1.3 Nytt inntektssystem for kommunane

1.3.1 Nytt inntektssystem for kommunane

1.3.1.1 Innleiing

Det blir i proposisjonen vist til at inntektssystemet er eit system for fordeling av dei frie inntektene til kommunane. Systemet er ein av dei viktigaste berebjelkane i velferdsstaten, og fordeler om lag 400 mrd. kroner mellom kommunane kvart år. Dei frie inntektene består av rammetilskot og skatteinntekter, og er inntekter som kommunane kan rå fritt over, utan andre føringar frå staten enn gjeldande lover og regelverk. Inntektssystemet fordeler rammetilskotet og utjamnar skatteinntekter mellom kommunane. Dei frie inntektene følgjer i stor grad innbyggartalet i kommunane, og inntektene vil derfor endre seg når innbyggartalet endrar seg.

Inntektssystemet skal vareta fleire til dels motstridande omsyn. Det viktigaste målet med inntektssystemet er å sørge for at alle kommunar kan tilby gode og likeverdige velferdstenester til innbyggarane. Dette inneber at det ikkje kan vere for store forskjellar i tenestetilbodet mellom kommunane.

Det er store forskjellar mellom kommunane i dag, både når det gjeld innbyggartal, befolkningssamansetning, busettingsmønster og levekår.

Det er òg betydelege forskjellar i lønsnivået og storleik på formuane i befolkninga. Det påverkar skatteinntektene til kommunane, og gjer at kommunane har ulike utgangspunkt for å tilby likeverdige tenester. Gjennom inntektsutjamninga er skattesterke område i Noreg med på å finansiere eldreomsorg, helsetenester, skular og barnehagar i område der inntektsnivået i befolkninga er lågare.

Det blir i proposisjonen vist til at inntektene til kommunane samstundes skal ha ei lokal forankring. Det er viktig av omsyn til lokaldemokratiet at kommunane har eigne inntekter som dei til ein viss grad kan påverke omfanget av. Det bør vere ei kopling mellom skattebetalarane lokalt og kommunane sine inntekter. Dersom kommunane sine inntekter blir fordelte i tråd med det lokale skattegrunnlaget, vil det kunne gi kommunane insentiv til å forsøke både å auke dei lokale inntektene og å betre dei lokale tenestene. Dette omsynet skal også inntektssystemet vareta.

Eit tredje viktig omsyn inntektssystemet skal vareta, er omsynet til stabile og føreseielege inntektsrammer for kommunane. Kommunane har ansvaret for viktige velferdstenester som er vedtekne av Stortinget, og velferdstilbodet kommunane gir innbyggarane sine bør difor ikkje variere mykje frå år til år. Det at kommunane har ein så stor del av sine inntekter frå nasjonale skatteartar, som også Stortinget vedtek, har gjort at kommunesektoren automatisk har tatt del i den sterke skatteveksten i Noreg dei siste åra.

1.3.1.1.1 Nytt inntektssystem for kommunane

Det blir i proposisjonen peikt på at eit av hovudmåla med gjennomgangen av inntektssystemet er å utjamne dei økonomiske forskjellane mellom kommunane, og sørge for at inntektssystemet legg til rette for eit likeverdig tenestetilbod i heile landet.

Det blir i proposisjonen vist til at det er viktig at inntektssystemet blir oppdatert med jamne mellomrom, for å sikre at det er tilpassa dagens situasjon i kommunesektoren, og for å oppretthalde legitimiteten til systemet. I 2020 var det 15 år sidan førre offentlege utval gjennomførte ei heilskapleg vurdering av inntektssystemet for kommunane, og systemet blei sist endra i 2017. Ved behandlinga av kommuneproposisjonen for 2019 bad Stortinget regjeringa Solberg om å sette ned eit offentleg utval for å gå gjennom inntektssystemet for kommunane. Dette utvalet blei utnemnt våren 2020, leverte utgreiinga si i august 2022 og forslaget frå utvalet var på høyring hausten 2022.

Regjeringa legg i proposisjonen fram forslag til endringar i alle hovuddelane av inntektssystemet; utgiftsutjamninga, skatteelementa og dei regionalpolitiske tilskota.

Det blir i proposisjonen vist til at målet med utgiftsutjamninga er å jamne ut ufrivillige variasjonar i utgifter mellom kommunane. For at utgiftsutjamninga skal vere mest mogleg treffsikker og fange opp endringar i befolkningssamansetning, levekår, reiseavstandar og andre strukturelle forhold, må kriteria i kostnadsnøkkelen bli jamleg oppdaterte. Regjeringa vil føre vidare ei fagleg fundert utgiftsutjamning, og har gjennomført ein gjennomgang av alle delkostnadsnøklane i utgiftsutjamninga. Det er i dag full utgiftsutjamning innanfor sektorane som inngår i utjamninga, og dette er òg eit viktig prinsipp som blir vidareført. I Hurdalsplattforma blei det varsla at regjeringa vil fjerne dei delane av inntektssystemet som straffar kommunar som ikkje slår seg saman, og dette blir no følgt opp ved at ordninga med gradering av basistilskotet blir avvikla.

Regjeringa har òg varsla ein ambisjon om eit meir utjamnande inntektssystem, og viser i proposisjonen til at ho legg fram eit forslag som mellom anna gir jamnare fordelte skattegrunnlag og større grad av inntektsutjamning mellom kommunane. Endringane i skatteelementa vil òg gi meir stabile og føreseielege inntekter til kommunesektoren.

Regjeringa har òg gjort ei vurdering av dei regionalpolitiske tilskota til kommunane og foreslår endringar i desse.

Toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande helse- og omsorgstenester er ikkje ein del av inntektssystemet, men har fleire berøringspunkt med inntektssystemet og finansierer delvis nokre av dei same tenestene. Regjeringa foreslår i proposisjonen ei omlegging av ordninga som tek betre omsyn til den samla økonomiske belastninga kvar enkelt kommune har ved å yte særleg ressurskrevjande tenester.

I samband med omlegginga av inntektssystemet foreslår regjeringa å auke den økonomiske ramma til kommunesektoren, og 1,6 mrd. kroner av den signaliserte veksten i frie inntekter er grunngitt med omlegginga av inntektssystemet. For å oppnå ei endå jamnare fordeling av inntektene mellom kommunane vil 1,5 mrd. kroner av denne veksten bli gitt med ei særskilt fordeling. Denne fordelinga tek omsyn til at kommunane har ulike økonomiske føresetnader for å løyse oppgåvene, sjølv etter at kommunane har fått eit jamnare skattegrunnlag og den symmetriske utjamninga er auka. Midlane blir fordelte slik at dei kommunane som har låge skatteinntekter, og heller ikkje vesentlege inntekter frå naturressursar som vasskraft, vindkraft og havbruk, får ein større del av denne veksten enn kommunar med høge skatteinntekter. Dette er nærare omtalt i kapittel 20. I tillegg er 0,1 mrd. kroner av veksten brukt til ein ny tapskompensasjon i samband med omlegginga av inntektssystemet.

1.3.1.2 Inntektssystemutvalet sitt forslag til nytt inntektssystem

Inntektssystemutvalet leverte si utgreiing, NOU 2022:10 Inntektssystemet for kommunene, til Kommunal- og distriktsdepartementet 29. august 2022. Utvalet tok ein heilskapleg gjennomgang av inntektssystemet for kommunane, og la fram forslag til utforming av eit nytt inntektssystem. Utvalet understreka at dagens inntektssystem i hovudsak fungerer godt, men at det er mange år sidan førre gjennomgang, og at det trengst ei oppdatering av korleis omfordelingsordningane er utforma. I utgreiinga fremja utvalet forslag til endringar i alle hovudelementa i inntektssystemet.

1.3.1.2.1 Skatteelementa i inntektssystemet

Skatteinntekter utgjer over halvparten av dei frie inntektene til kommunane, og er skeivt fordelte mellom kommunane. Etter utvalet sitt syn fungerer dagens ordning for utjamning av skatteinntekter godt, og gir ei stor omfordeling mellom kommunane. Utvalet meiner at skatteinntekter framleis bør utgjere ein stor del av inntektene til kommunane, men at det trengst nokre endringar i skatteelementa for å oppnå ei jamnare fordeling og eit meir stabilt skattegrunnlag enn i dag.

Kommunane har i dag mellom anna inntekter frå formuesskatt og skatt på eigarinntekter, som begge er ujamt fordelte og kan variere relativt mykje frå år til år. Utvalet meiner at ein bør redusere formuesskatten sin del av inntektene til kommunane, og at ein bør vurdere å lage eit skattegrunnlag som ikkje, eller i mindre grad, inneheld skattepliktig utbytte.

Mange kommunar har i dag høge inntekter frå vasskraft, Havbruksfondet og eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg. Desse naturressursinntektene inngår ikkje i inntektsutjamninga, og skaper store inntektsforskjellar mellom kommunane. Utvalet meiner at mottakarkommunane framleis skal få behalde ein stor del av desse inntektene, men at ein del av dei bør inngå i ei moderat utjamningsordning mellom kommunane.

Utvalet fekk i eit tilleggsmandat i oppgåve å vurdere om dagens system for inntektsutjamning samsvarer med høvet kommunane har til å sette skattesatsar på inntekts- og formuesskatten som er lågare enn maksimalsatsen. Utvalet meiner primært at skattesatsane for skatt på inntekt og formue bør vere faste satsar, og at kommunane ikkje bør ha høve til å endre desse. Dersom kommunane framleis skal ha høve til å sette ulike skattesatsar, meiner utvalet at kommunar som reduserer satsen, ikkje bør får kompensasjon for dette.

1.3.1.2.2 Utgiftsutjamninga

Utgiftsutjamninga jamnar ut variasjonar i kostnader kommunane har ved å tilby kommunale tenester. Utvalet meiner at utgiftsutjamninga er svært viktig for at alle kommunar skal kunne tilby likeverdige tenester til innbyggarane sine, og argumenterer for at det framleis bør vere full utjamning av ufrivillige kostnadsforskjellar mellom kommunane. Utvalet foreslår nokre endringar i kriterium og vekter i tråd med oppdaterte analysar av variasjonane i utgiftene til kommunane. Nokre av forslaga er:

• å vekte ned kriteriet for talet på personar med psykisk utviklingshemming (i pleie- og omsorgsnøkkelen),

• å erstatte kriteriet for talet på personar med høg utdanning med eit kriterium for talet på lønstakarar (i barnehagenøkkelen),

• å ta inn eit kriterium for talet på personar med diagnosar knytt til rus og psykiatri (i delkostnadsnøklane for barnevern og sosiale tenester).

Dei ulike forslaga blir nærare kommenterte under omtalen av den enkelte delkostnadsnøkkel i kapittelet i proposisjonen om utgiftsutjamninga. Utvalet peiker på at det er svakheiter ved det tilgjengelege datagrunnlaget på grunn av koronapandemien og kommunesamanslåingar, og at analysane derfor bør oppdaterast når nye data ligg føre.

1.3.1.2.3 Regionalpolitiske tilskot

Etter utvalet si vurdering er dei viktigaste regionalpolitiske verkemidla i inntektssystemet inntekts- og utgiftsutjamninga. I tillegg til desse ordningane, er det i dag fem regionalpolitiske tilskot. Utvalet meiner at det framleis er behov for nokre regionalpolitiske tilskot i inntektssystemet, men at slike tilskot bør utgjere ein mindre del av kommunane sine inntekter enn i dag, og at dei i større grad skal gå til kommunar med særskilde utfordringar.

Utvalet tilrår å behalde dagens to distriktstilskot, med nokre justeringar, og at det blir gitt eit særskilt tilskot til kommunar som er senter i landsdelen sin. Utvalet tilrår å avvikle dagens regionssentertilskot og tilskotet til kommunar med særleg høg befolkningsvekst.

1.3.1.2.4 Andre tilrådingar og forslag

Utvalet legg vekt på at ein bør fordele mest mogleg av rammetilskotet etter dei faste kriteria i inntektssystemet, og foreslår derfor ein reduksjon i skjønstilskotet og saker som blir gitt med særskild fordeling. Utvalet meiner òg at ein bør vurdere endringar i innretninga av det øyremerkte tilskotet for ressurskrevjande tenester, slik at ordninga i større grad ser på dei samla utgiftene for kommunen. Utvalet vurderer òg at inntektssystemet ikkje bør ta særskilt omsyn til kommunar med mange gjesteinnbyggarar.

1.3.1.3 Samandrag av høyringa av NOU 2022:10

Utgreiinga frå Inntektssystemutvalet, NOU 2022:10, var på høyring hausten 2022. Totalt kom det inn 293 høyringsinnspel, dei fleste frå kommunar, men òg frå KS, interesseorganisasjonar, statsforvaltarar, fylkeskommunar og andre offentlege instansar. Sjå punkt 12 i proposisjonen for nærare omtale.

1.3.2 Om inntektssystemet

I punkt 13 i proposisjonen blir det gitt ein omtale av inntektssystemet.

Kommunesektoren har ansvaret for viktige velferdsoppgåver og forvaltar ein stor del av norsk økonomi. I proposisjonen er det vist til at det er viktig at desse midlane blir fordelte og forvalta på ein god måte. I proposisjonen blir det vist til at målet med inntektssystemet er å legge til rette for at alle kommunar har økonomiske føresetnader for å kunne gi gode og likeverdige tenester til innbyggarane sine. Det blir i proposisjonen peikt på at inntektene må fordelast på ein slik måte at folk kan bu over heile landet, og at alle innbyggarar skal kunne få eit godt tenestetilbod i kommunen sin. Inntektssystemet er eit kraftfullt verkemiddel for å legge til rette for dette.

Inntektssystemet fordeler rammetilskotet og omfordeler skatteinntektene til kommunane. Rammetilskotet og skatteinntektene utgjer dei såkalla frie inntektene til kommunane. Dei frie inntektene til kommunane er anslått til om lag 413 mrd. kroner i 2024, av dette er 175 mrd. rammetilskot og 238 mrd. skatteinntekter.

Inntektssystemet består av fleire element, der dei viktigaste er:

• utjamning av skatteinntekter (inntektsutjamning)

• utjamning av ufrivillige variasjonar i utgiftsbehov (utgiftsutjamning)

• ulike regionalpolitisk grunngitte tilskot.

Kapittelet beskriv dagens inntektssystem ved å sjå nærare på prinsippa som ligg til grunn for utforminga av systemet og dei ulike elementa systemet består av.

I punkt 13.1 blir prinsipp for utforminga av inntektssystemet omtalt.

Sidan innføringa av inntektssystemet i 1986 har det vore politisk semje om at hovudmålet med inntektssystemet er å utjamne kommunane sine økonomiske føresetnader for å kunne tilby gode og likeverdige tenestetilbod til innbyggarar i heile landet. Inntektssystemet skal òg ta omsyn til andre prinsipp, som lokal forankring av kommunane sine inntekter, at inntektene skal vere stabile og føreseielege, og at inntektssystemet skal vere så enkelt og transparent som mogleg. Fleire av desse omsyna er til dels motstridande, og i utforminga av inntektssystemet må desse omsyna vegast mot kvarandre. I avsnittet går ein gjennom dei mest sentrale omsyna som ligg bak utforminga av dagens inntektssystem:

• Likeverdige tenester

• Lokal forankring

• Stabile og føreseielege inntekter

• Eit enkelt og gjennomsiktig inntektssystem.

I punkt 13.2 blir dagens inntektssystem omtalt.

Inntektssystemet består i hovudsak av ei utjamning av skatteinntekter (inntektsutjamning) og ei utjamning av forskjellar i utgiftsbehov mellom kommunane (utgiftsutjamning). I tillegg inneheld inntektssystemet nokre tilskot som blir gitt med ei regionalpolitisk grunngjeving, og eit skjønstilskot. I avsnittet går ein gjennom dei ulike elementa i dagens inntektssystem:

• Skatteinntekter og inntektsutjamning

• Rammetilskotet

• Regionalpolitiske tilskot og skjønstilskotet.

Sjå punkt 13 i proposisjonen for nærare omtale.

1.3.3 Skatt og inntektsutjamning

Skatteinntekter utgjer i dag om lag 40 pst. av dei samla inntektene til kommunesektoren, og utgjer dermed ein betydeleg del av kommunane sine inntekter. Samstundes er skatteinntektene meir ujamt fordelte mellom kommunane enn rammetilskotet. Det blir i proposisjonen vist til at for å nå målet til regjeringa om ei jamnare inntektsfordeling mellom kommunane, må ein gjere endringar i fordelinga og utjamninga av skatteinntektene. Målet om auka utjamning mellom kommunane må sjåast i samanheng med omsynet til at kommunane sine inntekter skal ha ei lokal forankring, og at dei bør vere stabile og ikkje variere for mykje frå år til år.

