1. Sammendrag

Arbeids- og inkluderingsdepartementet legger i proposisjonen fram forslag til endringer i integreringsloven, folketrygdloven og tannhelsetjenesteloven. Det foreslås å redusere introduksjonsstønaden for ektefeller og samboere uten barn, å innføre et krav om tolv måneder forutgående medlemskap i folketrygden for rett til engangsstønad ved fødsel og adopsjon og å innføre et krav om fem års botid for personer mellom 19 og 24 år for å få tannhelsetjenester med redusert egenbetaling i den offentlige tannhelsetjenesten.

Proposisjonen er utarbeidet i samarbeid med Barne- og familiedepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Det fremkommer av proposisjonen at formålet med regjeringens tiltakspakke er å få det norske tjeneste- og ytelsesnivået nærmere nivåene i andre nordiske land og dermed bidra til å utjevne ankomstene av fordrevne fra Ukraina mellom landene.

I proposisjonens punkt 2 gis en omtale av bakgrunnen for endringene. Det pekes på at høye ankomster medfører press på mottaks- og ankomstsystemet, og det gis en omtale av tidligere og nylig igangsatte innstrammingstiltak. Videre fremkommer det at regjeringen ser behov for å innføre flere nye tiltak som har som formål å få ankomstnivået nærmere nivåene i våre nordiske naboland, og det omtales hvilke tiltak. Det vises til at flere av tiltakene i proposisjonen innebærer reduksjon i eller redusert tilgang på statlige ordninger. Tiltakene har også blitt vurdert med tanke på mulig velting av kostnader fra stat til kommunene i form av økte kostnader til økonomisk sosialhjelp, og økt press på kapasiteten i de sosiale tjenestene. Samlet sett vurderes de økonomiske og administrative konsekvensene av de foreslåtte tiltakene som små for kommunene, mens regjeringen legger til grunn at reduserte ankomster i lys av innstramningene totalt sett vil dempe presset på de kommunale tjenestene.

I proposisjonen vises det til at tiltak som har budsjettvirkninger ,også omtales i regjeringens forslag til revidert nasjonalbudsjett (RNB) for 2024.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet, i samråd med Barne- og familiedepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, sendte 20. februar 2024 på høring forslag om endringer i integreringsloven, folketrygdloven og tannhelsetjenesteloven, med forkortet høringsfrist.

I proposisjonens punkt 3 gis en omtale av konstitusjonelle og folkerettslige rammer. Det pekes på Grunnloven og de fem sentrale menneskerettskonvensjonene som er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven fra 1999, samt FNs flyktningkonvensjon og redegjørelser for disse i Prop. 107 L (2021–2022) punkt 3, i Prop. 90 L (2022–2023) punkt 4 og i Prop. 72 L (2023–2024) punkt 4. I tillegg gis en egen omtale av diskrimineringsvernet, barnets beste og forbudet mot tilbakevirkende lover.

I proposisjonens punkt 4 gis en nærmere generell omtale av behovet for innstramminger.

I proposisjonens punkt 5 foreslås det å redusere introduksjonsstønaden for ektefeller og samboere uten barn. Forslaget mottok lite støtte i høringen.

Forslaget innebærer at stønaden for ektefeller eller samboere som begge deltar i introduksjonsprogrammet og ikke har barn, reduseres med 1/6. Etter å ha vurdert forslaget opp mot diskrimineringsregelverket foreslo departementet at reduksjonen skulle gjelde alle deltakere i introduksjonsprogram, ikke bare fordrevne fra Ukraina. Departementet legger opp til at endringene kan tre i kraft sommeren 2024.

Departementet foreslo i høringen også at introduksjonsstønaden ved introduksjonsprogram på deltid skal tilsvare antallet timer i program, men går ikke videre med dette forslaget.

