1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen foreslås endringer i regelverket for inn- og utleie fra bemanningsforetak. Forslagene omfatter endringer i arbeidsmiljøloven, statsansatteloven og arbeidsmarkedsloven.

Forslagene innebærer innstramminger i regelverket for inn- og utleie av arbeidskraft fra bemanningsforetak. Forslagene er begrunnet i å sikre hele og faste stillinger som bygger opp under topartsforholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.

Forslagene omfatter en generell innstramming i adgangen til innleie fra bemanningsforetak, ved at adgangen til innleie «når arbeidet er av midlertidig karakter» oppheves.

Det foreslås også styrking av innleid arbeidstakers rett til fast ansettelse i innleievirksomheten etter en viss tid, ved at nåværende regel utvides til å gjelde ved all innleie fra bemanningsforetak, også innleie som skjer etter avtale med tillitsvalgte. Retten til fast ansettelse vil inntre når arbeidstaker har vært sammenhengende innleid i mer enn tre år, uavhengig av innleiegrunnlag.

Det foreslås videre at det inntas en ny bestemmelse i arbeidsmiljøloven der det fremgår hvilke momenter som taler for at en oppdragsavtale mellom to virksomheter innebærer innleie av arbeidstakere. Bakgrunnen for forslaget er at det er behov for å tydeliggjøre grensen mellom innleie og entreprise.

I høringsnotat ble det anbefalt å fastsette forskrift om et geografisk avgrenset forbud mot innleie fra bemanningsforetak for byggenæringen. Departementet vil fastsette slik forskrift. Det foreslås at det presiseres i loven at Arbeidstilsynet kan føre tilsyn med overholdelsen av reglene i en slik forskrift.

I tilknytning til den generelle innstrammingen i adgangen til innleie fra bemanningsforetak foreslås det også en forskriftshjemmel som åpner for en avgrenset unntaksadgang innenfor enkelte områder.

Det foreslås videre å etablere en godkjenningsordning for bemanningsforetak, som vil reguleres nærmere i forskrift. Det foreslås å tydeliggjøre departementets hjemmelsgrunnlag for å fastsette godkjenningsordningen. Det foreslås også at Arbeidstilsynet får myndighet til å føre tilsyn med overholdelsen av reglene, herunder å benytte overtredelsesgebyr som reaksjonsmiddel.

Forslag til endringer i regelverket for inn- og utleie ble sendt på høring med frist 19. april 2022.

Når det gjelder bakgrunn og tilstandsbeskrivelse, vises det til proposisjonens kapittel 3, der det redegjøres for:

• Innleie og andre tilknytningsformer i arbeidslivet

• Innleie til bygg og anlegg

• Innleie til industri og petroleumsrelatert virksomhet

• Innleie til helse/omsorg

• Andre næringer

• Konsekvenser av innleie for arbeidsforhold, arbeidsmiljø, organisering og sysselsetting

• Etterlevelse og håndheving av regelverket.

Når det gjelder reguleringer i andre land, vises det til proposisjonens kapittel 4, der det gjøres greie for reguleringer i Sverige, Danmark og Tyskland.

Det vises til proposisjonens kapittel 11, der særlig om lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven) er redegjort for, herunder:

• Innleie ved arbeid av midlertidig karakter

• Forbud mot innleie til byggenæringen

• Grensen mellom innleie og entreprise

• Innleid arbeidstakers rett til fast ansettelse hos innleier.

Merknader til de enkelte bestemmelser er beskrevet i proposisjonens kapittel 15.

1.2 Departementets overordnede vurderinger

Hovedregelen om fast ansettelse er et grunnleggende prinsipp i norsk arbeidsliv. Et arbeidsliv preget av trygge, faste arbeidsforhold gagner både arbeidstakerne, virksomhetene og samfunnet som helhet. Et arbeidsliv der hele og faste stillinger skal være den klare hovedregelen.

Innleie er en tilknytningsform som fortrenger og utfordrer den faste ansettelsen på flere måter. Selv når innleide er fast ansatt i bemanningsforetaket, fungerer dette mest som et mellomledd. Det oppstår et trepartsforhold mellom bemanningsforetaket som formell arbeidsgiver, den enkelte arbeidstaker og innleievirksomheten.

Dette trepartsforholdet samsvarer dårlig med sentrale reguleringer av norsk arbeidsliv, gjennom lovgivning og tariffavtaler. Virksomheten som leier inn arbeidstaker, blir en tredjepart med stor innflytelse, til tross for at det er bemanningsforetaket som er den formelle arbeidsgiveren. Mange av faktorene som påvirker og styrer arbeidstakerens hverdag, vil også ligge utenfor den formelle arbeidsgivers kontroll. Trepartsforhold som innleie kan dermed bidra til å pulverisere både arbeidsgiveransvaret og arbeiderkollektivet.

Et arbeidsliv som bygger opp under topartsforholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver, ønskes. Utbredelse av trepartsrelasjoner vil bidra til å undergrave de sentrale elementene i den norske arbeidslivsmodellen.

