2. Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra
Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, lederen Eigil Knutsen, Tellef
Inge Mørland, Nils Kristen Sandtrøen, Bjørnar Skjæran og Rigmor Aasrud,
fra Høyre, Tina Bru, Mahmoud Farahmand, Helge Orten og Michael Tetzschner,
fra Senterpartiet, Kjerstin Wøyen Funderud, Ole André Myhrvold og
Per Martin Sandtrøen, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi
og Roy Steffensen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kari Elisabeth Kaski,
fra Rødt, Marie Sneve Martinussen, fra Venstre, Sveinung Rotevatn,
fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, og fra Kristelig
Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, viser til Prop. 29 LS (2023–2024)
Lov om suppleringsskatt på underbeskattet inntekt i konsern (suppleringsskatteloven)
og skriftlige innspill mottatt 6. desember i år fra NHO og Norges
Rederiforbund.
Komiteen viser videre
til Innst. 160 S (2023–2024) for behandling av forslaget i proposisjonen
om endring i Stortingets skattevedtak § 3-3.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, merker seg at lovforslaget
har bakgrunn i et omfattende og langvarig internasjonalt samarbeid
som Norge har vært en del av. I perioden 2013 til 2015 gjennomførte
OECD- og G20-landene BEPS-prosjektet (Base Erosion and Profit Shifting),
som ledet til enighet om en rekke tiltak mot overskuddsflytting
og uthuling av skattegrunnlaget. I 2016 ble Inclusive Framework
on BEPS (Inclusive Framework) opprettet for å følge opp dette arbeidet.
Inclusive Framework består i dag av over 140 medlemsland, hvor Norge
er et av deltakerlandene. I oktober 2021 oppnådde medlemslandene
politisk enighet om endring i rammeverket for skattlegging av flernasjonale
konsern.
Flertallet er fornøyde
med at det er oppnådd en historisk enighet mellom mer enn 140 land
for å hindre overskuddsflytting og uthuling av nasjonale skattegrunnlag.
Globalisering og digitalisering gir nye utfordringer for landenes
skattesystemer, og et bredt internasjonalt samarbeid er viktig for
å redusere utfordringene med internasjonal skattetilpasning og skadelig
skattekonkurranse. Flertallet merker
seg at felles internasjonale regler på dette området har som formål
å etablere en effektiv selskapsskatt på minimum 15 pst. Landene
står fremdeles fritt til å sette selskapsskatten på det nivået de
selv ønsker, men reglene som er etablert av Inclusive Framework
har som hensikt å sørge for at effektiv skattesats blir minimum
15 pst. og at det dermed blir lite interessant å sette satsen lavere
enn dette nivået.
Flertallet merker
seg at suppleringsskatteloven tar utgangspunkt i det fremforhandlede
modellregelverket med tilhørende kommentarer og administrativ veiledning
utarbeidet av Inclusive Framework. Det er en forutsetning for å
oppnå formålet med reglene at de er like i de landene som innfører
dem, og modellreglene med tilhørende kommentarer og administrativ
veiledning er sentrale kilder ved tolkningen av de norske reglene.
Flertallet viser
til at suppleringsskatt skal beregnes for konsern som har en årlig
omsetning på minst 750 mill. euro i minst to av de fire siste regnskapsårene. Suppleringsskatt
skal beregnes når slike konsern har selskap eller fast driftssted
i en jurisdiksjon med en lavere skattesats enn 15 pst. Hensikten
er at slike konsern skal bli skattlagt med en skattesats på minimum
15 pst. i alle land hvor de er etablert.
Flertallet viser
videre til at det fremforhandlede regelverket består av to pilarer.
Pilar 1 gjelder fordeling av beskatningsrett til selskapsoverskudd
mellom land, og vil bety en omfordeling av beskatningsretten til
selskapsoverskudd i store og særlige lønnsomme flernasjonale konsern.