I proposisjonens punkt 6 foreslås det å innføre et krav om tolv måneder forutgående medlemskap i folketrygden for rett til engangsstønad ved fødsel og adopsjon. Høringsinstansenes syn varierer. Det vises i proposisjonen til at engangsstønaden er en økonomisk støtte til foreldre som ikke har opptjent rett til foreldrepenger, og skal kompensere for utgifter ved å få barn. Medlemskapskravet foreslås å gjelde generelt, det vil si både for norske borgere, EØS-borgere og tredjelandsborgere, uavhengig av oppholdsgrunnlag. Departementet foreslår et vilkår om at medlemskapstiden i folketrygden må være sammenhengende og umiddelbart opparbeidet før rett til engangsstønad inntrer (ved tidspunktet for fødselstermin eller adopsjon). Både når det gjelder prinsippet om fri bevegelighet og forbudet mot nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling mener departementet at det må anses legitimt og forholdsmessig å kreve at man har en forutgående tilknytning til Norge for å motta engangsstønad. Det vises i proposisjonen til at det imidlertid ikke kan utelukkes at konkrete tolkningsspørsmål kan oppstå. EØS-retten og dens prinsipper har en dynamisk karakter, og det kan for eksempel tenkes at det vil komme avklaringer gjennom EU- og EFTA-domstolens rettspraksis som utvider EØS-rettsprinsippenes nedslagsfelt sammenlignet med hvordan departementet vurderer anvendelsen av disse prinsippene i dag. Et generelt krav om forutgående medlemskapstid innebærer derfor noe rettslig usikkerhet. Departementet har vurdert om kravet om forutgående medlemskap i folketrygden bør gjelde begge foreldre, slik kravet er utformet i kontantstøtten, men har kommet til at kravet bare bør gjelde stønadsmottaker (som regel mor).

Departementet legger opp til at endringen som gjelder for retten til engangsstønad, kan tre i kraft 1. oktober 2024. Et tolv måneders forutgående medlemskapskrav i folketrygden vil i utgangspunktet gjelde for alle som får eller overtar omsorgen for barn etter at lovendringen trer i kraft. Endringen vil være permanent. Departementet foreslår også en overgangsordning med hjemmel i lovens ikrafttredelsesbestemmelse. Etter folketrygdloven § 14-18 er det gitt hjemmel til å gi forskrifter «til utfylling og gjennomføring av bestemmelsene» i kapittel 14.

I proposisjonens punkt 7 foreslås det å innføre et krav om fem års botid for personer mellom 19 og 24 år for å få tannhelsetjenester med redusert egenbetaling i den offentlige tannhelsetjenesten. Botidskravet skal i tilfelle gjelde personer med midlertidig oppholdstillatelse i Norge, men likevel ikke i den grad kravet vil være i strid med Norges forpliktelser etter gjensidighetsavtaler med andre land.

Det vises i proposisjonen til at forslaget om å innføre botidskrav uansett ikke vil gjelde ved stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling hos tannlege for sykdom etter folketrygdloven.

Det store flertallet av høringsinstansene som uttaler seg direkte om forslaget til innføring av botid for rett til tannhelsetjenester for personer fra 19 til 24 år, støtter ikke forslaget. Begrunnelsene er flere.

Departementet vil peke på at for at forslaget til lovendring i denne proposisjonen skal omfatte unge voksne i alderen fra 19 til og med 24 år, må Stortinget vedta forslaget til lovendring som fremgår av Prop. 60 L (2023–2024). Lovforslaget i Prop. 60 L (2023–2024) innebærer blant annet at gruppen unge voksne pasienter med rett til tannhelsehjelp utvides fra å i dag gjelde 19- og 20-åringer til også å omfatte personer fra 21 til og med 24 år. Dersom forslaget i Prop. 60 L (2023–2024) ikke blir vedtatt av Stortinget, vil lovendringen foreslått i proposisjonen her kun omfatte personer fra 19 til og med 20 år.

Departementet har vurdert tiltaket opp mot forbudet mot usaklig forskjellsbehandling og har kommet til at tiltaket kan tillates.

Se proposisjonen for nærmere omtale av departementets vurderinger av de ulike forslagene.