Utviklingen i bruken av innleie de siste tiårene, særlig innenfor byggenæringen, er ikke forenlig med de overordnede hensynene som er skissert ovenfor, og heller ikke det som var formålet da innleie generelt ble tillatt fra 2000.

I inn- og utleie har utviklet seg til å bli et omfattende marked, særlig for enkelte bransjer, hvor innleie av arbeidskraft har blitt en permanent del av virksomhetens bemanningsstrategi.

Få innleide arbeidstakere er organisert, de har lavere tilfredshet med jobben sammenlignet med fast ansatte og har økt risiko for å bli utsatt for skader og ulykker. Bruken av innleie kan også få negative konsekvenser for arbeidsmiljø og organisering i innleievirksomhetene

Det er derfor behov for grunnleggende endringer for å snu en negativ utvikling.

I perioden 1971–2000 var innleie med visse unntak forbudt. Et forbud mot alle former for innleie fra bemanningsforetak anses ikke som aktuelt. Det er behov for generelle innstramminger, og dessuten vesentlige tiltak i de næringer hvor innleieandelen er størst.

I proposisjonen fremmes det derfor flere forslag som på ulike måter er ment å begrense bemanningsbransjens rolle og bruken av innleie som tilknytningsform i norsk arbeidsliv.

Et sentralt spørsmål i høringsnotatet var behovet for å innføre forbud mot innleie fra bemanningsforetak i Oslo-området. Et slikt forbud kan fastsettes i forskrift av departementet, jf. arbeidsmiljøloven § 14-12 femte ledd. Det legges opp til å fastsette slik forskrift. Som et ledd i innføring av forskrift er det samtidig behov for å presisere i loven at Arbeidstilsynet kan føre tilsyn med en slik forskrift. Det fremmes derfor forslag om en tilsynshjemmel.

Det vil bli iverksatt et eksternt FoU-prosjekt for å belyse ulike virkninger av de forslagene som fremmes. Resultatene fra prosjektet vil inngå i et arbeid med å evaluere tiltakene.

Forslagene i lovproposisjonen må også ses i sammenheng med andre tiltak på arbeidslivsområdet.

Det vises til at det er vedtatt å fjerne den generelle adgangen til midlertidige ansettelser og å gjeninnføre kollektiv søksmålsrett ved ulovlig innleie. Det er også foreslått å styrke retten til heltidsarbeid, og de resterende forslagene fra Fougner-utvalget om fremtidens arbeidsliv når det gjelder arbeidstakerbegrepet og arbeidsgiverplikter, vil bli fulgt opp.

Et seriøst og ordnet arbeidsliv der norske lønns- og arbeidsvilkår gjelder for alle som utfører arbeid, vil også bli fremmet, og det er tatt initiativ til å utarbeide en Norgesmodell med nasjonale seriøsitetskrav for alle offentlige anskaffelser. Arbeidet skal følges opp i samarbeid med partene i arbeidslivet. Det arbeides også med handlingsplaner for å styrke innsatsen mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet.

1.3 Innstramming i adgangen til innleie fra bemanningsforetak

Det vises til proposisjonens kapittel 6, der gjeldende rett, departementets høringsforslag samt høringsinstansenes syn er redegjort for.

1.3.1 Departementets vurdering og forslag

1.3.1.1 Innledning

Dagens innleieregelverk åpner for en praktisering som går på bekostning av faste og direkte ansettelser. Innleie er en tilknytningsform som fortrenger og utfordrer den faste ansettelsen på flere måter, og som kan medføre negative konsekvenser for de innleide arbeidstakerne, innleievirksomhetens egne ansatte og for arbeidsmarkedet.

Behovet både for et målrettet tiltak rettet mot byggenæringen i Oslo-området gjennom et forbud mot innleie fra bemanningsforetak, og en generell innstramming i adgangen til innleie fra bemanningsforetak er vurdert.

1.3.1.2 Innleie til byggenæringen

I byggenæringen benyttes innleie i betydelig omfang, og næringen vil derfor i større grad være eksponert for de negative konsekvensene knyttet til innleie.

I høringen ble det anbefalt at det innføres et forbud mot innleie til bygningsarbeid på byggeplasser i Oslo, Viken og tidligere Vestfold.

En regel som forbyr innleie fra bemanningsforetak, vil være nødvendig for å sikre at det skapes varige endringer i virksomhetenes bemanningsmetoder, for på den måten å stimulere til økt bruk av faste ansettelser, som igjen kan virke positivt på blant annet organisering og rekruttering i næringen. Departementet vil derfor i forskrift fastsette et geografisk avgrenset forbud mot innleie fra bemanningsforetak til bygningsarbeid på byggeplasser.

Det antas at det med forslaget kan oppstå en dreining mot bruk av mer entreprise i næringen.

Det vises også til initiativet for å utarbeide en norgesmodell med nasjonale seriøsitetskrav for alle offentlige anskaffelser.

Et klart mål er at byggebedriftene organiserer sin faste grunnbemanning etter sitt permanente arbeidskraftbehov, og at arbeidstakere som i dag er ansatt i bemanningsforetak, får direkte ansettelse i en produksjonsbedrift.