Skatteelementa i inntektssystemet omfattar spørsmål om kor stor andel av kommunesektoren sine inntekter som skal kome frå skatt (skatteandelen), kva for skattar kommunane skal ha inntekter frå (skattegrunnlag), i kva for grad forskjellar i skatteinntekter skal utjamnast mellom kommunane og kva for type skattar som skal utjamnast (inntektsutjamning).

Omsynet til at kommunane skal ha inntekter med ei lokal forankring tilseier at ein viss andel av dei samla inntektene til kommunane skal kome frå skatt. Det er viktig av omsyn til lokaldemokratiet at kommunane har eigne inntekter som dei til ei viss grad kan påverke omfanget av. Dette går òg fram av det europeiske charteret for lokalt sjølvstyre. Det bør òg vere ei kopling mellom skattebetalarane lokalt og kommunen sine inntekter, mellom anna frå utnytting av naturressursar. Dersom kommunane sine inntekter blir fordelte i tråd med det lokale skattegrunnlaget, vil det kunne gi kommunane insentiv til å legge til rette for næringsutvikling og forsøke å auke dei lokale skatteinntektene. Det kan i så fall bidra til at den nasjonale økonomien veks og at det som er tilgjengeleg for å løyse kommunale og nasjonale oppgåver aukar. I Hurdalsplattforma går det fram at regjeringa vil «sikre at lokalsamfunn som stiller sine naturressurser til disposisjon for utbygging får mer igjen for det og sikres en rettmessig del av verdiskapingen, herunder gjennom endret skattlegging av vindkraft». Regjeringa har følgt opp dette i samband med innføring av grunnrenteskatt på havbruk, jf. Prop. 78 LS (2022–2023), og grunnrenteskatt på landbasert vindkraft, jf. Prop. 2 LS (2023–2024).

1.3.3.1 Skattelementa i dagens inntektssystem

1.3.3.1.1 Skatteandel

Skatteinntektene utgjer i dag om lag 40 pst. av dei samla inntektene til kommunesektoren. Skatteandelen blir berekna som kommunesektoren sine inntekter frå skatt på inntekt og formue, naturressursskatt og eigedomsskatt, som andel av dei samla inntektene til kommunesektoren innanfor kommuneopplegget.

Sidan 2011 har det vore eit mål at skatteandelen skal vere om lag 40 pst. Skatteandelen har tidlegare variert over tid, men på eit høgare nivå enn i dag.

Skatteandelen har betyding for fordelinga av inntektene mellom kommunane, sidan skatteinntektene er meir ujamt fordelte enn rammetilskotet.

Skatteinntektene er òg meir ustabile og uføreseielege enn rammetilskotet. Skatteinntektene vil i større eller mindre grad avvike frå anslaget i statsbudsjettet. Dei seinare åra har det vore sers krevjande å anslå utviklinga i skatteinntektene, noko som har hatt samanheng med endringar i reglane for skatt på eigarinntekter (utbytte og aksjegevinst m.m.). Dette har medverka til stor meirskattevekst for kommunesektoren. Skatteinntektene heng òg saman med mellom anna utviklinga i arbeidsmarknaden som talet på sysselsette og utviklinga i løn, og desse storleikane kan det òg vere vanskeleg å gi presise anslag for. Skatteinntektene kan òg bli lågare enn anslått i statsbudsjettet, til dømes om utviklinga i arbeidsmarknaden blir svakare enn føresett. Ein høg andel skatteinntekter inneber meir ustabile og uføreseielege inntekter til kommunane, mens ein lågare andel skatteinntekter gir auka stabilitet og føreseielegheit.

Inntekter frå Havbruksfondet, konsesjonskraft og produksjonsavgift på landbasert vindkraft er inntekter som skaper forskjellar i inntektene som kommunane kan disponere fritt, men som ikkje er medrekna i skatteandelen i kommuneopplegget.

1.3.3.1.2 Kommunane sine skattegrunnlag og inntekter frå naturressursar

Kommunane sine skatteinntekter kjem frå fleire ulike skattegrunnlag. For dei fleste kommunane kjem skatteinntektene i hovudsak frå skatt på inntekt og formue. Kvar enkelt kommune kan i tillegg velje å innføre eigedomsskatt på bustad og fritidsbustader og/eller næringseigedom i kommunen. Ein del kommunar har òg særskilde inntekter knytt til naturressursar, i første rekke frå vasskraft, vindkraft og havbruk.

Kommunar med vasskraftanlegg har inntekter gjennom naturressursskatt, konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eigedomsskatt på kraftanlegg. Kommunar og fylke med havbruk har inntekter frå Havbruksfondet. Dette er inntekter frå sal av oppdrettsløyve og produksjonsavgift på produsert mengde fisk. Fleire stader blir det bygd ut vindkraft og vertskommunane får inntekter gjennom eigedomsskatt på vindkraftverk og ei produksjonsavgift. Nokre få kommunar har òg store inntekter frå eigedomsskatt på enkelte petroleumsanlegg. I tillegg har mange kommunar og fylke betydelege inntekter frå eigarskap i kraftselskap.

Det blir i proposisjonen peikt på at inntektene frå naturressursutnytting aukar. Dei kommunale inntektene frå desse ordningane har ulik form og bakgrunn, og nokre av desse inntektene er meir skeivt fordelte mellom kommunane enn andre. Kva typar inntekter kommunane har frå innbyggarane og lokale næringar, har dermed betydning for kor stabile inntektene er og for korleis dei er fordelte mellom kommunane.

I dagens inntektssystem er det skatt på alminneleg inntekt, formuesskatt og naturressursskatt frå vasskraft som blir jamna ut mellom kommunane i inntektsutjamninga.

Sjå proposisjonen for nærare omtale av inntektsskatt, formuesskatt, eigedomsskatt, inntekter frå vasskraft: sal av konsesjonskraft, eigedomsskatt og konsesjonsavgift, inntekter frå eigarskap i kraftnæringa, havbruk og vindkraft.

1.3.3.2 Forskjellar i inntekt mellom kommunar

Eit viktig omsyn i gjennomgangen av inntektssystemet er å gi kommunane betre føresetnader for å yte likeverdige tenester ved å redusere forskjellane i inntektene mellom kommunar. Dei forskjellige skatteartane er i ulik grad opphav til forskjellar i kommunane sine inntekter.

1.3.3.2.1 Inntektsutjamning

Kommunane sine inntekter frå skatt på inntekt og formue, og frå naturressursskatt, blir i dag omfordelte mellom kommunane i inntektsutjamninga.

Inntektsutjamninga består av ei symmetrisk utjamning på 60 pst. og ein tilleggskompensasjon til kommunar som har skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet.

Den symmetriske utjamninga verkar slik at kommunar som har skatteinntekter over landsgjennomsnittet, blir trekte 60 pst. av differansen mellom eige skattenivå og landsgjennomsnittet, målt i kroner per innbyggar. Kommunar som har skatteinntekter under landsgjennomsnittet, får eit tillegg på 60 pst. av differansen mellom eige skattenivå og landsgjennomsnittet. I den symmetriske delen av utjamninga er samla trekk frå kommunar med inntekter over landsgjennomsnittet like stor som den samla kompensasjonen som kommunar med inntekter under landsgjennomsnittet får, og er såleis eit nullsumspel.

Kommunar med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet får i tillegg kompensert 35 pst. av differansen mellom eige skattenivå og landsgjennomsnittet. Denne tilleggskompensasjonen blir finansiert gjennom eit likt trekk per innbyggar frå alle kommunar.

Denne modellen for utjamning blei innført i 2005. Den symmetriske utjamninga var då på 55 pst., før ho gradvis blei auka til 60 pst. i perioden 2009–2011.

1.3.3.3 Inntektssystemutvalet sitt forslag til endringar i skatteelementa

Inntektssystemutvalet foreslo ikkje endringar i skatteandelen eller utjamningsgraden i inntektsutjamninga, men tilrådde at skattegrunnlaget blir gjort meir stabilt og føreseieleg ved å halvere den kommunale andelen av formuesskatten, og at skattepliktig utbytte blir tatt ut frå skattegrunnlaget for inntektsskatten til kommunane viss det er mogleg.

Samstundes tilrådde utvalet at det blir innført ei ordning med symmetrisk utjamning på 10 pst. av fleire inntektsartar som i dag ligg utanfor inntektssystemet, som inntekter frå vasskraft, havbruk og eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg. Utvalet tilrådde ei vidare utgreiing av korleis ei slik utjamningsordning kunne utformast, og kva for datagrunnlag som kunne leggast til grunn for å seie noko om verdien av kommunane sine konsesjonskraftinntekter.

Utvalet tilrådde at skattesatsane for skatt på inntekt og formue bør vere faste og ikkje baserte på ein maksimalsats som i dag. Utvalet sitt primære standpunkt var at skattesatsane for skatt på inntekt og formue bør vere faste satsar, men om kommunane framleis skal ha høve til å sette ulike skattesatsar, er det viktig at kommunar som set ned skattesatsen, ikkje får kompensasjon for reduserte skatteinntekter gjennom inntektsutjamninga.

Utvalet tilrådde vidare at kommunane får auka skattleggingsfridom gjennom eigedomsskatten. Utvalet viser til at kommunane sitt handlingsrom innanfor eigedomsskatten dei seinare åra har blitt avgrensa gjennom endringar i eigedomsskattelova.

I proposisjonen blir det gitt ein nærare omtale av vurderingane til utvalet og av høyringsinnspela.

1.3.3.4 Departementet si vurdering av skatteelementa i inntektssystemet

Det blir i proposisjonen peikt på at det i utgangspunktet er store forskjellar i skatteinntekter per innbyggar mellom kommunane. Dagens utjamning av inntekter mellom kommunane reduserer desse forskjellane og løftar alle kommunar opp til minst 93 pst. av landsgjennomsnittet for dei skatteinntektene som er omfatta av utjamning. Det blir i proposisjonen vist til at det likevel er betydelege forskjellar mellom kommunane etter utjamning.

Stortinget gjorde følgande oppmodingsvedtak i samband med handsaminga av Prop. 112 S (2022–2023) Kommuneproposisjonen 2024, sjå Innst. 488 S (2022–2023):

«Vedtak nr. 820 (2022–2023):

‘Stortinget ber regjeringen gjennom behandlingen av endringer i kommunenes inntektssystem sikre intensjonen om et inntektssystem for kommunene som er mer utjevnende enn dagens.’»

Regjeringa har vurdert oppmodingsvedtaket i samband med gjennomgangen av inntektssystemet.

For regjeringa har det vore eit mål med gjennomgangen at inntektsforskjellane mellom kommunane skal reduserast. For å oppnå det kan ein ta ulike grep i skatteelementa.

1.3.3.4.1 Skatteandel

I skatteandelen inngår i dag inntekter frå skatt på alminneleg inntekt, formuesskatt og naturressursskatt og frå eigedomsskatt. Desse inntektene er meir ujamt fordelte mellom kommunane og varierer meir over tid enn rammetilskotet.

Utan skatteinntekter frå eigne innbyggarar vil kommunane fullt ut bli finansiert av statlege tilskot og vil ikkje ha insentiv til å auke eigne skatteinntekter. Kommunane ville dermed òg vore meir eksponerte for til dømes kostnadsvekst som er relatert til vekst i auke i løn som òg kan bidra til å auke skatteinntektene.

Inntektssystemutvalet foreslo ingen endringar i skatteandelen og viser til at nivået på skatteandelen i dag gir god balanse mellom omsynet til likeverdige tenester og behovet for utjamning på den eine sida, og den lokale forankringa av inntektene til kommunane på den andre sida.

Departementet har vurdert om skatteandelen bør vere lågare enn i dag for å oppnå auka utjamning, men òg for å gjere kommunane sine inntekter meir stabile og føreseielege. Departementet har i denne vurderinga lagt vekt på at skatteinntektene bør utgjere ein betydeleg del av inntektene til kommunane og foreslår derfor ikkje endringar i skatteandelen i denne gjennomgangen av inntektssystemet. Omsynet til det lokale sjølvstyret og den lokale forankringa av inntektene til kommunane tilseier at skatteandelen ikkje bør ligge på eit lågare nivå enn i dag. Det er viktig at kommunane har insentiv til å auke eigne skatteinntekter, og at dei får noko att for å legge til rette for næringsutvikling og annan innsats for å auke skattegrunnlaga i kommunen.

Skatteandelen må sjåast i samanheng med kva for skattegrunnlag kommunane har og utjamningsgraden i inntektsutjamninga. Departementet foreslår å gjere endringar i skattegrunnlaga til kommunane og endringar i inntektsutjamninga, slik at summen av endringar i skatteelementa både vil gi meir stabile og jamnare fordelte inntekter.

1.3.3.4.2 Skattegrunnlag

Kva typar skatteinntekter kommunane blir tilført, har noko å seie for graden av lokal forankring, for kor stabile inntektene er og for korleis inntektene er fordelte mellom kommunane.

Inntektene til kommunane frå skatt på eigarinntekter utgjer rundt 7 pst. i eit normalår, inntekter frå skatt på formue utgjer om lag 11 pst., skatt frå anna alminneleg inntekt vel 80 pst. og naturressursskatt rundt 1 pst. av skatteinntektene som inngår i inntektsutjamninga.

Regjeringa har vurdert skattegrunnlaga kommunane får inntekter frå, og foreslår endringar i desse. Både skatt på eigarinntekter, som inngår i skatt på alminneleg inntekt, og formuesskatten er meir ujamt fordelte og meir ustabile og uføreseielege enn skatt på mange andre inntekter.

Regjeringa har òg vurdert om kommunane bør få tilbakeført ein del av selskapsskatten. Inntektssystemutvalet meinte at ulike former for selskapsskatt ikkje bør inngå i dei kommunale skattane. Uavhengig av eventuell selskapsskatt vil kommunane ha insentiv til å legge til rette for lokal verdiskaping for å tiltrekke seg nye arbeidsplassar og innbyggarar fordi dette vil auke inntektene frå innbyggartilskotet og personskatten. Samstundes vil det vere vanskeleg å finne ein modell for selskapsskatt som ikkje aukar forskjellane mellom kommunane og som ikkje gjer dei lokale inntektene mindre stabile og meir mobile. Regjeringa meiner derfor at det ikkje er aktuelt å innføre ein kommunal selskapsskatt og eit nytt kommunalt skattegrunnlag.

Dei 20 kommunane med dei aller høgaste inntektene får likevel samla sett ein auke i sine inntekter. Dette kjem av at denne gruppa sett som ein heilskap har høge inntekter frå naturressursar som ikkje blir utjamna, og samstundes har dei ikkje særskilt høge inntekter frå skatt på formue og eigarinntekter.

1.3.3.4.3 Inntektsutjamning

Dagens modell for inntektsutjamning gir ei betydeleg utjamning av forskjellane i kommunane sine inntekter frå skatt på inntekt, formue og naturressursskatt.

Kombinasjonen av den symmetriske kompensasjonen på 60 pst. og tilleggskompensasjonen som blir gitt til kommunar med skatteinntekter per innbyggar på under 90 pst. av landsgjennomsnittet, bidreg i dag til å løfte dei skattesvake kommunane opp til minimum 93 pst. av landsgjennomsnittet etter utjamning. Finansieringa av tilleggskompensasjonen er i dag fordelt på alle kommunar med eit likt beløp per innbyggar. Dette gjer at kostnaden ved å gi eit løft til dei skattesvake kommunane blir delt på alle kommunar, i staden for at han berre blir fordelt mellom kommunane som ligg over landsgjennomsnittet.

Inntektssystemutvalet foreslo ingen endringar i den ordinære inntektsutjamninga for kommunane, men ei ny utjamningsordning der inntektene frå konsesjonskraft, Havbruksfondet og eigedomsskatt på kraftanlegg mv. blir utjamna mellom kommunane.

Sjølv om dagens utjamning utjamnar store delar av forskjellane mellom kommunane når det gjeld inntektene som er omfatta av inntektsutjamning, meiner departementet at det er ønskeleg å redusere forskjellane ytterlegare. Departementet har vurdert ulike endringar i inntektsutjamninga som å auke den symmetriske utjamninga frå dagens 60 pst. eller å gjere endringar i tilleggskompensasjonen slik at den omfattar fleire kommunar enn i dag. Sjå proposisjonen for omtale. Departementet har òg vurdert Inntektssystemutvalet sitt forslag om å inkludere fleire naturressursinntekter i inntektsutjamninga.