1.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

1.1.1 Endringene i integreringsloven

Det vises i proposisjonen til at departementet vurderer at forslaget omtalt under proposisjonens punkt 5 ikke innebærer vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser.

Forslaget om å redusere introduksjonsstønaden for ektefeller og samboere uten barn til 5/6 tilsvarer en reduksjon på 3 295 kroner per måned før skatt per person i par over 25 år, en samlet reduksjon på 6 590 kroner per par. Reduksjonen for par under 25 år tilsvarer om lag 2 200 kroner per måned før skatt per person i paret, en samlet reduksjon på om lag 4 400 kroner per par.

Forslaget innebærer isolert sett en reduksjon i kommunenes utgifter til introduksjonsstønad. Størrelsen på reduksjonen for kommunen avhenger av hvor mange som omfattes av reduksjonen, og i hvilken grad redusert introduksjonsstønad fører til en økning i utbetaling av økonomisk sosialhjelp. Selv om par uten barn kommer relativt sett bedre ut enn både enslige og par med barn, kan det ikke utelukkes at tiltaket vil føre til en økning i kommunenes utgifter til sosialhjelp eller i utgifter til bostøtte for enkelte deltakere.

Regjeringen legger ikke opp til en reduksjon i integreringstilskuddet som følge av forslaget. En eventuell reduksjon i integreringstilskuddet midt i året vil være krevende å gjennomføre og gi uforutsigbarhet i bosettingsarbeidet i kommunene. Integreringstilskuddet utgjør hovedfinansieringen av kommunenes utgifter til bosetting, kvalifisering og integrering. Tilskuddet skal gi en rimelig dekning av kommunenes gjennomsnittlige merutgifter til dette arbeidet, herunder utgifter til tiltak i forbindelse med gjennomføring av introduksjonsprogram og utgifter til introduksjonsstønad. Et beregningsutvalg kartlegger hvert år kommunenes utgifter til bosetting og integrering og gir informasjon om integreringstilskuddets dekningsgrad. En eventuell reduksjon i kommunenes utgifter vil synliggjøres i beregningsutvalgets årlige kartlegginger og danne grunnlag for vurdering av satsen for integreringstilskuddet.

Forslaget om å redusere stønaden medfører at noen kommuner må kartlegge bo- og familieforholdene i større grad enn i dag. Kommunene må imidlertid allerede ha en viss oversikt over dette, jf. at deltakere under 25 år som bor med foreldrene, mottar 1/3 stønad. Ettersom stønaden allerede differensieres for deltakere under 25 år og det er etablert regler for trekk i stønaden, må kommunenes systemer for utbetaling av introduksjonsstønad allerede være tilpasset utbetaling av ulike beløp til ulike deltakere. En eventuell økning i antall søknader om sosialhjelp vil gi økt belastning hos arbeids- og velferdsforvaltningen. Departementet antar at de administrative konsekvensene samlet vil være begrenset.

1.1.2 Endringene i folketrygdloven

I proposisjonen vises det til forslag til endringer i bevilgningen til engangsstønad ved fødsel og adopsjon i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett (RNB) for 2024 og omtale i proposisjonens punkt 6.

Engangsstønaden utgjør 92 648 kroner i 2024. Gjeldende bevilgning til engangsstønad på kap. 2530 post 71 er 715 mill. kroner. Departementet har foreslått et generelt krav om sammenhengende og umiddelbart forutgående medlemskap i folketrygden for rett til engangsstønad. Kravet skal gjelde stønadsmottaker. Departementets forslag vil isolert sett redusere bevilgningen til engangsstønad med anslagsvis 150 mill. kroner i helårseffekt. Mindreutgiftene oppstår som følge av at færre vil ha rett til ytelsen sammenlignet med i dag. De budsjettmessige konsekvensene på sikt er usikre.