Et forbud mot innleie vil ha betydning for hvordan virksomhetene tilknytter seg arbeidskraften.

Fleksibilitet i et topartsforhold kan også oppnås gjennom muligheten for deltidsansettelse, og at loven åpner for gjennomsnittsberegning av arbeidstiden slik at det kan arbeides mer i enkelte perioder mot tilsvarende fritid i andre.

Det vises til at departementet i samråd med partene vil utarbeide en praktisk og juridisk veileder for bruk av innleie og entreprise i norsk arbeidsliv.

Et forbud vil kunne innebære en stor overgang for de som i dag benytter mye innleie. Departementet vil fastsette forskrift med virkning fra 2023, og i tillegg med overgangsordninger for allerede bindende kontrakter.

Det er viktig at forbudets virkninger vurderes og evalueres. Det bør tas sikte på å få kartlagt virkningene av forbudet, herunder betydning for blant annet omfang av grunnbemanning og faste ansettelser, bruk av underentreprise, midlertidig ansettelse og selvstendige oppdragstakere. Resultatene fra prosjektet vil inngå i et arbeid med å evaluere tiltakene.

1.3.1.3 Tilsynshjemmel

Arbeidstilsynet (og Petroleumstilsynet og Luftfartstilsynet på sine områder) fikk med virkning fra 1. juli 2020 myndighet til å føre tilsyn med innleie- og likebehandlingsreglene, jf. Prop. 61 LS (2019–2020). Det er nødvendig for å sikre etterlevelse at også et forbud hjemlet i § 14-12 underlegges offentlig tilsyn. Det foreslås at Arbeidstilsynet gis hjemmel til å føre tilsyn med forskrifter gitt i medhold av § 14-12 sjette ledd (nåværende femte ledd).

1.3.1.4 Generell innstramming i innleiereglene

Når det gjelder behovet for en generell innstramming i adgangen til innleie fra bemanningsforetak, er det særlig muligheten til å leie inn ved arbeid av midlertidig karakter som er problematisk og som bidrar til å fortrenge direkte ansettelser i en topartsrelasjon, jf. arbeidsmiljøloven § 14-12 første ledd, jf. § 14-9 andre ledd bokstav a.

Det er grunn til å anta at innleie begrunnet i at arbeidet er av midlertidig karakter, blir benyttet i større omfang enn loven gir grunnlag for.

Adgangen til innleie ved arbeid av midlertidig karakter bør derfor oppheves. Det er særlig lagt vekt på at bestemmelsen åpner for en for vidtgående innleieadgang, at bestemmelsens skjønnsmessige karakter muliggjør omgåelser av regelverket, og at dette samlet bidrar til å fortrenge faste og direkte ansettelser. Det vil fortsatt være adgang til å leie inn arbeidstakere fra bemanningsforetak etter § 14-12 første ledd, jf. § 14-9 andre ledd bokstav b til e, samt ved avtale med de tillitsvalgte, jf. § 14-12 andre ledd.

En lovendring på dette området bør som hovedregel gjelde alle bransjer og ikke være geografisk avgrenset.

På enkelte områder kan det være grunn til å vurdere en avgrenset unntaksadgang.

Det foreslås at det åpnes for en unntaksadgang til å leie inn helsepersonell for å sikre forsvarlig drift, ved at det inntas en forskriftshjemmel i arbeidsmiljøloven som gir departementet mulighet til å fastsette særregler om tidsbegrenset innleie av helsepersonell for å sikre forsvarlig drift av helse- og omsorgstjenesten. Bestemmelsen vil åpne for at det i avgrensede tilfeller kan åpnes for innleie i noe flere situasjoner enn det som vil følge av § 14-12 første ledd, jf. § 14-9 andre ledd bokstav b til e. Det presiseres at bestemmelsen skal forstås strengt. Det foreslås at Arbeidstilsynet skal kunne føre tilsyn med slik forskrift, og at dette presiseres i § 18-6 første ledd.

Bruk av rådgivere og konsulenter med spesialkompetanse kan reise noen særlige spørsmål. Innleie av ekspertise og spisskompetanse til klart avgrensede prosjekter i innleievirksomheten vil i mindre grad også utfordre virksomhetens grunnbemanning eller faste ansettelser.

Det vil bli vurdert nærmere behovet for et mulig snevert unntak eller særregulering knyttet til slik innleie. Det foreslås derfor at det i arbeidsmiljøloven inntas en forskriftshjemmel som åpner for at departementet kan fastsette nærmere regler for innleie av spesialkompetanse som avviker fra § 14-12 første ledd. Det foreslås at Arbeidstilsynet skal kunne føre tilsyn med slik forskrift, og at dette presiseres i § 18-6 første ledd.

Avløsning til jordbruket kan reise noen særskilte spørsmål.

Det finnes enkelte utfordringer knyttet til arbeidsvilkår i landbruksnæringen, herunder for sesongarbeidere. Det kan være behov for å vurdere tilpasninger i regelverket for denne næringen særskilt. Gjeldende forskriftsverk på området kan fremstå uklart.

