i den sikkerhetspolitiske situasjonen. Det vises her til informasjon gitt komiteen i den lukkede høringen om dagens situasjon i PST, gitt av sjef PST, avdelingsdirektør kontraetterretning og fung. avdelingsdirektør kontraterror.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget mener det er sterkt kritikkverdig at justis- og beredskapsminister Astri Aas-Hansen ikke i tilstrekkelig grad har sørget for at PST har de nødvendige og forutsigbare rammene til å lukke det vedvarende kapasitetsgapet, gitt alvoret i den sikkerhetspolitiske situasjonen.»

Komiteen viser til at trusselnivået over tid har økt betydelig, og legger til grunn at gapet, mellom det som må anses som et rimelig risikonivå og PSTs faktiske kapasitet, ikke har blitt redusert, til tross for tiltakene som er iverksatt siden 2022. Komiteen mener dette understreker at de grepene som er gjort, ikke har vært tilstrekkelige til å møte utviklingen i trusselbildet. Etter komiteens syn er det derfor et klart behov for en reell økning av midlene til PST, slik at tjenesten settes i stand til å ivareta sitt samfunnsoppdrag på en forsvarlig måte.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at forslaget til statsbudsjett inneholder en varig og betydelig styrking av grunnbevilgningen til PST som går over flere år, kombinert med større forutsigbarhet og langsiktighet i finansieringen.»

Komiteen viser til Riksrevisjonens konklusjoner og sjef PSTs vurdering av at tjenesten er avhengig av større forutsigbarhet og langsiktighet, både i budsjett og i strategi, planlegging og utvikling. Komiteen deler denne vurderingen og mener at en slik tilnærming er en forutsetning for å kunne bygge opp nødvendig kapasitet og kompetanse over tid. Komiteen merker seg at statsråden har opplyst at arbeidet med en langsiktig plan for styring og utvikling av PST er igangsatt, men vil understreke at dette arbeidet haster.

Etter komiteens syn er det avgjørende at en slik plan ikke bare utarbeides, men også følges opp med konkrete og forpliktende tiltak, slik at PST gis rammer som står i forhold til oppgavene og det stadig mer krevende trusselbildet. Komiteen viser til at den sikkerhetspolitiske situasjonen og nye former for hybrid krigføring krever at PSTs kapasitet som innenlands etterretningstjeneste ses i sammenheng med øvrig styrking av norsk forsvarsevne.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til at uforutsigbar oppdragsmengde for beskyttelse av myndighetspersoner (BMP) har hatt negative budsjettkonsekvenser for PST. Disse medlemmer mener det i tillegg til økt grunnbevilgning bør vurderes grep som kan forhindre at uforutsigbarheten som preger kostnadene til beskyttelse av myndighetspersoner, går ut over PSTs øvrige kjerneoppgaver og evne til å sikre effektiv ressursbruk og mer langsiktige investeringer.

Disse medlemmer anser det kritikkverdig at departementet ikke gjorde tilstrekkelige vurderinger og grep ved overføring av tjenestene som kunne forhindret de problemene som har oppstått som følge av uforutsigbarheten.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen etablere tiltak for å sikre at PSTs oppgaveløsning innenfor beskyttelse av myndighetspersoner ikke går på bekostning av andre kjerneoppgaver som kontraterror og kontraetterretning, for eksempel ved et organisatorisk skille, samt vurderer ytterligere tiltak for å begrense PSTs kostnader ved myndighetspersoners reiser til høyrisikoland.»

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens konklusjoner, vurderinger og anbefalinger og vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag:

«I lys av Riksrevisjonens undersøkelse av ressursbruk og effektivitet i Politiets sikkerhetstjeneste (PST) ber Stortinget regjeringen sørge for at PST er riktig dimensjonert med hensyn til organisering, styring og rammevilkår for å møte den sikkerhetspolitiske situasjonen, særskilt med hensyn til kjerneoppgaver som kontraterror, kontraetterretning og beskyttelse av myndighetspersoner i Norge.»