1.1 Innleiing

Fleire i arbeid og aktivitet og færre på stønad har vore det overordna målet for arbeids- og velferdspolitikken gjennom mange år. I lengre tid har unge vore ei prioritert målgruppe for arbeidsretta bistand frå Nav.

For enkeltpersonar er arbeid ei viktig kjelde til trygg og stabil inntekt, sosialt fellesskap, auka livskvalitet og personleg utvikling og læring. Arbeid kan også vere helsefremjande. Det er eit stort tap for samfunnet når unge menneske blir ståande varig utan jobb og dermed ikkje deltek i verdiskapinga i samfunnet.

At folk deltek i arbeidslivet, er sentralt for å avgrense fattigdom, redusere ulikskap, fremje varig og berekraftig økonomisk vekst og sikre gode velferdsordningar i framtida. Etter kvart som befolkninga blir eldre og ein lågare andel er i yrkesaktiv alder, blir det særleg viktig med tiltak for å få fleire i arbeid.

Bakgrunnen for undersøkinga er at mange unge står utanfor arbeidslivet. Ein aukande del av desse får helserelaterte ytingar. Talet på unge som får uføretrygd, har meir enn dobla seg på ti år, frå 10 400 i 2013 til 21 800 i 2023. I tillegg er stønad til livsopphald etter sosialtenestelova ei mykje brukt yting blant unge under 30 år. Den arbeidsretta bistanden frå Nav er viktig for å forhindre varig utanforskap og snu utviklinga i talet på unge som får uføretrygd.

Ifølgje ein rapport frå OECD er andelen unge som får uføretrygd eller arbeidsavklaringspengar, mykje høgare i Noreg enn i OECD-landa.

Betre inkludering av unge menneske i arbeidslivet har vore eit sentralt politisk mål gjennom fleire år, og det har blitt vedteke fleire politiske satsingar med mål om å få fleire unge inn i arbeidslivet og bort frå helserelaterte ytingar. Eit døme på dette er ungdomsinnsatsen, som blei innført på landsbasis i 2018. Ungdomsinnsatsen skulle sikre at arbeids- og velferdsetaten prioriterte unge under 30 år både i oppfølgingsarbeid og ved tildeling av arbeidsmarknadstiltak. Innsatsen skulle også sikre rask oppfølging.

Den 1. juli 2023 blei det innført ein ny ungdomsgaranti. Ungdomsgarantien gjeld for personar frå fylte 16 år og fram til fylte 30 år som har fått fastslått at dei har eit behov for bistand frå arbeids- og velferdsetaten for å kome i ordinært arbeid. Ungdomsgarantien skal sikre god og tett oppfølging av unge mellom 16 og 30 år som treng bistand til å fullføre utdanning og kome i arbeid. Alle unge i målgruppa skal få tilbod om ein fast kontaktperson i Nav som skal følgje dei opp regelmessig og mellom anna tilby rettleiing om utdanningsmoglegheiter og moglegheiter i arbeidsmarknaden.

Det er særleg helseproblem og manglande kompetanse som fører til at mange unge står utanfor arbeidslivet. Samstundes har mange unge ofte lite arbeidserfaring.

Andelen unge som får helserelaterte ytingar, har auka mykje dei seinare åra. Psykiske helseproblem er hovudårsaka til at unge får helserelaterte ytingar. Ifølgje Nav-rettleiarar er psykiske lidingar den enkeltårsaka som i størst grad reduserer moglegheita for at unge kjem over i arbeid eller utdanning. Ved utgangen av 2023 fekk 8,3 pst. av alle mellom 18 og 29 år helserelaterte ytingar.

Målet med undersøkinga har vore å vurdere om den arbeidsretta bistanden styresmaktene gir unge utanfor arbeidslivet, er i tråd med vedtaka og føresetnadene frå Stortinget.

For å belyse den arbeidsretta bistanden som styresmaktene gir unge, har Riksrevisjonen analysert dokument og registerdata, gått gjennom saker og gjennomført intervju. Riksrevisjonen har også sendt ut skriftlege spørsmål til koordinerande einingar i kommunar og Nav-kontor. I tillegg har vi nytta data frå ei spørjeundersøking blant Nav-rettleiarar som blei gjennomført av Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Undersøkinga har mellom anna teke utgangspunkt i desse vedtaka og føresetnadene frå Stortinget:

• lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningslova) [NAV-lova]

• lov om folketrygd (folketrygdlova)

• lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtenestelova)

• lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstenestelova)

• lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern (psykisk helsevernlova)

• Ot.prp. nr. 4 (2008–2009) Om lov om endringer i folketrygdloven og i enkelte andre lover (arbeidsavklaringspenger, arbeidsevnevurderinger og aktivitetsplaner), jf. Innst. O. nr. 28 (2008–2009)

• Prop. 39 L (2014–2015) Endringer i arbeidsmiljøloven og sosialtjenesteloven (adgang til midlertidig ansettelse mv. og vilkår om aktivitet for stønad til livsopphold), jf. Innst. 208 L (2014–2015), Lovvedtak 54 (2014–2015)

• Meld. St. 33 (2015–2016) NAV i en ny tid – tid for arbeid og aktivitet, jf. Innst. 49 S (2016–2017)

• Meld. St. 19 (2018–2019) Folkehelsemeldinga. Gode liv i eit trygt samfunn, jf. Innst. 369 S (2018–2019)

• budsjettproposisjonar frå Arbeids- og inkluderingsdepartementet med tilhøyrande innstillingar

Rapporten blei lagd fram for Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet ved brev av 22. mars 2024. Departementa har gitt Riksrevisjonen kommentarar til rapporten i brev av 26. april 2024. Kommentarane er i hovudsak innarbeidde i rapporten og i Riksrevisjonen sitt dokument.