Omfordeling skjer ved at konsern skattlegges for en del av sitt
globale overskudd i marked de har inntekt i, uavhengig av fysisk
tilstedeværelse i markedet. Digitalisering og globalisering har
gjort dette mer aktuelt, og internasjonale regler på dette området
vil bidra til å sikre et skattegrunnlag i de landene hvor inntektene
opptjenes. Flertallet registrerer at
pilar 1 ikke er foreslått innført nå, men vil bli vurdert når det
internasjonale arbeidet med utformingen av regelverket gir grunnlag
for det.
Flertallet merker
seg at pilar 2-omhandler regler for suppleringsskatt og danner grunnlaget
for suppleringsskatteloven. Modellreglene ble ferdigstilt og offentliggjort
i desember 2021, og det er i tiden etter blitt arbeidet med utfyllende
innhold og tekniske løsninger. Forslaget til suppleringsskattelov
innebærer at modellregelverket for pilar 2 blir implementert i norsk
rett, med de materielle løsningene som følger av modellreglene med
etterfølgende kommentarer og veiledninger.
Flertallet merker
seg videre at pilar 2-regelverket inneholder to sentrale elementer
som skal virke sammen. Det ene er skatteinkluderingsregelen som
innebærer at morselskaper blir skattepliktige for suppleringsskatt.
Det andre er skattefordelingsregelen som skal brukes hvis beregnet
suppleringsskatt fra underbeskattede enheter ikke fanges opp av
hovedregelen om skatteinkludering. Flertallet legger
til grunn at forslaget til suppleringsskattelov i denne omgang omfatter regler
for skatteinkludering, og at medlemslandene i Inclusive Framework
har behov for mer tid før det er aktuelt å implementere reglene
for skattefordeling.
Flertallet merker
seg at modellregelverket åpner for at land kan innføre regler om
nasjonal suppleringsskatt og at regjeringen foreslår det i Prop.
29 LS (2023–2024). Det innebærer at reglene om suppleringsskatt gjelder
for alle enheter som er lokalisert i Norge og som inngår i et konsern
som omfattes av regelverket, selv om konsernets morselskap er lokalisert
i et annet land. Det skal sikre at landet med nasjonal suppleringsskatt
selv får skatteinntektene fra suppleringsskatten, ved at nasjonal
suppleringsskatt avregnes mot beregnet suppleringsskatt i morselskapslandet. Flertallet merker seg videre at det legges
opp til at reglene får anvendelse også på rene nasjonale konsern,
som skal sikre at reglene likebehandler grenseoverskridende og innenlandske
situasjoner.
Flertallet legger
til grunn at Norge har en selskapsskatt på 22 pst., som er godt
over effektiv minimumssats på 15 pst. Formålet med reglene er å
forhindre overskuddsflytting til land med en effektiv selskapsskatt
som er lavere enn 15 pst. Når det innføres en nasjonal suppleringsskatt,
er det viktig å unngå uheldige utslag for norske selskaper som kommer
inn under ordningen og som forholder seg til norske skatteregler. Intensjonen
med suppleringsskatteloven er ikke å legge til rette for merbeskatning
av selskaper i land som allerede har en skatteprosent over 15 pst.,
men at morselskaper som har selskaper i land med en skatteprosent som
er lavere enn 15 pst. skal beskattes for differansen. Flertallet ber regjeringen følge opp
dette i det videre arbeidet.
Flertallet merker
seg at flere av høringsinstansene er bekymret for de administrative
kostnadene ved innføringen av suppleringsskatteloven, både for de
bedriftene som blir omfattet og for Skatteetaten. Suppleringsskatteloven
er en helt ny form for internasjonal beskatning, og det er viktig
at regler og forskrifter utformes så enkelt og oversiktlig som mulig.