Departementet vil i samråd med Landbruks- og matdepartementet og partene i arbeidslivet foreta en gjennomgang av regelverket. Det bør gis utsatt ikrafttredelse av opphevelsen av adgangen til å leie inn arbeidstakere ved arbeid av midlertidig karakter for jordbruksforetak frem til dette er utredet og særregulering fastsatt.

1.4 Innleid arbeidstakers rett til fast ansettelse hos innleier

Det vises til proposisjonens kapittel 7, der gjeldende rett, departementets høringsforslag samt høringsinstansenes syn er redegjort for.

1.4.1 Departementets vurdering og forslag

Retten til fast ansettelse hos innleier er etter en viss tid en viktig mekanisme for å forhindre misbruk av innleieinstituttet.

Dette harmoniserer også godt med vikarbyrådirektivets formål. EU-domstolen har fastslått at vikarbyrådirektivet har som formål å stimulere vikaransattes adgang til fast ansettelse hos innleier, og at medlemsstatene skal sikre at vikararbeid hos en og samme innleievirksomhet ikke ender opp med å bli en permanent situasjon for den vikaransatte, jf. sak C-681/18.

Det foreslås derfor at lovens regel om innleid arbeidstakers rett til fast ansettelse etter en viss tid også skal gjelde når innleien er hjemlet i avtale etter § 14-12 andre ledd.

I høringen ble det foreslått at også retten til fast ansettelse for innleide bør inntre etter to år, i stedet for henholdsvis tre eller fire år som i dag. Flere høringsinstanser var imot forslaget. Det foreslås derfor ikke å endre til en toårsregel nå.

Det er en treårsregel som bør legges til grunn, både når det gjelder innleie etter § 14-12 første ledd, og når det gjelder innleie med grunnlag i lokale avtaler etter andre ledd. Ettersom det foreslås å oppheve adgangen til innleie ved arbeid av midlertidig karakter, vil lovens gjeldende fireårsregel ved innleie ikke lenger være aktuell. Det er naturlig at lovens gjeldende treårsregel ved innleie med grunnlag i vikariat også gjelder ved innleie etter avtale med tillitsvalgte.

For å tydeliggjøre bestemmelsen foreslås det at rett til fast ansettelse for innleid arbeidstaker står i en egen bestemmelse, uten henvisning til 3/4-årsregelen for midlertidig ansettelse.

Det presiseres at opphevelsen av adgangen til innleie ved arbeid av midlertidig karakter ikke er ment å forringe arbeidstakers rett til fast ansettelse etter § 14-12 fjerde ledd. Innleie etter § 14-12 første ledd, jf. § 14-9 andre ledd bokstav a, vil fortsatt inngå i beregningsgrunnlaget som danner rett til fast ansettelse.

Det er reist spørsmål om retten til fast ansettelse for innleid arbeidstaker bør inntre automatisk, eller om innleid arbeidstaker aktivt må fremsette krav om, eventuelt samtykke til, fast ansettelse hos innleier. Det vises til at innleide arbeidstakere allerede har rett til fast ansettelse hos innleier etter tre eller fire år, jf. gjeldende § 14-12 fjerde ledd. Det er etter gjeldende rett ikke en forutsetning at innleid arbeidstaker må fremsette krav om fast ansettelse, for at rettsvirkningen etter bestemmelsen skal inntre. Gjeldende bestemmelse henviser til tilsvarende regel for midlertidig ansettelse, hvor rettsvirkningen er at arbeidstakeren «skal anses som fast ansatt slik at reglene om oppsigelse av arbeidsforhold kommer til anvendelse».

Det kan være innleide arbeidstakere som heller ønsker fortsatt ansettelse hos utleier i stedet for ansettelse hos innleier. For å tydeliggjøre at det foreligger en valgfrihet for arbeidstaker, foreslås det at det i ordlyden fremgår at innleid arbeidstaker «har rett til fast ansettelse» hos innleier, i stedet for «skal anses som fast», slik ordlyden opprinnelig ble foreslått i høringen, og slik den er formulert når det gjelder midlertidig ansettelse.

Det pekes på at det kan være en utfordring at reglene om rett til fast ansettelse etter en viss tid tilpasses ved at innleid arbeidstaker som nærmer seg «opptjent tid», byttes ut med en annen innleid arbeidstaker. Dette vil, etter omstendighetene kunne bli å betrakte som en ulovlig omgåelse. Det foreslås ingen lovregulering knyttet til denne problemstillingen særskilt, men det vises til at spørsmålet om hvorvidt det foreligger omgåelse, må vurderes konkret av domstolene.

Det vises til lovforslaget § 14-12 fjerde ledd.

1.5 Grensen mellom innleie og entreprise

Det vises til proposisjonens kapittel 8.1, 8.2 og 8.3, der gjeldende rett, departementets høringsforslag samt høringsinstansenes syn er redegjort for. Departementets vurdering er redegjort for i proposisjonens kapittel 8.4.

1.5.1 Nærmere om departementets forslag

Det foreslås at det ved vurderingen av om det foreligger innleie, særlig skal legges vekt på om det er oppdragsgiver som har ledelsen av arbeidet og ansvar for resultatet. Dette har sentral betydning ved avgjørelsen av om det foreligger innleie eller entreprise, jf. også Høyesteretts uttalelser i HR-2018-2371-A (Norwegian).

