Sammendrag

Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven, utl.).

Utlendingsloven har en særskilt bestemmelse i § 34 om kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon. Ordningen innebærer et unntak fra utgangspunktet om at en asylsøknad skal vurderes individuelt, da den åpner for å gi beskyttelse etter en gruppevurdering. Ordningen kan iverksettes av Kongen i statsråd dersom det foreligger en massefluktsituasjon. Tillatelse gis for ett år av gangen og kan fornyes eller forlenges i inntil tre år fra det tidspunktet vedkommende første gang fikk oppholdstillatelse. Deretter kan det gis tillatelse som kan danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse, og etter fem år med slik tillatelse skal det gis permanent oppholdstillatelse, forutsatt at vilkårene for dette er til stede.

Departementet foreslår å utvide adgangen i lovens § 34 mht. hvor lenge en utlending samlet kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse, fra dagens tre år til totalt fem år. Departementet foreslår samtidig å endre hvor lenge en utlending må ha tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, før retten til permanent opphold inntrer, fra fem år til tre år. Dette innebærer at antall år det tar før retten til permanent oppholdstillatelse under ordningen med kollektiv beskyttelse inntrer, blir det samme som etter dagens rettstilstand (åtte år). Departementet foreslår også å utvide adgangen i § 34 tredje ledd til å stille asylsøknader i bero, fra tre år til fem år.

Når det gjelder bakgrunnen for forslaget, viser departementet i proposisjonen til at asylinstituttet i seg selv er ment å gi midlertidig beskyttelse fra krise, krig og forfølgelse. Ordningen med kollektiv beskyttelse er aktuell i situasjoner der behovet for beskyttelse gjelder et stort antall mennesker fra samme område, og hvor behovet i enda større grad antas å være forbigående. Det forutsettes da at de fordrevne skal returnere til sitt opprinnelsesland når situasjonen tilsier det. I massefluktsituasjoner vil det gjerne være svært uforutsigbart hvor mange som kommer til landet. Det vises i proposisjonen til at dette nødvendiggjør fleksible ordninger med forenklede søknadsprosedyrer og lavere kontrollnivå, for å forhindre overbelastning av mottakssystemer og saksbehandlingsprosesser. Det pekes i proposisjonen på at forenklede søknadsprosedyrer og lavere kontrollnivå balanseres av at ordningen er midlertidig. Hensynet til kontrollert og regulert innvandring på lang sikt tilsier også at en slik særskilt ordning bør være midlertidig.

Det vises i proposisjonen til at regjeringen i mars 2022 iverksatte en ordning med midlertidig kollektiv beskyttelse for personer fordrevet fra Ukraina. Midlertidig kollektiv beskyttelse gis for ett år av gangen. I januar 2023 ble det besluttet at de gitte tillatelsene kan forlenges med ett år, og i februar 2024 ble det bestemt at tillatelsene kan forlenges med ytterligere ett (tredje) år. Dermed vil man i mars 2025 få de første ukrainerne som har hatt midlertidig kollektiv beskyttelse i tre år, som er det maksimale antallet år det i dag kan gis slik tillatelse uten at den danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse.

Det vises i proposisjonen til at det høye antallet ukrainere med midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge utfordrer handlingsalternativene på en annen måte enn for tidligere grupper med slik tillatelse (bosniere og kosovoalbanere på 1990-tallet), der antallet fordrevne var langt lavere. Per 8. april 2024 har det kommet om lag 76 700 ukrainske statsborgere som har søkt om beskyttelse i Norge siden 24. februar 2022, mens om lag 73 500 har fått innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse. Regjeringen er opptatt av at ankomstene av fordrevne fra Ukraina skal være bærekraftige over tid, og har tatt grep for å beholde kontrollen på innvandringen, gjennom forskjellige innstrammingstiltak. Det vises i proposisjonen til at det likevel er nødvendig å se på ytterligere løsninger for hvordan denne gruppen skal håndteres. Både en løsning som legger til rette for at mange får bli mer permanent i Norge, og en løsning der mange må returnere til Ukraina, vil medføre store ressursmessige og praktiske utfordringer. I denne situasjonen fremstår tre år som noe knapp tid til både å gjøre vurderinger av utviklingen i Ukraina og ta valg av stor betydning for det norske samfunnet.

En utvidelse av adgangen til å gi midlertidig kollektiv beskyttelse vil kunne avhjelpe dette og gi større handlingsrom dersom ordningen fortsatt består i mars 2025. Det pekes i proposisjonen på at liknende situasjoner også vil kunne oppstå i fremtiden, og forslaget gjelder derfor generelt og for alle situasjoner der det er aktuelt å iverksette ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse i utlendingsloven § 34 (dvs. ikke kun for Ukraina).