Departementet foreslår å auke den symmetriske utjamninga frå 60 til 64 pst. og å vidareføre tilleggskompensasjonen slik han er utforma i dag. Ein auke i den symmetriske utjamninga er eit enkelt grep for å sikre større utjamning mellom kommunane. Forslaget vil gi auka inntekter for kommunar som ligg under landsgjennomsnittet på inntektene som er omfatta av inntektsutjamning, mens kommunane som ligg over landsgjennomsnittet vil bli trekt meir enn i dag. Anslag på verknadene av det samla forslaget (både endringar i skattegrunnlaga og inntektsutjamninga) er at alle kommunar blir løfta til minst 95 pst. av landsgjennomsnittet etter inntektsutjamning.

Kommunane har over tid fått fleire og større inntekter på sida av inntektssystemet, som ikkje blir utjamna. Inntektene som ikkje blir utjamna i dag, er òg i større grad ujamt fordelte mellom kommunane. Alle desse inntektene er i hovudsak frie inntekter for kommunane, og er med på å finansiere velferdstenestene. Regjeringa har i Hurdalsplattforma lagt opp til at regjeringa vil sikre at lokalsamfunn som stiller sine naturressursar til disposisjon for utbygging, skal få meir att for det og sikrast ein rettmessig del av verdiskapinga. Dette har blitt følgt opp i samband med utforminga av grunnrenteskatt på havbruk og landbasert vindkraft. Det er her etablert ordningar som gjer at vertskommunane skal få høgare inntekter knytt til desse næringane, sjå Prop. 78 LS (2022–2023) Grunnrenteskatt på havbruk og Prop. 2 LS (2023–2024) Grunnrenteskatt på landbasert vindkraft.

Sjølv om enkelte kommunar har svært høge inntekter frå mellom anna konsesjonskraft eller havbruk, legg departementet vekt på at kommunar skal få noko att for å legge til rette for vass- og vindkraft samt havbruksverksemd.

Departementet foreslår at ikkje fleire inntekter blir utjamna mellom kommunane.

1.3.3.4.4 Negative rammetilskot ved auka inntektsutjamning

Inntektsutjamninga skjer i praksis gjennom eit tillegg eller eit trekk i rammetilskotet, som blir utbetalt i ti ordinære utbetalingsterminar i året. Dette kan vere ei utfordring om ein for dei aller mest skatterike kommunane ikkje får gjennomført inntektsutjamninga fullt ut fordi det beløpet som skal trekkast, er større enn beløpet kommunen skal få utbetalt i rammetilskot elles.

Tidlegare har ein løyst slike tilfelle med såkalla negative rammetilskot med å trekke alle andre kommunar med eit likt beløp per innbyggar for å dekke inn avviket. Departementet vil legge dette til grunn for framtidig forvalting av inntektsutjamninga.

1.3.3.5 Samla forslag til endringar i skatteelementa

Regjeringa foreslår å oppnå auka utjamninga av kommunane sine skatteinntekter gjennom å endre kommunane sitt skattegrunnlag og auke utjamningsgraden i inntektsutjamninga. Departementet foreslår å halvere den kommunale skattesatsen for formuesskatten frå 0,7 til 0,35 pst.. Dei reduserte inntektene frå formuesskatt til kommunane blir erstatta med tilsvarande auka inntekter frå skatt på alminneleg inntekt. Den statlege skattøyren for formuesskatt blir auka frå 0,3 til 0,65 pst. slik at endringa i formuesskatten blir provenynøytral.

Regjeringa foreslår at eigarinntekter blir tatt ut frå skattegrunnlaget til kommunane, og at dette blir gjort gjennom å korrigere ut netto eigarinntekter frå skattegrunnlaga til kommunane og fylkeskommunane. Forslaget inneber at inntektsgrunnlag til kommunane og fylkeskommunane er alminneleg inntekt etter frådrag, men der netto eigarinntekter blir haldne utanfor. Skatt på netto eigarinntekter blir tileigna i sin heilskap til staten. For at skatteandelen skal vere uendra, vil delen til kommunesektoren av inntekter frå alminneleg inntekt utanom eigarinntekter auke.

Departementet foreslår vidare å auke den symmetriske utjamninga frå 60 til 64 pst., og å halde på tilleggskompensasjonen slik han er utforma i dag. Desse endringane vil bidra til å redusere forskjellane i kommunane sine inntekter innanfor inntektssystemet. Departementet vurderer med det at oppmodingsvedtak nr. 820 frå Stortinget om å sikre intensjonen om eit meir utjamnande inntektssystem er følgt opp.

1.3.3.6 Kommunane sine inntekts- og formuesskattesatsar

1.3.3.6.1 Maksimumssatsar for inntektsskatt og for formuesskatt

Stortinget fastset kvart år maksimumssatsar for inntektsskatt og formuesskatt til kommunane som ein del av behandlinga av budsjettet for det komande året. I 2024 er maksimalskattøyren for alminneleg inntekt for personlege skattytarar sett til 10,95 pst. for kommunane og 2,35 pst. for fylkeskommunane. Den maksimale skattesatsen på formue for kommunane er for 2024 sett til 0,7 pst. Ingen kommunar har nytta høvet til å ha lågare skatt på inntekt enn maksimalskattøren. To kommunar har lågare sats for formuesskatt enn maksimalsatsen. Bø kommune sette ned satsen på formuesskatt til 0,2 pst. frå 2021, og Sande kommune til 0,5 pst. frå 2023, og ytterlegare ned til 0,2 pst. frå 2024.

1.3.3.6.2 Forslag frå Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet meinte at skattesatsane for skatt på inntekt og formue bør vere faste.

1.3.3.6.3 Departementet si vurdering

Regjeringa meiner samla at det ikkje er behov for fleire tiltak her, og at omsynet til lokalt sjølvstyre talar for at kommunane framleis skal kunne velje lågare skattesatsar på formue og inntekt.

1.3.3.6.4 Oppmodingsvedtak nr. 104 (2020–2021) om formuesskatt

Stortinget fatta følgande oppmodingsvedtak i samband med handsaminga av Meld. St. 5 (2019–2020) Levende lokalsamfunn for fremtiden – Distriktsmeldingen, sjå Innst. 88 S (2020–2021):

«Vedtak 104:

‘Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en vurdering av det framtidige mulighetsrommet for endring av formuesskatten, der både statens inntekter og kommunenes handlingsrom for konkurranse om skattebetingelser mellom kommuner belyses.’»

Forslaget blei fremja av Høgre, Framstegspartiet og Kristeleg Folkeparti. Forslaget fekk støtte frå Venstre, Arbeidarpartiet og Senterpartiet. Oppmodinga blei vedtatt i Stortinget 26. november 2020. Finansdepartementet har i proposisjonen gjort ei vurdering av oppmodingsvedtaket.

1.3.3.7 Eigedomsskatt

Eigedomsskatt er ein kommunal skatt, som kommunane fritt kan velje om dei vil skrive ut eller ikkje. Skatten blir lagt på fast eigedom inkludert bygningar og grunn. Utskrivinga av eigedomsskatt er regulert i eigedomsskattelova.

Totalt skaffa eigedomsskatten kommunane inntekter på 17,6 mrd. kroner i 2023. Om lag halvparten av provenyet skriv seg frå eigedomsskatt på bustad og fritidsbustad. Det totale provenyet frå eigedomsskatten utgjer i 2023 2,9 pst. av samla brutto driftsinntekter for kommunane.

Kommunestyret kan velje å skrive ut eigedomsskatt på eitt av sju område som er omtalt i proposisjonen.

I 2024 skriv 322 av 357 kommunar ut eigedomsskatt. Skattesatsen kan variere frå 1 til 7 promille. For bustader og fritidsbustader kan satsen maksimalt vere 4 promille.

Dei siste åra er det gjort fleire endringar i eigedomsskatten. Frå 2020 blei det innført ein obligatorisk reduksjonsfaktor ved verdsetting av bustad og fritidsbustad på 30 pst.. Maksimal eigedomsskattesats for bustad og fritidsbustad blei redusert frå sju til fire promille frå 2019 til 2021. Frå og med skatteåret 2019 er det nye reglar for skattlegging av verk og bruk. Etter dei nye reglane skal produksjonsutstyr og -installasjonar (arbeidsmaskinar) som hovudregel ikkje inngå i eigedomsskattegrunnlaget. Endringa innebar at kategorien «verk og bruk» blei avvikla frå 2019, men eigedomsskatt for vasskraftverk, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg med særskatt blei vidareført som tidlegare. Bortfallet av inntektene frå eigedomsskatt på produksjonsutstyr- og installasjonar blir gradvis fasa inn over sju år. Kommunane som blei sterkast påverka, får ein delvis kompensasjon for inntektsbortfallet.

1.3.3.7.1 Forslag frå Inntektssystemutvalet

Utvalet tilrår at den maksimale skattesatsen for bustad og fritidsbustad skal ha same nivå som i 2019, då alle satsane følgde dei generelle reglane i eigedomsskattelova, med ein maksimal skattesats på 7 promille, og utan ein nasjonalt bestemt reduksjonsfaktor i eigedomsverdien for bustad og fritidsbustad.

1.3.3.7.2 Vurdering av forslag frå utvalet

Regjeringa er samd med utvalet i at den maksimale skattesatsen for bustad og fritidsbustad og den obligatoriske reduksjonsfaktoren avgrensar høva kommunane har til å auke inntektene gjennom eigedomsskatten. Ein auke frå 4 til 7 promille og fjerning av den obligatoriske reduksjonsfaktoren vil samstundes gå mot formuleringa i Hurdalsplattforma om at regjeringa vil

«Beholde eiendomsskatten som en kommunal skatt og at maksimumssatsen for bolig, fritidseiendom, og næringseiendom videreføres på dagens nivå.»

Regjeringa erkjenner at eigedomsskatten har mykje å seie for lokaldemokratiet ved at veljarar og folkevalde får innverknad over dei kommunale inntektene. Ei endring i tråd med forslaget frå Inntektssystemutvalet vil dermed auke moglegheitene til å kunne finansiere lokale prosjekt. Auka handlingsrom i eigedomsskatten kan ha sin motsats i auka kostnader for eigarar av bustad og fritidsbustad i ei rekkje kommunar.

Regjeringa vil at folk skal få betre råd att. Sjølv om prisveksten er på veg ned og rentetoppen truleg er nådd, vil regjeringa ikkje bidra til å auke kostnadane for eigarar av bustader og fritidsbustader etter ein lang periode der mange kostnader har auka mykje, ikkje minst rente- og energikostnader. Regjeringa vil ikkje følge opp utvalet sitt forslag om endringar i eigedomsskattelova.

1.3.4 Utgiftsutjamning

Det blir i proposisjonen vist til at det er store forskjellar mellom kommunane når det gjeld befolkningssamansetning, levekår, geografi og innbyggartal. Det inneber variasjonar i kva tenester innbyggarane har behov for og kostnadene kommunane har ved å yte tenestene. Målet med utgiftsutjamninga er å jamne ut desse forskjellane og å sette alle kommunar i stand til å gi gode og likeverdige tenester til innbyggarane.

Eit viktig prinsipp i inntektssystemet er at kommunane skal få full kompensasjon for utgifter ved tenesteytinga som dei ikkje kan påverke sjølv.

Sidan det berre er dei ufrivillige kostnadsforskjellane som skal jamnast ut gjennom utgiftsutjamninga, er utjamninga basert på eit berekna utgiftsbehov for den enkelte kommune, og ikkje dei faktiske utgiftene. Utgiftsbehovet til kvar enkelt kommune blir berekna ved hjelp av kostnadsnøkkelen. Kostnadsnøkkelen er eit sett med kriterium og vekter, som seier noko om kva faktorar som gjer at utgiftene varierer mellom kommunane. Kriteria er faktorar som forklarer forskjellar i kostnader mellom kommunane, mens vektene seier kor mykje den enkelte faktor betyr for forskjellane.

Ved hjelp av kostnadsnøkkelen blir det berekna ein indeks for kvar kommune, som er eit mål på det berekna utgiftsbehovet for kommunen samanlikna med landsgjennomsnittet. Indeksen blir brukt til å fordele om frå kommunar som er relativt billigare å drive, til kommunar som er relativt dyrare å drive enn gjennomsnittet. Utgiftsutjamninga er ei rein omfordeling mellom kommunane, der somme kommunar får eit trekk og andre kommunar får eit tillegg i innbyggartilskotet. Summen av tillegget er lik summen av trekket, slik at utgiftsutjamninga er eit nullsumspel.

Det er gitt ein omtale av kommunane sine kostnader knytt til samisk språk.

Inntektssystemutvalet (NOU 2022:10) viser til at område der det berre er nokre få kommunar som har meirkostnader, ikkje kan handterast på ein god måte gjennom utgiftsutjamninga. Ein eventuell kompensasjon for dette må løysast på andre måtar enn gjennom utgiftsutjamninga i inntektssystemet. Kommunal- og distriktsdepartementet vil sjå nærare på vilkåra for kommunar innafor forvaltingsområdet for samisk språk i arbeidet med den årlege meldinga til Stortinget om samisk språk, kultur og samfunnsliv. Meldinga skal handle om kommunesektoren og vil bli lagt fram i 2025.

1.3.4.1 Utgiftsutjamninga – mål og metode

1.3.4.1.1 Mål og prinsipp for utgiftsutjamninga

Eit av hovudmåla med inntektssystemet er å sette alle kommunar i stand til å yte likeverdige tenester til innbyggarane sine. Utgiftsutjamninga er eit viktig verkemiddel for å oppnå dette, ved å sikre kommunane full kompensasjon for utgifter ved tenesteytinga som dei ikkje kan påverke sjølv. Det er i dag full utjamning av ufrivillige kostnadsforskjellar mellom kommunane, noko som inneber ein utjamningsgrad på 100 pst. for dei tenestene som er omfatta av utgiftsutjamninga.

Inntektssystemutvalet meiner hovudmålet og prinsippa for utgiftsutjamninga bør ligge fast, og prinsippa har òg fått brei støtte i den offentlege høyringa. Departementet stiller seg fullt ut bak desse vurderingane, og har lagt til grunn at måla og prinsippa som ligg til grunn for utgiftsutjamninga i dagens system, skal førast vidare.

Inntektssystemutvalet viser til at det må settast fleire krav til kva kriterium som kan inngå i kostnadsnøkkelen, for å sikre at kommunane berre får kompensert for kostnader dei ikkje kan påverke sjølv:

• Kriteria må vere objektive.

• Kriteria må vere basert på offisiell statistikk.

• Verdien på kriteria må kunne oppdaterast jamleg.

1.3.4.1.2 Tenester som er omfatta av utgiftsutjamninga

Utgiftsutjamninga omfattar velferdstenester av nasjonal karakter som kommunane enten er pålagt å drive eller som det er knytt sterke nasjonale mål til når det gjeld standard og omfang. Utgiftsutjamninga omfattar i dag dei store velferdstenestene barnehage, grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelsetenesta, sosiale tenester og barnevern. I tillegg er utgiftene til administrasjon og landbruksforvaltning omfatta av utgiftsutjamninga.

Sektorane som er omfatta av utgiftsutjamninga i dag utgjorde om lag 84 pst. av dei samla brutto driftsutgiftene til kommunane i 2022.

Kommunale tenester og oppgåver som blir finansiert gjennom dei frie inntektene, men som ikkje er omfatta av utgiftsutjamninga, får i praksis eit statleg finansieringsbidrag med eit likt beløp per innbyggar. Somme av dei kommunale tenestene blir òg finansiert ved brukarbetalingar og avgifter frå innbyggarane.

Inntektssystemutvalet meiner at alle tenestene som inngår i utgiftsutjamninga i dag, framleis bør gjere det.

Utvalet har òg vurdert om fleire tenester bør omfattast av utgiftsutjamninga. Utvalet meiner at kommunal veg og brann- og ulykkesvern er to tenester som kunne vore aktuelle for utgiftsutjamninga. Etter ei samla vurdering tilrår utvalet at kommunale vegar og brann- og ulykkesvern framleis blir haldne utanfor utgiftsutjamninga.

Departementet legg utvalet si vurdering til grunn, og støttar tilrådinga om at kommunale vegar og brann- og ulykkesvern ikkje bør inngå i utgiftsutjamninga.

Utvalet har vidare vurdert om utgiftsomgrepet for sosiale tenester bør utvidast til å omfatte fleire sider ved tenestene enn i dag. Vurderingane til utvalet og departementet er omtalt nærare i avsnitt 15.7 i proposisjonen om delkostnadsnøkkelen for sosiale tenester.