Å innta momentene om arbeidsledelse og ansvar for arbeidsresultatet i loven innebærer en lovfesting av gjeldende rett, og må derfor tolkes i lys av gjeldende forarbeider og rettspraksis.

Det foreslås videre at det i bestemmelsens andre punktum lovfestes ytterligere momenter som kan tale for at en oppdragsavtale innebærer innleie. Momentene bør tolkes i lys av formålet med forslaget, herunder at fragmentering av virksomhet gjennom entreprise ikke må undergrave lovens formål om faste og direkte ansettelser i et topartsforhold.

Et grunnleggende skille mellom innleie og entreprise er at innleie går ut på å levere bemanning, mens entreprise normalt er en resultatforpliktelse.

Det er behov for et tydeligere skille enn i dag mellom hva som er levering av ren bemanning i form av innleie (stille arbeidskraft til disposisjon), og hva som er levering av en resultatforpliktelse i form av en entreprise.

Det foreslås videre at det at arbeidet skjer i nær tilknytning til oppdragsgivers virksomhet, skal være et moment som trekker i retning av innleie.

Det foreslås videre at det vil tale for at det foreligger innleie dersom oppdraget skal dekke et vedvarende arbeidskraftsbehov hos oppdragsgiver. Kriteriet tilsier at entrepriser normalt er tidsbegrensede.

En permanent oppsplitting av virksomheten kan gjennom entrepriser innebære negative konsekvenser for arbeidsforhold, slik at oppdragsforholdet bør anses som innleie.

Det andre momentet i forslaget knytter seg til arten av arbeidsoppdraget. Det vil tale for at det foreligger innleie dersom arbeidet skjer innenfor oppdragsgivers kjerne- eller hovedaktivitet. Momentet kan delvis utledes av gjeldende rett.

Momentene i forslaget inngår i en helhetsvurdering og må ses i sammenheng. Bruken av entreprisekontrakter spenner over et bredt spekter både når det gjelder bransjer, type arbeidsoppgaver og måten entreprisen organiseres og gjennomføres på.

Det er de reelle forholdene som er avgjørende, ikke om oppdragsforholdet formelt klassifiseres som innleie eller entreprise.

Både innleie fra bemanningsforetak etter § 14-12 og innleie fra produksjonsbedrift etter § 14-13 bør være omfattet av forslaget. De samme vurderingsmomentene for å avgjøre om det foreligger innleie, bør gjelde etter begge bestemmelsene. Det foreslås derfor at det inntas en henvisning fra § 14-13 til § 14-12.

Momentene i den nye bestemmelsen om grensen mellom innleie og entreprise bør også være av betydning ved vurderingen av om det foreligger utleie etter arbeidsmarkedsloven § 25 andre ledd. Det foreslås derfor at det inntas en henvisning fra bestemmelsen i arbeidsmarkedsloven til den nye bestemmelsen i arbeidsmiljøloven om grensen mellom innleie og entreprise.

En henvisning fra arbeidsmarkedsloven til momentene som taler for at en oppdragsavtale innebærer innleie etter arbeidsmiljøloven, vil ikke få konsekvenser for skipsfartsnæringen.

1.6 Etablering av godkjenningsordning for bemanningsforetak

Det vises til proposisjonens kapittel 8, der gjeldende rett, departementets høringsforslag samt høringsinstansenes syn er redegjort for.

1.6.1 Departementets vurdering og forslag

1.6.1.1 Godkjenningsordning for bemanningsforetak

I arbeidet for et arbeidsliv preget av trygge, faste arbeidsforhold, og som bygger opp om topartsforholdet, er det viktig å ha fokus ikke bare på vilkårene for innleie, men også på hvilke regler og krav som gjelder for bemanningsforetak som driver utleie av arbeidskraft.

Det er behov for skjerpede krav til, og kontroll med, utleievirksomhetene. En godkjenningsordning og et register over hvem som er godkjent, vil identifisere seriøse aktører i markedet, samtidig som offentlige myndigheter får bedre verktøy for å kunne føre effektivt tilsyn. Det vil derfor innføres en godkjenningsordning for bemanningsforetak.

For å kunne fastsette de nødvendige forskriftsbestemmelsene foreslås det også endring i hjemmelen i arbeidsmarkedsloven § 27 andre ledd, som i dag fastslår at departementet kan «fastsette nærmere vilkår for melding, rapportering, organisering og drift av utleievirksomheten». Det foreslås at «godkjenning» føyes til listen over hva departementet kan forskriftsregulere, og foreslås også en språklig endring ved at begrepet «fastsette nærmere vilkår for» endres til «fastsette nærmere regler om».

1.6.1.2 Tilsyn og reaksjonsmidler

Det er viktig med tiltak som effektivt sikrer etterlevelse av kravene til bemanningsforetak, som et ledd i det generelle målet om å unngå omgåelse og sikre god praktisering av innleieregelverket.