Rapporten, oversendingsbrevet frå riksrevisorkollegiet til departementa 24. mai 2024 og svaret frå statsrådane 19. juni og 21. juni 2024 følgjer som vedlegg til Riksrevisjonen sitt dokument.

1.2 Konklusjonar

• Talet på unge som får arbeidsavklaringspengar og uføretrygd, aukar betydeleg, og andelen unge som får slike ytingar, er høgare i Noreg enn i dei andre OECD-landa.

• Den arbeidsretta bistanden frå styresmaktene bidreg ikkje til å få fleire unge over i arbeid eller utdanning.

• Den arbeidsretta bistanden er ikkje tilstrekkeleg tilpassa unge utanfor arbeidslivet.

• Måten som Nav og helsetenesta følgjer opp unge med psykiske lidingar på, er ikkje tilstrekkeleg heilskapleg og koordinert.

1.3 Overordna vurdering

Det er kritikkverdig at den arbeidsretta bistanden frå styresmaktene ikkje bidreg nok til å få fleire unge over i arbeid eller utdanning. Den arbeidsretta bistanden er ikkje tilstrekkeleg tilpassa unge med samansette utfordringar, og unge med psykiske lidingar får ikkje i tilstrekkeleg grad ei heilskapleg og koordinert oppfølging av Nav og helsetenesta.

1.4 Utdjuping av konklusjonar

Mange unge som står utanfor arbeidslivet, har samansette utfordringar som knyter seg til både helseproblem og manglande utdanning og kompetanse. I tillegg har dei også ofte lite arbeidserfaring. Dei samansette utfordringane til dei unge gjer at dei har behov for å få koordinerte tenester frå ulike sektorar på same tid. Desse sektorane er mellom anna Nav, helsetenesta og utdanningssektoren.

Unge under 30 år har vore ei prioritert målgruppe sidan 2017, både ved tildeling av arbeidsmarknadstiltak og gjennom styrkt oppfølging frå arbeids- og velferdsetaten. Den styrkte ungdomsinnsatsen har vore eit verkemiddel for å få fleire unge i utdanning og arbeid i heile perioden fram til 2023. Den 1. juli 2023 blei det innført ein ny forskriftsfesta ungdomsgaranti. Garantien er ein oppfølgingsgaranti, der alle i målgruppa skal få rask hjelp og tett oppfølging så lenge det er nødvendig. Riksrevisjonen meiner det er positivt at arbeidet med ungdomsinnsatsen blir ført vidare med ein ungdomsgaranti.

Sjølv om det er satsa på arbeidsretta oppfølging av unge over fleire år, viser undersøkinga at det framleis er mange utfordringar med å få unge inn i arbeid eller utdanning. Talet på unge som får arbeidsavklaringspengar og uføretrygd, aukar. Dette talet var på om lag 51 250 personar i 2023. Undersøkinga viser at den arbeidsretta bistanden frå styresmaktene ikkje i tilstrekkeleg grad bidreg til å få fleire unge over i arbeid eller utdanning. Den arbeidsretta bistanden er heller ikkje tilstrekkeleg tilpassa unge som har samansette utfordringar og står utanfor arbeidslivet. Unge med psykiske lidingar får ikkje i tilstrekkeleg grad heilskapleg og koordinert oppfølging av Nav og helsetenesta. Samla sett vurderer Riksrevisjonen dette som kritikkverdig.

1.4.1 Talet på unge som får arbeidsavklaringspengar og uføretrygd, aukar betydeleg, og andelen unge som får slike ytingar, er høgare i Noreg enn i dei andre OECD-landa

1.4.1.1 Målet om at færre unge skal vere mottakarar av ein stønad, er ikkje nådd

Nedsett arbeidsevne ligg til grunn for fleire ytingar som skal gi inntektssikring frå Nav, først og fremst arbeidsavklaringspengar og uføretrygd. Undersøkinga viser at mange unge får arbeidsavklaringspengar over fleire år og i lange periodar utan arbeidsretta aktivitet.

Talet på unge som får arbeidsavklaringspengar, har stige frå om lag 25 000 i 2018 til 29 500 i 2023. Av alle under 30 år som fekk sitt første vedtak om oppfølging frå Nav i 2018, fekk ca. 5 000 personar (tilsvarande 17 pst.) arbeidsavklaringspengar i perioden 2018–2022. I overkant av halvparten av desse fekk arbeidsavklaringspengar i meir enn to år totalt, medan meir enn ein firedel fekk denne ytinga i meir enn tre år.