Det er rimelig å anta at det ved innføring av en helt ny skatt kan
være behov for presiseringer og tilpasninger, og at det må gjøres
på en måte som ivaretar intensjonen i loven og ikke påfører bedriftene
eller Skatteetaten uforholdsmessige merbelastninger. Det må legges
vekt på at loven og forskriftene kan gjennomføres med minst mulig
byråkrati og uten å påføre bedriftene unødige merkostnader til oppfølging
og rapportering.
Flertallet understreker
at det har vært kort tid til å behandle lovforslaget, og at det
er flere forhold som departementet skal arbeide videre med. I dette
arbeidet er det viktig at regjeringen holder god kontakt med berørte
parter.
Flertallet vil av
den grunn be regjeringen komme tilbake med en status for implementeringen
av suppleringsskatteloven og tilhørende forskrifter i forbindelse
med regjeringens forslag til statsbudsjett for 2025.
Flertallet viser
til at Norges Rederiforbund i sin høringsuttalelse peker på en utfordring
der enkelte eiendeler og ansatte regelmessig vil befinne seg utenfor jurisdiksjonen
til konsernenheten de knytter seg til. Norske rederier kontrollerer
en av verdens største offshoreflåter, hvor dette er en aktuell problemstilling
og hvor disse rederiene ikke kan anvende det substansbaserte inntektsfradraget
for fartøy og mannskap som opererer globalt. I proposisjonen blir
det påpekt at Inclusive Framework vil vurdere en forenklet beregningsmekanisme
for næringer som har en vesentlig andel av sine ansatte og eiendeler
lokalisert utenfor jurisdiksjonen store deler av regnskapsåret. Flertallet vil anmode regjeringen om
å ta et initiativ overfor de andre medlemslandene i Inclusive Framework
med sikte på å få på plass en løsning for denne type virksomheter.
Flertallet merker
seg at mange av medlemslandene har vedtatt eller er i gang med å
implementere reglene om suppleringsskatt i henhold til enigheten
i Inclusive Framework. EU har besluttet at medlemslandene skal implementere
reglene med virkning fra 2024. Flertallet vil
påpeke at det er viktig at flest mulig land innfører reglene om
suppleringsskatt for at det skal ha den ønskede effekten.
Flertallet slutter
seg til regjeringens forslag til ny lov om suppleringsskatt på underbeskattet
inntekt i konsern (suppleringsskatteloven) samt forslag til endringer
i skatteloven, skattebetalingsloven, merverdiavgiftsloven og skatteforvaltningsloven.
Flertallet viser
til at innføringen av suppleringsskatteloven med virkning fra 1. januar
2024 kan reise spørsmål om tilbakevirkning og forholdet til tilbakevirkningsforbudet
i Grunnloven § 97. Bakgrunnen er at skatten innføres med virkning
fra 1. januar 2024, som er før tidspunktet for siste gangs lovbehandling
og vedtakelse i Stortinget.
Flertallet viser
til at det kan stilles spørsmål ved om forslaget får tilbakevirkende
kraft all den tid andre gangs behandling og endelig vedtakelse i
Stortinget først gjøres etter det tidspunktet loven skal ha virkning fra. Flertallet viser imidlertid til at første
gangs behandling gjøres før ikrafttredelse, at andre gangs behandling
er berammet til svært kort tid etter årsskiftet, at rammene for
regelverket og den forestående introduksjonen av disse har vært
kjent over tid for selskapene som omfattes, og at proposisjonen
har en løsning for de selskaper som eventuelt måtte ha avvikende
regnskapsår. Flertallet viser også til
at det er et bredt flertall bak forslaget til vedtak.
Flertallet er av
den oppfatning at innføring av suppleringsskatt med virkning for
inntektsåret 2024 ikke er i strid med tilbakevirkningsforbudet i
Grunnloven § 97.
Komiteens medlemmer
fra Høyre merker seg at provenyeffekten av suppleringsskatten
er usikker. Det er antatt at landene vil tilpasse seg den globale minstesatsen
på 15 pst., og at suppleringsskatten vil gi et begrenset proveny.