Det vises i proposisjonen til at forslaget åpner for å kunne gi midlertidig kollektiv beskyttelse i inntil fem år, men at det ikke betyr at denne adgangen må benyttes. Ordningen kan f.eks. oppheves samtidig som det kommer på plass mer permanente løsninger før det har gått fem år, dersom dette anses å være mest hensiktsmessig.

Lovforslaget har vært sendt på høring. Høringsinstansenes syn varierer. Se omtale i proposisjonens kapittel 8.

I proposisjonens kapittel 4 gis en omtale av gjeldende rett, i kapittel 5 av Grunnloven og internasjonale forpliktelser, og i kapittel 6 gis en omtale av andre lands rett, herunder EUs direktiv om midlertidig beskyttelse (2001/55/EF) og dansk rett.

I proposisjonens kapittel 7 omtales forslaget i høringsnotatet.

I proposisjonens kapittel 9 fremkommer departementets vurdering, herunder om behovet for å forlenge antall år det kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse, nærmere om økt midlertidighet, om utviklingen i EU, om utvidelse av adgangen til å kreve berostilte asylsøknader behandlet, om hensynet til barnets beste, om forholdet til statsborgerlovgivningen og om forholdet til andre bestemmelser i utlendingslovgivningen.

I proposisjonens kapittel 10 omtales økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget. Det vises der til at forslaget, og alternativer til forslaget, har potensial til å medføre store økonomiske og administrative konsekvenser. Se nærmere omtale i proposisjonen.

Det fremgår av proposisjonens kapittel 11 at departementet tar sikte på at endringene i utlendingsloven § 34 kan tre i kraft innen 11. mars 2025. Lovendringene vil få anvendelse for alle som har midlertidig kollektiv beskyttelse på tidspunktet for lovens ikrafttredelse, eller som gis midlertidig kollektiv beskyttelse etter dette tidspunkt.

Det vises til proposisjonen for nærmere omtale av forslagene.

Komiteens behandling

Komiteen har invitert til, men ikke mottatt, skriftlige innspill i saken.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Siri Gåsemyr Staalesen, Terje Sørvik og lederen Lene Vågslid, fra Høyre, Mudassar Kapur og Anne Kristine Linnestad, fra Senterpartiet, Heidi Greni og Kathrine Kleveland, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen og Erlend Wiborg, fra Sosialistisk Venstreparti, Birgit Oline Kjerstad, og fra Rødt, Tobias Drevland Lund, viser til at det fremmes forslag om endring i utlendingsloven som innebærer at adgangen i loven til hvor lenge en utlending samlet kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse, økes fra dagens tre år til totalt fem år. Det foreslås samtidig å endre hvor lenge en utlending må ha tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, før retten til permanent opphold inntrer, fra fem år til tre år. Departementet foreslår også å utvide adgangen i § 34 tredje ledd til å stille asylsøknader i bero, fra tre år til fem år.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Justis- og beredskapsdepartementet foreslår å utvide adgangen i lovens § 34 mht. hvor lenge en utlending samlet kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse, fra dagens tre år til totalt fem år. Disse medlemmer mener det vil være hensiktsmessig å forlenge tidsrommet det kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse. Disse medlemmer mener det vil gi regjering og storting lengre tid til å kunne vurdere handlingsalternativer for denne gruppen, samt forhindre at man havner i en situasjon der det tas forhastede beslutninger som potensielt vil kunne få stor betydning for det norske samfunnet fremover. Disse medlemmer vil påpeke at det er en mulighet for at situasjonen i Ukraina er mer avklart når det har gått fem år.

Disse medlemmer støtter ikke departementet sitt forslag om å endre botidskravet for permanent opphold for utlendinger som har fått tillatelse etter utlendingsloven § 34. Disse medlemmer vil påpeke at målet skal være at mennesker som har fått kollektiv beskyttelse, skal tilbake til hjemlandet når det er trygt, for å bygge landet opp igjen.

Disse medlemmer støtter regjeringens forslag om å utvide adgangen til å stille asylsøknader i bero, fra tre år til fem år. Disse medlemmer mener en utvidelse av adgangen til berostillelse fra tre til fem år vil kunne bety at flere har returnert frivillig eller fått opphold på annet grunnlag etter som tiden går, slik at færre har behov for å kreve asylsøknaden individuelt behandlet.

