1.2 Kommuneproposisjonen 2025

1.2.1 Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2024 og 2025

I proposisjonens punkt 2 gis en omtale av det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2024 og 2025.

I punkt 2.1 gis en omtale av kommuneøkonomien i 2024.

Kommunesektorens frie inntekter i 2023¹og 2024². Mill. kroner og endring i prosent.

I punkt 2.2 gis en omtale av det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2025, herunder om inntektsrammene for 2025.

Kommuneøkonomien har i 2023 vært preget av sterk kostnadsvekst, høye strømpriser, renteøkninger, havbruksinntekter og krigen i Ukraina.

Regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på 6,4 mrd. kroner i 2025.

Regjeringen legger opp til at veksten på 6,4 mrd. kroner fordeles med 5,0 mrd. kroner til kommunene og 1,4 mrd. kroner til fylkeskommunene.

Veksten på 6,4 mrd. kroner overstiger de anslåtte merkostnadene til demografi og pensjon med 2,5 mrd. kroner. Innenfor veksten til kommunene er 250 mill. kroner begrunnet med bemanning i barnehager, mens 1,6 mrd. kroner er begrunnet med omleggingen av inntektssystemet til kommunene.

Videre gis en omtale av demografikostnadene for 2025, pensjonskostnadene for 2025 og forutsetninger for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene.

Det vises til proposisjonens punkt 2 for nærmere omtale.

1.2.2 Inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene

I proposisjonens punkt 3 omtales ulike temaer innenfor inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene.

Når det gjelder kommunene, omtales et trekk i kommunenes innbyggertilskudd i 2024 for å dekke inn Frøya kommune sitt akkumulerte negative rammetilskudd i forbindelse med inntektsutjevningen. Når det gjelder inntektssystemet for fylkeskommunene, presenteres det en omfordeling av midler som skulle gå til ordningen med gratis ferjer, men hvor ferjesambandene ikke er gratis i hele 2024. Det orienteres videre om en feil i kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei i delkostnadsnøkkelen for fylkesvei, som har konsekvenser for rammetilskuddet til fylkeskommunene i 2024. Denne feilen i grunnlagstallene for kriteriet påvirker beregningene av fordelingsvirkninger av det nye inntektssystemet som trådte i kraft fra 2024, og vil også ha konsekvenser for inntektssystemet for senere år. Til slutt foreslås det en justering av tannhelsenøkkelen fra og med 2025, som følge av at det i saldert budsjett for 2024 ble lagt inn midler til styrking av tannhelsetilbudet til eldre.

Det vises til proposisjonens punkt 3 for nærmere omtale.

Regjeringen legger nå fram et forslag til nytt inntektssystem for kommunene som får virkning fra 2025. Den helhetlige gjennomgangen av inntektssystemet for kommunene er omtalt i del II i proposisjonen.

I forslaget til nytt inntektssystem foreslår departementet at eierinntekter blir tatt ut av skattegrunnlaget til kommunene. En slik korreksjon vil også omfatte fylkeskommunene, noe som kan gi en mindre omfordeling av inntektene til fylkeskommunene.

1.2.3 Skjønnstilskuddet

Kommunal- og distriktsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet, og å bidra til fornying og utvikling.

I proposisjonen gis en omtale av ubrukte midler fra tilleggsbevilgningen på 1 700 mill. kroner ved nysalderingen av 2023-budsjettet i forbindelse med ekstremværet «Hans».

Departementet foreslår at den samlede skjønnsrammen til kommuner og fylkeskommuner i 2025 blir satt til 1 000 mill. kroner, hvorav hele rammen bevilges på kap. 571 Rammetilskudd til kommuner, jf. forslag til vedtak i proposisjonen.

Fra og med 2024 er fylkeskommunenes basisramme avviklet, mens det er opprettet en felles pott til kompensasjon for kostnader ved uforutsette hendelser for kommunene og fylkeskommunene under kap. 571 post 64.

Det vises til proposisjonens punkt 4 for nærmere omtale av skjønnstilskudd fordelt av statsforvalterne (basisrammen), tilbakeholdte skjønnsmidler og departementets prosjektskjønnsmidler.

1.2.4 En nyskapende og bærekraftig kommunesektor

I proposisjonens punkt 5 gis en omtale av en nyskapende og bærekraftig kommunesektor. I punkt 5.1 omtales forsøksordning for kommuner og fylkeskommuner. Det gis en omtale av bakgrunnen for ordningen, om søknadsprosess og antall kommuner som har søkt og hvilke som er med videre i forsøksordningen.

