Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven, utl.).

Utlendingsloven har en særskilt bestemmelse i § 34 om kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon. Ordningen innebærer et unntak fra utgangspunktet om at en asylsøknad skal vurderes individuelt, da den åpner for å gi beskyttelse etter en gruppevurdering. Ordningen kan iverksettes av Kongen i statsråd dersom det foreligger en massefluktsituasjon. Tillatelse gis for ett år av gangen og kan fornyes eller forlenges i inntil tre år fra det tidspunktet vedkommende første gang fikk oppholdstillatelse. Deretter kan det gis tillatelse som kan danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse, og etter fem år med slik tillatelse skal det gis permanent oppholdstillatelse, forutsatt at vilkårene for dette er til stede.

Departementet foreslår å utvide adgangen i lovens § 34 mht. hvor lenge en utlending samlet kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse, fra dagens tre år til totalt fem år. Departementet foreslår samtidig å endre hvor lenge en utlending må ha tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, før retten til permanent opphold inntrer, fra fem år til tre år. Dette innebærer at antall år det tar før retten til permanent oppholdstillatelse under ordningen med kollektiv beskyttelse inntrer, blir det samme som etter dagens rettstilstand (åtte år). Departementet foreslår også å utvide adgangen i § 34 tredje ledd til å stille asylsøknader i bero, fra tre år til fem år.

Når det gjelder bakgrunnen for forslaget, viser departementet i proposisjonen til at asylinstituttet i seg selv er ment å gi midlertidig beskyttelse fra krise, krig og forfølgelse. Ordningen med kollektiv beskyttelse er aktuell i situasjoner der behovet for beskyttelse gjelder et stort antall mennesker fra samme område, og hvor behovet i enda større grad antas å være forbigående. Det forutsettes da at de fordrevne skal returnere til sitt opprinnelsesland når situasjonen tilsier det. I massefluktsituasjoner vil det gjerne være svært uforutsigbart hvor mange som kommer til landet. Det vises i proposisjonen til at dette nødvendiggjør fleksible ordninger med forenklede søknadsprosedyrer og lavere kontrollnivå, for å forhindre overbelastning av mottakssystemer og saksbehandlingsprosesser. Det pekes i proposisjonen på at forenklede søknadsprosedyrer og lavere kontrollnivå balanseres av at ordningen er midlertidig. Hensynet til kontrollert og regulert innvandring på lang sikt tilsier også at en slik særskilt ordning bør være midlertidig.

Det vises i proposisjonen til at regjeringen i mars 2022 iverksatte en ordning med midlertidig kollektiv beskyttelse for personer fordrevet fra Ukraina. Midlertidig kollektiv beskyttelse gis for ett år av gangen. I januar 2023 ble det besluttet at de gitte tillatelsene kan forlenges med ett år, og i februar 2024 ble det bestemt at tillatelsene kan forlenges med ytterligere ett (tredje) år. Dermed vil man i mars 2025 få de første ukrainerne som har hatt midlertidig kollektiv beskyttelse i tre år, som er det maksimale antallet år det i dag kan gis slik tillatelse uten at den danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse.

Det vises i proposisjonen til at det høye antallet ukrainere med midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge utfordrer handlingsalternativene på en annen måte enn for tidligere grupper med slik tillatelse (bosniere og kosovoalbanere på 1990-tallet), der antallet fordrevne var langt lavere. Per 8. april 2024 har det kommet om lag 76 700 ukrainske statsborgere som har søkt om beskyttelse i Norge siden 24. februar 2022, mens om lag 73 500 har fått innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse. Regjeringen er opptatt av at ankomstene av fordrevne fra Ukraina skal være bærekraftige over tid, og har tatt grep for å beholde kontrollen på innvandringen, gjennom forskjellige innstrammingstiltak. Det vises i proposisjonen til at det likevel er nødvendig å se på ytterligere løsninger for hvordan denne gruppen skal håndteres. Både en løsning som legger til rette for at mange får bli mer permanent i Norge, og en løsning der mange må returnere til Ukraina, vil medføre store ressursmessige og praktiske utfordringer. I denne situasjonen fremstår tre år som noe knapp tid til både å gjøre vurderinger av utviklingen i Ukraina og ta valg av stor betydning for det norske samfunnet.

En utvidelse av adgangen til å gi midlertidig kollektiv beskyttelse vil kunne avhjelpe dette og gi større handlingsrom dersom ordningen fortsatt består i mars 2025. Det pekes i proposisjonen på at liknende situasjoner også vil kunne oppstå i fremtiden, og forslaget gjelder derfor generelt og for alle situasjoner der det er aktuelt å iverksette ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse i utlendingsloven § 34 (dvs. ikke kun for Ukraina).

Det vises i proposisjonen til at forslaget åpner for å kunne gi midlertidig kollektiv beskyttelse i inntil fem år, men at det ikke betyr at denne adgangen må benyttes. Ordningen kan f.eks. oppheves samtidig som det kommer på plass mer permanente løsninger før det har gått fem år, dersom dette anses å være mest hensiktsmessig.

Lovforslaget har vært sendt på høring. Høringsinstansenes syn varierer. Se omtale i proposisjonens kapittel 8.

I proposisjonens kapittel 4 gis en omtale av gjeldende rett, i kapittel 5 av Grunnloven og internasjonale forpliktelser, og i kapittel 6 gis en omtale av andre lands rett, herunder EUs direktiv om midlertidig beskyttelse (2001/55/EF) og dansk rett.

I proposisjonens kapittel 7 omtales forslaget i høringsnotatet.

I proposisjonens kapittel 9 fremkommer departementets vurdering, herunder om behovet for å forlenge antall år det kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse, nærmere om økt midlertidighet, om utviklingen i EU, om utvidelse av adgangen til å kreve berostilte asylsøknader behandlet, om hensynet til barnets beste, om forholdet til statsborgerlovgivningen og om forholdet til andre bestemmelser i utlendingslovgivningen.

I proposisjonens kapittel 10 omtales økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget. Det vises der til at forslaget, og alternativer til forslaget, har potensial til å medføre store økonomiske og administrative konsekvenser. Se nærmere omtale i proposisjonen.

Det fremgår av proposisjonens kapittel 11 at departementet tar sikte på at endringene i utlendingsloven § 34 kan tre i kraft innen 11. mars 2025. Lovendringene vil få anvendelse for alle som har midlertidig kollektiv beskyttelse på tidspunktet for lovens ikrafttredelse, eller som gis midlertidig kollektiv beskyttelse etter dette tidspunkt.

Det vises til proposisjonen for nærmere omtale av forslagene.