Departementet foreslår at endringen skal tre i kraft fra 1. oktober 2024. Departementet foreslår også overgangsregler for personer som per 1. oktober 2024 har kommet til uke 22 i svangerskapet. Denne gruppen vil få rett til ytelsen etter gjeldende regler. Departementet vurderer virkningen på stønadsbudsjettet for inneværende år som ubetydelig. Årsaken er at utgiftene til engangsstønad til personer omfattet av overgangsreglene, er beregnet til å utligne den anslåtte innsparingen uten slike overgangsregler. Overgangsreglene innebærer at det ikke er noen innsparing i 2024. Innsparingen i 2025 er anslått til om lag 138 mill. kroner fordi overgangsreglene innebærer noen utgifter også neste år. Helårseffekten inntreffer fra og med 2026. Departementet har foreslått endringer i budsjettbevilgningen til engangsstønad i tråd med dette i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett.

Et krav om forutgående medlemskap i folketrygden for rett til engangsstønad vil ha konsekvenser for forvaltningen av engangsstønad i Nav. Arbeids- og velferdsdirektoratet har anslått at de administrative konsekvensene vil føre til behov for 5 mill. kroner forbundet med systemutvikling i innføringsåret, samt varige årlige drifts- og forvaltningskostnader på 2 mill. kroner. Innføring i 2024 innebærer også noen drifts- og forvaltningskostnader i 2024, slik at departementet har foreslått å øke driftsbevilgningen til Nav med 6 mill. kroner for inneværende år i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett.

Departementet antar at forslaget vil kunne føre til økte kostnader til økonomisk sosialhjelp. Departementet mener at kommunene ikke nødvendigvis vil måtte innvilge sosialhjelp som erstatter engangsstønaden. Ordningen med økonomisk sosialhjelp er en individuelt innrettet ytelse, der de som søker om økonomisk sosialhjelp til utgifter ved å få barn, vil få vurdert sitt konkrete stønadsbehov basert på deres situasjon, inntekter og utgifter. Det medfører at størrelsen på eventuell innvilget ytelse vil variere ut fra søkers behov. Arbeids- og velferdsdirektoratet oppgir at tall for 2022 viser at om lag 20 pst. av ukrainske flyktninger som kom i 2022, mottok sosialhjelp. Direktoratet antar derfor at et grovt anslag kan være at om lag 20 pst. av innsparingene i engangsstønad vil komme igjen som merutgifter til økonomisk sosialhjelp. Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyser for øvrig at det ofte søkes om og utbetales engangsstønad i forkant av fødsel. Direktoratet viser videre til at Nav-kontorene i en del tilfeller erfarer at engangsstønaden brukes helt opp før barnet blir født, og at foreldrene da søker om andre stønader når barnet kommer, for eksempel økonomisk sosialhjelp. Engangsstønaden synes derfor å være en ytelse som ofte kommer i tillegg til sosialhjelp, og ikke i stedet for.

1.1.3 Endringene i tannhelsetjenesteloven

Forslag til endringer i tannhelsetjenesteloven er omtalt i kapittel 7 i proposisjonen. I forbindelse med Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2022 ble det vedtatt at 168 mill. kroner skulle bevilges gjennom rammen til fylkeskommunene, slik at de kunne tilby tannhelsetjenester til 21- og 22-åringene med 50 pst. betaling.

I november 2022 inngikk regjeringspartiene et budsjettforlik med Sosialistisk Venstreparti med enighet om å fremme forslag om å gi personer i alderen fra 23 år til og med 26 år rett til behandling i den offentlige tannhelsetjenesten. Det var enighet om å forskriftsfeste 50 pst. redusert betaling for disse årskullene. Det var også enighet om å styrke rammetilskuddet til fylkeskommunene med 280 mill. kroner.

I revidert nasjonalbudsjett våren 2023 foreslo regjeringen en endret innretning, slik at midlene går til å gi et tilbud til 21- til 24-åringer med 25 pst. egenbetaling. Løsningen innebar samme subsidiegrad for alle i aldersgruppen 19 til 24 år og innebar at 25- og 26-åringer ikke fikk et subsidiert tilbud i 2023.