I proposisjonens punkt 5.2 omtales høringen av NOU 2023:9 Generalistkommunesystemet. NOU 2023:9 Generalistkommunesystemet – Likt ansvar – ulike utfordringer ble sendt på høring 24. april 2023, med frist 1. oktober 2023.

Kommunal- og distriktsdepartementet mottok innspill til ett eller flere av utvalgets anbefalinger fra 136 instanser. 80 av innspillene kom fra kommuner eller interkommunale samarbeid. I tillegg kom det flere innspill fra statlige etater og fagforeninger. Alle høringsinnspillene er tilgjengelige på regjeringen.no.

Det gis en omtale av utvalgets kunnskapsgrunnlag og vurderinger og høringsinstansenes innspill til dette.

Videre omtales utvalgets hovedanbefalinger og høringsinstansenes innspill til disse:

• Videreføre dagens kommunesystem

• Aktiv politikk for større kommuner

• Aktiv politikk for interkommunalt samarbeid

• Redusert statlig detaljstyring

• Mer dialog, veiledning og samarbeid

• Særskilt oppfølgingsordning

• Fylkeskommunens veiledningsrolle

• Tilretteleggende samfunnsutvikling og arealplanlegging

• God styring og ledelse

• Innovasjon, omstilling og digitalisering

• Bolig-, utdannings-, nærings- og distriktspolitikk

• Fokus på perifere og sårbare kommuner.

I proposisjonens punkt 5.3 gis en omtale av status og utfordringer for norske kommuner. Det pekes bl.a. på sikkerhet, beredskap og bevaring av vårt demokrati, på klimaendringene og demografiendringene.

Generalistkommuneutvalget pekte på at demografiendringene er den største utfordringen for kommunesektoren. Det gis i proposisjonen en nærmere omtale av hovedtrekkene i den demografiske utviklingen og hvordan disse påvirker kommunene.

I punkt 5.4 gis en omtale av tiltak og virkemidler for å styrke kommunene og kommunesystemet.

Det vises i proposisjonen til at kommunesektoren står overfor store utfordringer framover, og for mange kommuner gjør disse utfordringene seg allerede gjeldende.

Det pekes på at flere ulike virkemidler kan bidra til å styrke kommunene og kommunesystemet. Virkemidlene utelukker ikke hverandre og må fungere parallelt.

I proposisjonen omtales følgende:

• Interkommunalt samarbeid er nødvendig og hensiktsmessig

• Kommunesammenslåing

• Mindre statlig detaljstyring

• Vurdere særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer

• Mer tilpasset statlig veiledning og støtte til kommunene

• Husbankens kommunerettede arbeid

• Plansystemet er et viktig styringsvirkemiddel for utvikling

• Distrikts- og regionalpolitikk

• Bygdevekstavtaler.

I punkt 5.5 gis en omtale av effektivitet i kommunale tjenester.

Det vises til at det pågår et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser slik at innbyggerne kan få flere og bedre tjenester. Gjennom effektivisering kan det kommunale tjenestetilbudet styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

I punktet omtales følgende:

• Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster.

• Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no.

• Videreutvikling av analysene.

• Effektivitetsanalysene bør suppleres med flere kilder.

Det vises til proposisjonens punkt 5 for nærmere omtale.

1.2.5 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

I proposisjonens punkt 6 gis en omtale av et velfungerende og tillitsskapende demokrati.

Det pekes i proposisjonen på at det norske demokratiet er solid, og plasserer seg i toppsjiktet på globale demokratirangeringer som eksempelvis Varieties of Democracy (V-Dem) og Freedom House Index. Samtidig viser de samme demokratimålingene at demokratiet globalt er i tilbakegang, og at flere land går i mer autoritær retning, også land som har vært ansett som liberale demokratier. Det viser at demokrati ikke kan tas for gitt, og at det krever innsats for å sikre at et demokrati som det norske også i framtida skal stå sterkt. Utviklingen globalt, sammen med andre endringer i utfordringsbildet, understreker viktigheten av å ha høy bevissthet om demokratiet også i Norge.