1.3.4.1.3 Analyseopplegg og metode

Kostnadsnøklane i inntektssystemet skal vere basert på faglege analysar av forhold som kan forklare variasjonar i utgiftene kommunane har til tenestene som inngår i utgiftsutjamninga. Det er vanleg å skilje mellom to hovudtilnærmingar for slike analysar: statistisk metode og normativ metode. I normative modellar tar ein utgangspunkt i normer for tenestetilbodet, mens statistiske modellar tar utgangspunkt i analysar av det faktiske tenestetilbodet. I kapittelet blir følgjande tema omtalte: Normativ metode, statistisk metode, simultane analysemodellar, vurderingane til Inntektssystemutvalet, metodebruk og datagrunnlag i analysane til departementet og sentrale variablar i dei statistiske analysane.

1.3.4.1.4 Kompensasjon for smådriftsulemper

Kommunane blir i dagens inntektssystem kompensert for smådriftsulemper knytt til kommunestørrelse gjennom kriteriet gradert basiskriterium, som inngår i fleire av delkostnadsnøklane. Modellen for gradert basiskriterium blei innført i 2017, og differensierer kompensasjonen ut frå i kva grad smådriftsulempene blir definert som frivillige eller ufrivillige.

Graderinga av basiskriteriet skjer gjennom strukturkriteriet, som måler reiseavstandar for kvar enkelt innbyggar i kommunen for å nå 5 000 innbyggarar.

Inntektssystemutvalet meiner på prinsipielt grunnlag at det er rimeleg å berre kompensere ufrivillige smådriftsulemper, og at det bør vere eit skilje mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper i utgiftsutjamninga. Utvalet meiner likevel at dagens modell for differensiering av denne kompensasjonen har nokre svakheiter og ikkje er treffsikker nok, og peiker på ei mogleg alternativ utforming av strukturkriteriet.

Departementet meiner det ikkje er rimeleg å behandle smådriftsulemper på kommunenivå som ein frivillig kostnad, og foreslår at alle kommunar får berekna rammetilskot med fullt basiskriterium frå og med 2025. Det inneber òg at vektene i kostnadsnøkkelen blir fastsett med utgangspunkt i at alle kommunar skal ha fullt basiskriterium.

1.3.4.2 Grunnskole

Det blir i proposisjonen vist til at grunnskolesektoren står for ein stor del av utgiftene for kommunane og at han utgjer 24,1 pst. av den samla kostnadsnøkkelen i 2024. Dei samla netto driftsutgiftene til grunnskole var på om lag 82 mrd. kroner i 2022, mens brutto driftsutgifter utgjorde om lag 91 mrd. kroner.

I kapittel 15.2.1 blir dagens delkostnadsnøkkel for grunnskole omtalt, i kapittel 15.2.2 blir forslaget til Inntektssystemutvalet omtalt og i kapittel 15.2.3 går analyseresultat og vurderingar fram. Sjå proposisjonen for nærare omtale.

I departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel er vektene til sone-, nabo- og basiskriteriet fastsett som eit gjennomsnitt av SØFs simultane analysemodell og departementet sine eigne analysar. Vekta til kriteriet innvandrarar 6–15 år er fastsett ut frå analysane til departementet, mens restvekta er fordelt mellom innbyggarar 6–12 år og 13–15 år ut frå andelen innbyggarar i dei to aldersgruppene.

Tabell 15.2 frå proposisjonen: Delkostnadsnøkkelen for grunnskole: Dagens nøkkel, forslaget til Inntektssystemutvalet og forslaget til departementet.

1.3.4.3 Barnehage

Det blir i proposisjonen vist til at barnehagesektoren står for ein stor del av kommunane sine utgifter, og at han utgjer over 15 pst. av den samla kostnadsnøkkelen i 2024. I 2022 var kommunane sine brutto driftsutgifter til barnehage på om lag 59,4 mrd. kroner.

Barnehagesektoren blir i hovudsak finansiert med frie inntekter, men det er òg eit stort innslag av brukarbetaling (foreldrebetaling). Kommunane har òg ansvar for finansieringa av dei private barnehagane, og tilskotet til dei private barnehagane blir finansiert innafor dei frie inntektene. Størstedelen av dei frie inntektene til barnehage blir fordelte gjennom delkostnadsnøkkelen for barnehage, men frå og med 2023 blir òg ein mindre del gitt med særskild fordeling. Dette er midlar til gratis barnehage i tiltakssona i Finnmark og Nord-Troms, og til redusert foreldrebetaling i kommunar i sentralitetsklasse 5 og 6.

I kapittel 15.3.1 blir dagens delkostnadsnøkkel for barnehage omtalt, i kapittel 15.3.2 blir forslaget til Inntektssystemutvalet omtalt og i kapittel 15.3.3 går analyseresultat og vurderingar fram. Sjå proposisjonen for nærare omtale.

Departementet foreslår ein ny delkostnadsnøkkel for barnehage med kriteria tal på barn 1–5 år og talet på heiltidstilsette som kriterium (sjå tabell 15.4 i proposisjonen). Det er i tråd med forslaget frå Inntektssystemutvalet, og modellen har tilnærma same forklaringskraft som dagens modell.

Tabell 15.4 frå proposisjonen: Delkostnadsnøkkel for barnehage: Dagens nøkkel, forslaget til Inntektssystemutvalet og forslaget til departementet

Det blir i proposisjonen vist til at kommunane, etter helse- og omsorgstjenesteloven, skal sørge for nødvendige helse- og omsorgstenester til dei som oppheld seg i kommunen.

I inntektssystemet er helse- og omsorgstenestene delt i to delkostnadsnøklar: pleie og omsorg og kommunehelse. Pleie- og omsorgsnøkkelen utgjer 36 pst. av den samla kostnadsnøkkelen i 2024, og er med det den klart største enkeltsektoren i utgiftsutjamninga. Den største delen av utgiftene er knytt til helse- og omsorgstenester til heimebuande og i institusjon. I tillegg omfattar nøkkelen utgifter til institusjonslokale, strakshjelp døgntilbod, og aktiviserings- og servicetenester til eldre, personar med nedsett funksjonsevne, psykiske lidingar, utviklingshemming, personar med rusproblem mv.

Pleie- og omsorgssektoren utgjer ein stor del av dei samla utgiftene til kommunane, og sektoren sin andel av utgiftene har auka dei siste åra.

I kapittel 15.4.1 i proposisjonen blir dagens delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg omtalt, i kapittel 15.4.2 blir forslaget til Inntektssystemutvalet omtalt og i kapittel 15.4.3 går analyseresultat og vurderingar fram. Sjå proposisjonen for nærare omtale.

Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg er vist i tabell 15.6 i proposisjonen. På same måte som i dagens nøkkel og i forslaget til utvalet, er vektene basert på ein kombinasjon av oppdaterte regresjonsanalysar, brukarstatistikk frå KPR og resultata frå dei simultane analysane utført av SØF.

Tabell 15.6 frå proposisjonen: Delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg: Dagens nøkkel, forslaget til Inntektssystemutvalet og forslaget til departementet.

1.3.4.4 Kommunehelse

Det blir i proposisjonen vist til at kommunehelsenøkkelen omfattar utgifter ført på tre funksjonar i KOSTRA: 232 Helsestasjons- og skolehelseteneste, 233 Anna førebyggande helsearbeid og 241 Diagnose, behandling og rehabilitering. Delkostnadsnøkkelen utgjer 6,7 pst. av den samla kostnadsnøkkelen i 2024.

Utgiftene til allmennlegetenesta, som blir ført på funksjon 241, utgjer ein stor del av kommunehelseutgiftene. Kommunehelsesektoren i inntektssystemet omfattar òg fleire andre tenester og tilbod, som førebyggande helsearbeid, skole- og helsestasjonstenesta, legevakt, kommunale legekontor, fysio- og ergoterapi mv.

I 2022 var dei samle brutto driftsutgiftene til kommunehelse på om lag 30,6 mrd. kroner.

Andelen kommunehelseutgifter av dei samla utgiftene til kommunane har auka dei siste åra.

I kapittel 15.5.1 blir dagens delkostnadsnøkkel for kommunehelse omtalt, i kapittel 15.5.2 blir forslaget til Inntektssystemutvalet omtalt og i kapittel 15.5.3 går analyseresultat og vurderingar fram. Sjå proposisjonen for nærare omtale.

Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel for kommunehelse inneber at innbyggarar over 67 år får auka vekt, mens vekta til yngre aldersgrupper går ned. Sone- og nabokriteria blir vekta noko ned, og det same gjeld basiskriteriet. Forslaget til ny delkostnadsnøkkel for kommunehelse er vist i tabell 15.8 i proposisjonen.

Tabell 15.8 frå proposisjonen: Delkostnadsnøkkel for kommunehelse: Dagens nøkkel, forslaget til Inntektssystemutvalet og forslaget til departementet.

1.3.4.5 Barnevern

Det blir i proposisjonen vist til at barnevernet skal gi nødvendig hjelp, omsorg og vern til barn og unge som lever under forhold som kan vere skadeleg for helsa og utviklinga. Ansvaret for barnevernet er delt mellom staten og kommunane. Den kommunale barnevernstenesta har ansvar for oppfølging av barn og familiar, mens det statlege barnevernet skal gi bistand til kommunar om det er behov for å plassere barn utanfor heimen. Det statlege barnevernet har òg ansvar for etablering og drift av barnevernsinstitusjonar.

Alle kommunar skal ha ei barnevernsteneste som utfører det daglege arbeidet etter barnevernslova. Mange stader er barnevernstenesta organisert som interkommunale samarbeid.

Barnevernstenesta gir i hovudsak hjelpetiltak til barn og familiar som ønsker det, men kan òg fremme saker om pålagte hjelpetiltak og andre tvangstiltak. Den kommunale barnevernstenesta har ansvar for det forebyggande arbeidet, å greie ut saker og gjennomføre undersøkingar, hjelpetiltak i heimen, plassering og oppfølging av barn utanfor heimen og godkjenning av fosterheim.

Det kommunale barnevernet blir i hovudsak finansiert med frie inntekter, men det er òg nokre øyremerkte tilskot. Samla brutto driftsutgifter til det kommunale barnevernet var på om lag 15,8 mrd. kroner i 2022, og utgjorde med det om lag 3,7 pst. av dei samla driftsutgiftene til kommunane det året.

Utgiftene til barnevern varierer mykje mellom kommunane, både målt i kroner per innbyggar og som andel av dei samla driftsutgiftene. For 80 pst. av kommunane låg utgiftene til barnevern i perioden 2020–2022 på mellom 1 800 og 4 700 kroner per innbyggar, mens talet for gjennomsnittskommunen var om lag 3 200 kroner. Nokre få kommunar skil seg ut med svært høge utgifter. Dei ti kommunane med høgast utgifter i perioden hadde brutto driftsutgifter på mellom 7 000 og 17 000 kroner per innbyggar.

I 2022 tredde barnevernsreforma i kraft. Kommunane har med reforma fått eit utvida finansieringsansvar for barnevernet. Reforma skal bidra til å styrke det førebyggande arbeidet og tidleg innsats, og inneber mellom anna at kommunane har fått eit større fagleg og økonomisk ansvar. Som kompensasjon for utvidinga av det finansielle ansvaret, blei rammetilskotet til kommunane auka med 1,3 mrd. kroner i 2022 og med ytterlegare 498 mill. kroner i 2023. I ein overgangsperiode skal halvparten av kompensasjonen fordelast etter barnevernsnøkkelen, mens resten er gitt med ei særskild fordeling etter bruken av barnevernstiltak før reforma. Frå 2025 skal heile kompensasjonen fordelast etter barnevernsnøkkelen.

I kapittel 15.6.1 blir dagens delkostnadsnøkkel for barnevern omtalt, i kapittel 15.6.2 blir forslaget til Inntektssystemutvalet omtalt og i kapittel 15.6.3 går analyseresultat og vurderingar fram. Sjå proposisjonen for nærare omtale.

Barnevernreforma tredde i kraft frå 2022, og det blir i proposisjonen vist til at sjølv om ho ikkje har fått full effekt endå, er det grunn til å tru at ho allereie kan ha hatt betydning for utgiftene til kommunane. Departementet meiner derfor at det bør leggast størst vekt på den modellen som fungerer best i analysane der utgiftene i 2022 inngår i analysegrunnlaget. Det tilseier at den alternative modellen med mellom anna talet på uføre som kriterium bør leggast til grunn for den nye barnevernsnøkkelen. Departementet foreslår på den bakgrunn ein ny delkostnadsnøkkel for barnevern som vist i tabell 15.10 i proposisjonen.

Tabell 15.10 frå proposisjonen: Delkostnadsnøkkelen for barnevern: Dagens nøkkel, forslaget til Inntektssystemutvalet og forslaget til departementet.

1.3.4.6 Sosiale tenester

Det blir i proposisjonen vist til at sosialhjelpssektoren omfattar utgiftene kommunane har til sosiale tenester. I utgiftsutjamninga i dag er det ein delkostnadsnøkkel for sosialhjelp, som omfattar utgifter ført på fire funksjonar i KOSTRA: 242 Råd, rettleiing og sosialt førebyggande arbeid, 243 Tilbod til personar med rusproblem, 276 Kvalifiseringsordninga og 281 Yting til livsopphald. Det meste av dette er knytt til sosialtenesta, med unntak av kvalifiseringsordninga, som er eit arbeidsretta tiltak for personar som treng ekstra oppfølging for å kome i jobb. Sosialhjelpsnøkkelen utgjer 5,3 pst. av den samla kostnadsnøkkelen i 2024.

I 2022 var brutto driftsutgifter ekskl. avskrivingar til dei fire funksjonane om lag 20,5 mrd. kroner.

Sosialhjelp blir i hovudsak finansiert via frie inntekter, men det er nokre innslag av øyremerkte tilskot knytt til busetting av flyktningar.

I kapittel 15.7.1 blir dagens delkostnadsnøkkel for sosiale tenester omtalt, i kapittel 15.7.2 blir forslaget til Inntektssystemutvalet omtalt og i kapittel 15.7.3 går analyseresultat og vurderingar fram. Sjå proposisjonen for nærare omtale.

Departementet foreslår ein ny delkostnadsnøkkel for sosiale tenester med dei same kriteria som utvalet foreslo, det vil seie å ta ut kriteriet uføre, endre utforminga av opphopingsindeksen, og at det blir tatt inn eit nytt kriterium for talet på personar med psykiske lidingar. Vektene til alle kriteria er oppdatert i tråd med dei nye analysane til departementet (jf. tabell 15.13 i proposisjonen).

I forslaget til ny delkostnadsnøkkel har aleinebuande 30–66 år framleis høgast vekt, men litt lågare enn i dagens nøkkel og utvalet sitt forslag. Flyktningar utan integreringstilskot får litt høgare vekt enn i forslaget frå utvalet, og ein del høgare vekt enn i dagens nøkkel. Pasientar med psykiske lidingar (NPR) får ei vekt som er lågare enn i forslaget frå utvalet, medan forslaget utvalet har til ny opphopingsindeks (arbeidsledige * låginntekt) får ei litt høgare vekt i departementet sitt forslag enn i forslaget frå utvalet. Restvekta blir foreslått, som før, lagt på innbyggarar 16–66 år.

Tabell 15.13 frå proposisjonen: Delkostnadsnøkkel for sosiale tenester: Dagens nøkkel, forslaget til Inntektssystemutvalet og forslaget til departementet.

1.3.4.7 Administrasjon og landbruk

1.3.4.7.1 Administrasjon og miljø

Administrasjon og miljø utgjer 7,8 pst. av samla kostnadsnøkkel i 2024. Dagens delkostnadsnøkkel for administrasjon og miljø omfattar utgifter til administrasjon, politisk styring og kontroll, og ulike fellesutgifter som ikkje er fordelte på dei andre tenestene. Dette er tenester alle kommunar må ha for å kunne styre og drifte kommunen. Utgifter til miljø inngår i ei rekke tenester, men er ikkje ført på ein eigen funksjon i KOSTRA. Det er derfor ikkje eigne funksjonar knytte til utgiftene kommunane har til miljø i utgiftsutjamninga i dag. Administrasjonen er avgrensa til sentraladministrasjonen i kommunane, og omfattar ikkje administrative leiarar på tenestestader.

1.3.4.7.2 Landbruk

Landbruksforvaltning står for om lag 0,2 pst. av den samla kostnadsnøkkelen i 2024. Kommunale oppgåver innanfor landbruksforvaltning er mellom anna saksbehandling, kontroll og rettleiing etter landbruksrelaterte lover (jordlov, konsesjonslov, skogbrukslov m.m.), forvaltning og kontroll av dei økonomiske verkemidla i landbruket og arbeid knytt til landbruk og jordvern i saker etter plan- og bygningsloven. Utgiftene kommunane har til landbruksforvaltning blir ført på ein eigen funksjon i KOSTRA, F329 Landbruksforvaltning og landbruksbasert næringsutvikling.