Undersøkinga viser vidare at omtrent 69 pst. av dei unge som fekk arbeidsavklaringspengar i perioden 2018–2022, hadde ein psykisk diagnose som låg til grunn for arbeidsavklaringspengane. Det utgjorde i overkant av 46 000 personar. Det er depressiv liding som utgjer den største delen av psykiske diagnosar, med omtrent 10 500 personar. Diagnosegruppene «muskel- og skjelettsystemet» og «allmenn og uspesifisert» utgjorde høvesvis 9,7 og 7,5 pst.

Talet på unge som får uføretrygd, har auka mykje frå 2000 fram til 2023, og særleg i åra etter 2010.

I 2010 var det 8 500 personar under 30 år som fekk uføretrygd. Tilsvarande tal for 2000 var 8 200 personar. Dette utgjorde i overkant av 1 pst. av alle personar i aldersgruppa. I 2023 var talet auka til 21 800, tilsvarande 2,6 pst. av aldersgruppa. Det betyr at både antalet og andelen unge som får uføretrygd, har meir enn dobla seg. Fleire i arbeid og aktivitet og færre på stønad har vore det overordna målet for arbeids- og velferdspolitikken gjennom mange år. Riksrevisjonen konstaterer at dette målet ikkje er nådd for unge under 30 år, og meiner det er ei urovekkjande utvikling.

På grunn av koronapandemien var det fleire unge som fekk dagpengar i åra 2020 og 2021, enn i dei andre åra i perioden 2018–2023.

Både i forsking og i Sysselsettingsutvalgets utgreiingar blir det peikt på at det å få arbeidsavklaringspengar kan ha uheldige konsekvensar for den tilknytinga dei unge har til arbeidslivet.

Det kjem fram av begge utgreiingane frå Sysselsettingsutvalget at den aukande bruken av arbeidsavklaringspengar og uføretrygd som inntektssikring for unge menneske til ein viss grad kan vere eit utrykk for at det skjer ei medikalisering. Medikalisering vil seie at hendingar eller tilstandar som i utgangspunktet ikkje er knytte til helse, blir omgjorde til medisinske problem. Det gjeld særleg unge med svak tilknyting til arbeidslivet.

Det er fleire årsaker til auken i talet på unge mottakarar av arbeidsavklaringspengar og uføretrygd. Det har vore ein auke i andelen som blir uføretrygda som 18-åringar av medfødde medisinske årsaker. Ut over dette kjem det fram av utgreiinga at det ikkje er grunn til å tru at auken kjem av at helsetilstanden i befolkninga generelt har blitt dårlegare dei seinaste tiåra. I utgreiinga blir det peikt på at sjølv om inngangskriteriet til arbeidsavklaringspengar er helseproblem, er det grunn til å tru at dagens ordning også rommar mange unge som primært har andre utfordringar.

Undersøkinga viser at 69,5 pst. av dei som fekk arbeidsavklaringspengar i perioden 2018–2022, har ein psykisk diagnose som ligg til grunn for ytinga.

I Prop. 1 S (2023–2024) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet blir det også vist til at det er påvist større risiko for varig uføretrygd for ungdom som er i gråsona mellom arbeidsløyse og helseproblem, og som får innvilga arbeidsavklaringspengar i staden for dagpengar eller økonomisk sosialhjelp. Føremålet med å innføre arbeidsavklaringspengar var å leggje til rette for at mottakaren skulle følgjast opp tidlegare og tettare, slik at fleire skal kome raskare tilbake i arbeid eller i arbeidsretta aktivitet.

I innstillinga til lova om endringar i folketrygdlova sa arbeids- og sosialkomiteen at det er viktig at føremålet med arbeidsavklaringspengar skal vere å sikre inntekt for personar medan dei får aktiv behandling, deltek på eit arbeidsretta tiltak eller får anna oppfølging som skal skaffe dei arbeid eller hjelpe dei med å halde seg i arbeid.

Oppfølgingsarbeidet skal innehalde ei arbeidsevnevurdering, og undersøkinga viser at arbeidsevnevurderinga legg føringar som bidreg til at helsesituasjonen blir dominerande i oppfølginga av unge. Nedsett arbeidsevne på grunn av sjukdom er eit vilkår for å få arbeidsavklaringspengar. Dette fører til eit uheldig diagnosefokus. Helseplager kan bli betre over tid, og mange unge kan arbeide litt sjølv om dei har helseutfordringar. Riksrevisjonen vurderer det som uheldig at ressursane og dei moglegheitene dei unge har til å kome i arbeid, ikkje er meir framståande i den arbeidsretta oppfølginga mot målet om arbeid eller utdanning.

1.4.1.2 Delen unge som står utanfor arbeid, utdanning og opplæring og får arbeidsavklaringspengar og uføretrygd, er høgare i Noreg enn i andre OECD-land

Kvart år bereknar OECD delen unge under 30 år som er utanfor arbeid, utdanning og opplæring i kvart medlemsland. I ein rapport frå OECD frå 2018 kjem det fram at dei unge som er utanfor arbeid, utdanning og opplæring i Noreg, skil seg frå tilsvarande unge i dei andre OECD-landa. I rapporten blir det mellom anna peikt på at 70 pst. av norske unge utanfor arbeid, utdanning og opplæring ikkje søkjer aktivt etter arbeid. Den tilsvarande gjennomsnittlege andelen i OECD var 50 pst.