I 2023 ble det gjennomført kommunestyre- og fylkestingsvalg. At vi har mange lokale folkevalgte over hele landet er en styrke ved det norske demokratiet, og det bidrar til at mange viktige beslutninger også kan tas så nært som mulig de som berøres av politikken. Lokaldemokratiet bidrar også til at svært mange nordmenn får politisk erfaring som folkevalgte, og kunnskaper om kommunalt styre og stell. Dette bidrar til å styrke forståelsen for og tilliten til det politiske systemet. Frie og hemmelige valg, sammen med den demokratiske involveringen og deltakelsen blant innbyggere som skjer mellom valg, er derfor svært viktig for å sikre et sterkt demokrati både lokalt, regionalt og nasjonalt.

Videre i punktet gjøres det rede for Kommunal- og distriktsdepartementets innsats knyttet til valg og demokrati, både på lokalt og nasjonalt nivå samt internasjonalt gjennom Europarådet.

Det gis omtale av kommunestyre- og fylkestingsvalget 2023, herunder om valgdeltakelse, representasjon i nyvalgte kommunestyrer og fylkesting, arbeid for å styrke motstandsdyktigheten mot uønsket påvirkning i forbindelse med valg, og om omvalg i Moss kommune til Østfold fylkesting.

I proposisjonen gis det videre en omtale av utviklingsprosjektet Lokaldemokratiet i foregangskommuner, gjennomført i perioden 2022–2023 av Kommunal- og distriktsdepartementet.

I proposisjonen omtales også en tilstandsanalyse av det norske demokratiet.

Det pekes i proposisjonen på at med tilstandsanalysen har departementet fått utviklet en presis og nyansert måte å måle demokrati på, som er bedre egnet enn eksisterende mål til å identifisere forbedringspotensial og styrker i et velfungerende demokrati som det norske.

Et annet formål med tilstandsanalysen er å kunne si noe om det norske demokratiets robusthet i en verden der demokratisk forvitring og tilbakegang rammer stadig flere – også land som tidligere har blitt sett på som stabile demokratier.

Det gis en omtale av utvalgte funn fra første kartlegging og analyse av tilstanden ved det norske demokratiet. Til tross for et høyt nivå på kvaliteten til det norske demokratiet, viser forskerne at det er sider med et klart forbedringspotensial.

Det gis videre en omtale av ny kartlegging av demokratitilstanden etter fire år – sammenligning med andre land og om oppfølgingen av tilstandsanalysen.

I proposisjonens punkt 6.5 omtales innbyggerforslag – bruk av Minsak.no. I 2023 ble det sendt 85 forslag fra Minsak.no til norske kommuner og fylkeskommuner. Forslagene som fremmes gjennom løsningen, dreier seg om ulike forhold.

I proposisjonens punkt 6.6 omtales Europarådets arbeid på demokratiområdet. Det vises til to nye rekommandasjoner som ministerkomiteen i Europarådet vedtok i 2023 om god demokratisk styring og deliberativt og deltakende demokrati, om Europarådets toppmøte på Island i 2023 og om en styringskomité om demokrati.

I proposisjonens punkt 6.7 omtales Europarådets kommunalkongress’ monitorering av Norge. Kongressens rapportører besøkte Norge i mai 2023 for å rapportere om situasjonen her når det gjelder Norges etterlevelse av charteret om lokalt selvstyre. I proposisjonen vises det til at Norge både får ros og at det er rom for forbedringer.

1.2.6 Oppgavefordeling og regelverk

I proposisjonens punkt 7 gis en omtale av oppgavefordeling og regelverk under ulike departementer.

1.2.6.1 Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Høye flyktningankomster fra krigen i Ukraina

• Stortingsmelding om integrering

• Ny offentlig AFP

1.2.6.2 Barne- og familiedepartementet

• Barnevernsreformen – kompensasjon til kommunene

• Kvalitetsreform i barnevernet – høringsnotat med forslag til endringer i barnevernsloven mv.

• Kirkebevaringsfondet

1.2.6.3 Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet

• Konsekvenser for kommunesektoren som følge av ny lov om elektronisk kommunikasjon

1.2.6.4 Helse- og omsorgsdepartementet

• Status for vann- og avløpssituasjonen i Norge

• Kompetansekrav for leger i kommunale helse- og omsorgstjenester

• Mulighet for kommuner og spesialisthelsetjenesten til å opprette LIS1-stillinger innenfor egen økonomisk ramme

• Bo trygt hjemme-reformen

• Utredning av en mer samlet organisering av forsknings- og kompetansesentrene utenfor spesialisthelsetjenesten

• Egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester i institusjon

• Rekruttering- og samhandlingstilskudd

• Opptrappingsplan for psykisk helse

• Helseteknologiordningen

• Digital samhandling

• Pasientens legemiddelliste

• Pasientens prøvesvar

• Forvaltning og drift av nasjonale e-helseløsninger

1.2.6.5 Kommunal- og distriktsdepartementet

• Høring om endringer i sektorlovgivningen for å sikre at oppgaver til kommuner og fylkeskommuner tildeles i lover og forskrifter

• ESA-sak om skattefritak og konkursimmunitet i kommunesektoren

• ESA-saker om mulig ulovlig statsstøtte til KLP og om mulige brudd på anskaffelsesregelverket

• Ny valglov

• Boligmelding

• Åpning for forsøk i ordningen med startlån

• Overvann

• Fulldigital plan- og byggesaksprosess

• Endringer i sameloven om språkregler – forvaltningsområdet for samiske språk

• Statlige planretningslinjer

1.2.6.6 Kultur- og likestillingsdepartementet

• Nasjonal plan for idrettsanlegg

1.2.6.7 Kunnskapsdepartementet

• Melding til Stortinget om høyere yrkesfaglig utdanning

• Melding til Stortinget om profesjonsutdanningene

• Praksis i helse- og sosialfagutdanningene

• RETHOS

• Kommunenes strategiske forskningsorgan

• Ny opplæringslov

• Styring og finansiering av private barnehager

1.2.6.8 Samferdselsdepartementet

• Innføring av krav til nullutslipp for nye ferjer og hurtigbåter

• Endring av tunnelsikkerhetsforskriftene for fylkesvegnettet og kommunalt vegnett i Oslo kommune

• Nasjonale føringer for riks- og fylkesveier

• Forskrift om vegdata og trafikkinformasjon

• Ny vegklasseforskrift og endringer i bruforskrift for fylkesveg

• Endring av forskrift om tilgjengeliggjøring av sanntids veg- og trafikkinformasjonstjenester

• Endringer i drosjereguleringen

1.2.7 Utviklingen i kommuneøkonomien

I proposisjonens punkt 8 gis en omtale av utviklingen i kommuneøkonomien.

I punkt 8.1 gis en omtale av den økonomiske situasjonen i kommunesektoren.

Det vises til at sterk kostnadsvekst, høye strømpriser, renteøkninger, havbruksinntekter og krigen i Ukraina slo inn i kommunenes og fylkeskommunenes økonomi i 2023, som i 2022.

Ved inngangen til 2024 var den økonomiske situasjonen i sektoren jevnt over god etter flere år med gode driftsresultater. Siden 2015 har netto driftsresultat for kommunesektoren stort sett ligget godt over Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomis (TBUs) anbefalte nivå på 2 pst. av inntektene over tid. Dette har gitt grunnlag for en betydelig oppbygging av disposisjonsfond i kommunene og fylkeskommunene. Det er få kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). Driftsresultatet i 2023 var imidlertid under TBUs anbefalte nivå, og forskjellene mellom kommunene fortsatte å øke som følge av at den sterke kostnadsveksten, de høye strømprisene, renteøkningene og havbruksinntektene slo ulikt ut mellom kommunene.

Både 2022 og 2023 var kjennetegnet av sterk prisvekst og stigende renter. Samtidig ble skatteinntektene høyere enn anslått. Netto driftsresultat i 2022 og 2023 må ses i lys av dette. Nedgangen i netto driftsresultat i 2023 skyldtes svakere brutto driftsresultater og må blant annet ses i sammenheng med at kommunene har trengt tid på å tilpasse seg lavere realinntekter som følge av det høye kostnadsnivået. Et høyere rentenivå førte til økte renteutgifter, men for sektoren samlet ble denne effekten motvirket av økt utbytte og avkastning på finansielle plasseringer.

Netto driftsresultat varierte mer mellom kommunene i 2023 enn i foregående år. En forklaring på den store spredningen antas å være at en del kommuner også i 2023 hadde høye inntekter fra kraft og fra Havbruksfondet, samtidig som det har vært store prisforskjeller på strøm mellom de ulike landsdelene. Også forskjellene i avkastningen på finansplasseringer og inntekter fra utbytte er store. Med høyere rente vil også ulik gjeldsbelastning bidra til større spredning.

Norge har besluttet å gi midlertidig kollektiv beskyttelse til mennesker på flukt fra krigshandlinger i Ukraina. Kommunene har store utgifter til å ta imot flyktninger. Tilskudd fra staten skal gi en rimelig dekning av merutgiftene, men det er også utgifter som skal dekkes av kommunenes ordinære inntekter som for andre innbyggere, særlig etter at flyktningene har blitt bosatt.