På sikt er det forventet at regelverket kan styrke skattegrunnlaget
og redusere potensialet for overskuddsflytting. Det antas å være
en fordel for land som Norge, som har en høyere selskapsskatt. Disse medlemmer er av den oppfatning
at intensjonen med suppleringsskatten ikke er å øke beskatningen
av norske bedrifter, men redusere grunnlaget for overskuddsflytting
og skatteplanlegging. Dersom suppleringsskatten likevel skulle gi
et positivt proveny, er det naturlig at det går til å redusere annen
næringsrettet beskatning, for eksempel formuesskatten på aksjer. Disse medlemmer fremmer derfor følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge
til rette for at et eventuelt proveny fra innføringen av suppleringsskatteloven
benyttes til å redusere andre næringsrettede skatter.»
Komiteens medlemmer
fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser
til at EU Tax Observatory anslår at Norge taper minst 13 mrd. kroner
i skatteinntekter på grunn av multinasjonale selskapers overskuddsflytting.
Disse medlemmer mener
at reglene om global minimumsskatt som man har blitt enige om i
OECD, er et steg i riktig retning. Reglene er likevel ikke tilstrekkelige
til å sørge for at multinasjonale selskaper betaler en rettferdig
andel av sine overskudd i skatt til landene de opererer i.
Disse medlemmer viser
til at det tidlig i prosessen ble lagt opp til at den globale minimumsskatten skulle
være 21 pst. Disse medlemmer mener at
15 pst. er for lavt. Til sammenligning var skatten på selskapers
overskudd i Norge 28 pst. så seint som i 2013.
Disse medlemmer viser
til høringsinnspillet fra Tax Justice Norge, og mener at Norge bør
arbeide for at den globale minimumsskatten blir hevet til 25 pst.
Independent Commission for the Reform of International Corporate
Taxiation (ICRICT) går også inn for denne prosentsatsen.
Disse medlemmer viser
til at forslaget vil medføre betydelig ressursbruk for Skatteetaten.
Skatteetaten er allerede i dag underfinansiert. Økt ressursbruk
på kontroll i Skatteetaten vil øke fellesskapets skatteinntekter
mange ganger mer enn kostnaden. Skatteetaten bør derfor tilføres
mer midler i framtiden.
Disse medlemmer viser
til at minimumsskatten skal gjelde for konserner med inntekt over
750 mill. euro i minst to av de siste fire regnskapsårene. Dette
gjør at kun de aller største selskapene blir omfattet av reglene,
og disse medlemmer mener at Norge bør
jobbe for å senke terskelen.
Disse medlemmer mener
at internasjonale skatteregler ideelt sett bør vedtas av FN. OECD
representerer kun en liten del av verden, og består hovedsakelig
av rike land. Fattige land rammes ofte hardest av multinasjonale
selskapers overskuddsflytting, og FN er en mer representativ institusjon
når land skal bli enige om globale skatteregler.
Disse medlemmer vil
påpeke at det fortsatt vil være mulig for multinasjonale selskaper
å oppnå en effektiv skatterate på mindre enn 15 pst. Disse medlemmer peker på at dette særlig
er på grunn av substansbaserte inntektsfradrag (substance based
carve-outs), som reduserer grunnlaget for suppleringsskatten ved
at konsernenheter får mulighet til å trekke fra lønnskostnader og
visse fysiske eiendeler. Dette innebærer at selskaper kan redusere
sin totale skatt til mindre enn 15 pst. i et land, uten at andre
land kan skatte mellomlegget. Disse medlemmer viser
til at begrunnelsen for fradragene er å skjerme en viss avkastning
fra suppleringsskatt, men at dette gir et insentiv til å flytte
økonomisk virksomhet til skatteparadis. Disse
medlemmer viser til at dette vil redusere forventet proveny
med 29 pst. det første året, ifølge EU Tax Observatory.