Rapporten viser også til at Noreg har den høgaste delen unge som står utanfor arbeid, utdanning og opplæring og får helserelaterte ytingar. Delen unge i Noreg som får slike ytingar, er tre gonger så høg som gjennomsnittet i OECD-landa. Rapporten peikar på uheldige sider ved det norske velferdssystemet som kan bidra til at unge blir «låste» i stønadene. Dette inneber at ytingane held dei unge ute av arbeidslivet i lengre periodar.

Ifølgje OECDs oversikt for 2022 var 6,5 pst. av dei unge under 30 år i Noreg utanfor arbeid, opplæring eller utdanning. Gjennomsnittet for alle OECD-landa var 12,7 pst., og Noreg var det landet som hadde nest lågast andel.

1.4.2 Den arbeidsretta bistanden frå styresmaktene bidreg ikkje nok til å få fleire unge over i arbeid eller utdanning

At befolkninga blir eldre og ein lågare andel er i yrkesaktiv alder, har negative konsekvensar som vi må motverke. Då er det svært viktig at dei unge ikkje fell utanfor arbeidslivet og går over på helserelaterte ytingar. Tilknyting til arbeidslivet har også stor betydning for kvar enkelt.

Arbeids- og velferdsetaten skal gi bistand til arbeidsledige og personar med nedsett arbeidsevne for å lette overgangen til arbeid eller utdanning og motverke at fleire fell varig ut av arbeidslivet. Målet er at ledige og permitterte raskast mogleg skal kome tilbake i arbeid eller utdanning, og at utsette grupper i arbeidsmarknaden får hjelp til å kome i arbeid eller utdanning. Det har over fleire år vore eit særskilt mål at fleire unge under 30 år skal gå over i arbeid eller utdanning. Undersøkinga viser at det samla sett var i overkant av 344 000 unge mellom 18 og 28 år som fekk arbeidsretta bistand frå arbeids- og velferdsetaten i perioden 2018–2022. I 2022 var det i underkant av 107 000 personar mellom 18 og 28 år som fekk arbeidsretta bistand.

Nav har arbeidd med å hjelpe unge raskt over i arbeid og utdanning, men det er vanskeleg å fastslå eksakt kva effekt dette arbeidet har hatt. Likevel er det mogleg å undersøkje om effekten endrar seg, ved å samanlikne resultat over tid.

Resultata frå analysane til Riksrevisjonen tyder på at effekten av det arbeidet Nav har gjort, varierer relativt lite i løpet av undersøkingsperioden. Analysane viser rett nok at delen av dei unge som fekk arbeidsretta bistand og kom over i arbeid eller utdanning, var større i 2022 enn i 2018. Men denne skilnaden kan hovudsakleg forklarast med endringar i faktorar som Nav ikkje har kontroll over, til dømes arbeidsmarknaden. Når ein tek høgd for at både Nav-brukarane og arbeidsmarknaden har endra seg, ser ein at delen med overgang til arbeid eller utdanning er omtrent den same i 2022 som i 2018.

Riksrevisjonen har estimert omfanget av overgangar til arbeid eller utdanning ved å sjå på kor mange av dei unge som fekk arbeidsretta bistand og ikkje var i arbeid ein bestemd månad, og som var kome over i arbeid eller utdanning tre, seks eller tolv månader seinare.

Delen som har overgang til arbeid eller utdanning, blir større jo lenger fram i tid som vert observert. Tre månader fram i tid er 15,3 pst. kome over i arbeid eller utdanning, medan seks månader fram er delen 23,9 pst., og tolv månader fram er delen 31,9 pst.

Etter seks månader er det meir enn dobbelt så mange i arbeid (15,7 pst.) som i utdanning (6,3 pst.), medan 1,9 pst. er både i arbeid og utdanning.

Analysane til Riksrevisjonen viser at blant dei som ikkje har overgang til arbeid eller utdanning, får to tredelar framleis arbeidsretta bistand seks månader etter måletidspunktet, medan 10 pst. verken får arbeidsretta bistand frå Nav eller har hatt overgang til arbeid eller utdanning.

Vidare viser undersøkinga at 16 pst. av personane med overgang til arbeid eller utdanning er tilbake hos Nav eitt år etter overgangen, medan 19 pst. er tilbake hos Nav to år etter overgangen.

I gjennomsnitt jobbar personane som har overgang til arbeid, 11,5 timar per veke i månaden då utfallet blir målt. Dette svarar til ei 31 pst. stilling. Nesten ni av ti arbeider mindre enn det som svarar til 50 pst. stilling. Når det gjeld personane som var kome over i utdanning seks månader seinare, var det omtrent to av tre som hadde progresjon i utdanninga.