Det foreslås at Arbeidstilsynet gis myndighet til å føre tilsyn med en ny godkjenningsordning, samt gi de pålegg og treffe de enkeltvedtak som ellers er nødvendige for gjennomføring av forskriften. Dette innebærer en utvidelse av Arbeidstilsynets kompetanse.

Det foreslås videre at Arbeidstilsynets reaksjonsmidler også skal omfatte arbeidsmiljøloven § 18-10 om overtredelsesgebyr, tilsvarende som ved håndheving av godkjenningsordningen for renholdsvirksomheter, samt den nye godkjenningsordningen for bilpleie.

Ettersom overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon med et pønalt element, må hjemmelen for å ilegge dette foreligge i lov. Det foreslås en bestemmelse om dette i arbeidsmarkedsloven § 27 andre ledd.

I høringen ble det bedt om høringsinstansenes syn på om arbeidsmiljøloven kapittel 19 om straff burde gjøres tilsvarende gjeldende ved brudd på reglene om innleie og utleie. Departementet vil ta med seg de ulike innspillene og vurdere behovet for strengere straff for brudd på forskriften nærmere.

1.7 Opplysning om innleien gjelder vikariat

Ifølge arbeidsmiljøloven § 14-12 første ledd andre punktum skal innleier på forespørsel fra bemanningsforetaket opplyse om innleien gjelder et vikariat.

Bestemmelsen har ingen praktisk betydning og anses derfor unødvendig. Det er innleier som må sørge for at vilkårene for innleie er oppfylt. Det foreslås derfor at § 14-12 første ledd andre punktum oppheves.

1.8 Ikrafttredelse og overgangsregler

Det foreslås at endringsloven settes i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Det tas sikte på ikrafttredelse fra 2023.

Flere av forslagene kan få konsekvenser for virksomhetenes organisering og bemanning. For å unngå for store økonomiske konsekvenser kan det for enkelte av forslagene være behov for overgangsregler og/eller at forslagene i lovproposisjonen settes i kraft til forskjellig tid.

Det er behov for en overgangsregel for allerede bindende kontrakter som foreligger på ikrafttredelsestidspunktet.

Overgangsregler knyttet til de øvrige forslagene vil også bli vurdert.

1.9 Økonomiske og administrative konsekvenser

For arbeidstakerne innebærer forslagene økt mulighet for fast ansettelse, med den trygghet og forutsigbarhet det fører med seg.

Forslagene vil ha konsekvenser for arbeidstakere som i dag er tilknyttet bemanningsforetak. Det må antas at bemanningsforetakenes utleieaktivitet vil bli redusert, og at det vil føre til at de må redusere antall ansatte.

Den positive utviklingen i arbeidsmarkedet har ført til at mange virksomheter opplever utfordringer med å rekruttere arbeidskraft.

Tilgangen på nye stillinger er for tiden høy. Det kan innebære bedre muligheter for arbeidstakere til fast ansettelse direkte i virksomhetene.

For enkelte arbeidstakere kan arbeid gjennom bemanningsforetak fungere som en inngangsport til arbeidsmarkedet.

Det kan ikke utelukkes at et redusert omfang av innleiemarkedet vil påvirke mobiliteten i arbeidsmarkedet og gjøre at færre arbeidsledige kan få arbeidserfaring og styrkede jobbmuligheter gjennom innleie. På den andre siden kan økt tilrettelegging for faste ansettelser styrke arbeidssøkeres muligheter til å oppnå en varig fast tilknytning til arbeidslivet.

Forslagene vil innebære en begrensning av bemanningsbransjens omfang og rolle og vil innebære redusert aktivitetsnivå og omsetning.

Forslaget vil innebære en utvidelse av Arbeidstilsynets oppgaver.

Forslagene vil innebære en reduksjon av virksomhetenes muligheter til å benytte innleie. Virksomheter som vil omfattes av et forbud i byggenæringen, vil måtte finne alternative måter å dekke sine bemanningsbehov på.

Forslaget om å oppheve adgangen til innleie fra bemanningsforetak ved arbeid av midlertidig karakter vil innebære at mulighetene til innleie begrenses til å gjelde vikartilfeller eller etter avtale med tillitsvalgte.

I enkelte næringer fører sesongpreget drift til behov for ekstra arbeidskraft av et visst omfang i perioder. En konsekvens av å fjerne adgangen til innleie ved arbeid av midlertidig karakter vil være at slike behov må løses ved å benytte de øvrige lovhjemlene for innleie, eller ved andre tiltak som nevnt over.

Det vises til at det foreslås en forskriftshjemmel som gir departementet mulighet til å fastsette særregler om tidsbegrenset innleie av helsepersonell for å sikre forsvarlig drift av helse- og omsorgstjenesten.

Arbeidstilsynet har i løpet av de siste årene fått utvidet håndhevingsmyndighet når det gjelder innleie. Innleie ved arbeid av midlertidig karakter er krevende å vurdere og vil kreve inngående kunnskap om virksomhetens drift og organisatoriske forhold. Regelverket blir nå tydeligere, og dermed enklere å praktisere og håndheve.