Disse medlemmer viser til at siden krigen i Ukraina brøyt ut, har flere menn i stridsdyktig alder rømt hjemlandet. Siden krigen brøyt ut, og til og med 31. oktober 2023, har 12 549 ukrainske menn mellom 18 og 60 år fått kollektiv beskyttelse i Norge. Disse medlemmer viser til at under regjeringens pressekonferanse om innstramninger for ukrainske flyktninger uttalte justis- og beredskapsministeren følgende:

«Vi ser også at det kommer andre grupper til Norge enn det det har gjort tidligere. I begynnelsen av krigen kom det klart flest kvinner og barn. Nå ser vi at en større andel av dem er menn, og mange av dem er i stridsdyktig alder.»

Disse medlemmer viser til at Ukrainas president Volodymyr Zelenskyj har vært klar på at Ukraina trenger flere hundre tusen nye soldater. Disse medlemmer mener derfor det er viktig å pålegge ukrainske menn i stridsdyktig alder som har fått kollektiv beskyttelse, å returnere til hjemlandet.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen unnta stridsdyktige menn fra kollektiv beskyttelse og i samarbeid med ukrainske myndigheter sørge for retur av dem som allerede oppholder seg i Norge. Ved særskilt behov for beskyttelse må dette gjennomføres som individuell behandling, men ønske om å unndra seg militærtjeneste er ikke et grunnlag som gir beskyttelse.»

Disse medlemmer viser til at regjeringen gjorde innstramninger i den kollektive beskyttelsen i Norge for ukrainere 27. september 2024. De nye innstramningene betyr at personer som kommer til Norge fra områder i Ukraina som UDI vurderer er trygge, vil bli behandlet etter det ordinære regelverket for asyl. UDI har definert seks fylker i Ukraina som trygge for retur: Lviv, Volyn, Zakarpattija, Ivano Frankivsk, Ternopil og Rivne. Disse medlemmer viser til at innstramningen ikke omfatter personer som allerede har fått midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge, eller nye søkere som er nære familiemedlemmer til personer som har fått kollektiv beskyttelse. Disse medlemmer mener at når UDI vurderer områder i Ukraina som trygge, må også personer som allerede har fått midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge, reise hjem.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen pålegge ukrainere som har fått midlertidig opphold i Norge, men som kommer fra områder som Utlendingsdirektoratet anser som trygge, å returnere.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Senterpartiet, viser til forslaget fra regjeringen om å endre hvor lenge en utlending må ha tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, før retten til permanent opphold inntrer, fra fem år til tre år. Dette innebærer at antall år det tar før retten til permanent oppholdstillatelse under ordningen med kollektiv beskyttelse inntrer, blir det samme som etter dagens rettstilstand (åtte år).

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at det er en uttalt strategi for regjeringen at fordrevne fra Ukraina som har fått kollektiv beskyttelse, er i Norge midlertidig, og at det skal tilrettelegges for retur til Ukraina. Samtidig kan økt midlertidighet ha negative konsekvenser for integreringen og gi manglende forutsigbarhet for den enkelte. Disse medlemmer mener disse hensynene er godt balansert i forslaget fra regjeringen. De to ekstra årene med tillatelse som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, gir større handlingsrom for å finne mer varige løsninger for fordrevne fra Ukraina, inkludert mulig retur, samtidig som den enkelte ikke trenger å vente lenger enn i dag før retten til permanent oppholdstillatelse inntrer.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Senterpartiet, viser videre til at Ukraina tidligere i år innførte en ny mobiliseringslov, som blant annet krever at alle ukrainske menn mellom 18 og 60 år må oppdatere informasjonen sin i militære registre. Loven åpner også for at ukrainske menn i utlandet må returnere til Ukraina for medisinsk sjekk. Ukrainske myndigheter har ikke per dags dato anmodet Norge eller EU om å tilrettelegge særskilt for retur av menn i stridsdyktig alder. Flertallet viser til at regjeringen fortløpende har gjort endringer i ordningen for kollektiv beskyttelse siden mars 2022 når dette har vært hensiktsmessig.

Medlemen i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti viser til Prop. 94 L (2023–2024) og høyringssvara i denne, og dessutan merknader frå Sosialistisk Venstreparti og forslag fremja ved behandlinga av Prop. 107 L (2021–2022), jf. Innst. 352 L (2021–2022), Prop. 90 L (2022–2023), jf. Innst. 363 L (2022–2023), Prop. 72 L (2023–2024), jf. Innst. 430 L (2023–2024), og Meld. St. 17 (2023–2024), jf. Innst. 379 S (2023–2024). Denne medlemen er glad for den store jobben norske kommunar har gjort med å busetje fordrivne frå Ukraina. Denne medlemen viser til at det er 44 pst. hushaldningar med born som har fått midlertidig vern, og at sakene gjeld om lag 23 000 born. Sjølv om ukrainarar ikkje har formelt avklara flyktningstatus, blir dei oppfatta som menneske på flukt frå krig i ordet si praktiske meining ute i samfunnet.