Undersøkinga viser at innsatsen frå Nav ikkje i tilstrekkeleg grad bidreg til målet om at fleire unge skal kome i arbeid eller utdanning. Riksrevisjonen peikar på at Arbeids- og inkluderingsdepartementet har ansvaret for å sikre at måla på området blir nådde. Satsingane og prioriteringa av dei unge har så langt ikkje ført til vesentlege endringar i måloppnåinga. Riksrevisjonen meiner at det er kritikkverdig at den arbeidsretta bistanden frå styresmaktene ikkje bidreg nok til å få fleire unge over i arbeid eller utdanning.

1.4.3 Den arbeidsretta bistanden er ikkje tilstrekkeleg tilpassa unge utanfor arbeidslivet

Arbeids- og velferdsetaten skal tilpasse tenestene etter behova til kvar enkelt brukar. Kjenneteikn ved unge som har behov for tenester frå Nav, er låge kvalifikasjonar, psykiske helseutfordringar, sosiale utfordringar og/eller økonomiske problem. Litt over halvparten av personane i undersøkinga hadde berre grunnskule. Somme av dei unge slit med å handtere vaksenlivet, enkel livsmeistring og dei krava dei blir stilte overfor i arbeidslivet. Det tek tid for Nav-kontora å få tilstrekkeleg oversikt og innsikt i utfordringane, slik at dei kan setje inn relevante tiltak.

1.4.3.1 Fleire unge har samansette utfordringar og behov for arbeidsretta bistand

Undersøkinga viser at talet på unge som har samansette utfordringar og behov for arbeidsretta bistand for å kome i arbeid eller utdanning, har auka.

Det har vore ein auke i talet på unge som har behov for spesielt tilpassa innsats frå Nav. I perioden 2018–2023 steig talet på oppfølgingsvedtak med spesielt tilpassa innsats frå 19 000 til ca. 28 000. I 2018 utgjorde denne gruppa 17 pst. av vedtaka, medan ho i 2023 hadde vakse til 29 pst. Spesielt tilpassa innsats blir tilboden til brukarar som etter ei arbeidsevnevurdering har fått fastslått at arbeidsevna er nedsett, samstundes som det blir lagt til grunn at brukaren kan skaffe seg eller behalde arbeid gjennom eigeninnsats og ved hjelp frå Nav eller andre samarbeidande aktørar.

Medan delen med nedsatt arbeidsevne og større innsatsbehov veks, er det ein kraftig reduksjon i talet på brukarar under 30 år som kan ventast å kome over i arbeid eller utdanning ved hjelp av eigeninnsats. Av dei unge som Nav forventar skal klare å skaffe seg arbeid eller byrje på utdanning ved eigeninnsats, er omtrent halvparten i jobb eller utdanning seks månader seinare. For personar som har behov for spesielt tilpassa innsats, er denne delen berre 16 pst. i gjennomsnitt for perioden 2018–2022.

Ei slik endring i behova for bistand gjer at Nav må gi fleire brukarar tett og individuell oppfølging. Alle aktørane som er intervjua i undersøkinga, framhevar at det er krevjande å følgje opp unge med samansette utfordringar. Undersøkinga viser at Nav-kontora har behov for ytterlegare støttemateriell for å sikre at brukarane blir kartlagde og følgde opp på ein meir einsarta og samstundes meir effektiv måte. Dette blir også illustrert i saksgjennomgangen til Riksrevisjonen. Sjølv om eit fleirtal av Nav-kontora har organisert oppfølginga av unge i ungdomsteam, slik at dei har færre brukarar å følgje opp, opplever Nav-kontora i stor grad ressursknappleik. Dette går også fram av intervju med Arbeids- og inkluderingsdepartementet og av styringsdialogen mellom departementet og direktoratet.

I 2023 fekk Nav-rettleiarane ansvaret for å følgje opp fleire unge brukarar. I tillegg har det blitt fleire brukarar med større oppfølgingsbehov. Undersøkinga viser at det er store variasjonar i storleiken på porteføljar på tvers av fylke og på tvers av små og store Nav-kontor. I nokre fylke er det store porteføljar og særskilt krevjande å redusere porteføljane til eit nivå som kan tilfredsstille forventningane i ungdomsgarantien.

For brukarane er det viktig med føreseielegheit og stabilitet i oppfølgingsløpet. Brukarane Riksrevisjonen har intervjua, opplever hyppige byte av rettleiarar. Saksgjennomgangen stadfestar dette. I fleire av sakene Riksrevisjonen har gått gjennom, blei det bytt rettleiar seks til åtte gonger i løpet av perioden frå 2018 til 2022. Mental Helse Ungdom understrekar at det er viktig med stabilitet. Etter at ungdomsgarantien blei innført 1. juli 2023, skal unge med behov for arbeidsretta bistand få tilbod om ein fast kontaktperson.

Undersøkinga viser at den arbeidsretta oppfølginga i Nav kjem raskt i gang etter at den unge har kontakta Nav, ved at mange får eit oppfølgingsvedtak med utfallet standard innsats. Det vil seie at Nav ventar at brukaren skal kunne kome i arbeid hovudsakleg gjennom eigenaktivitetar, i løpet av relativt kort tid og med liten innsats frå Nav.