I kapittel 15.8.3 blir forslaget til Inntektssystemutvalet omtalt og i kapittel 15.8.4 går analyseresultat og vurderingar fram. Sjå proposisjonen for nærare omtale.

Departementet støttar vurderinga til utvalet om at oppgåvene knytt til landbruksforvaltning bør inngå i ein felles administrasjonsnøkkel, og at landbrukskriteriet blir vekta inn i delkostnadsnøkkelen slik at dette i seg sjølv ikkje har fordelingsverknader. Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel for administrasjon og landbruk er vist i tabell 15.17 i proposisjonen.

Tabell 15.17 frå proposisjonen: Forslag til ny delkostnadsnøkkel for administrasjon og landbruk. Sjå rettebrev av 30. mai 2024 frå Kommunal- og distriktsdepartementet der denne tabellen er retta.

1.3.4.8 Forslag til samla kostnadsnøkkel

1.3.4.8.1 Sektorvekter

Dei ulike delkostnadsnøklane blir vekta saman til ein samla kostnadsnøkkel ut frå størrelsen på den enkelte sektor, målt som netto driftsutgifter utan avskrivingar. Rekneskapstala blir henta frå KOSTRA. Den enkelte sektor sin andel av den samla kostnadsnøkkelen blir altså bestemt ut frå sektoren sin andel av dei samla utgiftene til tenestene som inngår i utgiftsutjamninga.

Departementet har tatt utgangspunkt i dei ulike delkostnadsnøklane sin andel av den samla nøkkelen i kostnadsnøkkelen for 2024, som er berekna med utgangspunkt i rekneskapstal for 2022. Andelane er korrigert for dei endringane departementet foreslår om tenester som skal inngå i utgiftsutjamninga, og kva funksjonar som skal inngå i dei ulike delkostnadsnøklane.

1.3.4.8.2 Samla kostnadsnøkkel

Kriteria i dei ulike delkostnadsnøklane blir vekta saman til ein samla kostnadsnøkkel ved å multiplisere vektene i den enkelte delkostnadsnøkkelen med andelen sektoren utgjer av den samla kostnadsnøkkelen. For kriterium som inngår i fleire delkostnadsnøklar, blir vektene summert saman frå dei ulike sektorane. Tabell 15.19 i proposisjonen viser dagens kostnadsnøkkel som er brukt i inntektssystemet for 2024, og departementet sitt forslag til ny kostnadsnøkkel.

Tabell 15.19 frå proposisjonen Dagens kostnadsnøkkel og forslag til ny samla kostnadsnøkkel.

Det blir i proposisjonen vist til at med departementet sitt forslag til ny kostnadsnøkkel får alderskriteria litt større betyding enn i dag, med ei auke frå om lag 70,7 pst. til 71,4 pst. Vekta til kriteriet for psykisk utviklingshemma 16 år og over blir redusert frå 5,1 til 2,1 pst., men som omtalt i kapittel 15.4 får nedvektinga berre halv effekt i fordelingsverknadene gjennom ei eiga ordning med særskild fordeling.

Den samla vekta til basis- og busettingskriteria aukar frå 3,7 pst. i dagens nøkkel til 4,3 pst. i forslaget til departementet. Ein mindre del av auken heng saman med avviklinga av ordninga med gradert basiskriterium.

Opphoping av levekårsproblem kan påverke behovet for kommunale tenester og dermed utgiftene til kommunane, og det er fleire kriterium i kostnadsnøkkelen som skal fange opp dette. Levekår kan definerast og målast på fleire ulike måtar, og by- og levekårsutvalet bruker omgrepet levekårsproblem om mellom anna dårleg økonomi, låg utdanning, helseplagar, rus, psykiske plagar og lidingar, manglande nettverk og dårlege norskkunnskapar. Viss ein legg eit breitt levekårsomgrep til grunn, og reknar dødelegheit og talet på flyktningar og innvandrar som levekårsindikatorar, utgjer levekårskriteria til saman 10,4 pst. av dagens kostnadsnøkkel. I departementet sitt forslag utgjer levekårskriteria til saman 12,4 pst. av den samla kostnadsnøkkelen.

1.3.5 Regionalpolitiske tilskot

Regionalpolitiske tilskot er tilskot innanfor rammetilskotet som blir brukt til å nå ulike regional- og distriktspolitiske mål. Føremålet er å bruke inntektssystemet som eit verkemiddel for å nå mål om mellom anna å oppretthalde busettingsmønsteret, ta vare på levedyktige lokalsamfunn og bidra til næringsutvikling og ei god samfunnsmessig utvikling i distrikta. I tillegg til tilskot som er grunngitt ut frå distriktspolitiske omsyn, er det i dag òg særlege tilskot til dei største kommunane, kommunar med særleg høg befolkningsvekst og eit tilskot til kommunar som har slått seg saman.

1.3.5.1 Dagens regionalpolitiske tilskot

I dagens inntektssystem er det fem regionalpolitiske tilskot: distriktstilskot Sør-Noreg, distriktstilskot Nord-Noreg, regionsentertilskot, storbytilskot og veksttilskot. 279 kommunar får eitt eller fleire regionalpolitiske tilskot i 2024, og til saman utgjer tilskota i underkant av 4,5 mrd. kroner. Det svarer til om lag 2,5 pst. av samla rammetilskot til kommunane.

1.3.5.1.1 Distriktstilskot Sør-Noreg

Distriktstilskot Sør-Noreg går til små kommunar og kommunar i Sør-Noreg med svak samfunnsmessig utvikling og distriktsmessige utfordringar. Dagens tilskot blei innført i 2017, og er ei samanslåing av det tidlegare distriktstilskot Sør-Noreg og småkommunetilskotet.

I 2024 utgjer distriktstilskot Sør-Noreg 875 mill. kroner, fordelt på 136 kommunar.

1.3.5.1.2 Distriktstilskot Nord-Noreg

Alle kommunar i Nordland, Troms og Finnmark, og kommunar i Namdalen, den nordlegaste delen av Trøndelag, får distriktstilskot Nord-Noreg. Dagens tilskot blei innført i 2017, og er ei samanslåing av det tidlegare distriktstilskot Nord-Noreg og småkommunetilskotet.

91 kommunar får distriktstilskot Nord-Noreg i 2024, og 56 av desse kommunane får både det generelle tilskotet per innbyggar og småkommunetillegg. Tilskotet utgjer til saman 2,4 mrd. kroner.

1.3.5.1.3 Regionsentertilskot

Regionsentertilskotet går til kommunar som har slått seg saman, og som etter samanslåinga fekk over om lag 8 000 innbyggarar. Tilskotet blei innført i 2017, og blir delvis gitt med ein sats per innbyggar og delvis med ein sats per samanslåtte kommune. Kommunar med storbytilskot kan ikkje samstundes få regionsentertilskot. I 2024 er satsen per samanslåing 3,617 mill. kroner, og satsen per innbyggar er 76 kroner.

Regionsentertilskotet går i 2024 til 37 kommunar, og utgjer 222 mill. kroner.

1.3.5.1.4 Storbytilskot

Storbytilskotet går til seks av dei største kommunane i landet: Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Drammen og Kristiansand. Tilskotet blei innført i 2011, då det erstatta eit eige hovudstadstilskot til Oslo, og er grunngitt med dei særskilde utfordringane dei store byane har knytt til urbanitet og den sentrale rolla dei har for samfunnsutviklinga i sin region. Storbytilskotet blir fordelt med ein lik sats per innbyggar, som i 2024 er 426 kroner. I 2024 får seks kommunar storbytilskot, og storbytilskotet utgjer samla 671 mill. kroner.

1.3.5.1.5 Veksttilskot

Veksttilskotet går til kommunar med særleg høg befolkningsvekst. Tilskotet blei innført i 2009, og er grunngitt med at kommunar med særleg høg befolkningsvekst på kort og mellomlang sikt kan ha problem med å gjere nødvendige investeringar og tilpasse tenestetilbodet til ei raskt veksande befolkning.

Veksttilskotet går til kommunar som dei tre siste åra har hatt ein gjennomsnittleg, årleg befolkningsvekst på 1,4 pst. eller meir. I tillegg må kommunane ha hatt skatteinntekter på under 140 pst. av landsgjennomsnittet per innbyggar (skatt på inntekt og formue frå personlege skattytarar og naturressursskatt) dei siste tre åra. Tilskotet blir gitt med eit fast beløp per innbyggar ut over vekstgrensa, og i 2024 er denne satsen 67 331 kroner. 27 kommunar får veksttilskot i 2024, og tilskotet utgjer i alt 282 mill. kroner.

1.3.5.2 Forslaget til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet meiner at utjamning av kommunane sine økonomiske føresetnader gjennom inntekts- og utgiftsutjamninga er det viktigaste distriktspolitiske verkemiddelet i inntektssystemet. Men utvalet viser òg til at det kan vere behov for særskilde tilskot til distriktskommunar, og grunngir det med at det i enkelte område og kommunetypar kan vere nødvendig å supplere inntekts- og utgiftsutjamninga for å legge til rette for likeverdige tenester. Eit slikt særskilt tilskot bør etter utvalet si vurdering fange opp kommunar med distriktsutfordringar, kommunar med befolkningsnedgang og små kommunar. På bakgrunn av dette foreslår utvalet nokre endringar i «distriktstilskot Sør-Noreg og distriktstilskot Nord-Noreg», sjå proposisjonen for omtale.

Når det gjeld storbytilskotet, tilrår Inntektssystemutvalet at tilskotet blir gjort om til eit tilskot til kommunar som er senter i sine respektive landsdelar, og blir vidareført som eit tilskot per innbyggar til kommunane Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand. Satsen i tilskotet blir foreslått halvert samanlikna med satsen i storbytilskotet i dag.

Utvalet peikar vidare på at regionsentertilskotet og veksttilskotet er svakt grunngitt, og foreslår at desse tilskota blir avvikla.

I proposisjonen er det gitt ein omtale av høyringsinnspela.

1.3.5.3 Andre utval sine vurderingar

Distriktsnæringsutvalet (NOU 2020:12 Det handler om Norge – Utredning om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene) og Demografiutvalet (NOU 2020:15 Næringslivets betydning for levende og bærekraftige lokalsamfunn), omtaler kommunane og inntektssystemet for kommunane i sine utgreiingar.

Sjå proposisjonen for omtale.

1.3.5.4 Departementet sine vurderingar

Departementet er samd med Inntektssystemutvalet om at inntekts- og utgiftsutjamninga er dei viktigaste regionalpolitiske verkemidla i inntektssystemet. Departementet er òg samd med utvalet om at det er behov for særskilde, målretta tilskot til distriktskommunar for å supplere inntekts- og utgiftsutjamninga, og at eit slikt distriktstilskot bør rettast mot kommunar med distriktsutfordringar, kommunar med befolkningsnedgang og små kommunar.

Departementet meiner, på same måte som utvalet, at det framleis er behov for ein ekstra innsats til kommunane i dei nordlegaste fylka, fordi desse i større grad enn kommunar i fylka i sør står overfor felles utfordringar knytt til avstandar og folketal. Kommunar i Troms og særleg i Finnmark er i ei særstilling, med spreidd busett befolkning og store avstandar. Dette gjer mellom anna at kommunen må ta ei meir aktiv rolle for å oppnå ønskt samfunnsutvikling, til dømes må kommunane i større grad ta ansvar for kulturtilbod som den private marknaden sørger for andre stader. Sterke lokalsamfunn i nord er òg viktig av tryggingspolitiske og beredskapsmessige omsyn, slik Totalberedskapskommisjonen (NOU 2023:17 Nå er det alvor) har framheva. Desse omsyna taler for at kommunane i Troms og særleg i Finnmark framleis bør få tilskot etter høgare satsar enn kommunar i Nordland.

Distriktsindeksen er eit verktøy for å peike ut distriktskommunar som treng distriktspolitiske verkemiddel, og gir ei rangering av kommunane etter graden av distriktsutfordringar. Kommunane med dei lågaste verdiane har dei største distriktsutfordringane. Den nye distriktsindeksen frå 2020 inneheld fire indikatorar: sentralitetsindeksen til Statistisk sentralbyrå (SSB) (40 pst. vekt), folketalsvekst siste ti år (40 pst. vekt), sysselsettingsvekst siste ti år (10 pst. vekt) og einsidig næringsstruktur (10 pst. vekt).

Revisjonen av distriktsindeksen 2020 blei gjort etter ein grundig gjennomgang. Ein revisjon var nødvendig mellom anna grunna endring av sentralitetsindeksen til SSB. Kommunal- og distriktsdepartementet meiner at den nye sentralitetsindeksen er ei klar forbetring frå tidlegare inndelingar etter sentralitet.

Distriktsindeksen frå 2017, som til no har blitt brukt i distriktstilskota i inntektssystemet, er utdatert.

Inntektssystemutvalet meiner at inntektsgrensa for å kunne få distriktstilskot Sør-Noreg og småkommunetillegget i distriktstilskot Nord-Noreg bør utvidast til å ta med fleire inntekter. Dette er i stor grad inntekter knytt til naturressursar, som kjem i tillegg til rammetilskotet og skatteinntektene innafor inntektssystemet. Regjeringa ser at kommunar i Sør-Noreg med høge inntekter frå naturressursar vil ha mindre behov for ein ekstra innsats via distriktstilskot, og foreslår derfor at ein legg eit utvida inntektsomgrep til grunn for å kunne få distriktstilskot Sør-Noreg.

Departementet foreslår eit inntektsomgrep der netto konsesjonskraftinntekter, eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg, havbruksinntekter og produksjonsavgift på vindkraft inngår saman med personskatt og naturressursskatt. Departementet foreslår vidare at kommunar må ha inntekter under 140 pst. av landsgjennomsnittet per innbyggar med det utvida inntektsomgrepet, for å kunne få distriktstilskot Sør-Noreg.

Departementet foreslår at kriteriet om inntektsnivå tar omsyn til utviklinga over nokre år, og over tid blir berekna som eit gjennomsnitt for dei aktuelle inntektene dei fire siste åra. Det vil forebygge hyppige tilfelle av at kommunar mister eller mottar tilskot frå eitt år til det neste som følge av tilfeldige svingingar i inntektene. Talgrunnlaget for eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg har ikkje vore på plass i KOSTRA før i rapporteringa for 2023, og produksjonsavgift på vindkraft har først blitt utbetalt til kommunane frå 2023. For arbeidet med 2025-budsjettet legg derfor departementet 2023-nivået for desse inntektene til grunn i berekninga av samla skattenivå, då 2023-tala gir uttrykk for ei rimeleg forventing om situasjonen for den enkelte kommune ved omlegginga av inntektssystemet i 2025. Over tid vil grunnlaget for inntektsberekninga bygge på oppdaterte årlege tal for alle inntekter innanfor inntektsomgrepet.

Departementet foreslår ingen endringar i inntektsgrensa for å få småkommunetillegget i distriktstilskot Nord-Noreg.

Inntektssystemutvalet foreslår at kommunar i Namdalen ikkje lenger skal inngå i distriktstilskot Nord-Noreg, men kan få distriktstilskot Sør-Noreg om dei fyller krava for det.

Stortinget fatta følgande oppmodingsvedtak i samband med behandlinga av Prop. 112 S (2022–2023) Kommuneproposisjonen 2024, sjå Innst. 488 S (2022–2023), vedtak nr. 823:

«Stortinget ber regjeringen vurdere om kommunene i Namdalen fortsatt skal sortere under distriktstilskudd Nord-Norge.»

Etter ei samla vurdering meiner departementet at ein ikkje bør gjere noka endring i kva for tilskot desse kommunane inngår i. Regjeringa reknar med dette oppmodingsvedtaket som følgt opp.

Som Inntektssystemutvalet peiker på, har dei små øykommunane Værøy, Røst og Træna ekstra utfordringar knytt til avstandar til andre kommunar og til fastlandet. Departementet er einige i utvalet sitt forslag om at desse kommunane bør få småkommunetillegg etter ein høgare sats.

Inntektssystemutvalet foreslår at satsen på småkommunetillegget i distriktstilskota blir redusert med 1 mill. kroner. Satsen er eit fast beløp per kommune, differensiert etter distriktsindeksen. Utvalet grunngir forslaget med at basiskriteriet, som er eit gitt beløp per kommune og som skal kompensere for smådriftsulemper, blir vekta opp i utvalet sitt forslag til ny kostnadsnøkkel. Departementet viser til at varetaking av små kommunar er ei sentral målsetting for dei regionalpolitiske tilskota i inntektssystemet. Departementet foreslår ikkje nokon reduksjon i småkommunetillegget.