Forslaget om å klargjøre grensene mellom innleie og entreprise er ment å gjøre regelverket tydeligere og mer tilgjengelig for både arbeidsgiver og arbeidstaker. Det vil kunne bidra til å hindre omgåelser og at reglene blir lettere å etterleve for virksomhetene.

1.10 EØS-rettslig vurdering

1.10.1 Innledning og generell vurdering

Norge har gjennomført EUs vikarbyrådirektiv (direktiv 2008/104/EF).

Det er tidligere vurdert at de gjeldende innleiereglene i arbeidsmiljøloven er å anse som restriksjoner i medhold av direktivet, men at de kan begrunnes i allmenne hensyn og anses proporsjonale, jf. Prop. 74 L (2011–2012).

Bestemmelsen i artikkel 4 nr. 1 innebærer at begrensninger i adgangen til bruk av vikarer fra vikarbyrå må begrunnes i allmenne hensyn for å være i tråd med direktivet. Vilkåret «allmenne hensyn» må forstås i samsvar med EU-domstolens praksis knyttet til de fire friheter, og særlig tjenestereglene.

Når det gjelder hensynet til vern av vikarer, vises det til at dette er et av hovedformålene bak direktivets regler om likebehandling, jf. artikkel 2.

Når det gjelder krav til sikkerhet og helse på arbeidsplassen, fremgår det av fortalens punkt 13 at nærmere regler om sikkerheten og helsen på arbeidsplassen for arbeidstakere som har et tidsbegrenset eller midlertidig arbeidsforhold, følger av Rådsdirektiv 91/383/EØF. I Prop. 74 L (2011–2012) legges det til grunn at «helse, arbeidsmiljø og sikkerhet generelt vil være beskyttelsesverdige interesser. Det må legges til grunn at også forhold som støtter opp om dette, omfattes.

I Prop. 74 L (2011–2012) ble det vist til at en rekke hensyn kan anses å ivareta et velfungerende arbeidsmarked. Fordi organiseringen av arbeidsmarkedene kan være noe forskjellig, kan landene ønske å ivareta noe ulike hensyn her. Det ble videre vist til at «et hensyn i tråd med direktivet er naturligvis at det finnes eller etableres passende rammer for at vikarbyråene kan spille en positiv rolle, jf. direktivets formål i artikkel 2. Det er også nærliggende å knytte konstateringen i fortalens punkt 15 om at arbeidsavtaler uten tidsbegrensning er den alminnelige form for ansettelsesforhold til noe som ivaretar et ’velfungerende arbejdsmarked’, da det dreier seg om den grunnleggende organiseringen av arbeidsmarkedet».

Hensyn som tar sikte på å hindre undergraving eller omgåelse av regelverk om arbeidstakeres rettigheter eller organiseringen av arbeidsmarkedet, må kunne være relevante og tillatte allmenne hensyn.

Flere av tiltakene i denne lovproposisjonen vil innebære en restriksjon i henhold til direktivets artikkel 4 nr. 1. Disse må dermed kunne begrunnes i «allmenne hensyn» i tråd med direktivet. Dette må vurderes konkret.

1.10.2 Forskrift om forbud mot innleie i byggenæringen

Det legges til grunn at et geografisk avgrenset forbud mot innleie fra bemanningsforetak i byggenæringen innebærer et «forbud mot eller restriksjoner på bruk av vikararbeid» i relasjon til direktivet. Et forbud må derfor kunne begrunnes i allmenne hensyn.

Medlemsstatene har betydelig skjønnsfrihet med hensyn til fastsettelse av beskyttelsesnivå. Vikarbyrådirektivet er også et minimumsdirektiv, hvor det i artikkel 9 nr. 1 fremgår at «dette direktiv berører ikke medlemsstatenes rett til å anvende eller innføre lover eller forskrifter som er mer fordelaktige for arbeidstakerne». Det vises også til EU-domstolens sak C-232/20 (Daimler).

At direktivet anerkjenner at permanente ansettelsesforhold er den alminnelige ansettelsesform, er understreket av EU-domstolen i sak C-681/18 (KG) avsnitt 51 og 62. Det vises også til vurderingen i Prop. 74 L (2011–2012).

Et bransjemessig og geografisk avgrenset forbud vil være et egnet virkemiddel, da et slikt tiltak vil støtte opp under målet om å sikre et arbeidsmarked med hovedvekt på faste ansettelser i topartsrelasjon. Det vises for øvrig til at tiltaket vil bli fulgt opp med forskning og evaluering omkring forbudets virkninger, og at dette vil gjøres i samråd med partene.

Til beskyttelse av arbeidstakere og et velfungerende norsk arbeidsmarked med hovedvekt på faste ansettelser i topartsrelasjon vurderes tiltaket som nødvendig slik situasjonen i byggenæringen i Oslo-området har utviklet seg. Det vises til at tiltaket er direkte spisset mot den bransjen og de geografiske områdene hvor utfordringene er størst, og at tiltaket derfor ikke går lenger enn nødvendig. Det vises også til at det blant annet vil gis overgangsordninger.