Undersøkinga viser også at ein stor del av dei som først får eit oppfølgingsvedtak med utfallet standard innsats, seinare blir plasserte i ei innsatsgruppe som inneber større behov for arbeidsretta bistand. Ifølgje intervju med Nav-kontora er mange unge registrerte med standard innsats over lang tid sjølv om dei kan ha behov for meir bistand frå Nav. Riksrevisjonen meiner det er uheldig at dei unge som har behov for arbeidsretta bistand, blir verande lenge i ei innsatsgruppe som er meint for brukarar som er forventa å kunne skaffe seg arbeid i løpet av relativt kort tid, hovudsakleg gjennom eigenaktivitetar. Konsekvensen blir at for mange unge blir passive og ikkje kjem raskt nok i ein aktivitet som kan bidra til at dei kjem i arbeid.

1.4.3.2 Dialogen mellom Nav og brukaren handlar for lite om overgang til arbeid

Den arbeidsretta oppfølginga av brukarar går i hovudsak føre seg gjennom dialog mellom brukaren og rettleiaren i ein chattefunksjon i den digitale aktivitetsplanen. Denne planen gir brukaren og rettleiaren ei oversikt over aktivitetar, mellom anna aktivitetar som kan få brukaren i arbeid. Det er ei utbreidd oppfatning i samfunnet at unge har høg digital kompetanse, men undersøkinga viser at det er stor variasjon i korleis den digitale aktivitetsplanen fungerer for dei unge. Mange unge opplever dei digitale løysingane til Nav som krevjande. Det som blir trekt fram som utfordrande, er at det er vanskeleg å finne fram til aktivitetsplanen, og at fleire dialogar som handlar om ulike tema, er aktive samstundes. Dette gjer det vanskeleg for mange unge å halde oversikta og vite kva dei skal svare på.

Frå Nav si side er det eit klart mål at dialogen skal handle om arbeid og aktivitet. Undersøkinga viser likevel at rettleiarane ofte må bruke tid på andre forhold enn arbeidsretta bistand i oppfølginga. Brukarane har mange spørsmål om inntektssikring eller liknande som må avklarast. I tillegg varierer det om mål for brukaren er definerte i aktivitetsplanen. Når det er definert eit mål, er dette ofte med formuleringar som «målet er å skaffe arbeid» eller «målet er å få ein jobb», utan at det er ein konkret plan for korleis brukaren skal nå målet. Det er viktig at unge i ein tidleg fase av vaksenlivet får avklart kva moglegheiter og eventuelle avgrensingar dei har når dei skal delta i arbeidslivet.

Forsking som er gjord på unge mottakarar av arbeidsavklaringspengar og aktivitetsplanane deira, viser også at brukarane sjølve i liten grad har definert tydelege mål for oppfølginga. Fråværet av mål blir spegla i dialogen mellom brukaren og Nav, og det er få spor av at Nav gjer brukaren medviten om kva som er målet med avklaringa. Riksrevisjonen meiner dialogen mellom brukaren og Nav i den arbeidsretta oppfølginga i for liten grad inneheld eit mål om å kome i arbeid og ein plan som skal få brukaren i arbeid eller utdanning.

Unge menneske har ulik bakgrunn og ulike føresetnader. Dei vi har intervjua, fortel om opplevingane sine med Nav-kontoret på ulike måtar.

1.4.3.3 Arbeidsmarknadstiltaka er ikkje tilstrekkeleg tilpassa for at unge skal kome i arbeid

Arbeidsmarknadstiltak kan nyttast for alle aldersgrupper. Kostnadene som er knytte til tiltak, er reduserte dei seinare åra. Viktige tiltak for unge er ulike kvalifiserings- og opplæringstiltak, gjennomføring av vidaregåande skule, bruk av lønstilskot og tiltak i eigenregi via ein jobbspesialist. Undersøkinga viser at det manglar lågterskeltilbod som kan hjelpe unge til å førebu seg på arbeidslivet. Rettleiarane i Nav opplever at tilgangen på relevante tiltaksplassar er mest avgrensa for brukarar med dårleg oppmøteevne. Når det gjeld brukarar med psykiske lidingar, opplever nesten ein av fire rettleiarar at dei ikkje har tilstrekkeleg tilgang på relevante tiltaksplassar.

Undersøkinga viser at arbeidspraksis og oppfølging er dei mest brukte arbeidsretta tiltaka for dei unge. Arbeidspraksis inneber arbeidsførebuande trening og praksis i skjerma og ordinære verksemder, medan oppfølgingstiltak omfattar jobbklubb, mentor, individuell jobbstøtte (IPS) og meir omfattande oppfølging.

Nav-kontora trekkjer fram at tiltaket lønstilskot fungerer bra for dei unge og gir best resultat. Tett og individuell oppfølging er to faktorar som blir trekte fram som suksesskriterium for alle typar tiltak.