Når det gjeld regionsentertilskotet, støttar departementet utvalet i at regionsentertilskotet ikkje er knytt til kommunar som faktisk er senter i sin region. Departementet støttar utvalet i at tilskotet bør avviklast.

Departementet er vidare einig med utvalet om at det er fleire positive aspekt ved mange innbyggarar og med vekst i folketalet for kommunar. Kommunar med vekst har eit godt utgangspunkt for eigne skatteinntekter og vekst i rammetilskot. Departementet foreslår derfor at satsen per innbyggar utover vekstgrensa i veksttilskotet blir redusert til ein tredjedel av dagens sats.

Samstundes kan dei største kommunane ha nokre særskilde utfordringar som andre kommunar ikkje har. Som Inntektssystemutvalet peiker på, speler dei største kommunane ei sentral rolle som motor og samfunnsutviklar for kommunane rundt, og dei tar på seg eit utvida ansvar som ikkje blir fanga opp i dagens inntektssystem. Storbyane kan òg ha særskilde kostnader til sosiale tenester, til dømes innan bustadområdet og til kommunale arbeidsmarknadstiltak. Inntektssystemutvalet peikte på at forslaget til ny delkostnadsnøkkel for sosiale tenester i større grad fangar opp opphoping av levekårsproblem, og foreslo derfor ei halvering av satsen på storbytilskotet. Departementet meiner at det framleis er behov for eit storbytilskot, og foreslår derfor å vidareføre dagens tilskot til dei same kommunane og med om lag same sats som i dag. I departementet sitt forslag er satsen på storbytilskotet redusert frå 426 til 398 kroner per innbyggar (2024-kroner).

Kommunane som får storbytilskot, får òg betydelege tilskot utanom inntektssystemet, mellom anna gjennom områdesatsingane.

I statsbudsjettet for 2024 er tilskotet til områdesatsingar på 152,7 mill. kroner (kap. 590 post 65).

1.3.5.5 Forslag til endringar i regionalpolitiske tilskot

1.3.5.5.1 Endringar i distriktstilskot Sør-Noreg og distriktstilskot Nord-Noreg

Departementet foreslår å ta i bruk den nye distriktsindeksen i distriktstilskot Sør-Noreg og i småkommunetillegget i distriktstilskot Nord-Noreg. Den nye distriktsindeksen er ikkje direkte samanliknbar med den gamle distriktsindeksen som blir nytta i distriktstilskota i dag, og departementet foreslår endra intervall for dei ulike satsane, men med same talet på kategoriar som i dag. Departementet foreslår vidare at intervallet for satsane blir endra så tilskotet går til om lag same talet på kommunar, med same storleik som i dag.

Distriktsindeksen blir oppdatert årleg, og distriktsutfordringane blir dermed fanga opp fortløpande i distriktstilskota. Det betyr at satsane og tilskot for kvar enkelt kommune kan endre seg mellom år.

Departementet foreslår at inntektsomgrepet i inntektsgrensa for å kunne få distriktstilskot Sør-Noreg blir utvida til òg å omfatte netto konsesjonskraftinntekter, eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg, havbruksinntekter og produksjonsavgift på vindkraft, i tillegg til personskatt og naturressursskatt. Departementet foreslår vidare at inntektsnivået blir berekna som eit gjennomsnitt over fire år, og at inntektsgrensa for å få distriktstilskot Sør-Noreg blir sett til 140 pst. av landsgjennomsnittet.

Utvidinga av inntektsgrensa til òg å omfatte naturressursinntekter, inneber at 18 kommunar som elles ville fått distriktstilskot Sør-Noreg, ikkje får tilskotet. Nettoeffekten for desse 18 kommunane er ein reduksjon i distriktstilskot Sør-Noreg på om lag 120 mill. kroner. Til samanlikning hadde dei 18 kommunane naturressursinntekter på til saman 1 967 mill. kroner årleg i perioden 2020–2023.

Det blir ikkje foreslått endringar i inntektsgrensa for å få småkommunetillegget i distriktstilskot Nord-Noreg. Departementet foreslår at øykommunane Værøy, Røst og Træna får same, høgare sats på småkommunetillegget som kommunane i tiltakssona i Troms og Finnmark.

Med desse endringane vil samla distriktstilskot Nord-Noreg auke med 26 mill. kroner til 2 463 mill. kroner, mens samla distriktstilskot Sør-Noreg vil bli redusert med 70 mill. kroner til 805 mill. kroner, berekna på inntektssystemet for 2024.

Tabell 16.3 og tabell 16.4 i proposisjonen viser satsar i 2024 for distriktstilskot Sør-Noreg og distriktstilskot Nord-Noreg, med departementet sitt forslag til endringar.

Tabell 16.3 frå proposisjonen: Satsar i distriktstilskot Sør-Noreg 2024, med departementet sitt forslag til endringar.

Tabell 16.4 frå proposisjonen: Satsar i distriktstilskot Nord-Noreg 2024, med departementet sitt forslag til endringar.

Småkommunetillegg til kommunar med under 3 200 innbyggarar

1.3.5.5.2 Avvikling av regionsentertilskotet og reduserte satsar for veksttilskotet og storbytilskotet

Departementet foreslår at regionsentertilskotet blir avvikla. Departementet foreslår vidare at satsen per innbyggar utover vekstgrensa i veksttilskotet blir redusert til 1/3 av dagens sats, det vil seie frå 67 331 kroner per innbyggar til 22 444 kroner per innbyggar. Departementet foreslår òg at satsen per innbyggar i storbytilskotet blir redusert frå 426 til 398 kroner per innbyggar (i 2024-kroner).

Avvikling av regionsentertilskotet og reduserte satsar for veksttilskotet og storbytilskotet frigjer isolert sett om lag 450 mill. kroner, berekna ut ifrå inntektssystemet for 2024. Dette blir fordelt gjennom innbyggartilskotet med eit likt beløp per innbyggar, og kjem alle kommunar til gode.

Samla sett inneber endringane i dei regionalpolitiske tilskota, inkludert distriktstilskota, ein reduksjon på 449,7 mill. kroner, og ein tilsvarande auke i innbyggartilskotet. Auken i innbyggartilskotet utgjer om lag 89 kroner per innbyggar.

1.3.6 Skjønstilskot

Skjønstilskotet er eit tilskot innanfor rammetilskotet til kommunane. Føremålet med skjønstilskotet er å kompensere kommunar for tilhøve som ikkje blir fanga opp i den faste delen av inntektssystemet og gjennom andre faste tilskotsordningar. I tillegg kan skjønstilskotet nyttast til å kompensere kommunane for kostnader ved uventa hendingar som til dømes naturskade, dessutan å bidra til fornying og utvikling i kommunane.

Skjønstilskotet utgjer 1 mrd. kroner i 2024, tilsvarande under 1 pst. av rammetilskotet til kommunane. I dagens system består skjønsramma til kommunane av ei basisramme, prosjektskjønsmidlar og ein reservepott som Kommunal- og distriktsdepartementet fordeler til kommunar som har ekstraordinære utgifter knytt til uventa hendingar i løpet av året.

Basisramma blir fordelt av statsforvaltarane etter rammer og retningslinjer fastsette av departementet, og skal i hovudsak brukast til å kompensere for tilhøve som ikkje blir godt nok varetatt av inntektssystemet eller gjennom andre faste tilskotsordningar. Prosjektskjønsmidlane skal bidra til utviklings- og fornyingsprosjekt i kommunesektoren. Reservepotten skal vareta kommunar som får ekstraordinære utgifter til uventa hendingar i løpet av året. Ved særskilt store hendingar har Stortinget auka løyvinga på skjønstilskotet og reservepotten i løpet av året. Eit døme på dette er ekstremvêret «Hans» hausten 2023.

Departementet rapporterer kvart år på bruken av skjønstilskotet i kommuneproposisjonen.

1.3.6.1 Dagens system og praksis

1.3.6.1.1 Basisramma

Basisramma til kommunane utgjer hovuddelen av skjønstilskotet, og er sett til 800 mill. kroner i 2024. Kommunal- og distriktsdepartementet fastset årleg retningslinjer for skjønstildelinga, og fordeler basisramma mellom statsforvaltarembeta. Statsforvaltaren fordeler deretter sin del av basisramma til kommunane i sitt/sine fylke, etter dei fastsette retningslinjene. Basisramma skal i hovudsak brukast til å kompensere for tilhøve som ikkje blir godt nok varetatt av inntektssystemet eller gjennom andre faste tilskotsordningar. Basisramma kan òg nyttast til dekning av utgifter som følge av ekstraordinære hendingar gjennom året, inkludert naturskade, dessutan tiltak for fornying og utvikling i kommunane.

Mesteparten av basisramma blir fordelt i forkant av statsbudsjettet, og fordelinga blir varsla i statsbudsjettet (Grønt hefte).

I punktet blir følgjande tema omtalte:

• Retningslinjer for skjønstildelinga

• Storleiken på basisramma og fylkesvis fordeling.

1.3.6.1.2 Tilbakehaldne skjønsmidlar (reservepott)

Kvart år held Kommunal- og distriktsdepartementet tilbake delar av skjønstilskotet for å kunne kompensere kommunesektoren ved uventa hendingar. Dei tilbakehaldne skjønsmidlane går hovudsakleg til kompensasjon for skadar på kommunal infrastruktur etter naturskade, men midlane kan òg kompensere for uventa utgifter grunna andre ekstraordinære forhold. Som hovudregel skal skjønsmidlar nyttast til reparasjon av kritisk kommunal infrastruktur.

Kommunar som har utgifter som i sum overstig 250 kroner per innbyggar, kan få ein kompensasjon som dekker halvparten av dei påkomne utgiftene. Om utgiftene overstig 500 kroner per innbyggar, kan kommunane få ein kompensasjon som dekker alle utgifter utover 250 kroner per innbyggar. Kommunane må søkje om skjønstilskot frå departementet gjennom statsforvaltaren, og søknadene blir vurdert ut frå gjeldande retningslinjer for ordninga.

I statsbudsjettet for 2024 var det sett av 175 mill. kroner til kompensasjon for uventa hendingar. Ved særskilt store hendingar med høge ekstrautgifter for kommunesektoren har det vore praksis at Stortinget har vedteke tilleggsløyvingar på skjønstilskotet i løpet av året. Eit døme på dette er ekstremvêret «Hans» hausten 2023.

1.3.6.1.3 Departementets prosjektskjønsmidlar

Innanfor skjønsramma til kommunane tildeler Kommunal- og distriktsdepartementet kvart år midlar til utviklings- og fornyingsprosjekt. Føremålet med prosjektskjønsmidlane er å bidra til utviklings- og fornyingsprosjekt i og for kommunesektoren. Prosjekta skal ha overføringsverdi til fleire kommunar, og ha eit opplegg for deling av erfaringar frå prosjektet. Det er i hovudsak prosjekt i regi av departementet, og/eller KS og andre departement som blir finansiert gjennom prosjektskjønsmidlane. Det kan òg gis tilskot til kommunar som vurderer grenseendringar, til utgreiing og informasjon til innbyggarar og innbyggarhøyring.

Departementet har sett av 25 mill. kroner til prosjektskjønsmidlar i 2024.

1.3.6.2 Forslaget til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet meinte at rammetilskotet i størst mogleg grad bør fordelast etter faste kriterium, og ikkje etter skjønsmessige vurderingar. Utvalet peikte på at det likevel kan vere lokale tilhøve som kommunane sjølv ikkje kan påverke, og som medfører auka utgifter. Utvalet vurderte derfor at inntektssystemet framleis burde innehalde eit skjønstilskot, som i hovudsak blir fordelt med bakgrunn i slike særskilde grunngivingar.

Utvalet meinte at departementet bør føreta ein vidare reduksjon i skjønstilskotet framover, og foreslo at basisramma blir halvert samanlikna med nivået i 2022, som då var på 850 mill. kroner. Når det gjeld skjønsmidlar som blir fordelte av departementet, meinte utvalet at departementet framleis må ha ansvar for å kompensere kommunesektoren som heilskap ved uventa hendingar med hjelp frå statsforvaltarane. Utvalet foreslo at skjønsmidlane som blir fordelte av departementet, det vil seie reservepotten og prosjektskjønsmidlar, kan haldast på same nivå som i 2022, høvesvis på 120 og 20 mill. kroner.

Når det gjeld basisramma, var det synet til inntektssystemutvalet at det bør gjerast endringar i den fylkesvise fordelinga av basisramma. Utvalet meinte at basisramma i større grad bør fordelast per innbyggar og per kommune i det aktuelle fylket, då det ikkje er grunn til å tru at tilhøva skjønstilskotet er meint å vareta varierer systematisk per innbyggar mellom fylka over tid.

Utvalet meinte vidare at det er uheldig dersom det er store variasjonar mellom statsforvaltarembeta i kor mykje av basisramma som blir halde tilbake til fordeling i løpet av året. Utvalet meinte at statsforvaltarane i større grad bør halde tilbake midlar sidan behovet i kommunane først blir kjent gjennom året. Samstundes peikte utvalet på lokalkunnskapen til statsforvaltarane som fører til at dei har betre føresetnader enn Kommunal- og distriktsdepartementet for å vurdere behovet til kommunane for skjønsmidlar.

Utvalet meinte òg at dagens praksis der kommunane søkjer statsforvaltaren om skjønstilskot skaper unødvendig mykje byråkrati rundt tildelinga, og at det kan vere vanskeleg for kommunane å forstå kriteria for tildelinga. Utvalet meinte derfor at skjønsmidlane i større grad bør fordelast til uventa hendingar, prosjektmidlar eller anna som ikkje går inn i den løpande drifta i kommunane. Vidare var det synet til utvalet at det framleis er behov for skjønsmidlar som kommunane kan søke på til ulike prosjekt, og at prosjektmidlane i størst mogleg grad bør gå til prosjekt som er relevante for meir enn ein kommune. Innovasjon bør vere eit sentralt kriterium for tildeling av prosjektskjønsmidlar.

Det er i proposisjonen gitt ein omtale av høyringsinnspela.

1.3.6.3 Departementet sine vurderingar

Kommunal- og distriktsdepartementet er einig i utvalet si vurdering om at rammetilskotet i størst mogleg grad bør fordelast etter dei faste ordinære kriteria i inntektssystemet, og ikkje etter skjønsmessige vurderingar. I perioden 2017–2024 er basisramma derfor gradvis blitt redusert med totalt om lag 400 mill. kroner.

Skjønstilskotet blir gitt etter ei årleg vurdering av behov, og nivået på skjønnstilskotet blir vurdert i dei årlege kommuneproposisjonane. Eventuelle endringar i skjønsramma er dermed ikkje ei systemendring på same måte som dei andre forslaga til endringar i inntektssystemet. Departementet legg på vanleg måte fram forslag om storleiken på skjønstilskotet i 2025 i kommuneproposisjonen for 2025. Departementet vil vidare vurdere storleiken på basisramma og fordelinga mellom statsforvaltarembeta i dei ordinære budsjettprosessane. For 2025 vil departementet særskilt be statsforvaltarane om å vere merksame på endringane i inntektssystemet og dei konsekvensane dette får for kommunane i sitt/sine fylke.

Departementet støttar utvalet si vurdering av at statsforvaltarane har betre føresetnader enn departementet for å vurdere behovet til kommunane i eige fylke, og at det derfor er viktig at basisramma framleis blir fordelt basert på lokalkunnskapen til statsforvaltarane.

Inntektssystemutvalet peikte i si utgreiing på at det er store variasjonar mellom embeta i korleis dei fordeler si basisramme, og at søknadsprosessane for kommunane gjer at det blir unødvendig mykje byråkrati knytt til fordelinga av skjønstilskotet. Departementet viser i den samanhengen til at det dei siste åra har blitt gjort ein del presiseringar i retningslinjene for skjønstildelinga og i tildelingsbrevet. Departementet meiner at desse endringane på ein tilfredsstillande måte varetar utvalets bekymringar om variasjonar mellom fylka og unødvendig mykje byråkrati. Departementet vil likevel årleg vurdere om det er føremålstenleg å gjere ytterlegare presiseringar i retningslinjene.