Disse medlemmer vil
også problematisere de såkalte Safe Harbour-reglene i lovforslaget. Disse medlemmer viser til at bakgrunnen
for disse reglene er å redusere etterlevelseskostnadene ved det
nye regelverket, men disse medlemmer peker
på at dette også innebærer en risiko for at selskaper kan slippe unna
med lavere effektiv skattesats enn 15 pst. Disse medlemmer mener
derfor Norge ikke burde søke å bli en «Safe Harbour» på kvalifisert
nasjonal suppleringsskatt.
Disse medlemmer mener
også det er problematisk at minimumsskatten for eksempel ikke vil
påvirke nullskatteregimet i den norske rederiskatteordningen. Disse medlemmer mener derfor Norge må jobbe
videre med å tette slike skattehull.
Disse medlemmer mener
også det er uheldig at skattefordelingsregelen (UTPR) er utsatt. Disse medlemmer vil understreke viktigheten
av å raskt få på plass dette for å sikre at selskaper beskattes
selv om enkeltland ikke innfører minimumsskatten.
Disse medlemmer mener
det er problematisk at Subject to Tax Rule (STTR) har vært fraværende
i prosessen med å etablere en global minimumsskatt i Norge. Disse medlemmer peker på at dette er
den viktigste delen av topilaravtalen for utviklingsland. Disse medlemmer viser til at STTR er
viktig fordi den omfatter betalinger som ofte går underbeskattet
eller brukes til kunstig overskuddsflytting og representerer store skattetap
for utviklingsland. Disse medlemmer mener
Norge må signere konvensjonen til STTR og prioritere implementeringen
av denne.
Komiteens medlemmer
fra Fremskrittspartiet er enige i at det er behov for internasjonale skatteregler
og fordelingsmekanismer for skatten mellom land for store og spesielt
lønnsomme multinasjonale konserner som opererer digitalt i mange
land uten lokal representasjon, i proposisjonen omtalt som pilar 1. Disse medlemmer viser til prinsippene
i Fremskrittspartiets program om at verdiskapning skal beskattes
der den oppstår. Disse medlemmer ser
ikke at det er redegjort tilstrekkelig for i hvilken grad de enkelte
deler av bestemmelser under pilar 2 utgjør en forutsetning for gjennomføring
av pilar 1.
Disse medlemmer viser
til at det under betegnelsen pilar 2 foreslås å innføre et helt
nytt skatteregime med svært kort behandlingstid, med uavklarte virkninger
og med betydelige administrative kostnader både i form av økt ressursbruk
i Skatteetaten og i form av sterkt økte etterlevelseskostnader for
skattyterne.
Disse medlemmer mener
den prosessen det her legges opp til fra Finansdepartementet er
uforsvarlig og uakseptabel, og deler også vurderingen som gis i NHOs
høringsinnspill:
«NHO mener dette er en svært uheldig
lovgivningsprosess. Selv om det er en viktig politisk sak internasjonalt,
så bør det ikke gjøres unntak for alminnelige regler som skal sikre
gode lovgivningsprosesser slik at alminnelige rettssikkerhetsprinsipper
ivaretas. Nå innføres det regler basert på et internasjonalt modellregelverk som
ennå ikke er ferdigstilt. Risikoen er generelt stor for at resultatet
blir ulike regler i de ulike land når et omforent regelverk skal
implementeres i nasjonal rett. Risikoen blir enda større når det
internasjonale regelverket ikke en gang er på plass.»
Videre viser disse medlemmer til
at det foreslås innføring av en nasjonal suppleringsskatt som innebærer
at om lag 200 konsern i Norge kan få beregnet en effektiv skattesats
under 15 pst. beregningsteknisk i henhold til suppleringsskattereglene.
Selv om disse konsernene i dag svarer selskapsskatt etter gjeldende
norske skatteregler, kan de komme i skatteposisjon for suppleringsskatt. Disse medlemmer viser til at det i proposisjonen
kommer frem usikkerhet rundt konsekvensene dette vil ha.