Mange unge mellom 18 og 30 år får økonomisk sosialhjelp. Dette er ei kommunal yting og ein økonomisk stønad som blir gitt til personar som ikkje kan tene til livsopphald gjennom arbeid eller ved å nytte seg av dei økonomiske rettane sine. Sosialhjelp er ei av dei mest utbreidde ytingane blant personar som fekk sitt første vedtak om oppfølging frå Nav i perioden 2018 til 2022. Frå 1. januar 2017 har kommunane hatt plikt til å stille vilkår om aktivitet for sosialhjelpsmottakarar under 30 år gjennom ei endring i sosialtenestelova. Føremålet med ei lovfesta aktivitetsplikt for unge stønadsmottakarar er å styrkje dei moglegheitene den enkelte har til å kome i arbeid og bli sjølvforsørgd. Dette kan bidra til å hjelpe unge ut av eit passivt tilvære. Så langt viser forskinga ingen teikn til auka deltaking i arbeid eller utdanning for unge mottakarar av sosialhjelp.

Ein rapport som blei publisert i 2023, viste at blant unge under 30 år har 65 pst. fått krav om aktivitet, medan 35 pst. har fått unntak frå aktivitetsplikta. Den vanlegaste årsaka til at det blir gitt unntak, er at helse- eller livssituasjonen byr på store utfordringar. Rapporten viser vidare at mange av brukarane sjølve ikkje er klare over om dei har hatt vilkår om aktivitet eller ikkje.

Ifølgje rapporten meiner mange Nav-rettleiarar at det å stille vilkår om aktivitet er nyttig for framgangen til kvar enkelt brukar, til dømes fordi det sørgjer for at brukaren deltek i utviklande aktivitetar, og at brukaren jamleg er i kontakt med Nav.

Dersom ein person ikkje oppfyller vilkåra som blir stilte, kan utbetalinga av sosialhjelp reduserast. Rapporten frå 2023 viser likevel at dette sjeldan skjer. Årsaka er at rettleiarane ikkje ønskte å gjere det vanskeleg for brukarane, som ofte er avhengige av sosialhjelpsutbetalinga for å dekkje grunnleggjande behov.

Gjennom behandlinga av dei årlege budsjettforslaga til Arbeids- og inkluderingsdepartementet dei seinaste åra har Stortinget understreka kor viktig det er å prioritere utsette grupper, mellom anna unge under 30 år. Undersøkinga viser likevel at Nav ikkje i tilstrekkeleg grad har lågterskeltilbod til unge og kan tilby tiltak som er tilpassa unge med psykiske lidingar. Riksrevisjonen meiner det er urovekkjande at så mange Nav-rettleiarar opplever at det ikkje er tilstrekkeleg tilgang på relevante tiltaksplassar.

1.4.4 Måten som Nav og helsetenesta følgjer opp unge med psykiske lidingar på, er ikkje tilstrekkeleg heilskapleg og koordinert

Undersøkinga til Riksrevisjonen omfattar totalt i overkant av 344 000 unge mellom 18 og 28 år som får arbeidsretta bistand frå Nav i perioden 2018 til 2022. Om lag 81 000 av desse (24 pst.) har blitt greidde ut for eller fått behandling for psykiske helseutfordringar i spesialisthelsetenesta i same periode.

1.4.4.1 Individuell plan og individuell jobbstøtte (IPS) blir for lite brukt

Nav skal i samarbeid med andre tenesteytarar leggje til rette for at brukarar som har behov for det, får eit heilskapleg og koordinert tenestetilbod. Nav-lova fastslår at den som har behov for langvarige og koordinerte tenester, har rett til å få utarbeidd ein individuell plan. Nav-kontora skal samarbeide med andre tenesteytarar – både i helsetenesta og i kommunane – om den individuelle planen for å bidra til eit heilskapleg tenestetilbod. Ved uklarleik eller usemje skal kommunen avklare kva velferdstenester som har hovudansvaret for å utarbeide og følgje opp den individuelle planen. Personen har også rett til å få ein eigen koordinator som leiar planarbeidet.

Undersøkinga til Riksrevisjonen viser at individuell plan blir brukt i svært liten grad. Det var 9 675 personar som hadde ein slik plan i perioden 2018–2022. Dette utgjer i underkant av tre pst. av talet på personar som har fått arbeidsretta bistand i same periode. Riksrevisjonen har likevel ikkje data som viser kor mange av dei unge med behov for koordinerte tenester som burde hatt ein individuell plan. Konsekvensen av at individuell plan blir brukt i så liten grad, kan vere at personar som har behov for langvarige og koordinerte tenester frå både Nav og helsetenesta, ikkje får den heilskaplege oppfølginga som mange treng for å kome over i arbeid eller utdanning.

Individuell jobbstøtte (IPS) er eit tilbod til pasientar som har moderate til alvorlege psykiske lidingar og/eller ruslidingar, som får behandling i den psykiske helsetenesta, og som har eit ønske om å jobbe eller kome i utdanning. Tiltaket er utforma som ein modell for samarbeid mellom Nav og helsetenestene. Undersøkinga tyder på at tiltaket har god effekt, men det er lite brukt. Talet på unge som har delteke i tiltaket IPS, har auka frå 210 i 2018 til 2 629 i 2022. Dette er ei positiv utvikling, men Riksrevisjonen meiner likevel at det er for få unge som får tilbod om dette tiltaket.