1.3.7 Toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester

I proposisjonen er det vist til at målet med dagens ordning er at ho skal legge til rette for at kommunane kan gi eit godt tenestetilbod til mottakarar som har krav på omfattande helse- og omsorgstenester i samsvar med helse- og omsorgstjenesteloven. Tenestene blir finansiert i hovudsak gjennom dei frie inntektene til kommunane (skatteinntekter og rammetilskot). Behovet for ressurskrevjande tenester varierer mykje mellom kommunar. Det har førebels vore vanskeleg å finne objektive kriterium i inntektssystemet som kan fange opp denne variasjonen i kostnader.

Kommunane får refundert delar av utgiftene til tenester til menneske som får omfattande helse- og omsorgstenester. Dette kan mellom anna gjelde personar med psykisk utviklingshemming, nedsett funksjonsevne, personar med rusmiddelproblem og menneske med psykiske lidingar. For 2024 får kommunane kompensert 80 pst. av eigne netto lønsutgifter i 2023 til helse- og omsorgstenester ut over eit innslagspunkt på 1 608 000 kroner. Tilskotsordninga gjeld for tenestemottakarar til og med det året dei fyller 67 år. For eldre over 67 år blir delar av utgiftene fanga opp gjennom dei ordinære kriteria i kostnadsnøkkelen som ligg til grunn for fordelinga av rammetilskot til kommunane. Toppfinansieringsordninga er ei overslagsløyving og i statsbudsjettet for 2024 er det budsjettert med 12 984 mill. kroner på kap. 575 post 60.

Det er i tillegg ei ordning med tilleggskompensasjon som gjeld kommunar med mindre enn 3 200 innbyggarar, som har gjennomsnittlege skatteinntekter dei siste tre åra som er lågare enn 120 pst. av landsgjennomsnittet og har høge utgifter til ressurskrevjande tenester per innbyggar. Høge utgifter i denne samanhengen er dei innrapporterte netto lønsutgiftene som ikkje blir dekt av toppfinansieringstilskotet. Desse kommunane får kompensert 80 pst. av utgiftene over ein terskelverdi per innbyggar. Terskelverdien blir berekna nøyaktig etter at toppfinansieringstilskotet er fordelt, då tilleggskompensasjonen er ei rammestyrt ordning. Det er løyvd 88 mill. kroner i statsbudsjettet for 2024 på kap. 575 post 61.

1.3.7.1 Forslaget til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet foreslo å vekte ned kriteriet i kostnadsnøkkelen for «PU 16 år og over», dessutan å vurdere å legge om modellen frå dagens modell (eigendel per mottakar) til ein ny modell (eigendel basert på kommunane sine tal på innbyggarar) og samstundes innlemme delar av toppfinansieringstilskotet.

Det blir i proposisjonen gitt ein omtale av høyringsinnspela.

1.3.7.2 Konsekvensar av nedvekting av PU-kriteriet

1.3.7.2.1 Dagens ordning

I dag rapporterer kommunane inn samla lønsutgifter til kvar enkelt mottakar til Helsedirektoratet. Kommunane rapporterer òg inn storleiken på inntekter som gjeld kvar enkelt mottakar og som skal kome til fråtrekk. I tillegg skal det rapporterast om mottakaren er registrert som «person med psykisk utviklingshemming over 16 år» (PU-kriteriet) som er eit kriterium i inntektssystemet til kommunane. Den samla ressursinnsatsen med fråtrekk av statstilskot, eigenbetalingar og verdien av PU-kriteriet, blir kommunane sine netto lønsutgifter og som er grunnlaget for berekninga av tilskotet til kommunane. Då blir innslagspunktet trekt frå kommunane sine netto lønsutgifter og kommunane får kompensert 80 pst. av utgiftene over innslagspunktet.

1.3.7.2.2 Konsekvensar av nedvekting av PU-kriteriet for toppfinansieringsordninga

Verdien av PU-kriteriet er i inntektssystemet for 2024 berekna til 890 000 kroner. Etter at nedjusteringa av vekta i kriteriet er gjort, vil verdien til PU-kriteriet bli redusert med om lag 513 000 kroner. Det er foreslått at om lag halve nedvektinga blir tilbakeført kommunane med ei særskilt fordeling (tabell C).

1.3.7.2.3 Departementet si vurdering

Inntektssystemet gjeld fordeling av ein gitt ramme. Endringar i systemelementa bør derfor gjennomførast provenynøytralt. Det er to verkemiddel ein kan nytte for å utlikne budsjetteffekten i toppfinansieringsordninga av endra vekt på PU-kriteriet. Ein kan anten redusere kompensasjonsgraden med nærare sju prosentpoeng eller auke innslagspunktet med om lag 150 000 kroner. Desse to verkemidla har ulike fordelingsverknader. Ein reduksjon av kompensasjonsgraden vil redusere utbetalingane med ein lik del for alle kommunane, medan ein auke i innslagspunktet vil skjerme dei kommunane som har dei høgaste utgiftene per mottakar. Departementet foreslår derfor å auke innslagspunktet for at verknaden av nedvektinga av PU-kriteriet på toppfinansieringsordninga skal bli provenynøytral.

1.3.7.3 Omlegging av toppfinansieringsordninga

1.3.7.3.1 Bakgrunn

Toppfinansieringsmodellen i dag kompenserer kommunar for 80 pst. av lønsutgiftene utover innslagspunktet for kvar mottakar. Modellen er kjend ettersom prinsippa har vore dei same sidan han blei oppretta i 2008. Insentiveffektane med eigendelane over innslagspunktet på 20 pst. blir rekna som moderate. Sidan modellen kompenserer utgifter for kvar enkelt mottakar, er ulempa at modellen ikkje tek omsyn til dei kommunane som har høge utgifter i forhold til folketalet i kommunane. Det blei derfor innført ei ordning med tilleggskompensasjon for dei minste kommunane. Denne ordninga er rammestyrt og gjeld for kommunar med mindre enn 3 200 innbyggarar som har skatteinntekter per innbyggar på mindre enn 120 pst. av landsgjennomsnittet dei siste tre åra, og som har høge utgifter (omtalte som «eigendeler») i ordninga. Tilleggskompensasjonen tek ikkje omsyn til kommunar som har over 3 200 innbyggarar og som har høge utgifter i forhold til folketalet.

1.3.7.3.2 Departementet sine vurderingar

Regjeringa foreslår ein modell som er ein hybrid av dagens modell og modellen frå 2004–2007. Denne modellen vil først berekne ein eigendel utover innslagspunktet med eit likt beløp per innbyggar. Deretter vil det bli berekna ein eigendel på 10 pst. av kommunens samla utgifter over innslagspunktet etter at eigendelen per innbyggar, er trekt frå. Det er altså ein ekstra eigendel samanlikna med i dag og med den førre modellen.

Summen av dei to eigendelane er det same som dagens modell (20 pst.) på landsbasis. Fordelen med ein slik modell, er at han har gode fordelingsverknader for kommunar som har høge utgifter til ressurskrevjande tenester i høve til innbyggartalet og betre insentiveffekt enn den modellen som blei nytta i 2004–2007. Ulempa er at han er noko meir komplisert fordi han har to eigendelar. Regjeringa meiner at modellen gir ein rimeleg balanse mellom desse omsyna.

Den nye modellen har nokre likskapstrekk med dagens tilleggskompensasjon for kommunar under 3 200 innbyggarar, men grunnlaget for utrekninga er ulikt. Tilleggskompensasjonen er samstundes meir målretta mot kommunar med høge utgifter og skatt under 120 pst. dei siste tre åra. Departementet foreslår derfor å føre ordninga med tilleggskompensasjon vidare.

1.3.7.4 Forslag til endringar i toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester

Auka utgifter i toppfinansieringstilskotet som følge av nedvektinga av PU-kriteriet blir finansiert med å auke innslagspunktet i toppfinansieringsordninga. Førebelse berekningar viser at innslagspunktet må aukast med om lag 150 000 kroner.

Toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester blir omlagd til ein modell med to eigendelar, der ein eigendel blir berekna per innbyggar og ein eigendel på 10 pst. av utgifter over innslagspunktet etter at den første eigendelen er trekt frå.

Tilleggskompensasjonen vil bli vidareført etter same prinsipp som i dag. På grunn av endra innslagspunkt på grunn av nedvekting av PU-kriteriet og endringar i modellen, vil grunnlaget for utrekninga av kompensasjonen bli noko endra, som igjen gir nokre fordelingseffektar.

Departementet vil kome attende med storleiken på innslagspunkt og overslag på eigendel per innbyggar i forslaget til Prop. 1 S (2024–2025).

1.3.8 Innbyggarar som ikkje er folkeregistrert i kommunen

I inntektssystemet er det eit grunnleggande prinsipp at fordelinga av inntekter mellom kommunane tar utgangspunkt i den kommunen der innbyggaren er folkeregistrert. For dei aller fleste kommunale tenestene er det samanfall mellom kommunen der innbyggaren er folkeregistrert og kommunen der innbyggaren får tenester. På nokre område er det likevel slik at ein kommune òg tilbyr, og har ansvar for, kommunale tenester til personar som ikkje er folkeregistrert i kommunen.

Det har vore peikt på at kommunar med ei stor fritidsbefolkning har utgifter til gjesteinnbyggarar, samstundes som kommunane ikkje får inntekter for dette gjennom inntektssystemet. Det har særleg blitt vist til at kommunane med mange gjesteinnbyggarar har høgare utgifter til helse- og omsorgstenester, som følge av at fritidsbefolkninga i større grad enn tidlegare oppheld seg på hytter over lengre tid.

På den andre sida kan kommunane òg få inntekter frå gjesteinnbyggarar, utanom inntektssystemet. Kommunar med mange gjesteinnbyggarar kan til dømes få inntekter frå eigedomsskatt, formuesskatt, brukarbetalingar og gebyr og indirekte inntekter gjennom fleire arbeidsplassar og auka sysselsetting i kommunen.

Korleis personar som ikkje er folkeregistrert i kommunen, eventuelt skal handterast i inntektssystemet, blei vurdert i Borge m.fl. (2015). Rapporten vurderte inntekter og utgifter i hyttekommunar, og konkluderte med at det vil vere meir effektivt å finansiere utgiftene til hyttekommunane gjennom meir direkte verkemiddel, som betaling frå hytteeigarane eller bustadkommunen, enn gjennom inntektssystemet.

1.3.8.1 Inntektssystemutvalet si vurdering

Utvalet tilrådde at inntektssystemet ikkje bør ta omsyn til ulike typar gjesteinnbyggarar.

Dersom det over tid blir ein stor auke i utgifter til gjesteinnbyggarar, til dømes i helse- og omsorgsutgiftene til hyttekommunar på grunn av at hytteinnbyggarar oppheld seg på hyttene over lengre tid, meinte utvalet at andre løysingar, utanfor inntektssystemet, bør vurderast. Utvalet tilrådde då at ein ser på moglegheitene for å lage ei oppgjersordning mellom kommunane, men at ein må sjå nærare på korleis dette kan bli gjort utan at ansvarsforholda blir uklare eller at ordninga blir for administrativt krevjande.

Det blir i proposisjonen gitt ein kort omtale av innspel i høyringa.

1.3.8.2 Oppmodingsvedtak og vurderinga til departementet

I vedtak nr. 1252 16. juni 2021 vedtok Stortinget følgande:

«Stortinget ber regjeringen i oppfølgingen av utredningen fra Inntektssystemutvalget vurdere lovverket slik at helsetjenester benyttet utenfor bostedskommunen i større grad kan belastes den kommunen tjenestemottaker betaler skatt til.»

Dokumenta som ligg til grunn for vedtaket, er Prop. 192 S (2020–2021) Kommuneproposisjonen 2022 og Innst. 660 S (2020–2021).

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første ledd slår fast at kommunen skal sørge for at alle som oppheld seg i kommunen får tilbod om nødvendige helse- og omsorgstenester. Opphaldsprinsippet inneber at kommunen har eit ansvar for alle som oppheld seg i kommunen, uavhengig av om dei bur der eller er der i samband med arbeid, studiar eller feriereiser. Det følger av same lov at kostnadene for tenestene skal dekkast av den kommunen som er ansvarleg for å yte tenesta. Det er ikkje etablert nokon gjestepasientordning for kommunale helse- og omsorgstenester.

Opphaldsprinsippet har vore drøfta fleire gonger, sist i samband med utarbeidinga av lov om kommunale helse- og omsorgstenester (Prop. 91 L (2010–2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)). Omsynet til ei lett tilgjengeleg og fleksibel helse- og omsorgsteneste tilsa at lovverket framleis skulle legge opphaldsprinsippet til grunn.

Kommunal- og distriktsdepartementet støttar Inntektssystemutvalet si vurdering om at rammetilskotet må fordelast til den kommunen der innbyggaren er folkeregistrert. Det tydeleggjer ansvaret som bustadkommunen har for heile tenestetilbodet, og sikrar samsvar mellom finansieringa og kor ein har stemmerett. Departementet meiner derfor at kommunar bør få rammetilskot for personar som er folkeregistrert som busett i kommunen, som i dag.

På bakgrunn av desse vurderingane, foreslår regjeringa ingen endringar i helselovgivinga eller inntektssystemet knytt til utgifter kommunane har til innbyggarar frå andre kommunar. Regjeringa reknar med dette oppmodingsvedtaket som følgt opp.

1.3.9 Saker med særskild fordeling (tabell C)

Det blir i proposisjonen vist til at dei frie inntektene som hovudregel skal fordelast etter dei ordinære kriteria i inntektssystemet, det vil seie etter innbyggartal eller gjennom kostnadsnøkkelen i utgiftsutjamninga. Som eit mellombels unntak frå hovudregelen, kan delar av dei frie inntektene i ein avgrensa periode bli gitt ei særskild fordeling innanfor innbyggartilskotet. Dette gjeld mellom anna oppgåver som berre eit fåtal kommunar har eller saker det er vanskeleg å finne ei god fordeling på innanfor dei ordinære kriteria i inntektssystemet.

I samband med at sjølve inntektssystemet blir endra, har regjeringa òg foreslått å auke den økonomiske ramma til kommunesektoren. For å oppnå ei endå jamnare fordeling av inntektene mellom kommunane vil 1,5 mrd. kroner av denne veksten bli gitt med ei særskild fordeling. Denne fordelinga tar omsyn til at kommunane har ulike økonomiske føresetnader, sjølv etter dei endringane regjeringa no foreslår i inntektssystemet. Midlane blir fordelte slik at dei kommunane som har låge skatteinntekter, og heller ikkje vesentlege inntekter frå naturressursar som vasskraft, vindkraft og havbruk, får ein større del av denne veksten enn kommunar med høge skatteinntekter. I tillegg er 0,1 mrd. kroner av veksten nytta til ein ny tapskompensasjon i samband med omlegginga av inntektssystemet, som òg blir fordelt særskilt i tabell c.

1.3.9.1 Saker som blir gitt med særskild fordeling i dag

I 2024 er det tolv saker i innbyggartilskotet som blir fordelt med ei særskild fordeling, med eit samla beløp på om lag 5,2 mrd. kroner. Saker som er gitt med ei særskild fordeling, blir vist i tabell C i Grønt hefte, og har ulike grunngivingar. Nokre av sakene er av meir teknisk karakter, og gjeld eit fåtal kommunar, medan andre saker i større grad er grunngitt med eit ønske om å fordele midlar på ein særskild måte. Dei største sakene i tabell C i 2024 er inndelingstilskotet, som kompenserer kommunar som har slått seg saman for reduksjon i rammetilskotet som følge av samanslåinga, grunnskoletilskotet, som gir kommunane eit tilskot per grunnskole i kommunen, og midlar til skole- og helsestasjonstenesta.

I proposisjonen er det ein omtale av dei ulike sakene som blir gitt ei særskild fordeling i 2024. Desse gjeld: Inndelingstilskot, trekk Nannestad og Ullensaker, helsestasjons- og skolehelseteneste, korreksjon barnevern – Oslo kommune, kompensasjon for endringar i regelverket for eigedomsskatt, differensiert arbeidsgjevaravgift – endringar, kompensasjon ansvarsovertaking barnevernet, gratis barnehage i tiltakssona i Finnmark og Nord-Troms, grunnskoletilskot, trekk for Råde og Våler – innbyggartal, kompensasjon for gradert basiskriterium og redusert maksimal foreldrebetaling i barnehage, sentralitetsklasse 5 og 6.

1.3.9.2 Vurderinga til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet meiner at rammetilskotet i hovudsak bør fordelast etter faste kriterium, og at dette omsynet tilseier at bruken av særskild fordeling bør avgrensast. Samstundes peiker utvalet på at det i nokre saker vil vere fornuftig å nytte ei særskild fordeling, til dømes i ein overgangsperiode i påvente av endringar i kostnadsnøkkelen, i saker som gjeld eit fåtal kommunar eller i ein tidsavgrensa periode, jf. rettleiaren for statleg styring av kommunesektoren. Utvalet peiker på at det er uheldig dersom særskild fordeling blir brukt for å framheve enkeltsatsingar.