Denne medlemen meiner at det er klokt med samordning, kollektivt vern og solidarisk byrdefordeling i Europa med å ta imot ukrainske fordrivne, og at Noreg med sine føresetnader for å bidra ikkje skal gå i front med å innskrenke vernet. Denne medlemen meiner at midlertidige ordningar ikkje bør bli ei hovudløysing. Stadige endringar og forlengingar av midlertidige og innvikla lovverk gjer forvaltninga og integreringa krevjande både for dei som søkjer vern, kommunar og fylke, arbeidsgjevarar og andre flyktningar. Midlertidig kollektivt vern er ein regel for tidsavgrensa situasjonar, men mykje tyder på at krigen i Ukraina kan kome til å bli varig. Når krigen ein gong er slutt, og Ukraina vil ha behov for at folk flyttar tilbake for å byggje opp igjen landet, meiner denne medlemen at det bør skje gjennom positive incitament med oppbyggingshjelp og friviljug retur, og ikkje gjennom tvang.

Denne medlemen meiner at sjølv om det er logisk at Noreg, slik andre land i andre verdsdelar, tek eit større ansvar for å gi menneske som kjem frå nærområdet vern, meiner denne medlemen at midlertidige reglar for ei gruppe menneske i motsetning til ei anna, over tid kan føre til legitimering av diskriminerande haldningar i samfunnet, nære konfliktar og verke polariserande. Denne medlemen viser til dei mange høyringssvara til Prop. 94 L (2023–2024) som peikar på at midlertidig opphald er skadeleg, særleg for barn, og at midlertidige ordningar verkar integreringshemmande. Denne medlemen meiner at det så snart som råd må på plass meir permanente løysingar, og at vegen til å kunne søkje varig opphald ikkje må vere for lang.

På grunn av store søknadsmengder, og at det er kort tid til at situasjonen må avklarast, støttar denne medlemen likevel forlenginga av å kunne søkje midlertidig vern til inntil fem år, men under føresetnad om ein raskare veg til avklaring på opphaldsgrunnlag enn det som er lagt opp til i lovforslaget.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til Prop. 94 L (2023–2024) Endringer i utlendingsloven (forlengelse av antall år det kan gis kollektiv beskyttelse). Disse medlemmer viser til de høringsinstanser som mener det er nødvendig at det gjøres endringer i antallet år det kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34. Situasjonen i Ukraina er fremdeles uavklart, og det er forventet at ankomstene av flyktninger som følge av krigen vil vedvare så lenge krigen pågår.

Komiteens medlem fra Rødt vil videre understreke at regjeringen nylig har bestemt at enkelte fylker i Ukraina skal vurderes som trygge, og at mennesker som flykter derfra, ikke skal omfattes av midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34. Dette medlem mener dette er feil beslutning all den tid Ukraina er under angrep fra Russland. Denne nylige utviklingen gjør det etter dette medlems syn mer nødvendig å sikre at de som allerede har flyktet fra Ukraina, og som muligens kommer fra de seks såkalte trygge fylkene, sikres flere år med beskyttelse i Norge etter utlendingsloven § 34, og dermed ikke risikerer å bli sendt tilbake til Ukraina etter en individuell vurdering.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt vil likevel, i likhet med flere av høringsinstansene, rette oppmerksomhet mot de mange negative konsekvensene midlertidighet har for den enkelte og familiene. Disse medlemmer understreker at forskning på feltet dokumenterer tydelig at midlertidighet har en negativ effekt på manges psykiske helse, og at det har en negativ effekt på integrering. Disse medlemmer stiller seg bak de mange høringsinstansene som trekker frem dette, og understreker at økt bruk av midlertidighet ikke er ønskelig.

Disse medlemmer viser til at flere høringsinstanser, da særlig NOAS, tar til orde for at personer som har hatt tillatelser etter utlendingsloven § 34, får rett til permanent oppholdstillatelse etter fem år, så fremt de fyller vilkårene for en tillatelse som gir grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Disse medlemmer viser til at Rettspolitisk forening og UNICEF Norge støtter NOAS sitt høringssvar til denne proposisjonen. Disse medlemmer ser det som nødvendig at det gjøres endringer som ser behovet for å utvide handlingsrommet og antall år det kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse, samtidig som bruken av midlertidighet begrenses så langt det er mulig.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«I lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her gjøres følgende endring:

§ 34 annet ledd femte punktum skal lyde:

Etter ett år med slik tillatelse skal det gis permanent oppholdstillatelse såfremt vilkårene for å inneha tillatelsen fortsatt er til stede og vilkårene for øvrig er oppfylt, jf. § 62.»