1.4.4.2 Samhandlinga mellom Nav og helsetenesta fungerer ikkje godt nok

Samhandlinga mellom Nav og helsetenesta går i stor utstrekning føre seg ved at dei utvekslar informasjon om medisinsk dokumentasjon for retten til ytingar. Samstundes viser undersøkinga at dagens digitale løysingar for informasjonsutveksling er det største hinderet for at det skal bli betre informasjonsutveksling mellom tenestene. Det er mellom anna ei stor utfordring for Nav at det tek lang tid å innføre endringar i skjema som er integrerte i systema til fastlegane for elektroniske pasientjournalar. Dette kjem av at Nav er avhengig av at leverandørane utfører dei etterspurde endringane individuelt i systema sine. Manglande digitale løysingar har vore ei kjend utfordring gjennom mange år. Ei effektiv og trygg informasjonsutveksling er avgjerande for å sikre god oppfølging av unge brukarar.

Det blir trekt fram at samarbeidsmøte mellom Nav og ulike aktørar i helsetenesta gjer meir nytte enn ein individuell plan. Undersøkinga viser likevel at fastlegane i svært liten grad deltek i denne typen møte. Fastlegar søkte om refusjon for deltaking i samarbeidsmøte for berre tre pst. av brukarane i 2022.

Kapasitetsutfordringar i både Nav og helsetenesta påverkar samarbeidet negativt. Nav-kontora trekkjer fram at dei må ha tilstrekkeleg med ressursar til å gi unge tett oppfølging. Ifølgje dei er dette heilt avgjerande for at dei skal få til arbeidsretta bistand parallelt med behandling i helsetenesta. Alle Nav-kontora opplever ressursknappleik, med nokre variasjonar og til dels også svingingar i løpet av året. Arbeids- og inkluderingsdepartementet oppgir at manglande ressursar og ventetid på behandling er ei av hovudutfordringane i samarbeidet med helsetenesta. Dei unge som står utanfor arbeidslivet, er ei relativt stor gruppe, og mange treng helsehjelp.

Arbeidsmarknadssektoren skal jobbe for å styrkje moglegheitene for å kome over i arbeid og stå i jobb. Helsesektoren har eit anna overordna mål, han skal førebyggje og behandle sjukdom og fremje god livskvalitet. Pasientar skal prioriterast i tråd med kor alvorleg tilstanden er. Dette følgjer av prioriteringsforskrifta og inneber at helsetenesta ikkje kan prioritere unge som får arbeidsretta bistand, framfor dei som skal prioriterast etter forskrifta.

Verken Nav eller helsetenesta har tilstrekkelege verkemiddel til å hjelpe dei unge med å kome i arbeid. Samarbeidet mellom Nav og helsetenestene har derfor mykje å seie. Dei overordna myndigheitene har store forventningar til samarbeidet mellom Nav og helsetenesta, men ulike samfunnsoppdrag bidreg til ulike prioriteringar og ulike forventningar. Undersøkinga viser likevel at dei fleste aktørane innan helsetenesta forstår kor viktig det er at det blir gitt helsehjelp samstundes med arbeidsretta aktivitet.

Det er positivt at Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet legg til rette for betre samarbeid mellom Nav og helsetenesta gjennom ulike satsingar og verkemiddel. Undersøkinga viser likevel at tenesteytarane har liten kjennskap til dei ulike satsingane. Riksrevisjonen meiner at samarbeidet mellom departementa ikkje har bidrege nok til å styrkje samhandlinga mellom dei ulike aktørane, slik at fleire unge med psykiske lidingar kjem over i arbeid eller utdanning.

1.5 Tilrådingar

Den arbeidsretta oppfølginga av unge bør styrkjast slik at fleire unge kjem over i arbeid eller utdanning. Derfor tilrår Riksrevisjonen at

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet følgjer opp at arbeids- og velferdsetaten i større grad tilpassar verkemiddel og tiltak etter behova til dei unge

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet følgjer opp den plikta arbeids- og velferdsetaten har til å stille vilkår om aktivitet for sosialhjelpsmottakarar under 30 år

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet sørgjer for at arbeids- og velferdsetaten oppfyller krava i ungdomsgarantien om individuelt tilpassa oppfølging, slik at fleire unge får høve til å kome i ordinært arbeid

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet forsterkar arbeidet med å sikre betre samhandling, slik at dei unge med samansette utfordringar får ei meir heilskapleg og koordinert oppfølging, noko som inneber å

  • halde fram arbeidet med å byggje ned kjende barrierar for samhandling

  • gjere felles satsingar og strategiar betre kjende i Nav og helsetenesta

1.6 Svar frå statsrådane

Dokument 3:17 (2023–2024) Riksrevisjonens undersøking av arbeidsretta bistand frå styresmaktene til unge utanfor arbeidslivet, blei sendt til statsrådane i Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet til uttale. Statsrådanes svar følgjer som vedlegg til Dokument 3:17 (2023–2024).

1.7 Fråsegn frå Riksrevisjonen om svar frå statsrådane

Riksrevisjonen har ingen fleire merknader i saka.