Ikkje alle sakene som blir gitt med særskild fordeling i 2024 var aktuelle då utvalet leverte utgreiinga si. Utvalet peiker likevel på nokre saker som ligg i tabell C i 2024 som dei tilrår endringar i. Utvalet meiner at tilskotet per grunnskole i kommunen bør avviklast. Utvalet meiner vidare at midlane som i dag blir fordelte til helsestasjons- og skolehelsetenesta, heller bør fordelast etter delkostnadsnøkkelen for kommunehelse, som resten av midlane til denne tenesta.

Det er i proposisjonen gitt ein omtale av høyringsinnspela.

1.3.9.3 Departementet si vurdering og forslag til endringar

Departementet er samd med Inntektssystemutvalet i at rammetilskotet i hovudsak bør fordelast etter faste kriterium. Særskild fordeling er eit unntak frå hovudregelen som kan nyttast i tråd med føringane i rettleiaren for statleg styring av kommunesektoren. Etter departementet si vurdering fell dei fleste sakene som ligg i tabell C i 2024, innanfor desse kriteria.

1.3.9.3.1 Kompensasjon for gradert basiskriterium

I forslaget til ny kostnadsnøkkel foreslår departementet å avvikle dagens ordning med gradert basiskriterium, slik at alle kommunar igjen får fullt basiskriterium i kostnadsnøkkelen. Dermed fell grunnlaget for dagens særskilde kompensasjon for gradert basiskriterium bort, og departementet foreslår at denne blir avvikla frå og med 2025.

1.3.9.3.2 Halv effekt av nedvektinga av kriteriet personar med psykisk utviklingshemming

Departementet foreslår òg at vekta til kriteriet personar med psykisk utviklingshemming 16 år og over i kostnadsnøkkelen skal fastsettast ut frå dei oppdaterte analysane til departementet. Departementet foreslår vidare at nedvektinga av kriteriet berre skal få halv effekt i fordelingsverknadene, ved at halvparten av fordelingsverknadene skal tilbakeførast gjennom ei ny ordning med særskild fordeling. Tilbakeføringa av halvparten av fordelingsverknadene vil dermed bli ein ny sak med særskild fordeling i inntektssystemet frå og med 2025. Prinsippet om å tilbakeføre halvparten av fordelingsverknadene vil ligge fast til neste heilskaplege gjennomgang av inntektssystemet. Fordelinga mellom kommunane vil bli oppdatert årleg, slik at ho fangar opp endringar i talet på psykisk utviklingshemma i kriteriedata, sektorvekta til pleie- og omsorgsnøkkelen og det samla utgiftsbehovet som blir fordelt om etter den samla kostnadsnøkkelen.

1.3.9.3.3 Vekst fordelt etter inntektsnivå

Departementet foreslår vidare at 1,5 mrd. kroner av veksten i dei frie inntektene i 2025 blir gitt med ei særskilt fordeling, som blir innretta slik at kommunar med låge samla skatteinntekter etter utjamning i 2023 (inkludert eigedomsskatt på vass-, vind- og petroleumsanlegg og inntekter frå havbruk og konsesjonskraft) får ein større del av veksten, mens kommunar med høge skatteinntekter får ein mindre del av veksten. Alle kommunar får minimum 30 kroner per innbyggar (berekna med innbyggartal per 1. januar 2023). For kommunar med skatteinntekter på 130 pst. av landsgjennomsnittet eller lågare, blir denne inntekta per innbyggar høgare desto lågare skatteinntektene i 2023 var, opp til 345 kroner per innbyggar for kommunen med det lågaste skattenivået. Departementet foreslår at veksten blir vidareført med ei særskild fordeling til neste heilskaplege revisjon av inntektssystemet, og blir synleggjort i tabell C i Grønt hefte. Departementet foreslår vidare at fordelinga mellom kommunane framover blir justert årleg med utgangspunkt i oppdaterte skattetal.

1.3.9.3.4 Andre endringar

Departementet foreslår òg ein ny tapskompensasjon for endringar i inntektssystemet som òg vil bli fordelt i tabell C.

I tillegg til desse endringane, legg departementet til grunn at tidlegare varsla endringar i bruken av særskild fordeling vil bli følgt opp. Det inneber mellom anna at kompensasjonen for barnevernsreforma vil bli fordelt etter barnevernsnøkkelen frå og med 2025.

Departementet har registrert tilrådinga frå utvalet om å avvikle grunnskoletilskotet og den særskilte fordelinga til helsestasjons- og skolehelsetenesta. Departementet viser til at grunnskoletilskotet er eit viktig signal om verdien av ein desentralisert skolestruktur og eit sentralt verkemiddel for å sikre tenester nær folk. Departementet foreslår derfor etter ei samla vurdering at tilskotet blir vidareført slik det er i dag. Departementet foreslår òg at midlar til helsestasjons- og skolehelsetenesta blir vidareført med ei særskilt fordeling.

1.3.10 Overgangs- og kompensasjonsordningar

Målet med gjennomgangen av inntektssystemet er mellom anna å auke omfordelinga av inntekter innanfor inntektssystemet og å sikre at kostnadsnøkkelen er oppdatert. Sidan inntektssystemet fordeler ei gitt ramme mellom kommunane, vil dette ha fordelingsverknader. Departementet meiner at det bør takast omsyn til at dei frie inntektene finansierer viktige velferdsoppgåver som ikkje bør variere for mykje frå år til år. Departementet foreslår derfor at fordelingsverknadene blir fasa gradvis inn gjennom overgangsordningar. I tillegg foreslår regjeringa å auke den økonomiske ramma til kommunesektoren, og 1,6 mrd. kroner av den signaliserte veksten i frie inntekter er grunngitt med omlegginga av inntektssystemet. 1,5 mrd. kroner blir gitt med ei særskilt fordeling som gir mest til dei kommunane med låge skatteinntekter. I tillegg er 0,1 mrd. kroner av veksten nytta til ei eiga kompensasjonsordning for kommunar med skatteinntekter (inkl. naturressursinntekter) under 105 pst. av landsgjennomsnittet som taper på dei samla endringane.

1.3.10.1 Inntektsgarantiordninga

Inntektsgarantiordninga (INGAR) er ei fast overgangsordning i inntektssystemet. Målet med ordninga er å gi kommunane ei heilskapleg skjerming mot ein brå nedgang i rammetilskotet frå eit år til det neste, og gjere inntektssystemet meir fleksibelt og føreseieleg. Inntektsgarantiordninga blei innført i 2009, og har i stor grad vore uendra etter det.

1.3.10.1.1 Om inntektsgarantiordninga

Inntektsgarantiordninga er utforma slik at ingen kommunar får ein berekna vekst i rammetilskotet frå eit år til det neste som er meir enn 400 kroner per innbyggar lågare enn berekna vekst på landsbasis, før finansiering av sjølve ordninga. Inntektsgarantiordninga omfattar ein stor del av rammetilskotet, og blir finansiert med eit likt trekk per innbyggar for alle kommunar. Endringar i skatteinntektene eller inntektsutjamninga er ikkje omfatta av inntektsgarantiordninga, ho omfattar berre endringar i rammetilskotet.

Sjå nærare omtale av inntektsgarantiordninga i proposisjonen.

1.3.10.1.2 Inntektssystemutvalet sitt forslag og vurdering

Inntektssystemutvalet meiner at det bør vere ei overgangsordning i inntektssystemet, for å skjerme kommunane for større endringar i rammetilskotet frå eit år til det neste. Utvalet meiner at dagens ordning fungerer godt, og tilrår at denne blir vidareført.

1.3.10.1.3 Departementet si vurdering av inntektsgarantiordninga

Eit omsyn inntektssystemet skal vareta er å gi kommunane føreseielege og stabile inntekter. Departementet meiner derfor det bør vere ei overgangsordning i inntektssystemet, som reduserer svingingane i inntekter frå eit år til det neste. Departementet er samd med Inntektssystemutvalet i at dagens inntektsgarantiordning fungerer godt, ho fangar opp endringar i rammetilskotet på ein tenleg måte og bidreg til auka stabilitet i kommunane sine inntekter. Departementet foreslår derfor å vidareføre dagens inntektsgarantiordning, og at forhold som skal fanges opp av ordninga, er dei same som i dag.

Inntektsgarantiordninga fangar opp endringar i innbyggartal, befolkningssamansetning og andre kriteriedata, samstundes som ho òg tek omsyn til innlemmingar av øyremerkte tilskot og større systemendringar. I motsetnad til tidlegare overgangsordningar i inntektssystemet er ikkje inntektsgarantiordninga avgrensa til å gjelde eit visst antal år, men endringane blir sett i samband med storleiken på det samla rammetilskotet. Dermed vil større endringar bli fasa inn over lengre tid for mindre kommunar enn for større kommunar, medan små endringar blir fasa inn raskt. Inntektsgarantiordninga gjer òg at endringar i rammetilskotet som følge av nedgang i innbyggartalet blir gradvis fasa inn, noko som er viktig for desse kommunane.

Saker med særskild fordeling blir i dag halde utanom berekninga av inntektsgarantiordninga, med unntak av inndelingstilskotet til kommunar som slår seg saman. Med departementet sitt forslag til nytt inntektssystem blir vekta til kriteriet tal på personar med psykisk utviklingshemming kraftig redusert i kostnadsnøkkelen. For å dempe fordelingsverknadene av dette vil halvparten av fordelingsverknaden bli tilbakeført gjennom ei eiga ordning med særskild fordeling. I berekninga av inntektsgarantiordninga vil ein ta omsyn til denne fordelinga, slik at ein kommune ikkje får kompensasjon både gjennom inntektsgarantiordninga og i den særskilde fordelinga.

Departementet er samd med utvalet i at dagens grenseverdi på 400 kroner per innbyggar fungerer godt. Dagens grenseverdi fangar opp dei kommunane som får større endringar i rammetilskotet, og gir ein monaleg kompensasjon til dei kommunane som treng det, samstundes som finansieringa av ordninga ikkje er for høg. Departementet vil i dei årlege budsjetta vurdere om grenseverdien bør prisjusterast.

1.3.10.2 Overgangsordningar skatt

INGAR vil ikkje omfatte endringane i skatteelementa. For enkelte kommunar inneber endringane i skatteelementa store fordelingsverknader, og kommunane bør få noko tid til å gjere tilpassingar. Det er mogleg å fase inn både korreksjonen av eigarinntekter, reduksjonen i kommunane sin del av formuesskatten og auka symmetrisk utjamning over tid.

Av omsynet til enkelheit og til implementeringa i Skatteetaten, foreslår departementet at korreksjonen av eigarinntekter får full verknad første året. Departementet foreslår vidare at andre endringar i skatteelementa blir fasa inn over to år. Ei halvering av kommunane sin andel av formuesskatten vil dermed bli fasa inn med ¼ reduksjon kvart år i to år, mens auka symmetrisk utjamning frå 60 til 64 pst. blir fasa inn med ein auke på 2 prosentpoeng kvart år i to år. Dette inneber at i 2025 vil korreksjonen av eigarinntekter få full verknad, den kommunale andelen av formuesskatten blir redusert med 25 pst., og den symmetriske utjamninga blir auka frå 60 til 62 pst. I 2026 vil endringane som er foreslått, vere innført med full verknad.

1.3.10.3 Vekst i frie inntekter

Departementet foreslår at 1,5 mrd. kroner av veksten i frie inntekter i 2025 blir grunngitt med omlegginga av inntektssystemet. Desse inntektene blir gitt med ei særskild fordeling, som blir innretta slik at kommunar med låge samla skatteinntekter etter utjamning i 2023 (inkludert eigedomsskatt på vass-, vind- og petroleumsanlegg og inntekter frå havbruk og konsesjonskraft) får ein større del av veksten, mens kommunar med høge inntekter får ein mindre del av veksten. Alle kommunar får minimum 30 kroner per innbyggar. For kommunar med skatteinntekter på 130 pst. av landsgjennomsnittet eller lågare, blir denne inntekta per innbyggar høgare desto lågare skatteinntektene i 2023 var, opp til 345 kroner per innbyggar for kommunen med det lågaste skattenivået. Departementet foreslår vidare at veksten blir vidareført med ei særskild fordeling til neste heilskaplege revisjon av inntektssystemet, og blir synleggjort i tabell C i Grønt hefte. Departementet foreslår òg at fordelinga mellom kommunane framover blir justert årleg med utgangspunkt i oppdaterte skattetal.

1.3.10.4 Kompensasjonsordning

I tillegg til overgangsordningane og veksten i dei frie inntektene, meiner departementet at det er behov for ei særskild ordning for kommunar som taper på dei samla endringane og som har skatteinntekter (inkl. naturressursinntekter) under 105 pst. av landsgjennomsnittet.

Departementet foreslår at dei 29 kommunane i denne gruppa som taper på dei samla endringane i inntektssystemet, inkludert veksten i dei frie inntektene på 1,5 mrd. kroner, får kompensert heile tapet gjennom ein tapskompensasjon. Kompensasjonen vil bli finansiert innafor veksten i frie inntekter, og utgjer til saman 108 mill. kroner. Departementet legg opp til at den samla tapskompensasjonen vil bli fastsett i statsbudsjettet for 2025, og at han vil ligge fast på nominelt nivå til neste heilskaplege gjennomgang av inntektssystemet.

1.3.11 Fordelingsverknader av nytt inntektssystem

Sidan inntektssystemet blir brukt til å fordele ei gitt ramme mellom kommunane, vil alle endringar i systemet ha fordelingsverknader.

Departementet foreslår at endringane i inntektssystemet og toppfinansieringsordninga trer i kraft frå og med 2025. Rammetilskotet for 2025 vil på vanleg måte bli berekna med utgangspunkt i kriteriedata som først vil vere klare hausten 2024, og den endelege fordelinga av rammetilskotet for 2025 vil ikkje ligge føre før i statsbudsjettet for 2025. Skatteinntektene for 2025 vil ikkje vere kjente før i januar 2026. Departementet vil understreke at anslaga på fordelingsverknadene av endringane derfor er usikre, og at endringar i kriteriedata, skatteinngangen og andre forhold betyr at dei endelege fordelingsverknadene vil avvike frå det som blir lagt fram her.

I proposisjonen er det lagt ved tabellar som viser eit anslag på fordelingsverknader for kommunar gruppert etter innbyggartal, sentralitetsklasse og nivået på dei korrigerte frie inntektene.

1.3.11.1 Om fordelingsverknadane

Det blir i proposisjonen vist til at forslaget til ny kostnadsnøkkel inneheld ei rekke endringar som påverkar kommunane på ulike måtar. Det kan derfor vere stor variasjon i fordelingsverknadene innanfor dei ulike kommunegruppene, og det er vanskeleg å seie noko generelt om effektane for ulike grupper av kommunar. Det er likevel ein tendens til at kommunar med under 10 000 innbyggarar, samt Oslo, får auka rammetilskot som følge av endringane i kostnadsnøkkelen og saker med særskild fordeling.

Det er først og fremst kommunar med høgast inntekter som får redusert tilskot som følge av endringane i dei regionalpolitiske tilskota, noko som har samanheng med forslaget om at kommunar med høge samla inntekter ikkje lenger skal få distriktstilskot Sør-Noreg. I tillegg vil avviklinga av regionsentertilskotet og dei andre endringane i dei regionalpolitiske tilskota ha betydning for enkeltkommunar, særleg i gruppa av kommunar med mellom 10 000 og 20 000 innbyggarar.

Det er ein tendens til at endringane i toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester gir auka inntekter for kommunar med under 50 000 innbyggarar, og særleg for dei minste kommunane. Men det er store variasjonar innanfor dei ulike kommunegruppene.

Endringane i skattegrunnlaga og inntektsutjamninga gir eit betydeleg inntektsløft for kommunar med skatteinntekter under landsgjennomsnittet. Endringane på skatteområdet inneber auka inntekter for alle kommunegrupper med færre enn 95 000 innbyggarar. Dei største kommunane, samt ein del små kommunar med høge skatteinntekter frå mellom anna naturressursskatt, får reduserte inntekter som følge av auka utjamning.

Når ein ser alle endringar samla, får alle kommunegrupper med under 95 000 innbyggarar i snitt auka inntekter.

Den nærare omtalen av fordelingsverknadene knyter seg direkte til tabellar i proposisjonen, sjå derfor vidare omtale i proposisjonen.