Følgende temaer er gitt en nærmere omtale:

• Sterkere aktivitetsvekst i 2023

• Lavere investeringer i 2023, men fortsatt et høyt investeringsnivå

• Netto driftsresultat lå under anbefalt nivå, men sektoren har solide reserver.

I punkt 8.2 omtales aktivitetsutvikling i kommunesektoren.

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (i faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (i faste priser) veies sammen.

Den samlede aktiviteten i sektoren er anslått å ha vokst med 2,1 pst. i 2023. Sysselsettingen målt ved utførte timeverk vokste med 1,0 pst., og det var en relativt kraftig vekst i produktinnsatsen på 6,7 pst. Investeringsnivået gikk ned med 1,8 pst., men investeringsnivået var fortsatt høyt. I 2023 utgjorde investeringene 97 mrd. kroner. Dette tilsvarte 13,8 pst. av inntektene, noe som er om lag på snittet over den siste tiårsperioden.

I punkt 8.3 gis en omtale av økonomisk balanse. Det gis en omtale av netto driftsresultat og disposisjonsfond. Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for den økonomiske balansen i kommunene og fylkeskommunene.

I punktet omtales følgende:

• Netto driftsresultat i 2023 var under anbefalt nivå

• Kommunesektoren har bygd opp solide reserver

• Store variasjoner mellom kommunene i driftsresultater og reserver.

Videre omtales ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll).

Ved inngangen til mai 2024 var 16 kommuner og ingen fylkeskommuner ført opp i ROBEK.

I punktet omtales også nettofinansinvesteringer, som i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der også utgifter til bruttorealinvesteringer inngår, mens lån og avdrag er holdt utenom.

I proposisjonens punkt 8.4 gis en omtale av gjeld.

Følgende tema omtales:

• Gjelden fortsatte å vokse, men ikke all gjeld belaster kommuneøkonomien

• Gjeldsbelastningen varierer mye mellom kommunene

• Kommunesektorens kortsiktige gjeld

• Risikoen ved kommunesektorens kortsiktige gjeld.

I punkt 8.5 gis en omtale av pensjon og likviditet.

Følgende tema omtales:

• Forutsigbarhet og utjevning av pensjonskostnader i kommuneregnskapet

• Veksten i frie inntekter dekker økningen i anslåtte pensjonskostnader

• Nivået på frie inntekter dekker nedbyggingen av akkumulert premieavvik

• Pensjonspremier, pensjonskostnader og likviditet.

Det vises til proposisjonens punkt 8 for nærmere omtale.

1.2.8 Kommunenes og fylkeskommunenes inntektsnivå i 2023

I proposisjonens punkt 9 gis en omtale av kommunenes og fylkeskommunenes inntektsnivå i 2023. Det presenteres forskjeller i kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter i 2023 når det korrigeres for forskjeller i utgiftsbehov.

I punkt 9.1 omtales begrepet frie inntekter.

I punkt 9.2 omtales at forskjeller i skatteinntekter utjevnes i inntektssystemet.

I punkt 9.3 omtales begrepet frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov.

I punkt 9.4 gis en omtale av forskjeller i inntektsnivå mellom grupper av kommuner.

I punkt 9.5 gis en nærmere omtale om tilleggsinntekter i kommunene.

I punkt 9.6 gis en omtale av fylkeskommunenes frie inntekter korrigert for utgiftsbehov.

Det vises til proposisjonen punkt 9 for nærmere omtale.

1.2.9 Utviklingen i kommunale tjenester

I proposisjonens punkt 10 redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de fleste kommunale velferdstjenestene. Omtalen tar i første rekke for seg utviklingen fra 2015 til 2023, og da særlig utviklingen i løpet av 2023.

I punkt 10.1 gis en omtale av barnehage, i punkt 10.2 grunnskole, i punkt 10.3 videregående opplæring, i punkt 10.4 barnevern, i punkt 10.5 helse og omsorg og i punkt 10.6 boligsosialt arbeid.

1.2.10 Nynorsk i kommunane

I proposisjonens punkt 11 gis en omtale av nynorsk i kommunene.

Kommunane og fylkeskommunane er omfatta av verkeområdet i språklova som tredde i kraft 1. januar 2022 og har eit ansvar for å bruke, utvikle og styrkje bokmål og nynorsk. Med språklova fekk fylkeskommunane nye plikter.

Prisen Årets nynorskkommune gjekk i 2022 til Vestland fylkeskommune og i 2021 til Ål kommune.