Et forbud vil kunne begrunnes i allmenne hensyn og være proporsjonalt i henhold til direktivets artikkel 4 nr. 1.

1.10.3 Arbeidsmiljøloven § 14-12

Vilkårene for innleie i § 14-12 innebærer en restriksjon på bruk av vikararbeid som må kunne begrunnes i allmenne hensyn. At direktivet anerkjenner at hovedregelen i arbeidslivet skal være faste ansettelser, er slått fast av EU-domstolen.

Innleie innebærer flere negative konsekvenser for arbeidstakerne og arbeidsmarkedet.

Forslaget kan begrunnes i allmenne hensyn. Det vises for øvrig til restriksjonsvurderingen som ble foretatt i Prop. 74 L (2011–2012).

Å oppheve innleieadgangen ved arbeid av midlertidig karakter vil være et egnet virkemiddel for å oppnå et arbeidsmarked der de fleste ansettelsesforhold inngås direkte mellom arbeidsgiver og arbeidstaker på ubestemt tid. Det sikrer trygge ansettelsesforhold og en jevnere maktbalanse mellom arbeidsgiver og arbeidstaker og vil bidra til å hindre misbruk og omgåelser av innleiereglene.

Det er vurdert hvorvidt det å oppheve adgangen til innleie ved arbeid av midlertidig karakter er et forholdsmessig tiltak, herunder om det er mulig å oppnå tilsvarende beskyttelse ved hjelp av mindre inngripende virkemidler. Det vises til at medlemsstatene har en betydelig skjønnsmargin ved fastsettelsen av beskyttelsesnivået.

EU-domstolen har også anerkjent at bruken av vikarbyråansatte varierer betydelig mellom medlemsstatene, og at direktivet derfor er ment å skulle respektere forskjellene i arbeidsmarkedene innen EU, jf. sak C-681/18 (KG).

Utviklingen i EU går i retning av større fokus på faste og trygge ansettelsesforhold., jf. Den europeiske pilaren for sosiale rettigheter og i direktiv (EU) 2019/1152 om tydelige og forutsigbare arbeidsvilkår.

Forslaget kan begrunnes i allmenne hensyn som er vernet av direktivets artikkel 4 nr. 1, og at det oppfyller kravet til proporsjonalitet og forholdsmessighet.

1.10.4 Grensen mellom innleie og entreprise

Forslaget om å lovfeste momentene som skal vektlegges ved vurderingen av om en oppdragsavtale innebærer innleie, må også vurderes opp mot vikarbyrådirektivet. Forslaget ivaretar direktivforpliktelsene.

Forslaget vil kunne medføre at noen flere oppdragsavtaler om tjenestekjøp vil måtte klassifiseres som innleie, og at flere arbeidstakere dermed vil bli omfattet av arbeidsmiljølovens regler om innleie, herunder reglene om likebehandling.

Det vises til at direktivet er et minimumsdirektiv, jf. artikkel 9 nr. 1, og at det derfor ikke er til hinder for at medlemsstatene kan «anvende eller innføre lover eller forskrifter som er mer fordelaktige for arbeidstakerne». Direktivet tillater nasjonale regler som går lenger i favør av arbeidstakerne enn det som følger av direktivet. Det å skulle omfattes av likebehandlingsreglene, ha krav på fast ansettelse i innleievirksomheten etter en viss tid, og erstatning ved ulovlig innleie, vil som et utgangspunkt oppfattes som «mer fordelaktig» for arbeidstakerne enn å ikke være omfattet av de nevnte reglene.

I den grad forslaget utgjør en restriksjon, kan det begrunnes i allmenne hensyn, jf. artikkel 4 nr. 1. Formålet med forslaget er å sikre arbeidstakerrettigheter, opprettholde fast ansettelse i topartsforhold og bevare den norske arbeidslivsmodellen. Forslaget er både egnet og nødvendig for å nå formålene.

På denne bakgrunn er forslaget i tråd med direktivet.

1.10.5 Krav til bemanningsforetak

Forslaget om krav til godkjenning av bemanningsforetak må vurderes opp mot vikarbyrådirektivet og EØS-rettens regler om etablerings- og tjenestefriheten.

Det følger av vikarbyrådirektivet artikkel 4 nr. 4 at:

«Nr. 1, 2 og 3 berører ikke nasjonale krav til vikarbyråer med hensyn til registrering, godkjenning, sertifisering, finansielle garantier eller kontroll.»

EU har gjennom dette vurdert at medlemsstatene kan stille krav til registrering, godkjenning, sertifisering, finansielle garantier og kontroll av bemanningsforetak, uten at dette vil være i strid med reglene om retten til fri etablering og fri flyt av tjenester.

En godkjenningsordning som beskrevet i proposisjonen oppfyller kravet til proporsjonalitet.

Hovedformålet med ordningen er å sikre etterlevelse av innleiereglene, unngå omgåelser og på den måten bygge opp under gode vilkår i bransjen

De krav som stilles i godkjenningsordningen, vil ikke være unødvendig byrdefulle eller gå lenger enn det som er nødvendig.

Den foreslåtte godkjenningsordningen er i tråd med direktivet og EØS-retten generelt.