Innføringen av en nasjonal suppleringsskatt
synes primært motivert av å tilpasse Norge til bestemmelsene i EU-direktivet
om global minimumsskatt, og Fremskrittspartiet deler ikke Arbeiderpartiets
og Senterpartiets vurdering av at denne EU-tilpasningen forsvarer konsekvensene
gjennomføringen som er foreslått i proposisjonen kan få for norske
bedrifter.
Disse medlemmer kan
ikke stå bak innføring av et helt nytt skatteregime basert på en
uforsvarlig prosess. Prosessen burde som minimum også omfatte høringer
i finanskomiteen og bedre muligheter for å stille spørsmål til Finansdepartementet. Disse medlemmer påpeker at Stortingets
behov for forsvarlig saksbehandling her utfordres av at proposisjonen,
med sine mange uavklarte forhold, sendes fra Finansdepartementet
tett opp til foreslått ikrafttredelse og med kun få arbeidsdager
igjen av året. Ansvaret for mulige konsekvenser av dette for behandlingsprosessen
tilligger alene departementet, ikke Stortinget.
Disse medlemmer viser
til sitt brev til finanskomiteens leder den 7. desember 2023 om
å legge til rette for en forsvarlig saksbehandling, selv om dette
vil medføre at loven ikke kan tre i kraft fra 1. januar 2024.
Disse medlemmer viser
til at saken også reiser prinsipielle spørsmål. Disse
medlemmer legger prinsipielt til grunn at stater er i sin
fulle rett til å innrette sin økonomi, herunder sammensetningen
av person- og selskapsskatter, avgiftssystemer og andre inntekter den
enkelte stat måtte ha grunnlag for. Tilsvarende gjelder dette utgiftssiden,
hvor en stats innretning av og fordeling av økonomien mellom statlig
og privat sektor må være opp til den enkelte stat å avgjøre. Samlet
vil dette avgjøre statens behov for inntekter, herunder behovet for
skatteinntekter fra næringslivet. Stater konkurrerer med forskjellige
virkemidler om å tilrettelegge for næringsetablering og etter disse medlemmers syn vil det være feil
å trekke ut ett enkeltelement i denne sammensatte problemstillingen
og regulere selskapsskatten med et minimumsnivå. Høringsuttalelsene
i saken viser også eksempler på at det er et press for å sette minimumssatsen
langt høyere enn 15 pst. Konseptet med internasjonal suppleringsskatt
får derved også et element av skattemoralisme, hvor det bak ligger
en forventning til suverene stater om omfanget av offentlig tjenestenivå og
andel av økonomien. En slik overnasjonal føring på suverene staters
nivå og innretning på sin økonomi er ikke et tiltak disse medlemmer støtter. Disse medlemmer ser problemstillingene
som reises som følge av at enkelte land ønsker å posisjonere seg
som lavskatteland, med påfølgende overskuddsflytting osv., men peker
også på at differensiert beskatning kan virke disiplinerende på
land som gjerne legger seg høyest mulig i skattenivå. Disse medlemmer viser også til at skatteplanlegging
i form av å innrette seg innenfor gjeldende regelverk ikke er ulovlig.
Disse medlemmer kan
uansett ikke stille seg bak lovforslagene i saken da prosessen oppfattes
som uforsvarlig, og med uklarheter og rettssikkerhetsmessige utfordringer
som følge av en hastebehandling som disse
medlemmer ikke kan se at det er grunnlag for. Det er heller
ikke redegjort tydelig nok for eventuelle forutsetninger under pilar
2 som må være oppfylt for å gjennomføre pilar 1, og disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn
følgende forslag:
«Stortingets behandling av Prop.
29 LS (2023–2024) Lov om suppleringsskatt på underbeskattet inntekt
i konsern (suppleringsskatteloven) utsettes.»