Det finnes ikke noen form for registrering av voksne pasienters bruk av tannhelsetjenester utenfor den offentlige tannhelsetjenesten. All kunnskap om voksnes bruk av tannhelsetjenester og deres utgifter er basert på spørreundersøkelser. I en utredning fra 2010 anslo SSB at gjennomsnittsutgiften til tannhelsetjenester per år for aldersgruppen 21 til 24 år var på 2 356 2008-kroner. Av personene i aldersgruppen 21 til 24 år hadde 70 pst. mellom 0 og 2 000 kroner i utgifter, mens kun 3 pst. hadde utgifter på over 10 000 kroner. Justert for prisutvikling har departementet lagt til grunn at 70 pst. av unge i aldersgruppen 21 til 24 år vil få en årsutgift til tannhelsetjenester på mellom 0 og om lag 2 500 kroner.

De siste årene har Finansdepartementet i svar på budsjettspørsmål fra Stortinget lagt vekt på at det er forskjell på å beregne økonomiske virkninger av en marginal endring og en reform som innebærer en kapasitetsøkning i fylkeskommunal tannhelsetjeneste. Omfanget av faste kostnader knyttet til en slik kapasitetsøkning, vil variere mellom fylkeskommunene.

En innstramming av rettighetene for gruppen det her er snakk om, vil ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser for den offentlige tannhelsetjenesten og i praksis innebære at noen færre innbyggere vil ha rett til subsidierte tjenester. Å begrense retten til nødvendige tannhelsetjenester for deler av pasientgruppen mellom 19 og 24 år skal ikke følges av et uttrekk fra fylkeskommunenes rammer. Pasientgruppen det her er snakk om (unge voksne mellom 19 og 24 år med midlertidig oppholdstillatelse), inngikk ikke i grunnlaget for Stortingets vedtak om bevilgningsøkning knyttet til rettighetene. Fylkeskommunene har derfor ikke fått økonomisk kompensasjon over inntektssystemet for den økte ressursbruken knyttet til å behandle fordrevne fra Ukraina. Det er også krevende å beregne potensielle innsparinger, og som gjort rede for over, er kunnskapsgrunnlaget for å fastsette fylkeskommunenes kompensasjon for de nye rettighetene også begrenset. Tilbudet til unge voksne er under oppbygging i fylkeskommunene, og i høringen av Helse- og omsorgsdepartementets forslag om å lovfeste rett til tannhelsetjenester for pasienter i aldersgruppen 21 til 24 år stilte flere fylkeskommuner og KS spørsmål ved om den vedtatte finansieringen er tilstrekkelig til å dekke fylkeskommunenes kostnader.

Forslaget vil kunne innebære en viss økning i utgiftene til økonomisk sosialhjelp dersom personer som ellers ville fått dekket tannhelsetjenester, ikke på annen måte kan dekke nødvendige kostnader. Det er imidlertid ikke mulig å beregne hvor mye dette ev. vil utgjøre.

1.1.4 Konsekvenser av forslagene for kommunenes kostnader til økonomisk sosialhjelp

Ved bosetting av flyktninger og fordrevne mottar kommunene integreringstilskudd over fem år. Tilskuddet skal gi en rimelig dekning av kommunenes gjennomsnittlige merutgifter til bosetting og integrering i bosettingsåret og de fire påfølgende årene. Tilskuddet går blant annet til å finansiere kommunenes utgifter til introduksjonsprogram, introduksjonsstønad og sosialhjelp. Det kan ikke utelukkes at forslagene kan føre til noe økte utgifter for den kommunale delen av Nav knyttet til økt behov for sosialhjelp. Forslaget om reduksjon i introduksjonsstønaden for ektefeller og samboere uten barn forventes likevel samlet sett å føre til en reduksjon i kommunenes utgifter, også ved en økning i kommunenes utgifter til sosialhjelp eller utgifter til bostøtte for enkelte deltakere.

Samlet sett legger regjeringen til grunn at de foreslåtte innstrammingene vil bidra til å redusere ankomstene til Norge, noe som vil dempe presset på kommunene.

Neste kapittel